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运动式治理转向长效治理的制度变迁机制研究——以川东T区“活禽禁宰”运动为个例
2018-04-06 19:40:05 来源:《公共管理学报 》 2018年第1期 作者:王辉 【 】 浏览:0次 评论:0

1 引言

运动式治理 (Campaign-Style Governance) 是为了维护社会秩序, 公共部门运用公权力强制快速处理某些社会问题的过程[1], 也是政府在治理资源短缺和治理工具有限[2]时所采取的一种治理方式。通常它与常规官僚体制失败[3], 社会动员能力下降[4]和压力型体制[5]等制度性障碍紧密相关。从渊源上看, 其不仅传承了古代的官僚君主制[6]运作逻辑, 也沿袭了中国共产党在革命战争年代[7]和社会主义集体化时期[8]的政治动员手段。故此, 作为一项中国特色的政府治理方式, 运动式治理在现实中运用广泛。

在改革发展年代, 运动式治理在中央层面表现为在全国范围内的反贪治庸风暴和对违法犯罪的严打活动[9];在地方层面表现为交通整治、环境整治、创建卫生城市、扫黄打非等运动式执法活动, 也表现为植树造林、举办大型赛事、招商引资等公众广泛参与的经济社会发展活动。究其意义而言, 运动式治理能够在短时间内动员行政资源和权力再分配来获得规制, 服从并建构社会秩序, 进而提高政府治理的有效性[10]。故此, 对其中肯的评价是“有限否定和类型化承认”[11]。然而, 饱受诟病的是运动式治理所取得的效果不具有可持续性, 反弹性强。一旦终止多部门的联合治理行动, 违章违法行为又再次丛生滋长。因此, 促进运动式治理转向长效治理, 使其治理效果长期化、稳定化, 而不需要政府不断地发起运动来治理便具有重要的实践意义和学术价值。本文正是在此研究旨趣的关照下, 对运动式治理转向长效治理的制度变迁机制展开研究。需要说明的是, 运动式治理和长效治理中的“治理”是一个融合性概念, 强调政府对于市场或社会的引导服务、管理纠偏, 甚至是通过强制性执法手段来达到公共目的, 而非政府与社会或市场基于协商和合同框架达成的合作治理。

本文在文献述评和研究框架的基础上, 阐述川东T区“活禽禁宰”的案例经验逻辑, 进而试图从制度变迁动因、变迁关系、关键节点和变迁方式四个维度揭示其制度变迁机制。在研究方法上, 遵循了定性研究方法, 即在系统深刻把握经验材料基础上反观理论, 通过经验材料与理论视角之间的反复穿梭建构来展开分析。如此也符合历史制度主义的个案研究导向, 关注过程和政治时间维度的研究要求[12]。笔者从2013年9月至2015年8月对该案例持续追踪, 积累了丰富的政策文本材料, 并对T区商务局的工作人员、摊贩、屠宰公司、消费者进行了访谈, 在案例所在地进行了田野调研, 形成了全面的感性认识和理性分析。随后于2017年4月对T区活禽禁宰的效果进行了补充调查, 以保证材料的完整性并形成全景式、全过程的经验逻辑。

2 研究基础与分析框架

2.1 文献述评

关于运动式治理和常规化治理的关系, 学界研究成果主要分为宏观理论层面探究和具体个案阐释两种类型。

(1) 从宏观理论层面研究运动式治理作为中国特有的方式来探究其与常规化治理的关系。如唐凰凤[13]认为运动式治理是常态社会中超越官僚机构的非常态化的治理方式, 而这与国家的历史遗产和政治制度紧密相关。冯仕政[14]将其上升到国家运动 (政治运动和运动式治理) 的高度, 从革命教化政体的视角论述了运动式治理存在的基础及其非制度化、非常规化和非专业化特征。与此不同, 周雪光[15]认为常规治理构建在分工明确、各司其职的组织结构之上, 体现在稳定重复的官僚体制过程以及依常规程序进行的各种例行活动中, 其实质是以韦伯意义上的法理型组织为行为准则。运动式治理虽然产生于常规治理失效之时, 但是运动式治理是建立在常规化、稳定化的官僚制基础之上, 故此两种治理形态能够相互更迭和替代。此类研究从宏观国家治理角度论述了运动式治理和常规化治理的关系, 指出了建立在官僚机构之上的政党与克里斯玛型专断权力是促使二者转化的关键, 而对具体行政过程中的转换机制并未深入研究。

(2) 从具体的个案经验来研究运动式治理与常规治理或长效治理的关系。此方面研究围绕冯仕政和周雪光的理论阐述进一步展开, 如欧阳静[16]指出基层运动型治理与国家层面运动型治理不同, 它是面对中心工作时的一种应急行政方式, 因此与常规官僚机制密不可分, 而非相互替代。此外, 基层运动型治理更多是行政化动员, 主要依靠绩效考核体系来测评和监督, 动员的对象也非社会大众, 而是政府系统的官员。陈家建[17]指出督查机制是连接科层治理和运动式治理的关键环节。倪星[18]认为在政治官僚制背景下, 运动式治理会走向内卷化, 治理效果减弱, 更遑论长效治理机制是否可能。刘骥[19]论述了中国官僚制中条块关系对于运动式治理转向常规治理的影响机制。徐岩[20]认为“合法性承载”即政府的“注意力分配”是促进二者转换的关键所在。陈恩对计划生育政策的运动式执行过程进行了研究, 指出运动式治理转向常规化治理是因为计划生育政策目标变更和民众的生育观念变化等外生性逻辑所致, 而非基层政府自身改变行为的内源性动力所致[21]

综上所述, 学界一方面指出二者的不同, 另一方面还侧重于研究二者的关系, 甚至通过历时性研究来探索它们之间互相转化的过程和机制, 富有启发性, 也为进一步的研究奠定了基础。然而, 既有的研究也存在以下不足。

首先, 目前学界的潜在假设是依靠官僚制为主的常规治理因为多种因素限制而不能对复杂社会实现有效治理, 所以需要不断发起运动来治理。因此既有研究明确了运动式治理与常规治理之间的对立关系, 但是却忽视了常规治理与长效治理之间的关系。长效治理是指主要依靠常规化官僚制来实现治理效果长期化和稳定化的一套政府治理体系, 换言之, 分工明确的官僚制 (其组织结构体现为直线职能制) 是长效治理的组织制度主体部分。然而, 长效治理并不简单等同于直线职能制的常规治理, 而是得到了其他制度要素支撑方可保障治理效果的长期化和稳定化。虽然有学者如周雪光和陈恩的常规治理涵义隐约指向了长效治理意蕴[15,21], 但是没有将二者清晰区分。

