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特派式、专门性、全程化的项目监督——项目制基层监督的地方创新及其实践逻辑
2018-09-19 11:16:22 来源:《中国行政管理》 2017年第6期 作者:温丙存 【 】 浏览:0次 评论:0


      作为一种制度性思维, “项目制”已经从财政转移支付领域扩展至地方政府治理辖区内的各个领域。[1]充分发挥项目制的资源配置功效, 需强化其治理过程的公开透明, 探索建立制度化的监督机制, 使其始终嵌入在制度与法治框架中。[2]在反腐倡廉建设问题上, 强化权力运行制约和监督, 构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制, 已成共识。因此, 在项目治国新常态下, 如何破解项目基层运作的监督困境, 实现基层权力的依法有序运作, 是当下亟需研究的重要课题。基于此, 本文拟通过实地研究 (田野工作) (1) 和文献内容分析法, 介绍与讨论项目制运作中基层监督的地方探索——贵州民生项目监督特派组制度及其实践, 以期抛砖引玉, 求教于学界同仁。

一、项目治理的基层监督困境

      从总体性支配到技术性治理的转型中, 财政支出的专项化与项目化成为形塑当前中央和地方以及地方政府间关系的重要因素。[3]税费改革后, 国家主要采取财政资金专项转移支付方式来缓解城乡基层公共产品供给不足问题, 而专项 (准专项) 资金转移支付又常常采取项目形式来运作管理, 进而出现项目治国 (项目制) 的新常态。项目制具有这样几个特征:“一是强调国家部门的控制权, 避免地方分权导致的项目实施的随意化倾向;二是强调项目专门化的方向, 务求专款专用, 专职专责;三是强调规范化的程序技术, 通过理性化的目标管理和过程控制, 实现项目的绩效合法性;四是强调专项资金的使用必须服务于经济增长和公共品的大局, 而这一切都是贯彻国家治理理念的根本所在。”[4]项目制的自我扩张效应使其逐步深入到行政科层体系中, 并获得持续性增长, [5]最终成为现阶段中央政府和地方上级政府提供公共品和进行动员治理的新常态。项目制的设计初衷在于通过技术理性来提高公共产品供给与配置效率, 但实践中不同行动主体基于各自利益生发出不同行动策略, 使项目制实际演变为分级运作的机制——主要由国家部门的“发包”机制、地方政府的“打包”机制和村庄的“抓包”机制所构成。[6]正因为这种分级运作机制和不同治理主体各自的行动逻辑引发出项目基层运作的目标偏差问题和权力监督困境。

     在基层项目资源严重依赖省级以上专项资金的情况下, 经过各级地方政府的“再发包”和“再转包”, 以指标化、技术化、程序化为表征的项目制技术理性在层层传递后会不断降低, 而地方政权的自主性则会逐层增强, 上下方所掌握的项目信息不对称情况也会逐层加剧。在乡村层面, 乡镇政权和村级组织利用技术理性的缺陷和项目信息的不对称, 会创造出一定的可操作空间, 进而引发出项目治理的“最后一公里”监督问题。诚如学者所言, 日益扩散的“专项化”、“项目化”趋势带来的意外后果之一就是项目的外部监督和评估机制不能及时跟进, 出现“项目权力”膨胀以及设租寻租行为。[7]在项目基层运作的监督上, 由于社会资本的蚕噬, 项目式供给会出现“硬规则, 软执行”问题, 特别是在农村, 项目监督在熟人社会出现了形式化、软化倾向。同时, 由于公众监督、评价和制约无力, 地方官员因“趋利避害”而常将普惠性项目资源相对集中地、反复地投入到少数示范村, 从而违背项目政策的设计初衷。因此, 有学者开始质疑项目制的实践运作及其效果的合理性, 认为项目实践运作中出现了与其政策目的相背离的、异化的结果, 以致产生权钱结合、官商逐利、政权经营以及可能拉大贫富差距等问题。[8]所以说, 项目的实际运作并非是项目初始设计在现实中的简单“复制”, 每个项目的“落地”都是不同行动主体 (利益相关方) 为“争权夺利”所达致的一项权宜性成就。项目运作不仅仅是资源的简单“发包”、分配, 也是各级政权、经济精英、村庄精英、农民等主体间权力博弈及其关系的再调整、再生产。更为悖论的是, 农民最大收益本应是项目设计的初衷, 但在项目实践场域中, 处于相对弱势地位的农民却最没有话语权, 在项目“生态链”中, 更多时候处于被动甚至失能的境遇, 出现利益被侵害或实际利益最小化的情况。因此, 探索创新项目基层治理中的权力运行监督机制已势在必行。

