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地方政府间跨域治理碎片化:问题、根源与解决路径
2018-05-10 18:25:39 来源:《行政论坛》(2018年第1期) 作者:周伟 【 】 浏览:1次 评论:0

地方政府间跨域治理碎片化不但无法适应跨域公共事务治理要求,而且增加跨域公共事务治理成本、降低跨域公共事务治理绩效,同时也是引发跨域公共问题发生的重要因素。行政区行政、地方利益之争以及地方官员理念的碎片化都是造成地方政府间跨域治理碎片化产生的重要根源,导致跨域治理中地方主义、各自为战、分割管理、服务裂解等弊端。整体性治理正是针对政府管理实践中日益严重的碎片化问题而提出的一种新型治理模式,因而从价值导向、组织机构、制度体系、协调机制等方面构建跨域整体性治理模式就成为解决地方政府间跨域治理碎片化的有效路径。

一、地方政府间跨域治理碎片化的问题

碎片化的本意是指完整的东西破碎成诸多零块。在行政管理领域,碎片化一般是指政府部门内部各类行政业务之间、一级政府各部门之间、各级地方政府之间以及各行政层级之间分割的状况。在本文中,地方政府间跨域治理碎片化是指各地方政府之间以及地方行政层级之间在跨域治理中地域分割与功能裂解的状况。多在地域上表现为划分势力范围、争夺地盘、分割而治;在功能上表现为价值理念、政策过程、制度体系等存在大量的碎片化现象,且治理权力分散于各地方政府之间,权力与责任相互脱节,缺乏协同合作,处于“四分五裂”的状态。正如 Perri6Leapt 等人认为:“如果不同职能部门在面临共同的社会问题时各自为政,缺乏相互沟通、协调与合作,致使政府的整体性政策目标无法顺利达成,那么碎片化政府就此形成。”碎片化政府管理模式虽然曾经迎合工业化时代效率至上的价值追求,适应工业社会的效率要求与社会管理结构原则,满足工业化时代经济发展对政府管理效率的要求,但就地方政府间关系而言,碎片化致使地方政府间的关系长期处于一种相互隔离与相互竞争的状态。

 步入后工业化和信息化时代,社会各主体之间、地区之间的交往日益频繁,联系日益密切。与此同时,传统单位行政辖区内的诸多社会公共事务开始向毗邻区域“渗透”和“外溢”,并呈现出迅速蔓延的趋势。换言之,原先属于某一地方政府“内部”的公共事务已经“跨域化”与“无界化”的态势愈加明显。跨域公共事务的日益增多与频繁发生,使当下的地方政府治理面对的是一个全新的、复杂的行政生态环境。地方政府无论是基于传统公共行政分工取向的分割治理,还是基于新公共管理市场取向的竞争治理,其共同缺陷是造成地方政府间跨域治理碎片化,使其在跨域公共事务治理上显得力不从心。 

(一)地方政府间跨域治理碎片化形态其“封闭性”和“内向型”的治理特点已无法适应跨域公共事务“跨域性”和“外向型”的治理要求

地方政府间碎片化的治理形态可以说是一种与农业社会或工业社会基本适应的政府管理模式,因为农业社会乃至工业社会基本上处于一个封闭或半封闭的状态,社会公共事务相对简单且大多生成于某一行政辖区内。因而,地方政府能够有效应对与解决当时的社会公共事务。而跨域公共事务则突破地方政府间原有的行政辖区边界和功能职责边界,变得越来越“外部化”与“无界化”,其治理的复杂性已远远超出单一地方政府单边行政能力的域限,地方政府间“封闭性”和“内向型”为特点的、各自为战式的、碎片化的治理方式已经无法适应与满足跨域公共事务“跨域性”和“外向型”的治理要求。

