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国家策略中的社会资本生长逻辑——基于环境治理的分析
2018-04-14 19:10:04 来源:《管理世界》 2017年第14期 作者:王磊 【 】 浏览:0次 评论:0

1 问题提出

社会资本被定义为嵌入在社会结构中的、可以在有目的的行动中被动员的资源[1]。长期以来, 社会资本获得广泛讨论并被用于解释合作或集体行动的发生动力, 进而说明各领域中的政策产出差异, 如教育、犯罪、福利、经济增长、制度绩效等[2]。该视角倾向将社会资本视为其它现象的解释变量, 而以社会资本作为被解释变量的讨论仍显不足。其中, 多数研究倾向将社会中的个体、组织、网络或规范纳入分析范畴, 从内生角度讨论社会资本生长问题, 缺乏对国家因素的考察, 代表了社会中心的路径。事实上, 社会资本的生长无法脱离国家因素的积极或消极影响, 从而构成了制度中心的路径。总之, 从外生视角, 针对国家因素影响社会资本生长的讨论虽然渐次出现, 但系统研究较少, 国家的作用有待更深入讨论。

改革开放以来, 环境信访和纠纷事件持续增加、环保NGO大量出现, 环境问题成为引发公众环境意识和集体行动的诱因。尽管公民参与和社会自治组织现象的增长表明社会资本有所生长, 但与环境问题恶化程度相比, 环保NGO的组织规模、资金捐助和影响力在中国庞大地域范围内仍显薄弱, 社会公众对环保NGO的支持参与也缺乏活力。环保NGO发展程度和公众参与状况表明:社会资本的生长需要考虑某些外部关键因素。在国家与社会的关系互动中, 社会资本不可能脱离于制度环境 (尤其是制度环境中的国家力量) 的影响。尤其在当代中国, 国家与社会关系、国家对社会组织等的管理策略在不同时空下呈现出了极大变动性, 社会资本在这一独特且复杂的制度环境下可能表现出迥异的生长变化。据此, 笔者将主要从外生视角, 讨论国家力量如何影响社会资本的生长。

2 理论回顾与假设

2.1 内生视角

关于社会资本, 普特南提及了个体间互动的重要性, 诸如协调和交流对于建立信任、促进合作等的作用, 而各种社会组织则提供了社会资本生成所需的框架机制[5,6]。但普氏对于从个体互动到社会资本生长的中间机制分析较模糊。在个体互动的解释路径下, 一些学者从博弈论角度给出一般性解释:在单次博弈的囚徒困境中, 信任他人的个体更愿做出“合作性”的决策;重复博弈中, 最成功的策略意味着参与者必须保证不首先背叛, 从而形成良性互动, 并积累了最初的信任来源和社会资本[7]。这一认识富有启发性, 但对于博弈中合作与背叛的奖惩机制仍不明确。对此, 比斯肯斯认为, 如果行动者间经常互相交流各行动者的可信任性, 则各行动者会倾向认同被评为守信的行动者、排斥不可信任者, 同时限制自身的欺骗行为, 最终使社会网络中的信任得以累积[8,9]。由此, 个体互动的解释路径从微观上回答了社会资本的内生机理。

与个体互动视角不同, 一些学者更侧重具体社会组织或一般社会网络对社会资本生长的意义。“横向社团网络”对社会资本的生长是重要的, 普特南认为, 信任、惯例和网络等代表着社会资本存量, 它们能自我强化和累积;公民参与网络可促进个体间互动, 并产生社会信任等[10,5,6]。布雷姆的研究也表明, 公民参与可促进人际信任累积[11,7]。福山则强调宗教组织中蕴含的科层化权威资源和社会化机制对形成遵守规范的重要性[12]。其它学者强调了家庭生活和家庭结构的作用[13,14]。一些学者更从一般社会网络出发, 从个人目标动机和对个人社会网络的建构与使用来解释社会资本生长。伯特将社会网络结构分为“结构洞”和“网络封闭”, 认为群体间的弱联系利于形成开放的良性社会资本, 网络封闭则因强化内部认同和控制而产生了排斥性的、狭隘的社会资本[15,16]。类似洞察出现于其它研究中, 即社会群体内部异质程度会影响社会资本生长:群体内的高异质性会促进生成“链合性的社会资本”, 同时会抑制“整合性的社会资本” (参见图1) 。在这里, 陈捷等所区分的“共通性社会资本”与“特定性社会资本”与上述观点异曲同工[19]

总之, 在内生视角下, 微观的个体互动与中观的组织机制和结构等因素构成了社会资本的消长原因。但内生视角对现实的解释存在不足。个体互动视角对不同社会的内部交流机制采取了相似假设:只要个体间存在以信任为内容的互动交流, 基于信任或不信任的奖惩机制和重复博弈过程, 各社会便能无差别地积累社会信任和合作网络, 从而可能形成等量的社会资本。但事实是, 不同社会或地区在社会资本方面的存量差异打破了这一推论, 表明个体互动视角无法充分解释社会资本生长差异。从中观的组织或结构视角看, 它同样无法回避对社会结构和互动过程做一致性假设的嫌疑, 不同社会都存在着各种社会组织或网络 (如家庭和社区) , 从而无法有力解释社会间的社会资本差异。即使假设社会组织或网络间的差异会导致社会间的资本差异, 那么不同社会在社会组织或网络发展方面的差异又该如何解释?更重要的是, 以社会组织 (或网络) 和公民参与等为假设基础, 会被诟病为逻辑上的循环论证。这驱使我们有必要结合社会外部因素来讨论社会资本生长问题。尽管内生视角解释存在不足, 但其认识为本研究提供了必要理论基础。在环境治理中, 污染对生命健康、生态环境的损坏构成了污染风险, 污染风险是对公众和环保NGO的共同惩罚, 从而激发环保NGO或公众动员社会资本以推动集体行动的发生。对此, 笔者提出如下假设和推论:

假设1.1:污染风险会激励不同社会组织或群体采取不同程度的集体行动, 其集体行动烈度受利益相关度和社会资本存量影响;

假设1.2:不同社会群体的社会资本存量不同, 为实现有效集体行动, 社会资本会在不同群体间横向流动;