      在项目基层运作的权力监督上, 现行监督体制存在弊端和漏洞。监督关系和监督权严重不对称、监督主体权威不够等是目前纪检监察工作的制度困境之一。[9]乡镇纪委在项目资源监督上同样存在先天“短板”:首先, 乡镇纪委在人财物资源上受乡镇党委政府的管理, 监督主体意识和监督能力不足。其次, 乡镇纪委在人员编制上有名无实, 纪委书记成为“孤家寡人”, 乡镇纪委成为“稻草人”, 并且乡镇纪委监督主业不突出, 需担负纪检监察工作之外的其他工作, “种了别人的田, 荒了自己的地”。另外, 乡镇纪委还存在害怕监督, 甚至瞒案不报、压案不办、跑风漏气、以案谋私等问题。乡镇纪检监察组织履职的最大困境是监督能力不足, 其制度性根结在于双重领导体制及多任务性。为此, 突出纪检监察主业, 加强县级纪委对乡镇纪委的领导是提升乡镇纪检组织监督能力的重要举措。[10]加强对基层干部的监督、教育, 提升农民话语权, 是实现项目制预期成效的重要手段。[11]在项目治国新常态下, 一方面是项目资源在城乡基层量大面广地运行, 另一方面是乡镇纪检监察机关监督不力, 这种双重挤压导致项目领域违纪违法案件频发, 以至于“项目嵌入型上访”成为当下农民信访的重要时代特征。[12]因此, 这迫切要求创新项目基层治理中的权力运作监督机制, 将监督关口前移、防线下移, 抓基层、打基础, 筑牢基层贪腐的“防火墙”。

二、以乡镇为单元的特派监督

     理性官员的寻租、地方政府间因争夺项目而开展的恶性竞争等均有悖于项目资源有效配置的目标。[13]为加强对民生政策实施情况的监督检查, 破解当前乡镇纪委难以行使“平行监督权”[14]的尴尬, 贵州省整合县级纪检监察派驻机构和乡镇纪检组织力量, 以乡镇 (街道) 为单元设立民生项目监督特派组 (简称民生监督组) , 重点监督乡镇政权、村级组织 (以“两委”为主) 的项目治理行为, 查处民生领域党员干部违纪违法问题。每个民生监督组核定编制为3至6人, 主要从县级纪检监察系统既有编制内调剂解决, 县纪委、监察局派出的县纪工委、监察分局的负责人兼任组长 (1) , 乡镇纪委书记兼任副组长, 乡镇纪检监察干部兼任成员。民生监督组人员 (兼职人员除外) 的选拔任免、组织关系、教育培训等事宜均由县纪委、监察局统一负责管理。

      激发派驻机构监督潜能是加强权力监督和完善监督体系的理性选择。[15]民生项目监督特派组制度能很好地把派驻模式与自我监督模式统合起来, 乡镇民生监督组的设立理顺了基层纪检监察关系: (1) 在民生监督组与县纪委、监察局关系上, 民生监督组作为正科级常设机构, 受县纪委、监察局直接领导, 独立履行监督检查职责, 重大事项和违纪案件的查处直接向县纪委、监察局报告。在现行领导体制下, 保持纪检监察机关的相对独立性与权威性是应有之义, [16]为此, 县纪委、监察局集中统管民生监督组的人权、事权、财权, 实行人员统一调配、工作统一安排、后勤统一保障。 (2) 在民生监督组与乡镇党委政府关系上, 民生监督组与乡镇党委政府是监督与被监督的关系, 民生监督组有权监督巡查乡镇党委政府的工作, 并且所有民生监督组专职人员不再担负纪检监察职责以外的其他职责和工作任务。 (3) 在民生监督组与乡镇纪委关系上, 民生监督组专门对民生项目领域开展监督执纪问责, 乡镇纪委仍按党章和有关规定组织开展纪检监察工作, 并且民生监督组有权指导乡镇纪委工作。

      乡镇民生项目监督特派组制度具有以下几个创新优势:首先从制度上保障了监督者的独立监督权, 扭转了乡镇纪委对同级党委政府不敢监督、不愿监督、不会监督的问题;其次, 突出了民生项目监督的主业, 民生监督组成员从过去繁杂的其他工作任务中脱身后, 开始强化监督检查的第一职责意识, 专职监督检查民生政策的实施情况;最后, 整合了基层纪检监察资源, 市县乡纪检监察机关通过建立信息共享机制, 上下联动, 适时协作办案、交叉办案, 形成了监督合力。可以说, 民生项目监督特派组制度的设立及其有效运转基本扭转了过去县级纪检派驻机构和乡镇纪检组织监督不力的局面。

