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京津冀区域生态协同治理:由政府行为与市场机制引申
2018-12-14 20:19:20 来源:《改革》 2014年第5期 作者:王家庭 曹清峰 【 】 浏览:0次 评论:0

近年来, 京津冀地区频发的雾霾天气在对人们生产、生活造成负面影响的同时, 其生态治理问题也逐渐引起人们的关注, 关于加强生态治理的呼声日益高涨。与此相对的是, 现实中京津冀地区的生态治理涉及不同区域利益主体, 而且不同区域间进行生态治理的动机存在差异甚至冲突的地方。简单以“一刀切”的方式对不同区域进行生态治理, 不仅对利益受损区域不公平, 而且无法形成有效的激励机制。

 

由于生态治理问题背后是各地区产业结构和GDP的取舍, 而GDP又直接关系到不同地区财政收入、就业等切身利益, 涉及政府、企业和居民等众多利益主体。因此, 京津冀地区的生态治理必须走出传统“各自为战”的方式, 探索互利共赢、协同治理的道路。当前, 中央政府提出的“京津冀协同发展”战略为京津冀区域生态协同治理提供了一个良好契机。但具体到实践层面, 当前京津冀生态治理该如何协同, 其实施路径又是什么, 是现阶段需要深入研究的问题。

 

一、相关文献综述

政府在生态治理方面承担着重要责任, 现实中生态治理效果受政府行为的影响较大。从中央和地方层面上看, 中央政府与地方政府在生态治理问题上形成了一种“委托—代理”关系, 但由于地方政府有相对独立的利益结构, 且中央政府不能完全监督地方政府行为, 因此中央政府提倡的生态保护原则在现实中可能被地方政府背离。[1]此外, 现实中生态治理往往跨越行政边界, 这使得区域生态治理很大程度上是地方政府的“集体行动”。现实中由于理念认知差异、利益结构差异和制度机制缺失等, “集体行动”往往陷入困境。[2]具体来看, 第一, 地方政府在经济发展方面的考虑要优先于生态保护, 而且往往以放松生态保护为代价换取产业的迁入。第二, 生态治理更多是基于公共利益, 但现实中受地方政府自身目标和利益多重性的影响, 生态治理可能会与不同行政区的目标和利益发生矛盾, 在缺乏合理补偿机制的情况下, 利益受损地区很难有动力积极地参与生态治理。第三, 基于行政区的管理体制与生态系统的系统性存在矛盾。因此, 按照生态系统保护和恢复的目的, 打破行政区划界限, 形成区域横向协调机制, 建立能够有效行使政府生态职能的生态职能区是一个重要的改进方向。[3]

 

因此, 如何协调区域内不同地方政府的行动一直是区域生态治理的重要问题。但长期以来, 京津冀地区的生态治理尚未形成不同地方政府的有效协同, 地方政府在生态协作治理整体目标上的差异以及合作成员间影响力的不均衡等都会造成现实中生态治理强度不足。[4]破解这一困境, 可以通过建立利益补偿和财政转移支付制度、提升官员政绩考核体系中生态治理指标的权重等方式来入手。

 

另一方面, 京津冀地区的生态治理必须考虑到贫困地区的“脱贫”问题。2005年亚洲开发银行与河北省人民政府公布的《河北省经济发展战略研究》报告中首次指出了“环京津贫困带”的问题, 该贫困带涉及人口272.6万, 而该地区对京津冀整体生态环境影响巨大。因此, 必须从区域一体化的角度来解决这一问题, 通过促进要素跨区域流动, 促进欠发达地区推进城镇化发展, 实现生态敏感区的劳动力转移。[5]同时, 由于产业的发展需要一定的市场规模作为基础, 而目前京津冀地区市场受行政分割影响较大, 一体化程度较低, 这需要京津冀相关行政区域在产业政策、生态治理上加强合作, 在区域一体化的基础上发展生态经济。[6]

 

此外, 实现生态资源的合理配置也是京津冀生态治理的重要方面。京津冀地区生态资源的地域分布不均匀, 冀北地区是北京、天津主要的水源地, 也是京津防风固沙的前沿区, 但长期以来京津冀地区生态资源一直以行政调控和指令为主, 生态资源合理定价机制的缺失也使得不同地区生态治理的成本和收益不匹配。因此, 应建立区际生态补偿制度以弥补冀北地区为保障京津发展而遭受的损失, 具体可采用公共财政支付、设立区际生态补偿金、建立政府引导下市场交易机制、实施异地开发、开展技术援助等多种补偿形式, 制定合理的补偿标准, 保证京津冀地区的公平发展。[7]

