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中国公共文化服务的发展逻辑研究
2018-11-02 21:35:30 来源:《华中师范大学学报》(人文社会科学版) 2018年第5期 作者:胡税根 陶铸钧 【 】 浏览:0次 评论:0

一、引言

在当代中国公共行政和公共政策的研究领域, 公共文化服务是一个价值正在建构和内容日渐丰富的词汇。公共文化服务作为现代政府的重要职能, 是提升文化软实力的重要来源。在文化建设的政策理念层面, 党的十七届六中全会指出要“构建现代公共文化服务体系, 建设社会主义文化强国”。党的十八届五中全会要求“加快文化改革发展, 加强社会主义精神文明建设, 建设社会主义文化强国”。党的十九大进一步提出, “满足人民过上美好生活的新期待, 必须提供丰富的精神食粮”, “完善公共文化服务体系, 深入实施文化惠民工程, 丰富群众性文化活动”。公共文化政策理念的变迁和公共文化产品及服务供给的增加, 体现了新时代政府职能的转向, 也为我国公共文化服务模式的转型提供了契机。在法理层面, 2017年3月1日施行的《中华人民共和国公共文化服务保障法》规定, “公共文化服务, 是指由政府主导、社会力量参与, 以满足公民基本文化需求为主要目的而提供的公共文化设施、文化产品、文化活动以及其他相关服务”。由此, 人民群众基本文化权益和基本文化需求实现了从行政性“维护”到法律“保障”的跨越。如同一个概念黑洞, “公共文化服务”在学术领域, 除了来自“新公共服务”理论的衍生, 就其内容而言还对文化政治、文化经济、文化政策等的伦理价值和政策导向进行了吸纳。之所以呈现概念的发散性, 一方面是由于“文化”与“公共服务”交互关系的理论化不足, 这关系到公共文化服务研究中如何处理文化主体性的问题, 并回应“文化转向”即文化作为意义生产机制的问题;另一方面, 文化与权力之间的关系也更加凸显文化成为治理的核心议题。随着当代与文化相关的机构和技术的兴起, 文化日渐成为推动全球社会变迁的动力, 日常生活的文化概念转化以及主体与社会认同中文化成为关键核心的因素, 倒转了过去社会结构分析下文化次要、附属的位置。

在中国社会及其文化转型的时代背景之下, 公共文化服务现实中与政治、经济的这种交错复杂的情境造成了理论与实践映照上的困难。公共行政学作为独立学科自创立、范式变迁以来对于“公共性”的不断反省与回归, 是在公共行政学科语境下讨论公共文化服务的首要动机, 而经由“公共性”所定义的“文化性”、“服务性”和“技术性”成为中国语境下讨论公共文化服务发展逻辑的基础。

二、公共性:公共文化服务的价值逻辑

H.George Frederickson认为:“公共的意义不仅是能与他人共同努力, 而且是能与当中关照他人。”(1)对此, Curtis Ventriss进一步补充到, “公共的行动按其定义是具有互动性的, 而且能产生各种公共性的结果或影响, 所谓的‘公共’, 必然展现于政策行动规划与思辨过程中的公共学习能力”。(2)因此, “公共”性的价值在于通过政府的行动或执行措施, 使得成员透过参与社会共同生活, 获致幸福与良善, 以维护公众的文化权益, 实现经济社会发展的公平性与公正性。

(一) 政府是公共文化服务的供给主体

公共文化服务的公共性主要表现在政府行动过程中的文化职能转变, 即政府在公共文化领域所能够扮演的相应主体性角色。传统行政学认为, 政府公共文化管理职能是指国家行政机关对全民的思想道德建设以及教育、科技、文化、体育、新闻出版、广播影视、文学艺术等方面的管理。从公共服务的视角出发, 公共文化服务是在政府主导下, 以税收和财政投入方式向社会整体提供文化产品及服务的过程和活动。

公共文化服务作为政府的重要职能, 其在具体实践中的公共性职能要素主要包括三方面: (1)宏观制度层面公共文化服务相关经费保障、设施建设、服务标准、人才队伍建设和管理体制等支持性政策法规的制定与修订, 微观执行层面相应服务的预算及资源投入; (2)建设公共文化设施、场所, 建立公共文化组织、机构与服务主体的交互联系; (3)探索创新公共文化服务方式。公共文化服务方式是人民群众直接接触各类服务的重要环节, 随着现代科技的发展, 公共文化服务使用的手段、方法和设备也有了长足的进步。