其次, 没有上升到制度变迁的视角研究运动式治理转向长效治理的机制探究。虽然讨论了运动式治理取得成功的原因, 但是没有阐述其转向长效治理的制度变迁方式, 忽略了运动式治理转向以常规官僚制为基础的长效治理过程中的多重制度间关系。如徐岩主要是从政府合法性逻辑进行解释[20], 而陈恩则主要是从外部逻辑解释转变的原因[21]。而实际上, 治理模式的制度变迁可能是治理场域中结构和行为者相互形塑的结果。

最后, 既有研究没有从行为者之间的权力结构不平衡来考察治理者和被治理者的互动, 以及在此之上推动运动式治理转向长效治理的内在逻辑。

故此, 本研究希望在既有研究基础上, 借助典型案例来深度考察运动式治理转向长效治理的制度变迁机制。而既要将制度变迁中的各种复杂要素清晰呈现出来, 又要能够组合并还原出制度变迁的全貌, 就需要借助历史制度主义制度变迁理论进行分析。

2.2 分析框架

2.2.1 理论基础

历史制度主义认为制度是政治和经济各领域形塑个人关系的正式规则、顺从程序和标准化的惯例[22]。制度变迁意味着旧制度被打破, 新制度得以建立或重新组合的过程。制度变迁机制主要是分析制度变迁过程中的动力何在, 制度要素间关系如何, 变迁中的关键节点如何, 以及体现了何种变迁方式等。本研究结合相关文献, 做如下梳理。

首先, 变迁动因。制度并不是同质的, 而是由不同要素所构成的复合体。而这些制度要素都是在不同时期为解决不同问题所形成的, 带有各自不同的逻辑, 因此经常内在地发生冲突[23]。故此, 冲突是解释制度变迁的基本动因。

其次, 变迁关系。制度中的多重要素诸如政府与社会、结构与行为, 以及强势制度与弱势制度之间不是决定与被决定的零和博弈关系, 而是相互依赖、相互影响的互塑 (Mutual Framing) 关系。制度变迁是制度要素之间的动态适应、共同转型和相互调整过程, 能够保障变迁之后的制度适应环境需求并产生相应的功能。

再次, 关键节点 (Critical Junctures) 。在冲突所导致的断裂均衡模型中, 存在一个区分旧制度和新制度的关键节点。旧制度被某种冲突打破之后, 经过短暂间断, 制度主体间互动又会达到一种新的平衡。关键节点由特定时间和事件耦合而成, 通过它向前能追寻原因和条件, 向后能推断方向和结果。

最后, 变迁方式。现有的制度是历史的产物, 历史上的制度会形成惯性, 产生持续的影响。特定时间点的选择持续制约未来选择的路径依赖, 即在t点形成的制度会制约t+1点的选择和变化方向。解释路径依赖的产生机理除了历史惯性之外, 还有报酬递增的因素。此外, 制度变迁不是用新制度替代旧制度, 而是制度构成要素的再排列 (Reconfigurations) [24]

2.2.2 理论适用性

历史制度主义虽然主要用于研究国家层面的制度变迁或政策变迁, 但是近年来也被运用到地方治理层面上。如研究威斯康星州密尔沃市的兼并政策[25], 广东佛山市“村改居”的制度变迁[26]。具体到运动式治理转向长效治理中, 虽然学界并未以此理论视角对其进行研究, 然而仔细推敲, 两者之间又具有某种契合性。

首先, 从推动制度变迁的动因上看, 历史制度主义倾向于从制度组成要素之间的冲突和断裂以及集团之间的权力不均衡来分析其变迁机制。而中国治理场域中至少涵盖了政府和市场这两种制度要素, 且政府的权力资源强大, 市场的权力资源弱少, 这符合多重制度要素和权力格局不平衡的特征。

其次, 从制度变迁过程看, 历史制度主义关注政治过程, 在历史脉络中剖析权力主体之间的博弈, 在把握关键节点基础上分析制度变迁。而研究运动式治理转向长效治理也必然要分析其阶段过程和关键节点, 都体现了从历史脉络和时间序列中把握制度变迁的逻辑。

再次, 从制度变迁要素上看, 历史制度主义认为国家不是与社会隔离开的独立实体, 而是渗透于社会之中的, 并试图从国家 (政府) -社会/市场关系来把握国家的含义[27], 且将其作为重要的制度变迁分析要素。而运动式治理主要侧重于政府对市场的监管, 也必然涉及到政府与市场关系, 在分析对象上具有一致性。

最后, 从制度变迁方式看, 历史制度主义认为主要有三种变迁方式:制度功能发生变化, 制度断裂和制度演进。而运动式治理在转向长效治理过程中, 其治理主体、治理架构和治理资源等也都会发生变化, 而无论怎么变迁都属于上文所提及三者中的一种。

简而言之, 权力不平衡、过程维度、制度分析要素以及变迁方式论证了历史制度主义在解释运动式治理转向长效治理过程中具有适用性。

2.2.3 分析策略

无论是运动式治理, 还是常规治理, 抑或是长效治理, 都包含治理主体与治理结构、治理资源与工具、治理对象与运行体系、博弈能力与策略、以及治理效果等要素。 (1) 治理主体是指政府部门, 而治理结构是参与治理的部门之间关系, 涵盖了规章制度和工作流程, 故此也是判断治理模式的重要标志。常规治理和长效治理主要依靠专业分工和层级节制的直线职能制来维持, 政府部门在自上而下的指挥链中各司其职, 而运动式治理却运用小组式的矩阵式结构[28]来整合分散的治理资源。 (2) 治理资源是政府所能动用的人、财、物、信息等资源总和。治理工具是政府在治理时所采用的方式和手段, 一般有强制性的制裁和惩罚, 柔性的宣传教育, 以及经济补贴、培训再就业、建构替代性市场等市场化手段。正是因为常规治理中的治理资源短缺和治理工具失效才导致运动式治理产生, 故此运动式治理时的治理资源必然会剧增, 治理工具也更加多元化。而要维持治理效果的稳定化和长期化, 长效治理时的资源和工具也会得到丰富化方可应对不确定性的市场变化。 (3) 治理对象是市场上产生负外部性的主体, 而运行体系则是涵盖了生产者、消费者, 甚至其他利益相关者等多种主体的一套市场运行模式。运动式治理阶段中的市场运行体系一般是政府所欲整治和打破的, 其目的是建构新的市场体系。 (4) 博弈能力与策略指治理对象在面临政府治理时所体现出的讨价还价能力和其他对抗措施。 (5) 治理效果指政府治理的实际功效, 一般通过是否能有效根除治理对象的违规违法行为来判定其效果如何。