 

以上研究主要强调了政府在区域生态治理中的主导作用, 尽管现实中区域生态治理可以依靠政府来强制推动, 但企业或居民潜在的机会主义动机可能会使生态治理的效果达不到预期目标。因此, 在区域生态治理中, 除了单纯的政府和市场手段外, 还必须寻找“第三条道路”。根据埃莉诺·奥斯特罗姆的“多中心治理理论”, 在生态治理方面还可以依靠社会机制。[8]所谓社会机制, 主要指生态治理中通过公众参与 (居民个人、环保团体或社区等自治组织) 方式来推进生态保护。以京津冀地区的雾霾天气为例, 除了工业污染外, 机动车尾气等也占了较大的部分, 这就需要提倡环保的生活方式。另外, 公共参与可以形成有效的社会舆论监督机制, 从而形成政府、市场和社会三方面进行区域生态治理的合力。

 

总的来看, 现有研究关注到了目前京津冀区域生态治理中问题的成因以及一些改进的对策, 从系统角度来看, 生态治理应是政府、市场和社会共同作用的过程。因此, 京津冀地区生态协同治理应围绕这三方面来展开。

 

二、京津冀生态治理的现实困境

受自然与社会因素的影响, 不同区域生态问题的成因和表现形成存在明显差异。从京津冀地区来看, 该区域面临的主要生态问题表现出明显的跨地区特点, 而不同地区协同机制的缺失也使得整体上京津冀地区生态治理强度低于社会最优水平。

 

从京津冀地区面临的生态问题来看, 经济发展水平相对较低的河北省承担的生态治理任务明显要高于北京和天津, 但由于良好的生态系统具有共享性, 这也导致目前京津冀地区的生态治理未能实现有效协同, 主要存在以下问题:

 

(一) 生态环境的公共品属性与地方参与生态治理动机的兼容问题

生态环境具有明显的公共品属性, 即非竞争性和非排他性。这也意味着在生态治理上容易产生“搭便车”行为。在这种情况下, 实际的生态治理水平会明显低于社会所需要的最优水平。从京津冀地区来看, 北京市、天津市和河北省2012年的人均GDP分别为87475元、93173元和36584元, 河北省经济发展水平明显低于北京市和天津市, 在现行政绩考核体系下, 河北省经济发展动机要明显大于其他两个省份。从产业结构来看, 北京市目前产业结构已经以第三产业为主 (GDP中三产占比76%) , 天津市产业结构尚处于转型阶段 (二产和三产分别占比52%和47%) , 而河北省则处于工业化加速阶段, 产业结构仍然以第二产业为主 (二产占比53%) 。由于工业历来是污染排放大户, 所以工业受生态治理的影响最大, 因此京津冀区域内部发展阶段上的差异使不同地方政府参与生态治理的动机存在较大差异, 在缺乏合理补偿机制的情况下, 经济发展相对欠发达地区参与生态协同治理的动机较弱。

 

(二) 生态治理的系统性与地方利益分割化之间的冲突

京津冀地区是一个相对完善的生态系统, 因此生态治理必须从整个系统的角度来筹划。尽管京津冀地区已有国家级的生态工程, 但京津冀地方政府间的协同机制尚未建立, 目前京津冀生态治理在管理体制上尚处于“各自为政”的状态。由于没有充分调动地方的积极性, 这也使得目前已有的国家级生态工程存在重建设、轻管护的问题, 工程的可持续性得不到保障。另一方面, 区域内协同机制的缺失使得一些跨行政区生态治理政策无法得到实施, 在缺乏正式制度安排的情况下, 地方间自发协商的成本较高, 而且实施效果也难以得到保障, 容易受地方利益的影响, 导致政策效果降低, 这也是导致目前京津冀生态治理落后于社会需求的重要原因之一。

 