无论是国家抑或是地方政府, 势必都会与其所在的空间、市井、社区形成紧密的连带关系。在中国公共文化服务政策脉络发展下, 地方公共文化服务机构有其自身独特的样貌。尤其在重视基层政权建设的当下, 公共文化服务发展的目标无法脱离地方赋权项目。对基层公共文化服务机构而言, 与地方、社群共存更是其成立的重要理由。伴随在地方认同与地方文化特色在地域竞争中的独特作用, “地方性”已然获得官方至民间一致的共识, 在实际执行层面却面临诸多权力竞逐及资源断层等问题。基层文化机构既是公共文化产品和服务的生产者, 又是公共文化传播系统的一部分, 并在承担提供公共文化产品任务的基础上获得自身的合法性。通过对基层公共文化服务工作过程的观察研究, 可发现当前基层公共文化服务职能主要由街道文化站的“迎检式”、“比赛式”公共文化活动和社区文化中心自发组织的日常文化娱乐活动这两个层级的两类活动构成。街道作为纵向行政权力体系的末梢, 其所属的文化站同时也具备了街道行政职能和公共服务托底的过渡地带性质, 即执行上一级行政指令与支持社区自发公共文化活动并存。而社区公共文化服务机构在政府公共行政职能从管制到服务转变的大背景下, 理论上发挥着公共文化活动的自发组织和日常展示功能。

在实际的地方运作过程中, 公共文化服务财政支出效率没有明显的东西部聚类效应;人均GDP越高的省份, 公共文化服务财政支出效率越低。同时, 公共文化服务财政支出占比越高的地区, 其效率越低, 政府规模对于地方公共文化服务财政支出效率具有负向影响(3)。地方性所包含的人均GDP因素、政府财政支出因素以及政府规模因素都呈现出与公共文化服务效率负相关的关系, 这也进一步指向公共文化服务的地方实践, 其实践效果具有地方赋权与职能偏移之间步履蹒跚、来回胶着的不平衡性, 并从一个侧面勾勒出地方公共文化职能履行的制度成本与理论价值诉求之间较大的差距。由于政绩需求、机构改革压力、公共文化转移支付不合理、基层行政文化体制的越位和缺位、传统业务模式与高速城市化进程和数字信息技术快速发展的结构性失衡等共同造成了社区公共文化服务机构组织能力和反馈机制薄弱, 少数地方公共文化服务偏离职能轨道。通过对国家公共文化政策实验基地文化站的持续观察显示, 基层文化机构正陷入公共资源投入不断增加而绩效却持续下滑的“悖论”(4), 这一问题的深入探讨将对长期以来强调通过公共文化服务的财政投入来提升公共文化服务水平的行动策略产生影响。

(二) 均等化是公共文化服务公平性实现的前提

对公共文化服务的“公共性”理解, 还表现在其作为公共物品产出公平性或均等化之诉求。均等化是权利、机会和过程的均等。政策话语层面, 公共文化服务“标准化”、“均等化”同时出现于党的十八届三中全会的报告中。2017年2月发布的《文化部“十三五”时期文化发展改革规划》提出, 全面推进基本公共文化服务标准化均等化。十九大报告提出, 当前的社会矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要同不平衡不充分的发展之间的矛盾。围绕公共文化服务均等化的内涵及理论渊源, 目前主要是从财政投入、供需状况、动力机制与文化体制等方面对城乡二元、东西部区域与社会分层中的公共文化服务非均等化状况做了大量分析, 这其中的重点是关于公共文化服务均等化程度如范围、内容和标准等的衡量, 并依此产生关于公共文化服务供给主体与服务机制创新的种种建议。因此, 政府作为文化服务的供给主体, 应当确保文化服务在供需均衡的前提下得到合理的消费, 形成分类、分级供给机制(5)。