三、以项目为载体的专门监督

      贵州省之所以率先探索创设民生项目监督特派组制度, 这与其欠发达、欠开发的基本省情紧密相关。贵州是全国农村贫困面最大、贫困程度最深、贫困人口最多的省份, 贵州省委省政府也将脱贫攻坚作为第一民生工程, 并与国务院扶贫办签订合作协议, 共创全国扶贫开发攻坚示范区。在此背景下, 国家和贵州地方政府自上而下持续地向基层输入各类项目资源, 当然, 在项目基层运作中也遇到同样的监督困境。例如, 毕节市作为国家开发扶贫试验区, 每年都向民生领域投放量大面广的资金物资, 与此同时, 民生领域也很快成为违纪违法重灾区。在民生项目资源管理中, 部分基层单位、干部将项目资源、资金当成“唐僧肉”, 与民争利, 挖空心思地“咬一口、割一块、占一坨”, 出现吃拿卡要、优亲厚友、挤占侵占、虚报冒领、贪污受贿、私分挪用等违纪违法问题。因此, 相比其他地方, 贵州省的基层项目资源量更大, 面临的监督形势更严峻, 对基层纪检监察工作体制机制的创新也更迫切。当前党的纪检监察机关仍存在监督不力、履职受制等缺陷, [17]贵州民生监督组制度创设的时代背景就在于弥补乡镇纪委职能“短板”, 解决项目基层监督不力问题;其现实直接目的在于确保民生政策落实到位, 防治基层腐败;其最终目标则在于提高项目治理绩效和群众满意度, 保障和服务于改革发展和民生改善。

       在国家项目资源不断下沉中, 学界敏锐地觉察到项目实践和基层社会治理中已初步呈现的“资源依赖”、[18]“分利秩序”、[19]“乡村治理内卷化”[20]等问题。虽然这些观点有以偏概全之嫌, 是一种“片面的深刻”, 但也不全是“杞人之忧”, 最起码这些研究成果共同指出了项目基层治理中存在的权力监督不力问题。针对项目运行中的基层监管难题, 民生监督组以项目为载体, 把主动发现线索、主动查处案件作为主要任务。为充分发挥监督执纪问责职能, 民生项目监督特派组围绕民生项目这一载体, 重点突出十项职责:监督检查上级重大决策部署尤其是民生政策的贯彻落实情况;监督检查民生项目资源特别是涉农资金、物资的分配、管理、使用情况;开展民生项目领域预防腐败工作;受理、核实群众的举报投诉;纠正损害群众利益的不正之风;查办民生项目实施中的违纪违法案件;巡查乡镇党委政府的工作;将乡镇领导班子及其成员违纪问题等重大事项报告给县纪委监察局;指导乡镇纪委工作;承办县纪检监察机关交办的其他工作。

      以笔者的田野工作地——贵州省毕节市荣侗县梧镇为例, 在“三维型乡镇政权”[21]职能角色承担中, 梧镇实施经济建设项目的“落地生根”与涉农民生项目的“进村入户”, 推进在地城镇化发展。梧镇民生项目监督特派组的核心职责是专门对各类经济建设项目和涉农民生项目进行全覆盖的监督检查。按照“市统领、县区管理、乡镇设置”的原则, 梧镇在2013年5月成立民生项目监督特派组。根据上级统一部署, 梧镇为建立横到边、纵到底的民生项目监督网络, 向下延伸监督链条, 设立村级民生项目监督组织——民生监督委员会, 对民生领域开展末梢监督、兜底监督。“毕节市在乡镇设立民生项目监督特派组、在村建立民生工作监督委员会、在村民组建立民生工作监督组, 实现了对支农项目资金的监督关口前移、重心下移。”[22]作为毕节市民生项目监督特派组制度的先进示范乡镇, 梧镇在民生监督工作中建立民生项目年度大排查、大清理、大整改活动机制。梧镇民生监督组每年定期开展项目实施、管理和使用过程中群众满不满意大排查、大清理、大整改活动, 以解决民生项目领域群众反映强烈的突出问题。在排查清理重点上, 覆盖民生项目建设实施情况 (例如项目工程规划、建设时是否损害群众利益, 是否依法开展征地拆迁补偿, 是否规范项目招投标, 项目资金管理方面是否有违法违纪行为等) 、民生项目建成后管护情况、民生项目运行使用情况 (如项目工程是否正常运行, 群众是否直接受益等) 。在排查清理领域上, 涉及教育项目、卫生项目 (包括新农合参合金收缴及医药费报销、妇幼保健、疾病预防控制等项目) 、水利项目、“两个硬化”工程项目、水泥路工程项目以及其他民生项目。