跨域公共事务的外部性和关联性使所在区域内的地方政府彼此之间存在相同的利害关系,这就要求所在区域内的地方政府携手合作、统一行动;且成因的复杂性加大其治理的难度,治理难度的增加需要各种资源要素的大量投入。地方政府间跨域治理碎片化不但造成各种资源要素投入的碎片化,难以实现资源的互补与整合、交流与共享,致使资源的协同效应与聚合效应无法实现,降低资源投入的规模效应;而且行动过程缺乏统一指挥、协同合作,例如,在流域治理、大气污染治理中,上游治理、下游污染;一方治理,另一方却无动于衷,此种现象在跨域治理中时常出现,这样就增加跨域公共事务治理成本、降低跨域治理绩效。 

 ()地方政府间跨域治理碎片化增加跨域公共事务治理成本,降低跨域公共事务治理绩效

跨域公共问题发生的因缘是多方面的:从经济发展角度看,市场化与区域化加速了各种资源和生产要素的跨域流动,引发不同区域主体之间的利益争夺,各主体之间的利益矛盾与冲突催发了跨域公共事件;从社会变迁角度看,交通运输的发展及户籍制度的改革等使社会进入一个开放和流动时期,不同辖区之间人口流动将成为常态,为跨域公共问题的生成提供社会基础;从技术革命角度看,信息技术的发展尤其是互联网的普及、自媒体的出现,其低廉而便捷的信息获取与传播技术,为社会群体的联合与认知框架的构建提供载体与平台,从而可以在一夜之间让全社会知晓在某一地区内发生的事件并给予高度的关注。但是,这些因素只是跨域公共问题发生的必要而非充分条件,不能足以解释跨域公共问题为何必然发生。地方政府间权力结构与组织结构也是跨域公共问题发生的原因之一。在跨域治理中正是因为地方政府间权力的分散与组织功能的裂解造成地方政府间跨域公共事务治理碎片化,为跨域公共问题的发生提供机会,而且还形塑跨域公共问题的进程与形态,甚至决定跨域公共问题的结果。

二、地方政府跨区域治理碎片化的根源

地方政府间适当的分工与良性的竞争能够促使地方政府各司其职、各尽其责,提高行政效率,但过度的分工与恶性的竞争容易演变为分散化、无法实现整体目标和创造整体效益。地方政府间基于分割和竞争的原子化方式来进行跨域治理,割裂跨域公共事务地域空间和权力责任方面的关联性,从而导致跨域治理碎片化。

(一)行政区行政引发地方政府间区域治理碎片化

行政区行政是指“基于单位行政区域界限的刚性约束,民族国家或国家内部的地方政府对公共事务的管理。”我国现行的行政管理体制就是按照科层制的纵向层级节制与横向职责分工建立起来的行政区行政管理体制,其显著特征就是各级地方政府的职责权限被限定在所在的行政区域边界内。行政区行政通过单位行政区域范围的划分使地方政府之间的职责权限较为清晰,这就使各级地方政府对各自行政辖区范围内的社会公共事务担当主要的管理角色和发挥强势的管理作用,对解决地方政府行政辖区范围内的公共事务通常是可行的和有效的,但以层级节制、职责分工和各司其职为特征的行政区行政对跨域公共事务的治理却时常失灵。因为行政区行政以行政区划为原则对地方政府的职责权限进行地域范围或空间范围上的分割与配置,它构成地方政府行政权力行使的地域边界与空间范围。也就是说,地方政府权力行使的法律效力范围和承担责任的空间范围仅限于单位行政辖区内部,对其他无行政隶属关系的行政区内部事务或者行政区与行政区之间的社会公共事务无权干涉,也无须承担过多的责任。从理论上讲,行政区行政以行政区划为原则的适当分工能够明晰地方政府之间的权责界限,减少相互之间因权责不清晰所带来的外界干扰,进而提高地方政府的行政效率,但具体对哪些事务进行分工、在什么时候分工应充分考虑公共事务的性质和视行政环境变化的具体情况而定,而不是简单机械地照抄照搬。行政区行政是与工业社会相适应的一种政府管理模式,由于工业社会时期公共事务相对简单、大部分产生于单位行政辖区内部,这些事务在各自行政管辖范围内通过官僚体制就可以得到有效解决。而跨域公共事务其成因的复杂性不但超出各地方政府单边治理能力的域限,而且其外部性模糊了地方政府间的权责边界,超越了各地方政府行政管辖权的范围。地方政府间以行政区划为原则的相互隔离和自我封闭的行政区行政大大降低政府组织的灵活性,既难以适应后工业化和信息化社会高度复杂性与高度不确定性的社会环境特点,也无法有效应对跨域公共事务及对公众的需求做出快速、及时的反应。正如皮埃尔·卡蓝默所说:“眼下的治理与科学生产体系一样,基于分割、隔离、区别。职权要分隔,每一级的治理都以排他的方式行使其职权。领域要分割,每个领域都由一个部门机构负责。行动者分割,每个人,特别是公共行政者,都有自身的责任领域。对明晰的追求,出发点是好的,即需要区分权力、明确责任,但当问题相互关联时,当任何问题都不能脱离其他问题而被单独处理时,这种明晰就成了效率的障碍。”行政区行政虽然明确地方政府间的管辖范围和职责权限,但在跨域治理中却造成地方政府组织体系的松散化和功能职责的碎片化,割裂跨域公共事务地域空间和权力责任方面的关联性,引发地方政府间跨域治理碎片化。