从运动式治理转向长效治理, 意味着这五个方面都会发生某种程度的转变。已知治理效果转变为长效化和稳定化, 故只需研究其它四个方面的变迁。在基于纠正市场失灵而进行治理或监管的场景中, 政府是治理主体, 产生负外部性的市场主体是治理对象。基于政府与市场的二元划分, 可以将治理主体与治理结构、治理资源与工具归类为政府治理体系, 将治理对象与运行体系以及博弈能力与策略归类为市场运行体系。不同的市场运行体系需要不同的政府治理体系予以治理或监管, 在秩序混乱、负外部性强的市场体系中, 必然需要政府整合多部门资源和工具进行运动式从重从快治理。而在负外部性较少、有序运转的市场体系中, 仅需要政府依赖常规官僚制进行长效治理即可。

结合历史制度主义制度变迁观点, 构建出运动式治理向长效治理转变的制度变迁机制分析框架, 如图1所示。从运动式治理向长效治理的转变, 意味着政府治理体系和市场运行体系都在发生变化。在变迁过程中, 政府维度上体现为从矩阵式结构为主向以直线职能制为主、其他架构要素为辅的治理体系转变, 市场维度体现为被整治的市场体系向被建构的市场体系转变。而要研究这两方面转变, 则需要在深度解剖案例和展开理论想象的基础上从变迁动因、变迁关系、关键节点和变迁方式等方面进行系统解释, 以揭示出制度变迁的全貌。当然, 它们也构成了本文的主要研究内容。

诸多学者从权力、环境、利益和观念的互动中分析制度变迁[29-31]。本文既希望借鉴这种多要素互动的分析方法, 又希望能够在抽丝剥茧的基础上理出主次, 由浅入深、渐次展开分析。变迁动因是分析制度变迁的原点和重点, 主要关注何种因素推动了运动式治理转向长效治理, 而这主要从政府和市场主体分别占用的权力工具及其互动博弈中进行深度研究。变迁关系是对变迁动因的延伸分析, 主要探究政府治理体系与市场运行体系这两种制度要素是如何相互影响的, 并勾勒出影响的前后顺序和行为轨迹, 进而呈现出变迁关系。关键节点则是在变迁关系基础上寻找新旧制度变迁过程中的转折点, 它是运动式治理转向长效治理的桥梁, 具体要在制度设置、结构环境、行为者利益和观念的互动中方可确定。变迁方式则是最后归纳运动式治理转向长效治理到底是以功能替代, 还是以制度崩溃抑或是以制度演进方式进行, 具体要通过详细厘清两种制度关联来分析。总而言之, 由行为者权力博弈延伸到制度要素关系, 再到环境与利益和观念互动, 最后推及制度变迁方式体现了由简单到复杂, 层层递进的分析路径。

3 案例描述:四川T区“活禽禁宰”运动的制度变迁过程

T区是四川A市的中心城区之一, 现有人口50万。从地形上看, A市呈现为狭长地形, 且被环山包围, 地势起伏不平。加之市内城中村较多, 环境卫生状况较差。由于在城区内进行活禽运输、交易和屠杀, 其产生的各种杂物、污水直接影响市容环境, 具有明显的负外部性, 引起市民和政府的共同关注, 进而在2010年开启了“活禽禁宰”治理的政策之窗。

图1 文章分析框架

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3.1 2010年初次“活禽禁宰”治理

T区在A市政府的统一部署下, 成立了由副区长牵头的整治领导小组。其治理目标是禁止城区内不具备开办条件或屠宰条件的集贸市场、超市、宾馆、饭店 (食堂) 进行活禽交易或现场屠宰。严禁没有检疫检验证明的禽类产品上市销售, 活禽交易和屠宰活动须全部集中到符合开办条件的交易市场内进行。除了禁止之外, 还实行“一补三转”:即按照2000元/户的标准进行一次性补贴, 并鼓励活畜禽交易和屠宰经营户转移到符合开办条件的公司屠宰, 转变经营方式和转行经营。整治时间横跨三个月, 共分为宣传发动和集中关闭两个阶段。

在此次治理中, 政府对社会进行了广泛告知, 对活禽交易屠宰户进行了宣传动员, 并通过动员组织多部门参与, 抽调相关人员进行联合治理。治理结果是:一方面撤销了部分活禽屠宰点, 市场上活禽交易屠宰数量普遍减少, 代替的是附有检疫标志的“白条鸡”, 市场环境卫生显著改观;另一方面却在12月中下旬开始了大规模反弹, 部分本已从农贸市场撤走的摊贩又返回农贸市场重操旧业。

治理效果反弹的原因主要有: (1) 治理对象横向比较后觉得不公平。与T区仅一河之隔的D区没有同步对市场进行清理整治, T区活禽肉品经营者因此觉得不公, 抵制禁宰治理, 导致活禽集中交易及定点屠宰工作受阻。 (2) 配套设施不完善使治理对象产生不满。活禽定点屠宰公司处于郊区, 然而前往该公司的部分路段没有及时硬化, 路况较差。加之冷藏链的不完善, 屠宰后的禽类产品不能及时运往市场销售, 容易导致变质、异味, 禽类肉品交易商不满情绪强烈。由于单一的宣传动员和集中整治手段并不能完全形塑和调整摊贩的行为偏好, 要促使摊贩真正顺从政府导向, 还需要完善其他的制度要素, 尤其是替代性市场, 包括屠宰公司的生产能力、冷藏运输体系和道路设施等。