推论1.1:环保NGO或社会积极分子拥有较多社会资本, 该资本存量会流向资本匮乏的公众;

推论1.2:社会资本不足会导致公众集体行动失败, 但污染风险会激励公众寻求外部力量 (NGO或国家) 或内部积极分子进行合作治理;

假设1.3:由污染风险激励推动的环保运动会催生出社会积极分子, 社会积极分子会以成立环保组织、参与环保运动等形式而加入到环保NGO的整体网络, 代表了社会资本的生长可能。

2.2 外生视角

尽管普特南将国家视为社会资本的外生因素[20], 但他认为国家难以影响社会资本。相反, 玛格丽特·列维认为, 社会资本的构成要素不可能超脱于国家之外, 它会受政治制度的影响[21,22]。威廉·马洛尼等通过对伯明翰地方治理情况的研究, 认为公共权威和志愿协会、社区社团间存在相互渗透, 政治结构和制度可塑造社团活动的环境, 并促进社会资本产生[23]。而刘春荣注意到, 国家的二元性 (议行合一和议行分离) 介入方式会对社会资本构成不同影响:前者遏制社会资本生长, 而后者则是促进作用[8]。事实上, 国家的影响可分为积极的和消极的, “一些国家行动者是建构性的合作伙伴而其他的则是社会资本形成的敌对力量”[8,24]。特定的政治制度或政策环境会对社会中的横向网络 (信任) 关系构成影响[25]。一方面, 忽视公民诉求的制度环境会弱化公民的政治信任感[26], 降低公民公共参与可能;而国家对社会的过分介入也会抑制社会进行自组织和协作的能力[12,27]。另一方面, 国家的合理介入、对弱势群体的赋权等又会促进这些群体的组织发展[25,28,29], 促进社会资本生长。

上述反映国家对社会资本的影响是多样性的, 而关于国家影响社会资本的分析须置于具体制度或政策情境中才能被辨识, 或者说, 不同的“国家-社会”关系可能会诱致社会资本出现相应的消退或增长。从“国家-社会”关系视角看, 伯明翰的政府与社会组织关系不同于其它国家环境, 并导致了不同的社会资本生长机制。而在刘春荣笔下, 因局限于社区生活空间, 政府与社会组织或公众的互动关系过于单一, 无法呈现社会资本在二元结构和二元类型上的区分 (参见图1) 。类似以社区等为背景的讨论和相关研究更多注意到整合性社会资本, 而无法关注到链合性社会资本与前者的流动转化现象, 无法系统表现政府对社会组织和公众横向网络的影响。因现实关系的变动和观察视角的差异, 学界先后以公民社会理论、法团主义理论、分类控制体系等多种理论来解释中国政府与社会组织或群体间的互动关系[30]。如何看待这一认识分歧?事实上, 理论纷争恰恰反映了现实的多面性。不同的理论取向表明:在政府与社会组织等的互动中, 政府同时关注多个任务目标和标准 (马洛尼笔下的伯明翰地方政府更多面临的是单一任务环境;刘春荣笔下的社区治理面临的也是较单一任务环境) , 并据此产生了多样的政府行为, 进而影响社会资本生长。该多任务目标至少包括两个既有区别又有联系的方面: (1) 在统治目标下, 基于统治需要, 政府以政治思维来划定社会组织或群体的行为底线, 表现为对社会组织等实施控制战略, 服务于统治秩序的“稳定”目标, 社会组织或群体所具有的动员风险是政府所面临的问题对象; (2) 在治理目标下, 基于治理需要, 政府以行政思维来扶持、利用社会组织或群体, 允许甚至鼓励其参与公共事务, 体现为政府的多重治理策略 (主导策略、参与策略或转嫁策略:政府在其中是否采取主导策略, 则根据治理领域的不同而变化) 服务于对社会具体问题的治理目标, 具体公共事务 (如污染风险) 才是政府的问题对象。前一目标更具根本性, 服务于国家立场;后者更多的服务于社会立场;但后者的实现也有助于前者的实现。在不同历史阶段、空间地域、治理领域、社会组织类别上, 两种目标的迫切程度及其激励效果富于变化, 从而使那些仅仅依据现实片段所得出的“国家-社会”关系理论呈现出多样图景, 而这正是当代中国“国家-社会”关系分析中的关键点。这一特征构成了本文分析的一个基础。

综上, 与其它领域比较, 环境治理领域显现出如下特征: (1) 环境治理领域更完整地展现了政府所面临的多任务目标矛盾:第一, 污染风险激发环保NGO或公众产生集体行动, 集体行动内含的动员风险是政府试图规避的, 因此, 环境治理中的政府统治目标尤为迫切, 从而激发出政府控制战略;第二, 污染风险及其治理可被视为一般公共服务的生产与提供过程, 构成了政府的治理目标, 同时意味着政府可以采取灵活多变的策略 (主导、参与或转嫁) , 选择将污染治理部分或全部委托给社会组织等。但在现实治理中, 动员风险限制了政府的行为选择集, 使政府采取主导策略。总之, 动员风险激发了政府的控制战略, 动员风险和污染风险共同激发了主导策略。 (2) 开放的环境治理领域容纳了多样的社会组织或群体, 从而有助于发现不同社会组织或群体内部或之间存在的不同资本类型;而环保NGO、公众意愿等也有助于展现社会资本的不同结构成分;更重要的是, 不同社会组织或群体间的互动可以将社会资本的内生现象引入研究视野, 从而更有效反映国家对社会资本生长的影响过程。综上所述, 笔者以环境治理为背景, 集中辨识国家影响社会资本生长的机制与结果。在环境治理中, 政府所面临的多任务环境驱使政府实施了具有多重意义的行为。在统治目标与治理目标下, 国家是怎样从结构与认知两个层面来影响社会资本生长的?这构成了本文核心关注。综上, 笔者提出如下假设和推论:

假设2.1:环境治理的动员风险强化了国家统治目标, 驱使国家通过制度规范等对环保NGO实施控制战略, 进而在组织方面等限制结构性社会资本 (可简称结构资本) 生长;

假设2.2:环境治理的污染风险催生了国家的治理目标, 而政府拥有多种治理策略可供选择 (主导、参与或转嫁策略) , 但控制战略使政府的实际治理策略是主导策略;