由于区域供给的差异性和层次性, 对公共文化服务均等化的程度测量需要合理界定控制范围和差异程度, 因而需要确定公共文化服务均等化的衡量标准。国务院发布的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》首次从战略层面提出了均等化标准, 对公共文化服务体系的重点任务、基本标准做了明确的规定。至此, 公共文化服务体系建设由均等化逐步发展到了标准化实施的新阶段。标准化作为实现均等化的主要政策工具在实践和理论层面均予以确立。将标准化原理引入公共文化服务领域, 标准内在性、权威性和客观性的特征更能使公共文化服务内在的政治化价值、技术管理化价值、制度化价值加以凸显。在均等化的整体战略目标指向下, 标准化作为一种阶段战术政策举措将在一定时期内占据学术内容讨论的重要位置。学界对标准化的讨论也多是从标准化内涵出发, 着眼于实践归纳的内容构建及其与均等化的关系两方面加以探讨。随着公共文化服务标准化的工具性价值凸显, 当下学界对公共文化服务均等化的讨论也呈现出与标准化耦合涵化的趋势, 但就两者之间内在传导机制探讨及实证研究相对不够深入。

目前我国各级政府都非常重视公共文化服务均等化发展和标准化建设, 但在具体实践过程中要警惕均等化和标准化政绩工具化和“体制空转”的倾向。简单均等化与强制标准化制度设计因文化生态复杂性、差异性、互约性乃至自衍性而无法实现政策移植。为此, 应回归现代公共文化体系作为一项制度安排的逻辑起点和价值原点, 进一步“解码”政策执行过程, 同时将人口规模、社会结构和绩效标杆纳入科学的标准化过程(6)。

三、文化性:公共文化服务的内容逻辑

公共文化服务建设是一个从物理空间到文化空间不断演进的过程, 其建设的转向是一种以文化空间为中心的统一进程。在公共文化服务建设中, 发挥好“文化”的价值至关重要。文化从本质上说具有“社会交往意义上的公共性”, 彻底的“公共性”的文化必须依赖“对公众基本文化权利的普遍承认和确立”, 即包括文化产品在内各种资源的平等使用, 这是实现文化公共性的基本条件。

(一) 文化是社会精神活动及其产品

文化是相对于政治、经济而言的社会精神活动及其产品, 也是社会群体内在精神的传承、继承和发展。Bocock认为现代社会的文化是“生产意义的种种社会实践活动”(7)。文化所具有的对价值与意义的认知规约了制度的核心内涵。任何制度的运作, 都需要有文化作为支撑。公共文化服务往往因为文化所具有的正当化效果, 而成为社会各方追逐的目标。在中国语境下, 公共文化服务中的文化在意识形态前置和共识凝聚两个层面并行不悖, 体现其工具价值。对推动公共文化服务作为意识形态前置的处置方案, 直接影响到构建国家公共服务体系的政府治理目标、功能、质量和有效性程度。事实上, 西方学者早前概括出文化资源的创造具有导引与凝聚共识的功能。从历史实践与经验来看, 雅典民主制度得以继承和发展, 主要有赖于文化传统形成的公共意识的支撑。国内学者也针对这一领域做出了系列探索, 并基于文化产品的公共性差序而将其划分为意识形态文化产品、群众公益文化产品、社团公共文化产品、企业组织生产的文化产品和个人生产的文化产品(8), 进而对其财政扶持方式进行灵活多样的制度安排。

另一方面, 文化作为一种资源成为公共文化服务关注的对象。文化作为聚合现象, 呈现动态、弹性、不断塑造的特征。与文化市场中流动着的文化产品不同, 公众对文化空间所提供知识的理解与思考构成了公共文化空间的重要意义, 而公共文化空间内部的资源拥有量是实现文化繁荣的重要前提。通过在公共文化服务过程中对文化资源的不断挖掘, 每一种文化会不断与外来的文化力量互动, 形塑并且丰富原本的文化, 使文化更趋成熟。但文化资源并不是一种具体事物性内容, 而是一种对当地环境与既有人事物的共同认知。文化资源本质上不只是拥有多少文化遗产或古迹, 而是在于认知是否能有所转化;文化资源创造的重要不在于社区拥有过去事物的多寡, 而在于有多少过去的事物可以被整理、理解与重新认识。基于对资源的理解, 多将其作为公共文化服务供给效率提升的重要切入点, 强调通过文化资源的分类整合提升供给能力, 实现公共文化服务均等化。随着数字技术的不断介入, 则更多地将视角转向公共数字文化资源整合的动力机制、规范原则、体制障碍和共享前景。