四、以执纪为导向的全程监督

      贵州民生项目监督特派组在实践中紧扣监督执纪问责的职能, 围绕项目基层运作的流程, 通过部门备案实施事前监督, 通过主题巡查实施事中监督, 通过查办案件实施事后监督, 最终探索发展出以执纪为导向的全程监督。

1. 事前监督:部门备案。

      项目治理中组织决策的一统性产生了实际执行的灵活性这一意外后果, 因为, 当决策权力和资源越是自下而上地集中时, 自上而下的决策执行和资源分配就越是依赖漫长的行政链条和基层政府的策略性实施。[23]因此, 在项目基层治理中, 需对乡镇政权和村级组织的“项目资源分配权力清单”及实施情况进行备案监督。民生监督组在全程监督时, 其创设的首要关口就是围绕部门抓备案, 即乡镇所有内设部门在收到上级县直部门“条条式”分解下达的民生项目资源后, 须在较短时间内将项目进行“块块式”的重新整合与终端分解, 并需将项目名称 (例如“退役士兵年度一次性经济补贴”、“镇卫生院门诊补偿”等等) 、项目类别 (分为工程类、资金类、物资类三种类型) 、项目接收情况 (包含接收的时间、依据、数量等基本信息) 、项目来源、项目分配情况 (包含分配的时间、依据、数量等信息) 、项目实施情况 (包括实施的时间、单位、资金、地点、进度、招标情况、审计情况等) 等向民生监督组办公室备案。民生监督组汇总整理后再向县纠风室备案。

2. 事中监督:主题巡查。

      技术理性无法有效解决农村公共产品供给的“最后一公里”监督难题, 无法解决项目进村中的基层治理矛盾, 项目制中的技术理性有其先天悖论。因为, 项目中预设的指标愈是标准化、统一化, 愈是无法在“最后一公里”时做到因村制宜、因户制宜、因人制宜, 愈是无法在实体性公平正义层面实现项目与农民的无缝衔接。例如, 在康藏农牧区项目治理中, 相比于项目主管部门, 农牧民话语权较弱, 这导致项目设计、决策等难以做到因地制宜, 甚至与农牧民尤其是贫困人口的需求错位。[24]正是技术理性在项目治理“最后一公里”中的式微, 才需要基层政府的灵活性来弥补, 也恰恰是在这种不可或缺的“修正”中, 基层政府藉此获得了“项目权力”, 所以才有学者认为, 基层政府对项目资金使用管理有极为强大的控制力, 不仅能统筹安排如何使用, 甚至能自主决定某个项目的开启与终结。[25]这种情形在乡镇层面同样存在, 甚至表现地更为明显, 因为在项目制基层实践中, 受自身自利性诉求和日渐强化的庇护结构影响, 精英俘获与结构替代完全绑架了项目理性和国家意志。[26]为监控乡镇政府以及村“两委”手中“项目权力”的滥用, 保障项目治理尽可能有序开展, 实现项目资源效率最大化, 民生项目监督特派组创设了主题巡查制度。

      民生项目监督特派组围绕巡查工作计划, 及时巡查辖区内的各类民生项目, 对发现、收集的问题, 向乡镇党委政府发出巡查督办建议书, 或直接向乡镇二级机构下发督办函, 督促整改。梧镇民生监督组根据巡查计划, 制定巡查方案, 实践中所采取的监督巡查方式主要有列席相关会议、召开座谈会、听取专题汇报、现场监督、问卷测评、访谈调查、查阅资料、抽查、交叉巡查等。民生监督组开展主题巡查监督的具体内容包括民生项目的决策和贯彻执行情况;民生项目备案、公开、公示情况, 重点巡查是否按照规定对民生项目进行网络和纸质备案, 是否通过县政府信息公开网、涉农资金公示网、政务村务公开栏以及短信平台等载体和渠道开展全面公开公示;项目实施情况, 重点巡查项目进度、质量、资金、决算、审计等关键环节情况;项目资金、物资落实情况, 重点巡查资金、物资的分配、拨付、使用、管理等情况, 是否公平公正, 是否优亲厚友, 是否挤占、挪用、拖欠、滞留, 是否降低标准发放和克扣截留, 是否虚报、冒领、弄虚作假, 是否违规发放, 是否违规处理结余资金、剩余物资等;问题整改情况, 重点巡查相关单位、部门和责任人对监督检查发现问题的整改落实情况。