3.2 2011年再次开展治理

由于2010年的活禽治理整顿工作出现反弹, 2011年A市政府再次下达了整顿通知, 要求T区和D区同步推行。T区治理组成部门仍然由商务、工商、城管等11个部门组成, 同样执行“一补三转”政策。其要求在4月17日前, 主城区农贸市场、超市、宾馆、饭店 (食堂、点杀店) 等活禽交易屠宰经营业主自行关闭或者转变经营方式。4月18日起, 对凡未按时关闭、搬迁的或者拒不关闭搬迁的, 将开展集中联合执法行动, 依法予以取缔, 同时依法查处私屠滥宰行为。然而, 此次治理整顿时间只持续了半个月, 在治理稍有效果后, 联合治理小组 (尤其是牵头部门) 的工作重心便转向了其他领域, 导致此轮治理半途而废。这也符合运动式治理的“决策经验主义”和“结果不确定”等特征[32]

3.3 2013年深入开展运动式治理

在前两次治理失败后, 2013年5月启动了新一轮的“活禽禁宰”治理。时值市政府提出创建全国卫生城市和省级文明城市目标, 因此此轮治理更为迫切和深入。

3.3.1改变治理结构, 整合治理资源

中国公共政策成功执行的经验表现为高位推动、层级治理和多属性治理[33], 这在此轮治理中体现尤为明显。2013年成立了具有矩阵制特征的专项整治工作领导小组, 该领导小组由T区区委常委、副区长L担任组长, 区政府办公室纪检组长担任副组长, 商务局、工商局、畜牧局等十余部门构成小组成员单位, 各成员单位一把手担任小组成员。显然, 如此配置组织结构在短时间内打破了常规治理阶段中各部门分散治理的格局, 迅速积聚了治理资源。为了保证整治措施自上而下地传递到位, 领导小组还从各成员单位抽调专门人员组成联合执法工作组, 下设综合协调小组、现场处置小组、行政处罚小组、市场监测和后勤保障小组。各小组之间分工明确, 服从工作组的统一调配。用矩阵式的组织取代层级节制、分工明确的直线职能制, 是因为它既能够克服因条块关系而产生的互相推诿和“踢皮球”现象[34], 又能形成合力来调节治理对象的行为, 提高政策执行的有效性。

3.3.2强化治理力度, 消解摊贩博弈

为了保证达到预期效果, 领导小组还设计了周密的实施方案。整个禁宰工作分为3个阶段, 每个阶段都设定预期目标, 并且各个阶段环环相扣。

(1) 舆论宣传动员阶段。为提高活禽禁宰的正当性并减少整治阻力, 政府组织相关部门向市民群众特别是活禽屠宰经营业主宣讲文件精神。在此期间共计30余名工作人员深入活禽宰杀现场发放禁宰通告和宣传册2000余份, 向摊贩宣传活禽禁宰的必要性和新政策的许可范围。同时宣传部门协调新闻媒体, 加大舆论宣传力度, 主要表现为向市民和摊贩、饭店和食堂的宣传。向市民宣传未经定点宰杀的活禽可能存在疾病风险 (如禽流感) , 而带有检疫标志的白条鸡却能保证质量和安全。此外, T区政府以及相关街镇还设立了公开监督举报电话, 为市民举报相关线索提供了直接渠道。

进行广泛宣传动员无疑强化了政府渗透到社会之中, 获得民众认同其政策的基础性或弥散性权力[35]。究其社会效果而言, 一是成功营造了舆论氛围, 使工作得到市民的支持并参与其中。当有商贩与执法人员“打游击”时, 有市民便通过“市长信箱”或举报电话反映情况, 使治理行动做到有的放矢。正如有学者指出, 运动式治理不仅注重动员和命令, 也侧重于市场激励和社会资本建构, 以调和运动式治理中遇到的可能困难[36]。二是保证了强制执法工具的合法合理性, 所谓“先说断、后不乱”, 以减少摊贩的逃避、说情和抗争。

(2) 现场强制执法阶段。现场强制执法手段以强制性工具为主, 它来自于政府的强制性权力, 即政府无需与公民团体协商而依据自身意图执行公共政策的权力。对于不顾政府禁令的摊贩, 采取当场没收并处以罚款等措施。现场强制执法是整个治理中最为关键的一环, 直接影响后期工作的开展和整个治理的成败。区商务局的总结报告显示, 治理部门在此阶段先后对主城区18个农贸 (超) 市场进行了整治, 共出动执法人员40余人, 1370余人次, 检查执法车辆260台次, 捣毁土灶等屠宰设施67家, 收缴屠宰设备130余件, 收缴活鸡鸭260余只, 没收未经检疫检验 (私屠滥宰) 白条鸡鸭300余只。严格的整治致使当街交易的摊贩销声匿迹, 市场秩序得到明显规范, 市容市貌得到显著改善。

(3) 成效巩固阶段。在强制执法阶段结束以后, 为确保前期成果不致付诸东流, 有关责任部门采取了系列巩固措施。主要是由T区商务局牵头, 区工商局、畜牧局、城治办、公安分局等相关职能部门各抽调1人 (具有执法资格) , 组成了专项整治工作日常行动小组, 来负责巩固集中整治阶段的成果。通过机动出击和随时抽检的方式, 查处活禽交易及私屠滥宰违法行为, 以确保活禽“禁宰”工作成效不反弹。此阶段的工作实现了预期目标, 对那些零星的摊贩进行了震慑, 使意图仿效者绝念, 不致使“星星之火成燎原之势”。

3.3.3建设替代性市场, 满足消费者需求

在两次治理过程中, 为减少治理阻力和规范市场秩序并确保整治工作顺利推进, 政府出台了系列配套措施, 包括对积极配合的商贩给予奖励等。除此之外, 最重要的一项治理工具便是建设替代性市场。早在2009年, T区政府通过招商引进了活禽屠宰加工企业———J公司, 并以该公司为中心建设禽类屠宰交易市场。该公司引进之初, 由于建设周期较短, 加工设施设备不尽完善, 加工能力较弱, 不能较好地满足市场需求。此外, 其距离市区路程较远, 运输成本高, 导致摊贩们抵制, 这也是2010年治理整顿失败的因素之一。直至2013年政府再次采取专项整治措施以前, 这一境况仍未得到有效改观。然而经过几年的建设, J企业的生产加工能力已显著提高, 每日加工屠宰的禽类数量高达20000余只, 并且每只活禽仅收2元的加工费。以其为中心所形成的禽类屠宰交易市场和冷藏运输链条已基本建成, 其产品直接销往各大超市及农贸市场, 满足了市民的消费需求, 从而进一步压缩了摊贩的生存空间。面对此种形势, 为减少利益损失, 大部分摊贩选择了妥协, 将自己的活禽交付J企业加工并就地通过检验检疫, 小部分摊贩选择了转行或退出。