推论2.1:由控制战略催生的主导策略会改变环保NGO的行为模式和角色地位, 使政府与环保NGO形成“主导-附庸”关系;

推论2.2:在“主导-附庸”关系中, 环保NGO表现出机会主义行为 (参与的临时性和可退出性) 和工具化角色, 使其成为国家的治理工具、公众的舆论工具;

推论2.3:国家的主导策略弱化了环保NGO的主体性意识和效能意识, 使公众转向到对国家力量的依靠, 塑造了国家与公众间的“治理-依赖”关系;

推论2.4:在“治理-依赖”关系中, 公众对国家的治理期望和国家的实际治理表现成为影响公众 (对环保NGO) 互惠意愿的两个主要因素;

假设2.3:公众对政府治理的期望水平 (期望绩效) 越高, 环保NGO的工具效用则会升高, 从而提升公众对环保NGO的信任互惠意愿, 促进认知性社会资本生长;

假设2.4:公众对政府的实际治理水平 (现实绩效) 评价越高, 环保NGO的工具效用则会越低, 从而降低公众对环保NGO的信任互惠意愿, 限制认知性社会资本生长。

3 研究策略和数据

3.1 概念与变量

在结构上, 社会资本包括: (1) 结构性社会资本, 表现为社会成员和自治组织等的互动行为和社会网络; (2) 认知性社会资本, 社会成员间存在的互惠规范、信任与合作精神[31-36,7,13,19]。前者勾勒了社会资本的可观测形态, 后者描述了社会资本的精神状态。本研究以环保NGO的组织发展和网络拓展来观察结构资本, 以公众对环保NGO的志愿参与和支持态度来观察认知资本, 从而有助笔者对国家影响社会资本的机制做出综合诠释。在类型上, 社会资本可区分为整合性社会资本和链合性社会资本。图1展示了上述两对概念的关系内涵。

本文讨论虽涉及整合性社会资本, 但笔者更关注链合性社会资本, 包括包容性的社会互惠信任 (认知资本) 和开放型社会网络 (结构资本) 。普特南认为, 与一个缺乏信任的社会相比, 一个具有普遍性互惠特征的社会会更有效率[5], 而这种互惠规范是社会资本的重要表征。另外, 针对认知资本, 传统分析多从信任角度来讨论, 但信任不一定导致互惠行为偏好, 因此, 互惠偏好能更有效地表达认知资本。在对认知资本分析时, 笔者引入了“现实绩效”和“期望绩效”概念:现实绩效是指, 公众基于政府环境治理的以往成效表现而进行的回顾性评价;期望绩效是指, 公众对政府未来环境治理效果的期望水平。定量分析的变量说明见表1。

3.2 方法与资料

社会资本的多面性 (结构和认知) 表明对它的解释有必要结合多种方法和视角来分析, 如运用定性混合研究方法。结构资本可通过观察环保NGO的组织网络变化来进行分析;认知资本可通过勾勒社会内在互惠规范和合作意愿变化而得以认识。在国家影响下, 无论是组织网络的嬗变, 还是心理认知的消长, 两种资本的变化机制及关联性可在具体的多元互动中被呈现。由此, 笔者将主要通过多案例比较来分析国家对结构资本和认知资本的影响。另外, 结构资本和认知资本是社会资本的一体两面, 笔者对一方的讨论也有助于侧面解读另一方。结合研究对象特性和数据条件, 笔者使用定性混合方法[37], 有助实现研究中的“三角互证”、“强化”和“完整”[38,39]等目的。

图1 社会资本的二元结构与二元类型

图1 社会资本的二元结构与二元类型   下载原图

表1 变量定义    下载原表

表1 变量定义

分析资料包括三个环保事件 (“怒江反坝”、“屏南反化”、“番禺反焚”) 的调查资料, 一项基于大规模随机抽样的“居民环保意识与行为”调查数据, 以及政府相关条例 (如《社会团体登记管理条例》) 。经过沉淀, 三个环保事件及类似运动对社会构成了持续影响, 并为研究分析提供了社会基础。三个事件在社会影响程度、发酵和发展时长、参与者类型等方面有较高典型性;在三个案例中, I-NGO形成、E-NGO入场 (关于I-NGO和E-NGO的类型说明, 参见前文脚注) 和行动机制上的差异使案例更富典型性和代表性。若干案例难以反映整体中国, 笔者更侧重从多案例比较中提炼某种机制规律, 结合定量分析, 以建构国家影响社会资本生长的一个逻辑解释, 因而代表性不是决定案例选择的首要原则。另外, 为深入分析认知资本, 笔者使用了上海交通大学民调中心通过CATI系统收集的“2015年中国城市居民环保意识与行为调查”数据, 采集流程符合抽样要求, 该大规模随机抽样针对35个省会城市等行政层级中的城乡人口, 包括4个直辖市、26个省或自治区 (拉萨除外) 的省会城市、5个计划单列市。每个行政区域的样本量约为100份, 共随机抽取3523个有效样本, 且在性别比例、年龄段、受教育程度、经济收入等方面实现了较好的均衡性。以上资料构成了研究的基础。

4 从结构到认知:变化中的社会资本

在中国环境治理传统中, 国家发挥着重要作用[40], 表现在河道清污、植树造林等。针对国家环境治理的成效, 表2显示公众对政府治理成效的评价基本处于及格水平。而当代中国的环境治理则容纳了更多元的主体:国家、环保NGO与公众。如前文所述, 环境治理的独特性催生了国家所面临的多任务环境, 在统治目标和治理目标下, 国家对环保NGO和公众的影响在制度、行为与意识上表现出了系统性的特点, 从而影响了社会资本生长。

表3对三例环境事件进行了整理。怒江事件完全依赖E-NGO参与, 且资本从环保NGO流向地方公众;但因生态议题的弱激励, 公众的有限资本存量仍难激发有效集体行动。屏南事件部分地依赖E-NGO参与, 且资本从环保NGO流向地方公众;同时因工业污染议题的强激励, 公众的有限资本存量最终激发了有效集体行动, 甚至内生出新的准NGO。番禺事件不再依赖E-NGO参与;同时因垃圾焚烧议题的强激励, 地方公众依靠较高的社会资本存量可独立产生有效集体行动, 并产生新的准NGO。因此, 环境污染的利益相关度会直接影响集体行动的发生可能, 而公众的社会资本存量则会决定集体行动的后续效果, 甚至决定E-NGO是否有参与的必要性。这初步表明了假设1.1的合理性。