(二)地方利益之争加剧地方政府间区域治理碎片化

利益是影响地方政府间竞合关系变化的核心和关键要素,因为政府间关系“首先是利益关系,然后才是权力关系、财政关系、公共行政关系”。尽管我国地方政府间关系总体上呈现从竞争走向合作的变化趋势,但在涉及地方利益如跨域治理等事务中,竞争意识仍大于合作意识,追求地方利益最大化的政府间竞争是客观存在的,其主要原因在于:其一,改革开放以来我国在经济上不断下放权力的同时,在政治体制改革上较为缓慢或在政府考核上改革进程较为缓慢。中央政府对地方政府、上级地方政府对下级地方政府的考核以地方经济的发展速度和 GDP 的增长作为主要指标,通过对地方政府间的横向比较并以排名的先后顺序来衡量各地方政府的工作成效,并以此作为中央政府对地方政府、上级地方政府对下级地方政府给予财政支持和地方官员晋升的主要依据。在这种事实上的官僚制逻辑下,地方政府间竞争的压力与动力主要来自上级政府,实际上演变成为一种地方政府间如何完成上级政府任务的政治竞标赛。为了争取上级政府对地方发展的政策、财政支持和获取上级政府对地方主政官员的青睐,地方政府间,尤其是同一区域内同级地方政府间的竞争就愈加激烈。其二,纵向分权与财政分灶后,地方政府由执行性政府转向追求辖区利益的竞争性政府,成为具有独立经济利益的主体。放权让利改革使地方政府在拥有较多自主权的同时,也承担诸多的社会责任,财权与事权的不匹配加重了地方政府的财政负担,甚至一些地方政府负债发展。地方政府为了完成所承担的经济和社会责任,必须不断推动辖区经济发展,在各种资源有限的情况下,势必加剧地方政府间的竞争。其三,随着我国城镇化的推进和户籍制度的改革,“用脚投票”作为居民选择地方政府偏好的利益表达机制的作用愈加明显,这又推动地方政府间的竞争。地方政府间为了吸引人口聚集,特别是优秀人才的聚集,必将围绕公共服务供给、投资环境营造、外来人口落户优惠政策等软硬条件方面不断努力,并展开竞争,以便争取更大的竞争优势与确保在该区域内具有较强的竞争力。客观来说,地方政府间围绕利益之争的竞争能够有效推动当地经济的发展和社会服务水平的提升,但作为“经济人”的地方政府,在市场一体化和区域一体化的进程中,大都成为所在地方利益的代表者和行动者,在追求地方利益最大化动机的驱使下,各地方政府在经济发展、社会服务、招商引资等方面往往囿于地方局部性利益,而对涉及地方政府间整体性利益的跨域公共事务常常采取“不作为”态度,大都寄希望于“搭便车”,即使在中央政府及上级地方政府的压力下采取治理行动,也局限于地方利益的辖区内部治理,这种围绕利益争夺的竞争性治理进一步加剧地方政府间跨域治理碎片化。