3.4 2014年转向长效治理

当“暴风骤雨”式的运动式治理接近尾声时, 活禽整治也逐渐进入长效治理阶段。为此, T区政府专门制定了长效监管方案。 (1) 将监管区域划分为农贸市场内与农贸市场外两个区域。农贸市场内, 由区工商局负责监管;农贸市场外的小街小巷, 由各街道办事处 (乡镇) 负责监管。 (2) 设置多个部门参与的临时执法队, 定期联合检查市场交易。 (3) 在经费保障上, T区政府按主城区每个农贸市场 (共19个) 每年1万元的标准进行补助, 用于各街道办事处 (乡镇) 的长效监管。在长效监管阶段, 活禽交易屠宰得到全面禁止, 时至今日在农贸市场内没有出现反弹。虽有少数活禽交易商暗自交易, 但却选择街道深处相对偏僻场所, 影响的面积较少, 而且一经群众举报, 其很快就会被当地街道或临时执法队强制关停。

4 案例分析:运动式治理向长效治理转变的机制探寻

透过T区活禽禁宰整治工作, 能够窥探出运动式治理向长效治理转变的过程。基于此过程折射出为什么变迁, 制度要素间变迁关系、变迁的关键节点是什么、以及怎么变迁等。

4.1 变迁动因:政府与摊贩在权力不对等基础上的冲突与博弈

历史制度主义认为制度组成要素间的不同步和分裂, 以及行为者的互动博弈使权力强势者掌握了决策制定权, 将自己的观念偏好植入其中并转化为新制度, 而权力弱势者的偏好和行为也随之受到新制度的调节和约束。长效治理机制的建立, 意味着某个社会问题的治理不再依赖于短期的多部门联合的运动式治理模式, 而是依赖于专门部门的日常社会治理。治理效果也因此能够长期化和稳定化, 不会在短期内产生大范围反弹现象。

T区政府于2014年初结束了运动式治理而转向长效治理, 意味着2013年的运动式治理取得了较大成功, 市场上活禽交易和屠宰行为大体上销声匿迹, 而在市场上买卖的是附有检验检疫标志的“白条鸡”。从行为者的视角分析, 在“活禽禁宰”治理中存在两个对立关系的行为者———政府和摊贩。政府的行为偏好是持久坚定的, 即禁止活禽在市场上交易, 以改善环境, 保持市容卫生。摊贩的行为偏好则发生了改变, 从躲避、对抗转变到默认和顺从政府政策。追根溯源, 此番行为偏好转变是摊贩与政府的权力博弈中处于劣势地位, 并受到相关制度形塑的结果, 如表1所示。

摊贩所运用的博弈策略包括软抵抗和硬抵抗两种类型。 (1) 软抵抗包括:逃避———见势不妙便趁机逃跑和停止宰杀交易;“关系”逃避———利用政府内部人员的通风报信来规避执法和检查;利用消费者———打出只要消费者需要活禽, 市场就应该出售, 而政府不应该进行管制, 如此寻求道义支持。 (2) 硬抵抗包括:暴力抗法———在现场执法阶段通过谩骂对峙、身体对抗、借助刀具来对执法者进行威胁甚至是攻击, 来达到反制目的;联合上访———少数几位被没收工具的摊贩联合上访, 以拿回自己的屠宰工具并意图重操旧业。

表1 摊贩的博弈策略与政府的治理工具对比    下载原表

表1 摊贩的博弈策略与政府的治理工具对比

面对摊贩的种种权力工具博弈, 政府也运用了柔性和强制性权力工具予以应对。 (1) 柔性权力主要表现为:物质诱导———对于转变屠宰地点, 转变经营方式和转行的摊贩进行经济补贴, 并提供相应的职业培训来诱导摊贩行为的改变;做工作———向摊贩宣讲活禽禁宰政策, 以及通过摊贩的亲戚朋友 (他们往往在政府工作, 担任公职) 间接做工作, 以动用关系进行劝导;潜在交易———对于那些采取联合上访的个别摊贩, 政府采取返还部分工具, 以换取其退出上访队伍并终止活禽交易, 最终达到瓦解上访同盟目的;拖延———对于屡次上访的摊贩, 政府一般采取拖延的策略, 既出面接访, 又不予实质性解决, 进而消磨摊贩的上访意志。 (2) 强制性权力工具的表现之一是现场执法, 强制没收摊贩的工具和活禽;之二是对暴力抗法的摊贩采取罚款、甚至是行政处罚, 以达到以儆效尤目的。概而言之, 无论是摊贩采取何种博弈策略进行规避, 政府皆能够采取相应的治理工具应对。在活禽禁宰的博弈过程中, 具有权力优势的政府通过软硬兼施措施, 引导和强迫摊贩转变行为方式, 最终为市场交易制度变迁和政府治理体系变迁奠定了基础。

历史制度主义主张以制度塑造行为者的利益和偏好[27], 然而制度影响个体的行为是通过对其期望的改变来实现的[37]。在禁宰治理中, 政府各部门也正是通过相应的治理工具监管和引导摊贩的行为、改变他们的偏好的。商务局、工商局、食品药品监督局、交警大队、公安分局、城治办等有权对活禽交易行为直接采取措施进行治理整顿。紧锣密鼓的治理和严格的执法制裁让摊贩们不敢妄自行动、铤而走险, 而只能选择到定点屠宰公司屠宰完后运到市场销售。此外, 商务局、发改局、卫生局、检疫局和环保局等严格执法也保障了屠宰后的肉类产品能够被卫生、合法、经济地转移到市场上交易, 如此打消了消费者不敢买、不想买的心理。最后, 商务局和社保局对摊贩进行经济补贴, 并帮助其参加工作培训和重新择业, 以减轻他们失业后的心理紧张和经济压力。总之, 政府不仅运用柔性治理工具来对社会进行宣传动员和利益诱导, 还运用强制性治理工具来对摊贩进行规训和强制, 逐渐消解了他们的反抗意愿和活禽交易行为, 进而为治理效果好转奠定了基础。故此, 政府和摊贩在权力不对等基础上的冲突和博弈是运动式治理转向长效治理的根本动因。