表2 历史治理成效的公众评价    下载原表

表2 历史治理成效的公众评价

表3 三例环保事件描述    下载原表

表3 三例环保事件描述

4.1 制度瓶颈:结构资本的限度

环境污染为社会资本提供了内生动力, 其组织化成果是环保NGO, 但环保NGO的组织发展并未脱离政府控制。政府对其注册条件 (如挂靠、注册资金) 、组织结构和规模、运行和业务活动等进行多方位管理, 并以《社会团体登记管理条例》等进行制度化确认。尽管该条例在近期有所变更, 但其制订主体的中央层级、核心内容的延续不变、对不同领域NGO的无差别限定均表明了一种根本的任务目标———对社会组织的网络拓展存在着一个基本控制底线。特别在环境治理领域, 污染风险可能引发集体行动, 过度的集体行动会导致动员风险并威胁统治秩序, 从而激发国家追求和维护统治目标, 使得环保NGO等社会组织易受到国家的制度化限制;而其它领域的社会组织则仅仅局限于参与提供一般公共服务或接收政府职能转移, 而无动员风险, 从而可能获得更宽松的组织发展环境。图2展示了上述逻辑。

具体的, 在环保NGO的组织层面, 尤其从纵向结构看, 其顶层与政府业务主管部门对接;环保NGO的下层分支机构只许设立一级亚分支等 (1) 。这意味着政府的统治逻辑将被传导至环保NGO, 制度的控制特征在“强迫性机制”和“规范性机制”下发生扩散[41,42]。事实上, 在成员构成上, 一些环保NGO创始领导具有官方身份, 官方或半官方身份有利于组织获得体制内支持或帮助。配合这些规定措施, 制度规范一方面强化着控制, 一方面在缓和着政府与环保NGO间的紧张性, 如政府会给予注册的环保NGO一些资源支持, 如资金补助。

图2 环境治理中的控制战略与影响

图2 环境治理中的控制战略与影响   下载原图

综上所述, 在环境治理领域, 政府对环保NGO实施了“控制为主, 帮扶为辅”的双面策略, 而国家对环保NGO的控制战略成为了国家与环保NGO间关系的一个基底:制度环境阻止环保NGO组织有过度发展倾向, 调控甚至阻碍着结构资本的生长;尽管存在着一定的政府帮扶行为, 但其行为目标更多的是将环保NGO转化为政府的治理工具 (服务于污染治理) , 甚至构成了一种隐性控制。以上表明了假设2.1的合理性。

4.2 行为调试:资本能否被动员

制度规范允许一定的社会资本存量, 但统治目标驱使政府以控制战略来阻遏社会资本过度生长。尽管静态规范提供了初始的控制功能, 但环境治理中的动员风险会迫使政府将控制战略贯彻到环境治理的多元互动中。在污染风险下, 与其它治理领域类似, 作为公共物品的环境治理需要政府参与, 并催生出政府的治理目标, 而政府可以选择的策略集合至少包括主导策略、参与策略和转嫁策略等;但政府的实际策略选择还受到治理领域的属性限制。污染风险易于激发社会动员, 而政府不可能放任社会动员自我发展, 从而驱使政府选择主导环境治理过程。总之, 环境治理内含的动员风险 (尤其成为现实时) 使政府采取以主导策略为特征的治理目标 (参见图3) 。当社会动员比较激烈时, 在环境治理的多方互动中, 政府的主导意图会更突出。

那么, 在环境治理行动中, 伴随政府的主导策略, 国家如何影响了社会资本生长?

4.2.1 NGO-公众:资本的交流与生长

在环保运动中, 环保NGO与公众的互动有三种模式: (1) 环保NGO积极动员公众, 如怒江案例; (2) 公众因污染、政府回应失灵而寻求扩大舆论, 进而吸引环保NGO参与, 如屏南案例; (3) 公众集体行动成功, 政府有效回应, 外部环保NGO (E-NGO) 无进入必要性 (且无互动发生) , 且公众内部已产生NGO组织, 如番禺案例。事实上, 对不同社会群体而言, 不同的环境议题会导致不同程度的污染风险感知, 使不同群体采取不同程度的行动意愿, 但集体行动效果还受相应群体的社会资本存量影响。在此, 议题性质 (利益相关度) 和社会资本存量是影响社会集体行动、社会资本流动的两个重要因素:怒江保育议题无法勾连公众利益动机和参与性, 反而使资本存量较高的环保NGO间寻求联盟以扩大影响[43], 同时, 环保NGO主动影响地方公众, 出现了社会资本的横向流动。屏县和番禺的议题能激发公众利益诉求, 但外部环保NGO是否进入仍不确定:番禺公众有较多社会资本而产生有效集体行动, 并迫使政府及时回应, 使E-NGO失去进入必要;屏县公众社会资本存量较低, 无法形成有效集体行动, 未能迫使政府有效回应, 使公众寻求外部环保NGO帮助以扩大舆论、吸引政府注意, 同样出现了社会资本的横向流动。上述分析表明了假设1.1和1.2的合理性。

图3 环境治理行动中的国家策略

图3 环境治理行动中的国家策略   下载原图

从组织水平和合作意识看, 环保NGO比公众更可能拥有较多社会资本, 社会资本更易从环保NGO流向公众。在怒江和屏南案例中, 公众因社会资本不足而难以产生有效集体行动, 而E-NGO网络或I-NGO更容易产生集体行动。在两个案例中, 当公众无法实现有效集体行动时, E-NGO通过环保教育、法律咨询和物质支持等形式来动员、教育或帮助公众。这表明环保NGO可“提供了更丰富的社会资本, 借助于它而提高参与的可能性……”[44], 反映出社会资本在从环保NGO流向资本较匮乏的公众, 以促进集体行动。上述分析表明了推论1.1的合理性。特别在屏南案例中, 有限的资本使公众集体行动失效且无法获得政府及时回应, 屏县公众通过吸引外部环保NGO帮助来扩大舆论压力并较有效地影响了政府决策, 可见, 环境治理的污染风险会激励公众寻求外部力量 (环保NGO和政府等) , 表明了推论1.2的合理性。