3. 事后监督:查办案件。

      在项目进村过程中, 村庄创造性地构建其自主性以获得自身发展的动力和源泉, 但村庄这种自主性更多地表现为村干部的自主性, 特别是严重受制和依赖于核心村干部的意图及其项目运作能力。[27]因此, 在项目进村入户中, 如若对村干部的自主性不加引导和监督, 村干部的自主性很容易滑向并转变为村干部的自利性和贪腐性, 出现层出不穷的违纪违法案件。为此, 民生监督组把直接查办案件看作发挥执纪监督问责职能的重要方式, 注重形成震慑, 以案释纪, 以案释法。梧镇民生监督组查办的戎明旺套取危房改造补助资金案件就具有典型性。2014年1月20日, 梧镇民生监督组接到群众举报, 反映时任梧镇磐英村村支书戎明旺利用职务之便套取危房改造补助资金。经查, 2011年4月, 戎明旺将其母芬奇鹏申报为低保一级危改对象, 上级补助资金2万元, 房子已于当年修建。2012年4月, 戎明旺又将其父戎友光申报为困难户一级危改对象, 领取上级补助资金1万元, 因其父母2012年已有安全住房, 且为同一个户头, 所以其父亲不应再享受危改。2009年7月戎明旺以其妻芬媛旭上报为危房改造户, 获取危改救助资金2万元, 2011年2月戎明旺又将自己上报为困难户危改对象, 领取危改资金8000元, 因其2011年已有安全住房, 且与其妻为同一个户头, 所以戎明旺不应再享受危改。按照危房改造有关规定, 同一个户头只能享受一次危改指标, 戎明旺利用任村干部的职务之便, 采取重复套取手段, 骗取国家危房改造款1.8万元, 其行为已构成严重违纪。根据相关规定, 报经县纪委批准, 经2014年12月8日梧镇党委会研究决定, 给予戎明旺开除党籍的处分, 将戎明旺违纪资金1.8万元收缴县纪委违纪专用账户上缴县财政。

五、结语

      农村公共投资项目重点突出, 覆盖面广, 涉及农民生产生活诸多领域, 同时, 投资总量呈刚性增长趋势。[28]民生项目关切群众切身利益, 群众利益无小事, 民生项目领域的违纪违法问题关注度较高、敏感性较强、社会容忍度较低, 防治、监管不当则会直接影响党群干群关系, 损害党和政府形象。在制度设计上, 以条线为主的事本主义是项目制必须严格遵照的治理手段, 通过程序化管理与目标绩效考核, 来达到提高反哺资金的使用效率。[29]但在运作实践中, 项目制原有的技术理性随着科层制自上而下的逐渐式微, 以至出现这样的悖论:“项目体系越完备、审计体系越严格, 专项资金的管理和控制越规范, 这些资金就越难以深入到乡村基层。”[30]由于当前乡镇纪检组织存在着先天“短板”, 而同时外部监督机制和可信的评估机制不健全, 最后出现项目基层运作的监督困境问题, 这在客观上产生了创新乡镇纪检监察工作体制机制的现实需求。项目治理中督查机制的缺乏是诱发项目制逻辑困境的两大原因之一, [31]为加强民生项目监督, 保障脱贫攻坚, 推进全面从严治党向基层延伸, 贵州省探索实践出民生项目监督特派组制度, 其显著特征在于特派式、专门性、全程化, 其实践逻辑表现为以乡镇为单元的特派监督、以项目为载体的专门监督、以执纪为导向的全程监督。

      政治制度的功能在于规定并形成公共秩序。[32]那么, 如何评价一项创新性制度呢?哲学视野中制度评价包括合理性 (合规律性) 、合法性 (正当性) 和现实性这三个标准。[33]本文认为, 在合理性层面, 民生项目监督特派组制度充分认识到了当前项目治国新常态下项目基层治理中所存在的权力监督困局, 把握住了基层纪检监察体制机制中的规律;在合法性层面, 该制度创新是在党内法规、国家法律的法治框架内进行的, 本身亦是法治精神的实施与落地, 符合社会公平正义的要求, 特别是有利于农民利益权益的保障;在现实性层面, 该创新制度易于操作, 具有“低成本、高收益”特征, 实际成效正在凸显, (1) 也得到了中央、中央纪委的充分肯定。尽管贵州省民生项目监督特派组制度才试推行三年左右时间, 制度本身仍处在不断探索、完善之中, 制度实践所产生的不足与问题还有待继续观察, 但这种改革探索仍可为未来全国范围内项目治理的基层运作监管以及基层纪检监察机关改革积累宝贵经验, [34]对其学术研究也可为后续的区域比较分析提供案例借鉴。

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