4.2 变迁关系:制度要素之间在非对称性中相互塑造

制度由多种复合要素构成, 而制度变迁是制度内部组成要素间互动的结果。在本研究中, 治理体系由政府治理体系和市场运行体系两方面组成。从制度变迁的视角看, 政府治理体系与社会或市场运行体系相互形塑或共同调整。“制度变迁是由占据不同利益的个人和群体之间相互作用而推动和约束的, 而不同群体和个人的行为受其所处场域的制度逻辑制约, 制度变迁的轨迹和方向取决于参与其中的多重制度逻辑及其相互作用。”[29]

在2010年“活禽禁宰”运动开展之前, 政府对于活禽在市场上的交易屠宰持放任态度。摊贩在市场上自由出售活禽, 而消费者也乐于就近在菜市场购买活禽, 正如当地俗语“鸡要吃得叫”才健康新鲜。虽然也有诸多市民认为在菜市场或大街小巷交易宰杀活禽会影响市容环境, 但是彼时政府主要是通过工商局进行日常监管, 却没有禁止其在市场流通。然而自2010年以来, 政府陆续通过三次运动式治理来禁止活禽自由交易和屠宰, 以此改善城区环境卫生。活禽必需首先运送到定点屠宰公司宰杀, 并注上检验检疫标志方可入市交易。

如同前文所言, 不同的市场体系要求不同的政府治理体系予以干预和应对。人类在由自发秩序迈向扩展秩序的过程中, 公共领域得以逐渐形成, 人们的自由行为不断受到限制, 而公权力和集体规则却在不断增强[38]。摊贩和消费者直接交易的方式是市场自发秩序, 而屠宰商-摊贩-消费者这三者之间的交易是扩展秩序, 当然也是政府运用公共权力所建构出来的市场体系。在此转变过程中, 定点屠宰公司和消费者也被无形中裹挟进来。对于定点屠宰公司而言, 其理所当然地支持此种行为, 因为它能够因此主宰整个城区的活禽屠宰市场, 保证源源不断的生产量, 从而提高营利能力。对于消费者或市民而言, 抱持两难态度:一方面, 感觉到购买活禽食用会更加新鲜健康, 但是另一方面也抱怨甚至厌恶活禽交易所产生的糟糕环境。然而, 只要被屠宰后的“白条鸡”肉品健康卫生、且与活禽价格差距较小, 消费者也不会拒斥“白条鸡”。当政府开展“活禽禁宰”后, 市场上的活禽交易日渐萎缩甚至消失, 消费者在没有其他替代方案的情况下唯有选择购买“白条鸡”, 并日渐习惯之。在新市场体系中, 活禽的屠宰费和运输费用无疑会转嫁到消费者身上, 但是也不至于太高而让消费者不能接受。此外, 新的禽类肉品市场交易体系带来了干净卫生的环境, 符合政府和消费者的意愿。

奥尔森认为维护市场的可持续繁荣, 往往需要在界定社会各群体共融利益、保护个人产权的基础上建立强化市场型的政府 (Market-Augmenting Government) [39]。而现代政府管制理论的产生或监管型政府的发展也是源于纠正市场失灵, 消解负外部性的需要。在本案例中, 基于改善环境卫生和减少禽流感的政策目标, 政府通过运动式治理和长效治理, 推动由摊贩和消费者构成的传统消费市场转变为由屠宰公司、摊贩和消费者三者构成的新消费市场。这说明, 政府政策能够改变传统的市场交易方式, 并逐渐形塑出新的市场交易方式。随着新市场的逐渐完善, 消费者购买活禽的机会减少, 市场上直接从事活禽屠宰交易的摊贩也销声匿迹, 进而促使政府放弃运动式治理时的多部门联合的矩阵制治理体系, 转而依靠官僚制为基础的常规治理为主, 而以临时执法队执法为辅。临时执法队存在的目的是为了应对农贸市场外的流动摊贩和隐蔽在街头巷尾继续从事活禽交易的屠宰商, 正如有学者所言:“监管对象的流动性、监管任务的多重性和系统性决定了监管问题的复杂性, 这为运动式监管的存在提供了土壤。”[40]本案例反映出的政府治理体系和市场运行体系变迁关系如图2所示。

综上所述, 在“活禽禁宰”的历史脉络中, 政府首先通过运动式治理既整治活禽交易行为, 消解摊贩博弈, 又着力建构培育替代性市场, 转变禽类肉品的市场交易方式。替代性市场的有效运行又促进政府将多部门联合的运动式治理转变为以常规治理为主, 临时执法队监管为辅的长效治理模式。从此过程中, 可以揭示出政府治理体系和市场运行体系处于一种非对称性的相互形塑关系。市场总体上处于被支配性地位, 但是市场交易方式的转变也促进了政府治理模式的转变。

图2 政府治理体系和市场运行体系变迁关系

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4.3 关键节点:统合治理环境变化与部门利益博弈的权威性决定

制度变迁是环境、观念、利益和制度相结合的产物。而关键节点可以理解为历史发展中的转折时期, 制度设计和重大决策的关键时刻, 或者冲突爆发点、结构分歧点、能动选择点, 其对制度后期的发展轨迹具有重要影响[41]。本案例中的关键节点正是制度设计和重大决策的关键时刻。2013年的活禽禁宰治理总计召开了四次各部门参加的大型会议, 前三次在区商务局召开, 其议题主要是围绕从严从快治理和培育替代性市场而展开。第四次会议则是在区政府召开, 共有五项议程:区商务局局长总结活禽集中交易定点屠宰工作情况;屠宰执法大队大队长解读《T区活禽集中交易屠宰秩序整治长效监管方案》;部门代表发言;确定《T区活禽集中交易屠宰秩序整治长效监管方案》;副区长总结讲话。此次会议确定了三项制度: (1) 将联合执法队变更为临时执法队。需要说明的是, 设立临时执法队进行周期式检查和整治并不符合政府的初始意愿。从2013年的整治方案中可以看出, 政府希望通过几个月的运动式治理便彻底清除农贸市场内外的活禽屠宰交易, 进而进入依靠官僚制进行监管的长效治理阶段。然而截止到2013年年底, 虽然18个农贸市场内的活禽屠宰交易已经得到有效根治, 但是沿街的流动摊贩以及隐藏在巷道深处的屠宰商仍然从事活禽屠宰交易。面对此种情况, 政府只能建立临时性的联合执法队以不时检查整治, 来保护市容环境和扫除禽流感风险。这说明, 由于社会情景的复杂性和不确定性, 最终的制度形成并非完全符合决策者的最初意愿, 制度变迁也存在偶然性。 (2) 将牵头负责部门由区商务局变更为区工商局。 (3) 将统一监管方案变更为市场内和市场外独自监管方案。