(三) 生态治理的外部性与地方生态治理成本与收益不对等之间的矛盾

成本和收益相匹配是保障不同区域主体参与生态治理的重要条件, 但多年来, 由于合理补偿机制的缺失, 京津冀不同地区在参与生态治理上的成本与收益不对等。从环境污染治理投资额占GDP的比重来看, 北京市为1.31%, 天津市为1.55%, 而河北省为2.54%, 河北省的生态治理负担要明显高于其他两个省份。但由于生态环境的外部性, 整个京津冀地区都享受到了由此带来的收益。另一方面, 在生态资源的跨地区调配方面, 河北省也承担了大量成本。以水资源为例, 为保证北京市的用水质量, 河北省张家口市近十年来先后关闭污染企业600多家、停产治理280多家, 放弃了20多个效益好而污染大的项目;在承德潮白河流域, 先后禁止的工业项目达800多项, 每年损失利税10多亿元。[9]但目前来看, 河北省对整个京津冀地区生态环境的贡献并没有得到完全补偿, 少有的一些补偿多属临时性协议, 未形成长期的固定制度安排。这使河北省参与生态治理的成本和收益不对等, 大大降低了其参与生态治理的动力, 也造成整体区域生态治理强度不足。

 

三、京津冀生态协同治理的路径选择

破解京津冀生态治理困境, 应采用区域协同治理的方式。这里分别从政府、市场和社会三个角度介绍协同路径。

 

(一) 地方政府的协同路径

京津冀生态治理中地方政府的协同路径如图一所示, 该协同路径包含以下关键点:

 

第一, 中央政府成立一个跨区域生态治理机构。由中央政府牵头设立该机构主要是为了避免地方利益对机构运行的影响, 以保证该机构的相对独立性和权威性, 即提升到国家战略的层面。在行政关系上, 该机构直接对中央政府负责, 对京津冀整个区域生态治理具有管辖权, 此时京津冀生态治理对该机构而言是作为一个整体来实施的, 如图一中虚框所示。这意味着地方政府需要移交一部分行政权力给该管理机构, 此时京津冀内部不同地方政府在生态治理上变为合作关系, 地方政府之间的利益冲突也由跨区域生态治理机构来协调, 而一些跨区域生态治理政策则由该机构来制定和实施, 不同地区的诉求也可以直接向该机构反馈。

 

图一生态治理的地方政府协同路径

在具体组织形式上, 目前国内外现有的流域管理模式主要分为管理局式、委员会式和协会式的管理机构三类。[10]一是管理局式跨区域生态治理机构, 这种类型机构主要以开发和管理为主。代表性的有美国20世纪30年代在田纳西河治理过程中成立的田纳西河流域管理局 (TVA) 以及英国在泰晤士河治理中成立的水业管理局。其中, 田纳西河流域管理局的权限由美国联邦政府通过立法来规定, 负责整个流域的生态治理以及开发工作;泰晤士河水业管理局也拥有对全流域治理的管辖权。总的来看, 该类型机构在决策上具有较高的独立性和权威性, 能够大大降低地方或部门利益对整体区域生态治理的掣肘, 从实施效果上看这两个机构也取得了成功。二是委员会式跨区域生态治理机构, 该类型机构主要以规划和管理为主, 最具代表性的当属欧洲莱茵河流域生态治理中成立的莱茵河国际保护委员会 (ICPR) 。莱茵河治理涉及流域内的9个国家, 生态治理的协调难度较大。但ICPR并没有制定法律和惩罚的权力, 因而其决策并没有强制力, 流域内的生态治理主要通过成员国制定共同行动计划, 并依赖成员国政治互信来监督政策实施等方式来进行, 其对莱茵河流域的生态治理也取得了较大成功。因此, 尽管该类型生态治理机构的强制力较弱, 但在恰当组织的情况下仍能发挥良好效果。三是协会式的跨区域生态治理机构, 该类型机构主要以协调为主。该机制在我国区域生态治理中已有类似实践, 如太湖流域水环境综合治理中的省部际联席会议, 由国家发展和改革委员会等13个国家部委和江苏、浙江、上海两省一市共同建立省部际联席会议制度来统筹流域内水环境综合治理工作。

 