社会资本不仅会从环保NGO流向公众, 同时也会从公众回流至环保NGO网络。在屏南和番禺案例中, 集体行动促进产生了新环保NGO。新环保NGO的产生源于事件中少数积极分子:I-NGO在事件中积累了抗争经验;与E-NGO互动, 使它获得资源支持和运作经验 (社会资本横向流动) ;最后, 它通过寻求建制化, 利于后期业务开展。但从社会脱颖出的I-NGO成员是极少数 (如屏南绿色之家的章金山和广州宜居的创始者) , 尽管其互惠意识有提升, 但其成立环保NGO的动因中也有路径依赖因素———深度参与环境事件改变了他们的意识, 也塑造了他们的社会关系网络, 并成为个体的生存出路。在屏南案例中, 环境参与行为终止了章金山的医疗事业, 其后期生存依赖环保NGO网络的资助。总之, 上述讨论表明了假设1.3的合理性。

4.2.2 政府-NGO:动员中的收与放

制度规范影响环保NGO组织网络, 但在治理互动中, 政府和环保NGO也有相互影响。三个案例中, 环保NGO注重组织的建制化、业务边界和行动合规性, 同时以各种策略影响政府, 如建立环保NGO弱联盟、支持或动员公众来扩大影响, 以自身的理性诉求、社会舆论压力来推动政府行动 (如加强对企业排污的监管等) 。但政府的统治战略和主导策略发挥着核心作用, 在三个案例中, (准) 环保NGO行为均呈理性克制, 将行动目标明确为具体问题的解决, 避开政治色彩, 在具体的环保行为诉求中使用策略性的、理性的方法[43,45-47]。案例中, 环保NGO组织行动或组织联盟现象具有临时性, 随具体问题的化解而解散 (怒江案例中的弱联盟) 、去组织化 (屏南绿色之家被取缔) 或被建制化 (广州宜居) 。一旦政府做出最终裁决, 环保NGO也将基本停止或退出具体环境运动, 屏南案例的民间领导者章金山及其它居民在终审之后面临着媒体和环保NGO的消极态度, 于是更坚信了上层政府力量, 而对环保NGO的治理效能有所怀疑[48]。其中, “屏县绿色之家”的注册诉求被地方政府拒绝, 反映出政府统治与主导目标下的惩罚效应;而广州地方政府允许“广州宜居”建制化, 并将其转化为辅助实现治理目标的工具。

综上所述, 环保NGO的社会动员过程受到政府密切管控, 过度的动员风险是政府所要回避的。因动员风险, 政府无法像对待一般公共服务那样将环境治理职能转移给社会组织, 而是加强了对环境治理的主导, 如直接推动环境治理、裁决环境纠纷、惩罚环保NGO (拒绝建制化诉求) 、将环保NGO建制化等。尽管环境治理中的污染风险催生了国家一般性的治理目标, 但控制战略限制了政府治理环境的策略集合, 并形成环境治理行动中的主导策略。主导策略夯实了政府与环保NGO的“主导-附庸”关系;在该关系中, 环保NGO表现出附庸性的、工具化的、机会主义的角色和行为, 成为了国家的治理工具、公众的舆论工具。以上表明了假设2.2、推论2.1和推论2.2的合理性。

4.2.3 政府-公众:依赖关系的形成

在环境治理中, 国家的控制战略削弱了环保NGO的组织结构, 国家的主导策略改变了环保NGO的角色地位和行为模式, 国家与环保NGO建立了纵向支配关系和理性互动边界。环保NGO在环境运动中表现为以体制内渠道进行理性诉求、对运动成果设限和适时退出, 表现出了浓厚的机会主义特征。那么, 上述情形会对公众构成何种影响?

环保NGO的附庸角色和机会主义行为等表明其主体意识和效能意识的降低, 更无法承担对污染风险的有效治理, 进而加剧了公众对国家力量的寻求和依赖。同时, 在环保运动中, 公众在向政府诉求失败后, 会倾向将环保NGO当作进一步扩大舆论压力、吸引政府注意力的工具。在以上情形中, 政府与公众间逐渐建立起了纵向的“治理-依赖”关系。在屏南案例中, 借助于环保NGO的帮助, 公众通过一系列行动在努力吸引各类政府或部门的注意力, 包括当地政府、环保总局和司法部门等, 并最终获得司法部门的介入和裁决;在番禺案例中, 番禺公众采取了一系列行动策略以影响政府决策, 并最终获得了政府的妥协让步。以上反映出, 在屏南和番禺案例中, 公众均将政府作为环境治理与保护的最终诉求渠道, 而环保NGO (包括E-NGO和I-NGO) 则在多方互动的过程中充当着公众的舆论工具。总之, 上述讨论表明了推论2.3的合理性。

4.3 主体意识:认知资本何以弱化

在国家的控制战略和主导策略下, (准) 环保NGO难以成为环境治理主体, 却成为政府的治理工具、公众的舆论工具。控制战略和主导策略弱化了环保NGO和公众在治理中的主体意识和效能意识的建构。另一方面, 政府对社会舆论的适时回应也进一步阻断了环保NGO和公众通过深度抗争运动来提升公共意识、建构主体意识的可能。“随着国家将环保主义主流化和绿色治理的施行……造就了一种‘没有冲突的环保’, 即一方面环保组织得到了发展, 另一方面环保运动也被剥夺了更具有对抗性的机会, 或者说, 丧失了一种使得他们成为更具对抗性的社会力量的紧迫性和必要性。”[47,50]尤其是当环保NGO被建制化, 社会集体行动被限制为工具性行动, 而无法变为表达性行动[51]的情况下, 也就无法有效激发出更高的效能意识、参与精神、主体意识和自治规范。因此, 尽管运动甄选出了积极分子, 并有互惠意识的萌芽, 但其建制化宿命和生存动机意味着新生社会资本更多停留于环保NGO网络和成员积极分子间, 难以拓展到一般公众。环保NGO (E-NGO和I-NGO) 和公众间的有限互动不仅表现了结构资本的生长限度, 同时意味着认知资本 (互惠意识) 的弱化。在刘春荣对社区“议行分离”的分析中, 居民代表会议之所以能动员居民参与, 就在于它是由居民代表构成的决策性机构, 能够实现较高主体意识[8]