这三方面变更标志着运动式治理向长效治理的根本性转变。究其原因, 首先, 几轮运动式治理已经取得初步成效, 农贸市场内的活禽交易屠宰行为逐渐销声匿迹, 具备转向长效治理的外在环境。其次, 管理农贸市场是工商局职责, 其他部门如区商务局、畜牧局、食药局、街道办等虽然对农贸市场均有管理职责, 但以工商局为甚。而运动式治理阶段之所以由商务局牵头, 是因为商务局的职能具有更强的综合性, 能够负责屠宰公司的建设和生产, 以及整个禽类肉品供应。再次, 基于部门利益考虑, 商务局认为牵头“活禽禁宰”工作影响了本部门的其他工作 (如招商引资可能被延误) ;而工商局则认为本部门具有执法资格的人员较多, 执法经验丰富, 执法能力也更强。此外, 进行长期监管既能提升部门政绩又能够收取摊位费租金, 故此工商局夺回了对市场内禽类交易整治的牵头权和主要执法权。总而言之, 运动式治理效果好转和部门利益博弈催生了运动式治理转向长效治理的可能性。然而, 其成功转向却需要关键节点予以连接。

在关键节点中, 政治冲突的主导一方或制度设计者们的某一重要决策直接决定了下一阶段政治发展的方向和道路[42]。无论是外在的结构环境引致, 还是部门之间利益的暗自博弈都不能自发推动运动式治理向长效治理的转变, 关键还有赖于合法程序的认同———在“活禽禁宰”治理小组组长 (常务副区长) 主持下多部门协同会议的正式通过。追根溯源, 活禽禁宰治理的组长即T区常务副区长, 属于区委常委成员。而中国政治体制运作的中轴或关键词是党政体制[43], 即通过党委来领导政府。党委通过相应的制度设置 (如在政府中设置党组、归口管理、临时性领导小组等) 发挥统领作用, 保障在急需时能够建立矩阵式组织结构, 整合多部门资源来发起超常规的运动式治理。待取得治理成效后, 便又终止运动式治理模式, 将治理权限归还给政府专门部门进行常规治理。故此, 联合治理小组组长的决定既体现了政府领导的意志, 又暗含了党委的意见, 从而具有更强的权威性, 有利于推动运动式治理向长效治理转变。进而言之, 运动式治理转向长效治理的制度变迁关键节点在于特定时间中产生了能统合治理效果变化和部门利益博弈的权威性决定。

4.4 变迁方式:长效治理对运动式治理形成渐进变迁与路径依赖

制度变迁虽然存在三种形式, 但是新近的历史制度主义认为制度变迁主要是渐进式变迁, 即制度即使发生变迁也不会与既有制度完全切断联系, 而在一定程度上会保留既有制度要素形态或产生存续变形 (Bricolage) [44], 即新制度是从旧制度中逐渐生长演化而来的。在本案例中, 运动式治理和长效治理都是针对市场上活禽交易和屠宰行为这一特定事件而展开的。两者虽然在治理主体、治理资源、治理结构、治理期限、治理环境和治理效果等方面存在差异, 但是仔细推敲, 也能够窥探出两者之间的关联, 如表2所示。

从治理主体上看, 在长效治理阶段抛弃了数月的多部门联合治理, 代之以区工商局专门对农贸市场内进行日常监管, 街道办事处对农贸市场外进行日常监管的专门制度设计。然而, 在长效治理阶段依然保留了由区工商局牵头, 其他部门参与且固定安排具有执法资格和经验的中层干部 (约14人) 组成临时执法队进行治理。临时执法队不是常设机构, 被抽调人员平时在原单位上班, 出动检查时方临时集结。换言之, 临时执法队的组成还是依赖于运动式治理时的体系设计, 只是在参加人员和组织形式上进行了精简和转变。在治理结构上, 由矩阵式的组织形式转变为以直线职能制为主、矩阵制为辅的组织结构, 而非简单回归到常规治理时的组织结构。临时联合执法队存在的价值在于通过周期性的检查给摊贩造成震慑心理, 有效纠正和制止可能出现的反弹现象, 进而保障运动式治理效果长期化、稳定化。在治理时间上也由2个月的多部门短期突击, 转化为专门机构的长期治理为主, 每周一次的联合整治为辅。

此外, 在长效治理阶段的治理资源虽然比运动式治理阶段有所减少, 但是也得到丰富化。区政府根据预算对专门机构和临时执法队各自划拨了30余万元, 然而此种拨款渠道延续了运动式治理时的财政拨款方式, 只是拨款的数额减少。与运动式治理阶段的强制性、柔性和引导性等多种政策工具综合运用相比, 长效治理阶段的工具以日常监管为主、辅之临时联合执法, 但是也映射出运动式治理时的痕迹。总而言之, 长效治理阶段的治理主体、治理结构和治理资源等都或多或少、或明或暗地从运动式治理制度体系框架中汲取有益要素, 体现为渐进式制度变迁或制度演进。