总的来说, 管理局模式在生态治理中的行政权力最大, 而委员会模式以及协会模式的行政权力则相对较弱。在生态问题严峻、涉及利益复杂的情况下, 委员会与协会模式的效果容易受到影响。从京津冀地区来看, 生态问题的背后牵扯一系列经济与社会问题, 要实现生态问题的“标本兼治”, 必须走出“头痛医头、脚痛医脚”的思路, 将京津冀地区的生态治理放在经济社会发展这一大框架下来思考, 这意味着京津冀地区必须将生态治理与生产、生活方式的转型和欠发达地区的开发等结合在一起, 因而京津冀跨区域生态治理机构在职能上具有一定综合性。另一方面, 在我国行政管理体制下, 京津冀跨区域生态治理机构必须具有较大的行政权限, 否则难以协调区域内各方面的利益冲突。综合来看, 要在相对较短的时间内实现京津冀地区生态环境的明显改善, 管理局模式或许是一个较好的选择。

 

第二, 在具体职责上, 目前跨区域生态治理机构的具体职能主要通过立法、规划、协议等方式来确定, 其中以立法方式最具强制性。鉴于京津冀地区生态治理协调难度较大, 这里强调通过国家立法形式来确定该生态治理机构的权限和职能, 这意味着京津冀地方政府必须移交一部分权力给该机构。具体来看, 京津冀跨区域生态治理机构主要按照兼顾效率和公平原则进行统一决策、统一管理和统一协调。其中, 统一决策主要指为京津冀区域生态治理设定统一的目标和行动规划, 并且在法律、法规上采用相同的标准, 避免地方政府变相放松生态保护标准来谋求地方利益。统一管理则是在生态治理中按照相同的标准进行监管与监测, 统一监管主要是保证生态治理强度上保持统一, 避免集团行动中“搭便车”行为的出现;而统一监测则是通过信息公开的方式来实现地方政府间的相互监督, 也便于对地方政府绩效考核。统一协调主要包括两方面, 其中共享信息和基础设施主要是从效率角度避免区域内生态治理工程的重复建设, 提高投入效率;而财政补偿机制则主要是基于公平原则, 针对生态治理成本在空间上分配不均的现实, 由受益地区向受损地区通过财政转移支付、技术产业援助、对口扶贫的方式来进行补偿, 是实现生态治理中的区域公平。

 

图二生态治理的市场协同路径

(二) 市场的协同路径

京津冀生态治理的市场协同主要包括两方面, 具体如图二所示。

 

第一, 通过建立市场主导的跨区域生态资源定价与交易机制来实现生态资源的合理配置。京津冀地区生态资源分布不均, 河北省在水资源方面属于输出方, 而且在水土保持方面承担了大量成本, 但目前河北省并未得到充分的补偿。因此, 通过生态资源的产权界定, 建立跨区域水权交易市场, 试行排污权交易, 利用市场方式来实现生态资源的配置, 对生态资源输出地区进行补偿, 从而保持不同地区生态治理动机的持续性。

 

目前关于生态资源的市场交易机制建设尚处于探索阶段, 但现有实践对建立和健全京津冀地区的生态资源交易市场仍具有很大借鉴意义。国际上典型的例子有2003年成立的芝加哥气候交易所, 这也是世界上第一个具有法律约束力的温室气体排放交易机构, 类似的还有欧盟2005年开始实施的欧盟碳排放贸易体系。另一方面, 近年来国内也开始建设排污权交易平台, 例如2008年9月天津市成立了我国首家排放权交易所, 湖北省2009年3月进行了第一次排污权交易, 其他代表性的生态资源交易平台有北京环境交易所、浙江嘉兴排污权储备交易中心和中国南方林业产权交易所等。因此, 在现有实践的基础上, 目前在京津冀地区建立跨区域生态资源交易市场是具有可行性的。

 

第二, 基于区域市场一体化的经济发展协同机制建设。经济发展协同机制的形成是京津冀生态治理“治本”的重要环节。具体来看, 区域生态治理涉及生产方式的转型, 包括产业结构的调整、能源结构的优化, 具体到京津冀地区还包括冀北生态脆弱区的脱贫问题。因此, 就市场角度而言, 通过市场一体化, 促进产品和要素流动, 一方面可以促进整个地区产业结构的优化, 淘汰落后产能;另一方面, 通过人口流动, 推动城镇化进程, 促进欠发达地区脱贫, 减轻生态脆弱区的人口压力, 从而形成良性、可持续的生态治理模式。要达到这一目标, 必须打破目前京津冀地区间的地方保护主义行为, 让市场在资源配置中发挥决定性作用。