上述讨论表明, 国家的控制战略和主导策略不仅改变了环保NGO和公众的行为偏好, 更改变了环保NGO和公众的心理意识:国家的制度与行为弱化了环保NGO等的主体意识和效能意识, 加深了环保NGO和公众对国家的附庸和依赖, 国家与环保NGO和公众的两条纵向交流渠道被不断强化。于是, 在三角关系中, 环保NGO与公众的横向关系更为弱化, 公众对环保NGO的信任互惠意愿 (认知资本) 水平也逐步降低, 认知资本难以获得生长。对此的一个定量分析将有助于进一步辨识国家力量对认知资本的影响。

在环境治理中, 公众依赖政府, 而只要环境问题获得舆论发酵, 政府的回应和接管就会成为预期。该认知构成了公众对政府治理行为的预判。同时, 公众对环保NGO的加入和运用则是基于策略选择, 在必要时 (公众期望绩效较高, 但政府治理成效不足时) 利用环保NGO来扩大对政府的舆论压力, 而非追求与环保NGO建立持久互惠关系。这引申出两个假设: (1) 当公众基于政府已实现的治理成效时, 较高的“现实绩效”会使公众降低对环保NGO的需求与支持; (2) 当公众基于政府未实现的“期望绩效”时, 环保NGO会成为一个可用的策略工具而纳入公众的需求和支持范围, 较高的“期望绩效”促使公众更支持环保NGO。定性分析表明: (政府治理的) “现实绩效” (RGE) 和 (公众对政府治理的) “期望绩效” (EGE) 构成了影响公众 (对NGO) 互惠意愿 (NV和ND) 的两个关键因素。在以往研究中, 很多研究也选择使用了多种回归分析方法来检测社会资本作为因变量 (或自变量) 的因果效应, 但根据本研究使用的横截面数据结构及连续型变量特征, 笔者选择使用多元线性回归分析来检验上述关系, 使用的软件为Stata/SE 12.0。表4是各变量描述统计结果。

表4 变量描述    下载原表

表4 变量描述

表5显示了社会公众对环保NGO的互惠信任意愿程度。分析表明, 公众在捐款意愿、义工意愿两方面的均值分别为6.98和7.57。同时, 在意愿水平较高区间里 (6~8分) , 社会公众所占比例并不占有明显较大优势。笔者认为, 与互惠信任意愿水平相比, 互惠信任意愿所能产生的实际行动数量会更少。以上反映出, 社会公众对环保NGO的互惠信任意愿还有很大提高空间, 互惠信任意愿有待提升。

表6是多元线性回归结果。为提高估计结果的可靠性, 笔者采用了稳健标准偏误 (Robust) ;同时, 笔者针对解释变量的极端异常值进行了Winsor处理, 以检验模型稳健性, 结果表明模型稳健性良好。从互惠信任意愿角度, 如果公众愿为环保NGO做义工和捐款, 则表明认知资本生长, 同时也可能伴随结构资本的生长;反之, 则表明社会资本 (尤其认知资本) 没有生长。数据分析表明, (针对政府的) 公众期望绩效 (EGE) 会对义工意愿和捐款意愿 (NV和ND) 均构成显著的正向调节, 表明期望绩效越高, 则公众对环保NGO支持度也越高, 认知资本更易于生长, 结构资本也更可能拓展。笔者推测, 当公众心理上设定了较高期望绩效, 同时政府未必能及时兑现该期望绩效时, 公众会选择将环保NGO视为可促进实现期望绩效的积极因素, 这种促进作用或表现为直接参与环境整治, 或表现为协助公众扩大舆论并影响政府治理行为。另一方面, 已实现的现实绩效 (RGE) 对环保NGO的支持程度 (做义工和捐款) 构成了显著的负向调节, 表明政府的现实绩效会抑制公众对环保NGO的互惠意愿, 从而阻碍认知资本的生长, 甚至可能弱化结构资本的拓展。

表5 社会公众对环保NGO的互惠信任意愿 (%)    下载原表

表5 社会公众对环保NGO的互惠信任意愿 (%)

表6 关于社会公众对环保NGO互惠意愿的多元线性回归分析    下载原表

表6 关于社会公众对环保NGO互惠意愿的多元线性回归分析

现实绩效和期望绩效对因变量 (NV和ND) 的影响方式表明:当政府通过主导策略所取得的环境治理效果越高时, 公众越会低估环保NGO的工具价值 (如协助扩大舆论) , 从而降低对环保NGO的互惠信任意愿;而当政府的实际环境治理效果较低、公众对政府环境治理效果的期望较高时, 这会凸显或增加环保NGO的工具价值, 从而促使公众提高对环保NGO的互惠信任意愿。上述讨论反映出公众对环保NGO的支持态度隐含着策略性考量, 且认同政府在环境治理中的主导地位, 同时将以附庸性、机会主义为特征的环保NGO视为扩大舆论的策略工具, 对其实施选择性互惠信任。这表明政府的主导策略及其治理效果越强, 反而会促使公众更不愿支持和信任环保NGO, 认知资本生长受限。总之, 上述分析表明了推论2.4、假设2.3和假设2.4均具有合理性。

从结构资本与认知资本两个维度, 本文对社会资本进行了条分缕析, 但两个维度并非割裂无关, 两者间存在着相互反映和影响的关系。例如, 公众的认知变化会导致公众行为的增减, 从而改变对环保NGO组织网络的参与程度, 进而影响结构资本。从该角度看, 认知资本弱化的结论佐证了前述结构资本弱化的观点;定量分析的检验与定性分析的阐释形成了逻辑上的统一。然而, 笔者意识到, 当国家分别从制度、行动和意识三层面对环保NGO的组织、行为和意识进行影响时, 组织、行为和意识之间的复杂关系并没有被充分反映和讨论, 事实上, 环保NGO的组织、行为和意识间的关系不可能是单向的因果链条, 更可能是双向甚至网络状的因果关系, 这也反映了本研究的局限性。通过定性混合研究, 笔者讨论了国家对结构资本到认知资本所构成的综合影响。那么, 国家影响社会资本生长的综合机制为何?