公共文化无论是作为工具, 抑或是对象, 公共文化服务中的文化概念都无法摆脱公共文化本身的语境, 即大众文化的实践积累。在市场经济背景下, 文化资源作为公共文化服务的重要组成部分, 必然同时为大众文化所阐释、折射与消费。大众文化并不是一套固定的、具有历时性的“大众文本与实践”, 它会随时空的转变、理论的介入而被建构出来。大众文化并不意味着大众“拥有”文化, 而是一种工业制造行为, 是大众在一种统一格式下的集体休闲娱乐方式。大众文化不仅反映了文化的现象, 同时还成为社会与时代的文化权利诉求。政府的职责不在于生产什么文化, 而在于如何形成一种“大众文化生产模式”, 并着重去引导这种消费方式的趋势, 做出积极而必要的干预。

(二) 文化治理强调公共文化成为国家文化政策的中心任务

文化不只是特定族群文化或是差异的呈现, 而是公民文化学习的共同经验、学习过程与赋权。文化治理作为一种创造地方社会整体发展机遇的工具, 从单一部门的政策关注转移到区域发展, 成为一种创造社会整体发展机遇的工具。文化治理强调公共文化成为国家文化政策的中心任务, 成为了区域治理和政策规划的文化途径。文化被话语性地变成一个包含生活方式、观点、活动、商品和服务的客体, 文化行动者成为这一过程的多元主体。文化治理的价值包含政治化、商品化、多元化和民主化等方面的诉求, 政治化倾向于将文化建设固化为可控制的行为实体以及影响文化表现形式所产生的国家文化治理机构;商品化直接涉及文化表现形式及经济价值的实现, 并与全球文化贸易网络相连;文化多元化被视为一种文化繁荣的途径和资产, 且附加值在越来越多的区域发展和经济实践中得到认可;民主化则强调文化的赋权和平等参与以及公共文化发展成果的共建共治共享。这四方面的价值在公共文化服务的实践应用中都有所体现, 其中政治化、多元化和民主化直接与公众产生关联, 而商品化则通过公共文化服务机构设施的吸附性资源积累过程得以实现。

在我国, 公共文化服务是一项在文化治理情境中由政府推动的服务于群众文化生活的制度实践, 旧有文化管理方式向新型文化治理模式的转变是我国文化建设的基本情境, 也是我国现代化治理的重要维度 (9) 。着眼于文化是社会力量竞逐之场域的性质, 并关注文化的治理作用, 以探讨国家、地方及其他社群如何以文化的名义进行资源和价值的协商与权力形塑。作为治理的文化要强调结构化的力量与个体的文化自觉。一方面, 通过观察认为多样化行动策略隐藏着深刻的制度性与结构性动因。由政府在“路径依赖”下的行政惯习与应付性工作所产生的这种多样化策略背后隐藏着空间“异化”、活动同质化、组织自主性丧失等弊端, 同时形成政府对居民和组织弱依赖、居民和组织对政府强依赖、居民和组织间弱依赖的“非对称性”互动关系, 真正的文化治理的多元融合理想情境亟待通过多元共治的文化治理行动来破解。另一方面, 政府公共文化服务是基于不断成长的社会文化需求的社会行动过程, 在这一互动情境中, 社会行动者的自主性和自觉性获得了明显提升。不仅促进原有文化管理体制的改革, 还由此培育出具有共享性和创造性特质的城市文化 (10) 。公共文化服务的文化治理转向是从标准化建设到多元价值追求的过程, 这一过程要求各级政府能够统筹文化事业与文化产业的关系, 在城市更新与在文化资源利用中更重视文化资源所形成的文化认同的凝聚, 将公共文化服务作为空间文化构建的环节, 并将层级结构所镶嵌的公共资源与公共文化服务机构的文化活动和服务内容适度分离, 在治理主体上真正将文化行动者纳入同一网络, 致力于培育文化土壤与建构社会资本, 增强社会信任度, 以透过文化治理形塑文化软实力。