(三)地方官员理念的碎片化固化地方政府间区域治理碎片化

跨域治理虽然离不开中央政府的统筹规划与指导协调,但付诸行动与实施主要还是依靠地方政府,而地方官员在推动跨域治理中发挥非常关键的作用。例如,在长三角、珠三角、京津冀一体化进程中,地方官员在推动跨域治理过程中扮演重要角色和发挥主要作用。即便如此,地方官员在跨域治理中并不是铁板一块,也不是始终与区域整体利益保持高度一致;相反,在跨域治理的政策制定及政策执行过程中,充满地方官员个体的理性选择和行动痕迹,貌合神离的现象普遍存在。以长三角为例,近年来,浙江、江苏、上海等地官员为应对与解决长三角区域一体化进程中出现的跨域公共事务,通过举办定期或不定期的领导会晤进行磋商与协调,虽然各地领导纷纷表态服从长三角区域合作与发展战略,积极推动长三角跨域公共事务治理,但在长三角一体化进程中,诸多跨域公共事务仍然议而不决、决而不行,长期得不到有效解决。其中原因之一是长三角各地官员在推动长三角一体化进程中,不是从长三角一体化内在要求出发来展开协调与合作行动,而是在一定程度上都在寻求自己的损益平衡,权衡各方面的成本与收益,按照自身发展的内在逻辑和实际需求展开行动。为什么地方官员在跨域治理中会出现理念及行动上的碎片化?一方面,相较于革命战争年代塑造出来的统一性官员,改革开放以来在市场经济观念的冲击下,官员的公共精神缺失、共同信仰分裂,选择性激励制度的缺失与法治的乏力,缺乏一种确保任何处于某一特权地位时均不能谋取私利的约束机制来制约官员的行为方式,导致地方官员的理性选择及分裂行动受到激励;另一方面,以经济指标为中心的政绩评价及干部选拔任用制度,造成地方官员的“政绩饥渴症”。实际上,以 GDP 为中心的政绩评价标准和官员晋升的政治锦标赛体制,就是看谁能把经济搞上去,在地方官员眼里,最重要的客观现实之一就是能否出政绩。在这样一种政绩考核和用人导向下,没有人会完全不在乎政绩。地方官员在跨域治理中或多或少地会考虑对自身政绩的影响,通常是依据自己获得的信息和个人效用最大化的原则围绕自身政绩进行理性选择,而不是最大限度地增进区域公共利益,这就造成地方官员在跨域治理中个人诉求与行动的分化,作为跨域治理的实施者和行动者,地方官员理念的碎片化在一定程度上固化地方政府间跨域治理碎片化。

三、整体性治理模式构建:地方政府跨域治理碎片化解决路径

  整体性治理作为一种政府治理模式的转型升级,是对传统公共行政“封闭性”治理和新公共管理“竞争性”治理过程中造成严重碎片化问题的战略回应,是传统合作理论和整体主义思维方式的一种复兴。在整体性治理视野中,政府改革的核心是通过对政府内外部门及组织之间的纵横向协调与整合,不断“从分散走向集中,从部分走向整体,从破碎走向整合”。“消除相互破坏与腐蚀的政策环境,更好地联合使用稀缺资源,促进某一领域的利益相关者协同合作,为公众提供无缝隙而非分离的整体性服务”。整体性治理为解决政府碎片化问题提供新的思路和新的模式,地方政府间跨域治理碎片化问题的解决,要以整体性治理理论为指导、以合作为导向,从价值理念、组织机构、制度体系、协调机制等方面构建地方政府间跨域整体性治理模式。