 

(三) 社会的协同路径

由于生态系统的公共品属性, 生态治理中仍然会存在政府和市场都失灵的情况, 在这种情况下, 社会机制作为一种有益的补偿, 在区域生态治理中能发挥巨大的作用, 京津冀地区生态治理中的社会协同路径如图三所示, 主要包括以下两方面的内容:

 

 

图三生态治理的社会协同路径

第一, 通过公众参与机制来实现生活方式的转型。京津冀生态治理并非只有生产方式的转型, 居民生活方式在生态系统中也发挥着重要的作用。以北京市为例, 其居民生活用水占用水总量的45%;另一方面, 京津冀目前日趋严重的大气污染中, 居民拥有的汽车尾气排放也是一个重要的来源。因此, 绿色、低碳和节约等生活方式的形成本身便是改善区域生态环境的重要方面。具体来看, 居民或环保团体通过自身带动、宣传等方式促进生态环保理念和行为的形成, 从微观层面推动区域生态治理的进程。此外, 鼓励公众参与可以获得公众对生态治理政策的支持, 特别是在生态保护地区实施的退耕还林、退牧还草等政策, 公众参与可以最大限度地减少由于生态治理导致的群体性事件。

 

第二, 通过社会舆论监督机制来促进生态治理政策的落实。受居民和个人机会主义行为的影响, 政府强制性的生态治理政策在现实中难以达到最优效果;同时, 受信息不对称的限制, 政府也难以监督所有个体的行为, 因此实际监管过程中总会存在漏洞。在这种情况下, 通过鼓励公众参与, 引入社会监督机制, 对违反环保法规的行为进行检举与揭发, 可以形成一种自下而上的生态治理路径, 从而形成对政府自下而上生态治理模式的补充。以欧洲莱茵河的治理为例, 其成立了由自然和环保组织、饮用水公司等非政府组织参与的监督机构, 有效地提高了对环境污染事件监测的效率。

 

此外, 公众参与一方面有利于增强政府生态治理决策的科学性、透明性和执行力, 另一方面, 居民可以通过环境公益诉讼的方式直接对破坏生态环境的行为进行抵制。例如1965年美国纽约州哈德逊河沿岸居民联合以“保持美丽的哈德逊河联合会”的名义对联邦动力委员会的起诉开美国公民环保团体环境诉讼之先河。但我国目前环境公益诉讼的相关法规仍然需要完善, 对环境公益诉讼的原告、受理范围等规定过于狭窄。例如在2014年4月兰州水污染事件中, 五位兰州市居民到人民法院起诉兰州威立雅水务集团, 就被以不符合民事诉讼法规定的公益诉讼原告资格为由驳回。因此, 我国在相关法规建设方面仍然需要进一步完善。

 

四、京津冀生态协同治理的具体对策

京津冀区域生态协同治理的核心是实现不同地区政府、市场与社会的有效协同, 因此具体对策也主要围绕着这三条路径。这里主要针对京津冀生态治理中的整体协同思路、协同机构建设、不同地区产业调整方向、生态补偿机制建设以及社会参与机制建设等方面提出相应建议。

 

(一) 鼓励不同主体参与, 实现生态环境的综合治理

京津冀区域生态协同治理涉及政府、企业和公众多个主体, 其中政府主要负责生态治理的整体“顶层设计”, 具体包括政策的制定, 生态工程的建设, 地方利益的协调以及监管、监测等责任。但要实现京津冀生态环境的改善, 还需要生产方式的转变, 这需要通过区域一体化的路径来促进产品、要素流动, 在促进环京津贫困带脱贫的同时, 形成符合生态环保要求的产业体系。此外, 通过水权交易、排污权交易等方式来实现生态资源的分配, 保障生态治理中的“公平”。生态环境的治理还需要公众的积极参与, 通过鼓励公众参与来促进生活方式的转型, 同时利用大众传媒、环保非政府组织等社会公众监督来形成自下而上的生态治理机制, 从而形成政府、市场和社会共同参与生态治理的良好局面。

 