四、服务性:公共文化服务的行动逻辑

公共文化服务机构作为空间实体, 承担着为公众服务提供服务设施及资源配置载体的职能。公共文化服务的提供内容即文化产品与服务。在具体的中国语境下, 目前各地公共服务的机构主要包括公共图书馆、文化馆、基层综合文化站、主题博物馆、展览馆、美术馆等。建立公共文化的服务设施、场所, 实现公共文化组织、机构与服务主体的交互联系是服务实现的载体和保障。服务从本质上来说是为了保障公民的文化权, 满足人民群众美好文化生活的需求, 给予其文化参与的空间与机会。深入贯彻以人民为中心的发展思想, 供给高质量的公共文化产品及服务是基本要求, 提高公众的满意度及获得感则是根本目标。因此, 政府在服务供给过程中增强供需主体的互动性, 推进政府与市场、社会协作, 才能有效提高公共文化服务的质量和人民群众的获得感。

(一) 文化互动推动公民文化权的实现

作为重要的公共事物议题, 文化互动往往与公民的文化权相伴而生, 是文化权的落实, 也是其核心概念。公众与政府间的互动可表述为“参加文化生活的权利”, 内容包括:从事科学研究和文学艺术创作、享受文化设施和服务、选择文化生活方式、保持和发展文化特性、表现和传播文化等;也有学者认为文化参与包括:接受性文化参与、融入性文化参与、体验性文化参与 (11) 。文化公民权的提升意味着更有效率与更有创意地参与国家文化, 例如广设文化教育机构、适合的语言、多元文化认同等。从某种程度而言, 文化参与度的多少意味着公众与政府间互动性的强弱。在西方的讨论中, 文化参与肇始于市民参与的文化转向这一深刻的历史变化。Ronald Inglehart根据对97个国家和地区的90%的人口进行的世界价值观调查, 发现全世界范围正经历一场深刻的代际价值观转变———随着成年人口中较年轻群体替代较老年群体, 将逐步实现“物质主义价值观”向“后物质主义价值观”的转变, 对个体自由、自主、平等以及社会正义的自由表达, 对生活方式、生活品质与质量的格外重视, 对文化消费、艺术审美、时尚表演、兴趣爱好等的不断追求等正在成为文化互动和转型的一部分。这种文化转向, 成为城市公共政策变革的一种新动力。在公众文化转向的过程中, 公众期待更多的与政府互动, 形成良好的文化参与氛围。在城市社会方面, 文化互动逐步培育市民的公共精神, 文体类社会组织在社区活跃发展;在城市政治方面, 文化互动作为一种基层社会治理的间接方式开始显露出其应有的价值, 市民对政治制度的信任度与认同度有所增强, 对政府提供服务的满意度也有所提高。

在公众的文化参与中, 政府是公共文化事物给付者;在消费者的文化参与中, 政府是文化市场的规制者;在经营者的文化参与中, 政府是文化资源分配者。目前公共文化服务的供给方式主要是以国家意志为主导, 只能为民众提供最为基本的公共文化服务, 而文化互动是包含文化消费在内的多元化、地域化、动态化的文化需求, 单向的文化参与和文化互动两者之间存在一定的范畴区隔。因此, 作为审视区域公共文化服务的温度计, 文化互动一方面是保障公众文化权的重要体现, 另一方面也正是为公共文化服务正本清源, 改善区域公共文化服务的真正突破口。

(二) 公共文化服务是政府与市场、社会共同协作的行为

政府向社会组织购买公共服务是由社会服务机构生产公共服务和产品, 并通过生产者的多元化与服务类型的多样性实现。当前, 我国政府将公共文化服务向市场开放, 向社会领域开放, 是优化公共文化服务方式的重要举措。政府购买公共文化服务正是一种政府与市场、社会共同协作的行为。当前购买的形式主要有体制内项目购买制、服务外包制、政府特许经营制、委托代理制及采购配送制(12)。从购买双方关系的独立性与购买程序的竞争性两个维度思考, 政府向社会组织购买公共文化服务的模式可归纳为“独立关系竞争性购买模式”、“独立关系非竞争性模式”、“依赖关系竞争模式”及“依赖关系非竞争模式”四种 (13) 。公共文化服务作为公共服务的重要组成部分, 政府购买公共文化服务目前也已开展系列试点以提升公共文化服务的质量与效率, 如上海打浦桥街道采用委托管理方式引入专业性的社区文化机构以形成新的运作模式来保障群众的文化权益, 提高公共文化服务质量。在政府购买公共文化服务与文化产品的过程中, 相关政府部门从意识形态的社会控制角色正在转变为同时是调控产业市场运作核心部门的双重角色。