(一)树立地方政府间区域整体性治理的价值理念

地方政府在传统公共行政“内向性”和新公共管理“竞争性”理念的影响下,认为地方政府是独立的利益主体,视辖区地方利益的表达、维护和实现为根本,在跨域治理中强调地方利益、遵从本位主义,忽视整体利益、缺乏合作理念,从而造成地方政府间跨域治理中价值理念的碎片化。与传统公共行政和新公共管理影响下地方政府追求自我利益的价值理念不同,“整体性治理以整体价值作为基本的价值追求,强调政府整体效果的最优和公共利益的整体最佳”。跨域治理必须摒弃地方政府“内向型行政”和“竞争型行政”理念,跳出行政区划的圈子和破除利益导向的竞争思维,构建地方政府间“共生共存、合作共赢”的跨域整体性治理价值理念。

 1. 促进区域内地方政府间开展对话与交流、谈判与协商,并创设地方政府间平等对话的条件和规则。通过充分的对话与交流、平等的谈判与协商,消除地方政府间的疑虑和芥蒂,在对话与协商的过程中,彼此调适自己的观点和立场、消弭差距和对立,确立以“共生共存、合作共赢”的聚合性共同体发展为目标的价值定位和治理理念。

 2. 培育与建设地方政府间的信用体系,为地方政府间“共生共存、合作共赢”的跨域整体性治理价值理念提供社会信任资本支撑。信任是合作的基础和促进合作的“润滑剂”,以信任为基础的价值理念能够增进合作者之间在心理上的确定感和安全感。如果地方政府间“共生共存、合作共赢”的跨域整体性治理价值理念缺乏信任体系的支撑,可能会造成地方政府间合作的短视效应和“一锤子买卖”,通过加强地方政府间信任体系的建设、管理和评价来增强共同价值理念实现的可预期性。

 3.改变以 GDP 为中心的政绩考核评价制度。 将地方政府参与跨域整体性治理作为对地方政府及其官员考核的重要指标,扭转地方政府及其官员以 “自我利益” 为中心的“政绩冲动” ,为地方政府间 “共生共存、 合作共赢” 的跨域整体性治理价值理念的建立提制度保障。 如果现行的以 GDP 为中心的政绩考核评价制度没有发生根本性改变,那原有的分割与竞争理念也就难以从根本上消除,地方政府及其官员参与跨域整体性治理的内驱动力就不会被调动起来,最终会影响地方政府间“共生共存、 合作共赢” 跨域整体性治理价值理念的确立。

 (二)组建地方政府间跨域整体性治理的组织机构

如何突破行政区划的刚性约束和消除地方政府政府间的恶性竞争,组建地方政府间跨域整体性治理的组织机构尤为关键。 显然,通过行政区划的调整与变更并非破解跨域治理中地方政府组织体系松散化的灵丹妙药。 因为 “区划” 的边界是永恒存在的,行政区划的扩大或缩小,只是行政区域空间量的变化,不会对行政系统的治理形态产生质的影响,无法从根本上克服 “行政区行政” 现象。那么,地方政府间通过 “行政协议” 为纽带的区域合作发展论坛、 区域首长联席会议制度等合作形式能否消除行政壁垒与化解利益冲突,解决地方政府间跨域治理中权责碎片化的问题呢?从实践来看,针对跨域公共事务引发地方政府间的利益摩擦和冲突,通过区域合作发展论坛和区域首长联席会议协调的方式对解决一些特定的跨域公共事务是有效的。 但是,这些区域性协调组织迄今为止仍然没有专门的法律予以明确的规定,普遍存在权威性不足、 稳定性不高和实效性不大的问题,无法从根本上彻底解决地方政府间跨域治理中组织功能裂解与权责碎片化的问题。整体性治理的核心目的就是要通过有意识的组织设计与再造,最终建立一种整体性运作的组织模式。 目前,解决地方政府间跨域治理中组织体系松散化问题最理性的方法就是遵循整体性治理的核心目的,通过有意识的组织设计与再造,组建地方政府间跨域整体性治理的组织机构——跨域治理委员会。打破地方政府间跨域治理中组织功能裂解、权责分散、 各自为战的管理方式,把地方政府间临时性的区域合作论坛、 首长联席会议转变为长久存在的、 法治化的、 准行政机构的跨域治理委员会。