5 社会资本贫困的一个解释框架

尽管环境治理中存在集体行动失败的可能, 但经长时间演化, 污染风险对生命健康的惩罚效应会使公众 (尤其积极分子) 逐步产生合作网络和互惠意愿。在这里, 惩罚效应通过持续作用而塑造出不断接近理性的个人, 使合作成为理性选择。不同群体 (如环保NGO和公众) 的资本存量有差异, 因而它们有不同的集体行动能力。当某群体内部遭遇集体行动困境时, 不同群体间存在的资本存量可通过横向流动来弥补弱势群体, 推动相关群体的集体行动。事实上, 环保NGO的较高资本常可补充公众群体、协作参与环境治理。更重要的, 公众与环保NGO的合作会导致环保NGO组织网络和社会基础不断拓展、主体意识和互惠意愿加强, 促进整个社会的结构资本和认知资本生长。

社会资本有着内生能力, 但在特定的国家制度与行为影响下, 社会资本的生长却可能出现变异。笔者以当代中国的环境治理为背景, 就国家影响社会资本的机制进行了讨论。不同于其它治理领域, 环境治理内含两种风险———污染风险和动员风险 (前者催生后者) 。污染风险会激励政府像提供一般公共服务一样, 采取灵活多变的治理策略, 此时政府在治理行动中对主导策略无特殊倾向。由于动员风险会挑战统治秩序, 对动员风险的规避或整治只能由国家提供, 不可被委托给社会组织, 动员风险会激励国家采取控制战略。但控制战略的影响并不限于静态制度规范领域, 还可能蔓延至环境治理的行动过程中, 尤其是在带有动员风险的环保运动中。现实中的环境治理过程常伴随一定程度的社会动员, 因此, 控制战略的控制思维也会浸入环境治理的多元互动过程, 从而推动政府在环境治理行动中实施主导策略。总之, 环境治理中的动员风险和污染风险塑造出了政府的控制战略和主导策略。

在制度层面, 控制战略的表现是, 国家通过制度规范来有效控制社会组织 (尤其是具有动员风险的社会组织, 如环保NGO) 的发展, 由此从结构资本维度阻碍了社会资本生长。但控制战略的力量作用不会停留于制度规范, 它还会表现在环境治理的具体行动中, 尤其当环境治理过程出现社会动员时。

在行动层面, 环境事件常展现为一个多方互动博弈的过程。基于对动员风险的规避, 国家的控制战略会促使国家倾向采取主导策略, 进而在环境治理过程中塑造了国家与环保NGO的“主导-附庸”关系, 使环保NGO成为治理工具, 且行为上表现出机会主义、附庸特征等;国家的控制和主导策略、环保NGO的机会主义行为和工具化共同塑造了国家与公众的“治理-依赖”关系, 使公众趋于表现出对政府的一系列依赖行为, 如扩大舆论压力以吸引政府注意力等。上述各方行动和角色的变化, 进一步改变了相关主体的心理意识。

在意识层面, 环保NGO的机会主义和附庸行为等表明了环保NGO的主体意识和效能意识趋于弱化, 环保NGO仅仅转变成了公众的舆论工具。由此, 这使得公众在环境治理中更为依赖政府的主导行为, 而减弱对环保NGO的互惠信任感和对环保NGO的组织参与可能, 使得认知资本生长受阻, 甚至可能进一步阻碍结构资本的生长。

以上阐释了国家在环境治理过程中对社会资本构成的影响逻辑 (参见图4) 。

6 结论

本文以环境治理为背景, 通过定性混合方法讨论了国家对社会资本生长的影响。环境治理中的污染风险激发了公众参与公共生活、形成资本交流和集体行动、构建社会网络和促进互惠规范形成的原始动力, 显示出社会资本的内生活力;但由污染风险演化出的动员风险却可能驱使国家以特定的制度和行为来影响社会资本的生长过程。围绕国家影响社会资本生长的逻辑机制, 本研究发现,

(1) 社会资本在社会内部有流动和内生的能力。环境治理中的污染风险会激励不同社会组织或群体采取不同程度的集体行动, 其集体行动效果会受到社会资本存量影响。不同社会组织或群体的社会资本存量存在差异, 为实现有效集体行动, 社会资本会在不同群体间横向流动。特别是, 环保NGO或社会积极分子拥有较多社会资本, 该资本存量会流向资本匮乏的公众群体。另外, 由污染风险激励推动的环保运动会催生出社会积极分子, 社会积极分子会以成立环保组织、参与环保运动等形式而加入到环保NGO的整体网络, 代表了社会资本的生长可能。

(2) 在制度层面, 环境治理的动员风险驱使国家通过制度规范等来限制结构性社会资本的生长。环境治理的过程常常带有一定的社会动员特征, 而动员风险会对国家统治秩序构成威胁, 从而激发国家更强调追求统治目标。对统治目标的维护会进一步驱使国家控制或限制社会组织等的成长, 从而阻碍了结构性社会资本的形成。

(3) 在行动层面, 由国家控制战略催生的主导策略会将国家与环保NGO的关系塑造为“主导-附庸”关系、将国家与公众的关系塑造为“治理-依赖”关系。环境治理的污染风险催生了国家的治理目标, 而政府拥有多种治理策略 (主导、参与或转嫁策略) 可供选择, 但控制战略使政府倾向选择主导策略。一方面, 主导策略改变了环保NGO的角色地位和行为模式, 使政府与环保NGO形成“主导-附庸”关系。在“主导-附庸”关系中, 环保NGO表现出机会主义等行为, 并成为国家的治理工具、公众的舆论工具。另一方面, 通过改变环保NGO的角色和行为, 国家的主导策略弱化了环保NGO的主体意识和效能意识, 进一步促进国家与公众形成“治理-依赖”关系。

图4 国家影响社会资本生长的逻辑

图4 国家影响社会资本生长的逻辑   下载原图

注:国家对社会资本的影响可以从制度、行动和意识三个层面来审视, 并构成了本文的一个解释框架。但事实上, 与制度、行动和意识相对应, 环保NGO在组织、行为和意识上的变化会发生相互强化 (或促进) 作用, 从而表现为结构资本与认知资本间的相互强化关系。