同时, 组织资源宽裕这一概念也随着新公共管理理论向新公共服务的转变而逐步走向现实。在探讨公共组织策略态度与策略行为关系时, 组织资源宽裕在公共组织的创新行为和组织学习的探讨中成为重要变量。对于所探讨的公共文化服务相关组织所具有的适用性恰恰在此, 即公共文化服务类组织一方面作为组织实体, 存在切实的资源需求与资源流动, 另一方面, 在当代语境下, 这类公共文化服务组织也面临着如何更好地实现自身资源流动与公众文化参与的平衡。组织宽裕资源成为一个重要的组织变量, 与环境因素、创新特质、人力资源水平共同组成影响公共管理领域发展的动力与障碍因素。此外, 组织宽裕资源与公共服务策略中所致力于延伸的范围存在正向相关的关系, 即组织宽裕资源越多, 组织策略规划中所意愿服务和探索的领域越广 (14) , 而组织财政支出规模与公共服务之间的正向相关关系程度直接决定了公共服务的质量。此外, 组织宽裕资源与公共服务劳动密度投入、公众偏好行为共同作为其他自变量共同影响着公共服务质量。

五、技术性:公共文化服务的创新逻辑

文明转型、现代性建构以及与现代信息技术的融合正在重塑中国文化发展的趋势。近年来, 在全国范围内实施的文化信息资源共享工程, 包括流动图书馆、流动演出, 以及结合互联网传输及分享技术的网上博物馆、网上文化培训等, 很大程度上都是技术推动公共文化服务创新发展的体现。

(一) 数字化服务模式创新推动公共文化服务的共建共享

经验与实践研究表明, 互联网触发了新的公共领域的形成。在互联网的冲击下, 用户产生内容 (User Generated Content, UGC) 迅速发展。大数据颠覆了传统的公共文化机构从资源到服务的全程单向提供的传统流程, 逐渐转型为由需求驱动, 由用户有意识的创造和提供内容, 或者用户在使用公共文化服务的过程中自然产生的行为数据作为资源内容(15)。根据有关调查, 1990年至2014年期间, 中国的大众志愿参与相关文化组织的情形发生了显著变化, 未固定参与相关文化组织或活动的人数比例从1990年的92.7%减少至2007年的83.7%, 大众文化参与的意愿在逐步增强, 参与形式也逐步多样化、稳定化(16)。近年在新的互联网背景下, 由于代际更迭及休闲时间等多重因素影响, 参与形式又呈现出更加碎片化、原子化、多元化的趋势。数字广播电视技术、网络技术及云技术促进了公共文化资源的共建共享与公共文化服务供给的广度及深度, 进而建立起能满足人民日益增长需要的数字化公共文化服务体系。

作为一种历史趋势, 信息时代的支配性功能与过程日益借助网络组织。网络建构了新的社会形态, 而网络化逻辑的扩散实质地改变了生产、经验、权力与文化过程中的操作和结果。随着数字、信息和网络技术应用到公共文化服务领域, 相应的实践应用多聚焦于相关技术与媒介, 大数据、数字技术、信息传播技术对图书馆、博物馆等的服务范围、流程与效果所带来的影响日益扩大, 而相关的研究多集中在图书馆和博物馆等作为综合信息媒介的身份如何更好地扮演文化服务信息的加工者、制造者和传播者, 但随着新技术的不断涌现和应用, 如现实增强技术、视觉传达创新技术、云端服务等创新功能运转方式和“点餐制”、“需求订单制”等缝隙填充的平台工具增量, 数字公共文化服务不足以涵盖未来可能依附的技术工具及媒介特质。网络化逻辑会导致较高层级的社会决定作用甚至经由网络表现出来的特殊社会利益, 即流动的权力优于权力的流动。在网络中现身或缺席, 以及每个网络相对于其他网络的动态关系, 都是现有社会中支配与变迁的关键根源。数字公共文化试图在本质上准确表达网络社会对公共文化服务领域所形成的动态权力流动与结构化影响。公共文化服务最终所呈现的局面将最大程度地映射线上网络社会与线下现实世界的关联, 从这一角度讲, 线上公共文化服务的发展能更好地实现新技术工具对政府职能的助益、对权力结构扁平化的影响以及文化成果的共建共享。