 1. 跨域治理委员会的建立及其职能、 权限、 机构设置和人员组成都要有明确的法律依据。只有经过法定的程序,得到法律体系的明确授权和认可,跨域治理委员会才会获得和行使合法的权力,增强其权威性。

 2. 在跨域治理委员会组织内部设置完备的组织机构,确保跨域治理委员会的稳定性。 从跨域治理的长远需求和实际情况来看,跨域治理委员会组织内部机构的设置包括常设性机构和临时性机构,常设性机构是指事关跨域治理长远需求的决策机构、 执行机构、 监督机构及办公机构等,临时性机构是指针对具体跨域事务成立的领导小组和项目小组等。

 3. 通过明确跨域治理委员会的实际权力、具体职责和加强监督,摆脱 “重权力归属、 轻权力运作” 的观念,提高跨域治理委员会的实际执行力,增强实效性。

(三)健全地方政府间跨域整体性治理的制度体系

地方政府间跨域整体性治理是一个典型的集体行动,在集体行动中, “除非存在强制或其他某些特殊的手段以使个人按照他们共同的利益行事,有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益” 。但现行的区域制度存在 “部门化”“地方化” 等碎片化现象,缺乏统一性和规范性,难以对地方政府的行为选择形成强有力的规范与约束,制度供给与跨域治理的需求不匹配,面临集体行动的困境和搭便车的行为。制度集体行动的框架认为,从制度的视觉寻找合作治理的有效路径,还需要对影响合作的制度规则进行有效关注,因为制度规则的重要功能体现为“使得个体意识到只有通过制度行为才能最有效地实现自己的目标,进一步讲,明确规则的存在最终有利于组织中的所有成员,甚至会有利于整个社会” 。因而,加强地方政府间跨域整体性治理相关制度规则的建设就具有十分重要的意义。

 1. 制定地方政府间跨域整体性治理统一的制度规则。针对现有制度存在的碎片化问题进行有效整合,制定地方政府一致行动的规则,跨域治理整体推进规则、 反对地方保护主义规则等,以统一、 具体、 明确的制度规则来规范和约束地方政府的合作行为。

 2. 健全地方政府间跨域整体性治理的有效监督制度。地方政府间跨域整体性治理在监督形式既包括上级政府监督、 跨域治理委员会的监督、 区域内地方政府间的相互监督,也包括新闻媒体、 社会组织、私人部门、 公民个体及网络监督等,关键在于将各种监督形式及监督制度有效结合,形成全面系统的监督体系。

 3. 建立地方政府间跨域整体性治理的考核评价与选择性激励制度。“从制度有效实施的角度来看,一项制度能否得到有效地贯彻落实,除了制度本身的合法性、 正当性与合理性之外,还需要相关的考核评价与激励制度的关照” 。地方政府间跨域整体性治理制度的贯彻执行也不例外,通过建立科学合理的考核评价制度、加强政治问责和加大违规违约的处罚力度,促使各地方政府对跨域整体性治理制度规则的有效执行。

(四)完善地方政府间跨域整体性治理的协调机制

“如果政府间关系的纵向体系接近一种命令服从的等级结构,那么横向政府间关系则可以被设想为一种受竞争和协商动力支配的对等权力的分割关系” 。 而地方政府间跨域整体性治理是一种纵向、横向、 斜向相互交织的复杂的合作关系,因而建立相关的协调机制尤为重要。