(4) 在意识层面, 环保NGO主体意识和效能意识的弱化使公众难以对环保NGO产生较高的互惠信任意愿, 导致认知性社会资本生长受阻。面对环保NGO在治理效能上的局限 (更多作为舆论工具) , 公众在治理中主要依赖国家力量, 从而弱化了公众对环保NGO的互惠信任意愿。

(5) 公众对国家的治理期望 (期望绩效) 和国家的实际治理表现 (现实绩效) 成为影响公众 (对环保NGO) 互惠意愿的两个重要因素。公众对国家治理环境的期望水平越高, 环保NGO的工具效用则会升高, 从而提升公众对环保NGO的信任互惠意愿, 促进认知性社会资本生长。国家对环境治理的现实水平越高, 环保NGO的工具效用则会越低, 从而降低公众对环保NGO的信任互惠意愿, 阻碍认知性社会资本生长。

综上所述, 笔者讨论了国家对社会资本生长的影响, 但研究也面临若干局限: (1) 本文案例均带有社会动员特征, 这奠定了研究的逻辑起点 (如“动员风险”) 。事实上, 治理领域、案例性质等暗示和决定着国家影响社会资本生长的方式。所以, 本结论不应被直接推广至其它治理领域或案例中;其中反映的国家与社会关系也不必然反映国家与其它社会组织的互动模式。 (2) 在国家的影响下, 环保NGO的组织、行为和意识之间的关系并非是单向的因果链条, 更可能是双向或网络状的因果关系, 本文的简化分析有着很多局限性。 (3) 社会资本的多层结构特征促使本文使用了定性混合研究方法, 但从数据资料的完备程度看, 混合方法的使用仍有进一步优化的空间, 尤其是如何将定性与定量分析方法进行更好的融合运用。 (4) 在转型中国, 国家、环保NGO和公众的互动方式等在不断变化, 基于以往经验的分析有着内在局限, 对国家影响社会资本生长的讨论仍未完结。纵向时间上的连续追踪、观察和讨论富有重要意义, 有待未来研究予以推进。

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注释

(1) (1) 根据洪大用等人的调查研究, 自1996至2006年, 关于环境污染与破坏问题而发生的群众来信从67268封增长到了616122封, 群众来访总数从47714批次增长到71287批次。参见文献[3]。

(2) (2) 在本文中, 参与环境事件的环保NGO可分为两类:I-NGO和E-NGO。I-NGO指由污染片区的当地社会公众在环保运动过程中逐渐形成的领导性的动员组织, 它一般会在该环境事件之后继续存在和运作, 同时它可能被政府建制化, 也可能被政府取缔或压制;E-NGO指参与特定环境事件的外部的、正式的 (一般是已被建制化的) 环保NGO, 相对于I-NGO, E-NGO具有明确的外源性特征。

(3) (3) 目前该类组织数量获得增长, 但每个组织的成员规模和社会影响力等仍有限。

(4) (4) 多数环保NGO都是在改革开放以来获得发展, 这些发展成就值得肯定, 但其发展所受到的诸多制约也是明显的, 面临着政府规制、法律、人力、资金、信任和知识等方面的困境。参见文献[4]和[55]。

(1) (1) 整合性社会资本 (Bonding Social Capital) , 指在特定群体 (如邻居、社区、民族和宗教等) 内部存在的网络结构和信任、互惠规范, 呈现为一种促进群内团结、具有排外性、内部成员具有较高同质性的强关系状态;链合性社会资本 (Bridging Social Capital) , 指那种跨群体 (如社区与社区之间) 的、中间性的松散联系, 表现为“大而松散的网络、相对严格的互惠关系、浅度信任”, 群体内成员间的较高异质性有利于链合性社会资本的累积。参见文献[17]、[18]。

(2) (2) 社会公众群体的社会资本在结构和认知维度上的存量水平可能较低, 但笔者认为, 特定地域内的社会公众间仍然构成一个具有弱关联的群体。尤其是在现代传播媒介等作用下, 实体或虚拟社会网络的存在表明公众群体蕴含着一定的社会资本存量。

(1) (1) 针对公共服务或产品的生产与提供事务, 国家可全部接管、部分委托给社会组织或全部委托给社会组织, 由此分别形成主导策略、参与策略和转嫁策略。

(1) (1) 意味着环保NGO (或与公众合作) 很难以持续的、激烈的、甚至政治性的深度运动方式, 来推动环境运动, 从而导致出现了“无对抗的环境运动”。

(2) (2) “依赖”指, 公众在环境治理事务中对政府及政府行动有很强的依赖感, 政府被认为是环境治理的主要责任者和任务承担者。

(1) (1) 三个事件的资料内容来源于相关研究报告和新闻调查。为确证事件记录的准确性, 笔者围绕重点信息进行了多方互证, 并对个别事件中涉及的NGO人员进行了电话访谈。限于篇幅, 对三个事件的描述主要采取了表格形式呈现。

(2) (2) 根据本文中的三个案例和抽样调查的发生时期, 笔者主要依据1998年国务院发布的《社会团体登记管理条例》 (1998年10月25日国务院令第250号发布) 及其内容作为资料分析基础, 同时结合《社会团体登记管理条例》 (2016年修订版全文 (国务院令第666号修正) ) 进行了补充观察。

(1) (1) 在国家相关管理条例中, 这些管理方式或原则得到明确认证, 参见文献[52]、[53]。

(1) (1) 这种关系类似于颜敏的《红与绿》中的“控制-依赖”关系逻辑, 参见文献[49]第3-5页。

(1) (1) 在以往研究中, 不同学者根据各自数据资料的结构特征、测量方式等选择了不同回归方法来讨论社会资本问题。笔者在选择多元线性回归模型时, 也考虑到了这方面的缘由。参见文献[54-57]。

(2) (2) 限于篇幅, 稳健性分析的数据结果未在此处呈现, 如有读者对此感兴趣, 可与笔者联系索取

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社会资本;生长逻辑; 国家; 环保NGO; 社会公众; 责任编辑:liqun
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