(二) 科学的绩效评估是提升公共文化服务获得感的保障

针对公共文化服务工作开展绩效评估是提升政府公共文化服务能力与保障公众文化权益的重要途径, 建构科学的绩效评估体系则是提升公共文化服务获得感和满意度的保障。投入是否能够得到有效的产出, 服务效果能否满足公众的基本文化需求有赖于绩效评估模型与方法的选择。关于我国城乡公共文化服务体系的财政保障机制的问题, 通过主成分分析的评估模型研究, 关键在于将公共服务是否纳入公共财政, 及纳入程度的数据进行线性变换(17), 而政府绩效评价的公共受托责任理论模型则是强调公众的反应与认识(18);此外, 我国文化事业管理的四种测评模型涵盖了公共文化服务的任务结构模型、绩效测评模型、绩效测评应用模型及可持续性发展绩效测评模型(19);在公共文化服务的绩效评估方法的研究中, 目前主要是运用层次分析法、隶属度分析法、德尔菲法、4E评价法、因子分析法、主成分分析法、数据网络分析法、多目标线性加权函数法、综合评价法及指数增量法等。我国对于公共文化服务指标体系的测评模型与方法研究, 传统和创新在同步发展。就我国公共文化服务绩效评估来说, 尽管它是政府行政改革中的一个热点, 但由于文化统计研究的滞后, 至今仍没有系统科学的针对公共文化服务评估的指标体系。如何评价公共文化服务体系中政府应承担的责任和作用, 这需要设计一套合理的评价指标体系来对政府公共文化服务的过程和结果进行监测, 以反映政府的努力程度和绩效水平。

评价各种衡量标准的相关性和相依性, 要根据各种标准的性质、特点和所涉及的时间范围加以区分。因此, 评估与公共文化服务有关的绩效是质的标准和量的标准的统一, 要综合考虑数量标准、行为标准与功能标准 (20) 。评价指标体系的设计要以价值取向为准绳, 综合考虑政府的基本公共服务职能、发展战略和规划、外部环境及政府管理的规范化程度等因素 (21) 。在公共文化服务绩效评估相关指标体系的研究中, 要区分公共文化服务水平、公共文化服务均等化、专业机构公共文化服务绩效等, 并根据科学性、系统性、可比性和前瞻性的原则, 从政府投入、服务产出、效果以及公平性维度构建综合性的公共文化服务指标体系。此外, 在自主评估及社会评估的基础上要适度引入第三方评估机制, 提升评估技术的科学性、专业性, 解决当前绩效评估存在的“主体缺位”问题, 促使评估机制向专业化方向发展 (22) 。继而, 在“以人民为中心”服务理念的基础上, 重视评估结果的运用, 使用标杆机制、市场机制及使用者介入质量管理机制等方式加以改进, 提供更为精准的公共文化服务 (23) , 以满足人民群众对公共文化的美好生活需要。

六、结语

随着中国特色社会主义进入新时代, 中国公共文化服务面临着环境的复杂性, 如现代性与后现代性的混沌交织、在地化与全球化的竞合张力等问题与挑战, 都要求必须超越过去其内容逻辑僵化的线性观, 以非线性的思维不断寻找公共文化服务的内在传导机制。因此, 在公共文化服务的研究中应更多地从实践议题出发, 将相关领域知识加以整合, 以提升公共文化服务的质量, 满足人民日益增长的对美好文化生活的需要。总体来讲, 第一, 在公共性决定的价值逻辑中, 要发挥政府的主体性作用, 注重公共文化服务的公平性与均等化。通过政府公共性职能发挥的检视, 注重分解政策执行过程, 思考政府规模、公共支出与公共文化支出效率的负向关系, 以调整政府行动策略;第二, 在文化性规划的内容逻辑中, 要注重大众文化的实践积累, 并倡导公民文化学习。公共文化无论是作为工具抑或是对象都要着重塑造“大众文化生产模式”, 营造良好的文化氛围, 形成适合时代文化发展的新模式;第三, 在服务性刻画的行动逻辑中, 要加强文化互动, 注重政府与市场、社会共同协作, 将资源宽裕度纳入政府服务考量范围, 形成创新性的服务模式;第四, 在技术性影响的创新逻辑中, 要将数字化服务与科学的绩效评估技术相结合, 通过线上与线下途径的关联结合, 推动公共文化服务的共建共享。总之, 将四种特性所内含的价值逻辑、内容逻辑、行动逻辑及创新逻辑统筹开展系统研究和实践, 将有助于提高我国公共文化服务水平, 改善公共文化服务质量, 提升人民公共文化服务的获得感, 更好地满足人民日益增长的美好文化生活需要。