 1. 对话协商机制。地方政府间跨域整体性治理的过程,实际上就是区域内地方政府之间围绕产业布局、跨域公共问题治理和跨域公共服务供给等不断谈判、 博弈、 协商和协调的过程。建立地方政府间对话交流制度、 稳定的协调组织、 举办协商论坛,以及 “电子化治理” 时代的电子政府信息平台、 政务微博等制度和信息交流方式,为地方政府之间的交流与协商提供制度渠道和搭建交流平台,通过地方政府间充分的对话交流和谈判协商化解分歧和矛盾,促进跨域整体性治理共识的达成。

 2. 利益补偿与利益共享机制。利益问题是地方政府间跨域治理中的核心和关键问题,共同的利益是地方政府走向合作的内驱动力,但是由于跨域治理中区域利益与地方利益之间存在一致性与差异性、 群体性与集中性、 中观性与微观性矛盾,以及地方政府间的利益争夺与竞争,导致跨域治理中的地方利益难以整合,地方利益与区域利益的矛盾以及地方政府间的利益冲突与竞争已经影响跨域治理的效率。因此,地方政府间跨域整体性治理必须通过合理的利益补偿与利益共享机制整合地方利益。利益补偿机制主要是规范纵向上的上级政府财政转移支付制度和建立横向上的区域内地方政府共同出资的跨域治理共同基金,依据成本分担与合理补偿原则建立一个合理、 明确的成本分担机制,通过纵向的财政转移支付和横向的共同基金发放来实现成本与收益的平衡。利益共享机制是建立一种平等、 互利、合作条件下的地方政府间跨域整体性治理的新型利益关系,对跨域治理过程中地方政府间利益分享内容、 分享标准、 分享手段以及分享资金来源等予以明确的制度性规定,让区域利益惠及区域内每一个地方政府,通过区域利益的共享实现共同发展,推动地方政府间跨域整体性治理的深入推进和有效实施。

 3. 资源共享机制。由于跨域治理的复杂性和高成本,地方政府间资源禀赋及治理能力的差异性,因而在跨域整体性治理的过程中应整合地方政府间的各种资源要素、 建立资源共享机制。一方面,建立信息资源共享机制。通过对地方政府间及地方政府内部不同部门间信息资源的有机融合,建立全面、 系统和真实的跨域治理信息资源大数据库,打破地方政府间信息相互封锁与分割局面,消除 “信息垄断” 和“信息孤岛” 现象,实现信息共享,为跨域整体性治理及决策的制定提供及时、 真实、 可靠的信息。另一方面,建立人力、 物力、 财力资源的互补与整合机制。 通过建立地方政府间跨域整体性治理人力资源、物力资源和财力资源的有效整合、 统一调配和使用机制,实现地方政府间跨域整体性治理中人力资源的互补和物力与财力资源的整合,增强人力资源的协同效应和物力与财力资源的聚合效应。

四、结语

地方政府间跨域治理碎片化致使区域内的地方政府经常陷入 “边界冲突事件” ,无法从根本上有效解决复杂多变的跨域公共事务,急需在实践中探索与创新一种更为适合和有效的跨域治理模式。而整体性治理无论是作为一种行政改革的理论指导,还是作为一种政府治理模式的变迁,在消解政府组织壁垒与打破封闭行政、 整合政府功能与资源、 促进政府间协调与合作、提高政府整体性治理能力和服务质量等方面都凸显其积极作用,表现出很强生命力和普适性,为解决地方政府间跨域治理碎片化提供有效路径。 诚然,整体性治理是一项涉及政府治理理念转变、 功能整合、 利益协调等各种复杂因素的系统工程,需要克服诸多困难和障碍,但这丝毫不能影响和削弱我们对整体性治理是提升地方政府间集体行动能力和解决地方政府间跨域治理碎片化有效路径的前瞻,我们必须全面理解整体性治理的制度化路径,并以一种渐进的、 逐步优化的方式加以推进,才能推动我国区域公共治理体制改革,有效解决地方政府间跨域治理碎片化。 

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责任编辑:liqun
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