(二) 加强区域生态治理机构建设, 加大生态治理力度

京津冀生态治理机构的建设包括两个层面:一是京津冀跨区域生态治理机构的建设, 通过该机构进一步明确生态治理中不同主体的地位、权力与职责, 并利用法律法规对该机构的决策机制、管理权限和职责范围等进行明确界定, 这对于保障跨区域生态治理机构的运作效率和独立性是非常必要的。具体而言, 该机构一方面为京津冀地区生态治理制定统一的规划和目标, 组织跨区域生态工程的建设;另一方面按照公平原则协调不同地方利益, 并监督区域内地方政府生态治理的效果。二是地方原有的环保部门要进一步明确其职责, 特别是在省、市、县 (区) 三级政府分别建立协调机制, 避免原有部门与跨区域生态治理机构的管理出现冲突。同时, 不同地区环保部门通过跨区域生态治理机构实现联动, 实现监测信息共享以及监管上的协同。

 

(三) 实现区域产业升级, 减少工业污染物排放

实现京津冀区域产业升级必须在区域一体化的基础上进行, 这主要由于京津冀内部不同地区的发展阶段不同, 其产业升级的方向也存在差异, 因此产业升级必然会导致区域内产业的重置, 而这必然要求实现区域的一体化。具体而言, 北京市已经形成以第三产业为主导的产业结构, 而且从北京市的功能定位来看, 北京市的主导产业也应该是第三产业和高新技术产业为主, 其他非优势产业特别是第二产业应主要向天津市和河北省迁移。产业迁出在短期内会造成当地政府税收收入的减少, 但从长远看, 优势产业的发展会弥补甚至超过这部分损失。就天津市而言, 天津市在制造业方面具有较大优势, 目前一方面在承接北京市产业转移的同时, 也需要进一步提升现有产业的技术水平, 优化产业结构。就河北省而言, 由于其在京津冀地区工业化水平最低, 因而一方面要承接其他地区的产业转移, 改造传统产业, 淘汰落后产能, 另一方面必须注重生态农业的发展, 积极发展绿色农业和特殊农业, 将传统农业转型与生态治理结合起来。

 

(四) 利用行政和市场双重手段实现区域生态治理的成本共担和收益共享, 增强不同地区参与生态治理的动力

实现区域生态治理的成本共担与收益共享, 可以通过政府行政手段和市场两种方式进行生态补偿来实现。第一, 就政府而言, 通过合理评估, 按照“谁污染、谁治理, 谁受益、谁付费”的原则, 建立区域生态治理成本的分摊机制。同时, 由于京津冀地区的生态脆弱区同样也属于贫困地区, 因此可以通过财政支付转移、技术援助以及传统产业改造扶持等手段来补偿生态脆弱区。第二, 从市场机制来看, 建立跨区域水权交易市场, 探索排污权交易。京津冀地区已有利用市场手段来进行排污权交易的先例, 早在2008年9月天津市就成立了我国首家排放权交易所, 并在当年10月完成首例污染物排放总量有偿转让;北京市则拥有我国首家环境权益类综合交易所———北京环境交易所。因此, 京津冀地区在生态资源市场交易机制建设方面是具有一定基础的, 可以依托现有平台进一步完善生态资源交易市场, 探索符合自身特点的交易模式。

 

(五) 鼓励公众参与, 倡导环保的生活方式

公众参与主要通过居民个人和环保团体两种形式来实现。在发达国家, 环保团体已经成为推动环境治理的重要力量, 但目前我国生态治理仍然是以政府为主导的, 公众参与程度低。因此, 一方面, 政府应该搭建公众参与生态治理的平台, 如重大环境政策的听证制度、民意调查制度;在社区、农村等基层加强宣传工作, 提高居民的环保理念, 促进居民形成环保的生活方式。另一方面, 政府也应鼓励各种非政府环保团体的活动, 支持环保团体在基层开展环保社会活动;同时积极接受环保组织监督, 并鼓励环保组织参与生态治理政策设计, 围绕环保开展社会动员活动、监督生态治理政策的落实, 形成对政府和市场的有益补充。此外, 立法机关也应进一步完善相关法律法规, 完善环境公益诉讼制度, 保证公众通过合法途径来推动生态治理和保护。

 

参考文献

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责任编辑:liqun
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