之所以出现渐进变迁和路径依赖现象, 主要有两方面原因。 (1) 治理报酬递增。运动式治理阶段的多部门联合治理体系, 及其矩阵制结构是建立在政府投入了大量的人财物成本基础之上的。它在短时间内取得了较为明显的效果, 获得了政府和社会的认同。且随着时间推移, 运动式治理阶段的主体、结构和资源因为取得了实际功效而不断强化, 要彻底改变便非常困难, 而只能做出部分修改。将运动式治理阶段的联合治理大队变更为长效治理阶段的临时执法队便是部分修改制度设置的典型表现。 (2) 治理制度场域锁定。多种制度要素共同构成了制度场域, 每个制度要素的变迁会受制于该场域的总体框架。换言之, 制度场域作为搭建好的制度安排锁定了单项制度变迁的方式和方向。政府体系和市场运行体系共同构成了治理的制度场域, 且两者相互依赖和牵制。政府的运动式治理虽然较为成功地抑制和疏解了摊贩在农贸市场内的活禽交易, 但却难以完全禁止农贸市场外的临街交易。此种违规的市场交易方式必然要求政府采取临时治理小组的形式进行周期式整治。究其原因是临街交易的摊贩仍然属于市场体系要素, 其变动的方向和幅度也必然影响政府的治理工具选择。政府对其周期性监管既是纠正市场失灵、维护市场秩序的重要举措, 又是完善治理的制度场域, 促进政府与市场良性运转的内在要求。

综上所述, 透视运动式治理向长效治理转变的制度变迁机理, 不仅能够探析变迁动因、变迁关系、关键节点和变迁方式, 还能够发现它们之间的逻辑关联, 如图3所示。

首先, 制度变迁动因是政府和摊贩在权力不对等基础上的冲突与博弈。政府在掌握强势权力基础上, 综合运用多种政策资源和工具遏制或化解了整治对象的博弈能力和抗争策略, 使其转变行为偏好, 顺从了政府意图。治理效果好转为转向长效治理奠定了可能, 构成了制度变迁的基础。

表2 运动式治理转向长效治理的渐进变迁与路径依赖    下载原表

表2 运动式治理转向长效治理的渐进变迁与路径依赖
图3 运动式治理转向长效治理的制度变迁机制

图3 运动式治理转向长效治理的制度变迁机制   下载原图

其次, 在制度变迁关系中, 运动式治理模式并不能直接转向长效治理模式, 其中还要取决于市场运行体系的调节和塑造, 而政府治理体系与市场运行体系处于非对称性的相互形塑之中。

再次, 制度变迁的关键节点是产生了统合治理效果好转, 市场运行体系转换, 以及部门利益博弈的权威性意见。

最后, 制度变迁的方式是渐进式变迁, 在治理主体、治理架构、治理资源等方面存在路径依赖。正是运动式治理的有效整治和建构带来了长效治理的可能, 这有别于既有研究动辄将两者理解成对立或格格不入的观点。

5 结语与讨论

深厚的历史惯性、强烈的改造社会意愿和强大的专断性权力决定了各级政府会不断发起运动式治理来应对复杂的社会问题。然而, 在国家治理体系和治理能力现代化背景下, 促进运动式治理向长效治理的转变, 以此来确保治理方式的制度化和治理效果的稳定化, 是社会治理的根本要求和必然趋势。本文在既有研究基础上, 明确了常规治理和长效治理的关系, 并从制度变迁的视角重点揭示了运动式治理向长效治理转变的机制, 对建立长效治理的实践经验和理论逻辑进行了深入探索 (参见图3) 。

运动式治理不仅在治理领域上有区别, 而且在政府层级间表现各异。就此而言, 本文探究的是基层政府的运动式治理转向问题, 这既非中央对地方的动员治理, 又非动员大众广泛参与的经济社会建设运动, 而是基层政府发起的运动式市场监管治理。基层运动式治理遵循的是行政效率逻辑, 不仅体现了官僚制内部的权责变更和制度要素存续变迁, 还映射出政府体系与市场体系的相互形塑关系。因此, 本研究一方面拓展了制度变迁之于运动式治理的研究空间, 另一方面也为运动式治理转向长效治理提供了一个新的解释框架。

社会秩序或制度安排是演化 (Evolution) 而来的, 政府治理体系也在理性设计和自发生长的调节下处于动态演化和变迁之中。常规治理依赖的组织结构是直线职能制, 运动式治理依赖的组织结构是矩阵制, 长效治理阶段则在主要依赖直线职能制的同时也辅以矩阵制。从此角度而言, 长效治理是融合了常规治理和运动式治理两种制度要素的一种新型治理模式, 它既留下了常规治理的印迹, 又显现出运动式治理的踪影。换言之, 长效治理是在运动式治理中断之后实现的一种新的均衡。虽然它是通过渐进变迁的方式演化而来的, 但是它满足了各方需要, 并履行了有效监管市场功能, 因此在动态平衡中实现了治理效果的长期化和稳定化。

法治化是建立政府治理长效机制的必然要求。然而, 就本文所展示的制度变迁机制来看, 长效治理不仅需要政府采取合理的政策工具组合拳, 还有赖于规范的市场运行体系和被治理主体的认同意识。具体而言, 政府不仅要对产生负外部性的市场主体进行整治和监管, 还要通过疏导的方式帮助他们适应新的生产交易方式, 并构建替代性市场来满足消费者需求。如果政府未能履行这些职责, 便容易产生治理效果反弹。而构建新的替代性市场也并非一蹴而就, 需要政府在各方共融利益基础上进行长期不懈建设。“疏堵”相结合方可标本兼治, 维持治理效果的长期化和稳定化。而全国各地常见的治理小摊贩、禁止黑车、扫黄打非等运动式治理行动之所以效果不明显, 主要是因为政府仅仅采取了“堵”的做法进行整治, 却没有或较少采取“疏”的措施予以引导和服务。而疏理恰恰能够转变市场主体的生产观念和获取新的谋生方式, 让长效治理体系成为各方的共同意识。此外, 在上级政府领导下促进多个区域同步开展治理也很重要。究其原因, 同步开展治理既保证政策的公平性, 又消除了被治理者逃匿和转移的空间。这也形成了政策启示———“头痛医头、脚痛医脚”的单方面举措不能从根本上解决复杂的社会问题, 而合理的政策工具组合拳则能标本兼治。

制度变迁是行为者利益、环境变化和制度设置相互综合的复杂产物。本文在历史制度主义制度变迁理论的基础上建立分析框架, 依此从变迁动因、变迁关系、关键节点和变迁方式展开分析。然而, 这四者之间并非完全递进式的线性关系, 而是在把握内在关联基础上的简化分析工具, 其目的是在尽可能涵盖制度变迁复杂要素的同时, 又能较为清晰地呈现出制度变迁的逻辑关联。尽管如此, 仍然力有不逮, 未来可以在此基础上对分析框架进行修正或尝试类型比较研究。

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