注释

1 Frederickson, H.George.The Spirit of Public Administration.Jossey-Bass Incorporated Pub, 1997.

2 Ventriss, Curtis.“The Publicness of Administrative Ethics.”In Handbook of Administrative Ethics, 199-218.1994.

3 杨林、许敬轩:《地方财政公共文化服务支出效率评价与影响因素》, 《中央财经大学学报》2013年第4期。

4 傅才武、许启彤:《基层文化单位的效率困境:供给侧结构问题还是管理技术问题——以5省10个文化站为中心的观察》, 《山东大学学报 (哲学社会科学版) 》2017年第1期。

5 吴理财:《非均等化的农村文化服务及其改进对策》, 《华中师范大学学报 (人文社会科学版) 》2008年第3期。

6 王列生:《论社区公共文化设施配置的计量参照》, 《深圳大学学报 (人文社会科学版) 》2017年第3期。

7 Bocock, Robert.“The Cultural Formations of Modern Society.”Formations of Modernity (1992) :229-274.

8 魏鹏举:《公共财政扶持文化产业的合理性及政策选择》, 《中国行政管理》2009年第5期。

9 颜玉凡、叶南客:《文化治理视域下的公共文化服务——基于政府的行动逻辑》, 《开放时代》2016年第2期。

10 吴予敏:《城市公共文化服务的结构二重性和社会行动者——以吉登斯结构化理论为视角》, 《学术研究》2016年第10期

11 王列生:《论公民基本文化权益的意义内置》, 《学习与探索》2009年第6期。

12 周兰翠:《政府购买公共文化服务:理论逻辑与实践形态》, 《地方财政研究》2014年第4期。

13 王名、乐园:《中国民间组织参与公共服务购买的模式分析》, 《中共浙江省委党校学报》2008年第4期。

14 Andrews, R., G.A.Boyne, K.J.Meier, L.J.OTOOLE, and R.M.Walker.“Vertical Strategic Alignment and Public Service Performance.”Public Administration 90 (June 2011) :77-98.

15 张春景、曹磊、曲蕴:《公共文化服务大数据应用模式与趋势研究》, 《图书馆杂志》2015年第12期。

16 WVS调查以五年为一个阶段, 在目前连续五个阶段的调查中, 均涉及对公众文化参与或志愿参与文化艺术组织的调查问题, 题项表述略有不同。参见http://www.worldvaluessurvey.org/WVSOnline.jsp, 访问时间2017年12月31日。

17 陈波:《我国农村公共文化服务体系的财政保障机制研究》, 北京:中国社会科学出版社, 2014年, 第115-116页。

18 刘笑霞:《论地方政府绩效评价指标设计的原则》, 《审计月刊》2009年第11期。

19 向勇、喻文益:《公共文化服务绩效评估的模型研究与政策建议》, 《现代经济探讨》2008年第1期。

20 胡税根:《公共部门绩效管理》, 杭州:浙江大学出版社, 2005年, 第138页。

21 江易华:《县级政府基本公共服务绩效评估指标体系的理论构建与实证检测研究》, 华中师范大学博士学位论文, 2009年, 第112页。

22 胡税根、翁列恩:《构建政府权力规制的公共治理模式》, 《中国社会科学》2017年第11期。

23 陈文博:《公共服务质量评价与改进:研究综述》, 《中国行政管理》2013年第3期。

 

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