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县委书记权力腐败:典型特征、诱发因素及其治理之道
2018-12-23 10:45:00 来源:《江苏行政学院学报 》2018年第5期 作者:陈朋 【 】 浏览:0次 评论:0
    人类自进入文明社会以来, 权力就成为一种普遍的社会现象。作为一种工具性的权力, 它既可以成为维持公共秩序、维护公共利益的工具, 同时也可以裹挟在公共性外衣之下滋生腐败。这在古今中外概莫如此。对于挟权私用的人来讲, 权力腐败带来的自然是个体私利的最大化, 但是对于公众来讲, 其直接后果则是公共利益的被侵蚀和公众授权的被忽略。因此, 进入现代社会以来, 人们对权力腐败这一顽疾便展开了不懈探讨。在这个过程中, 客观必然现象、公共权力异化、政治伦理缺失、制度短缺、公众参与不足等是当前对权力腐败的主要解释路径。这些探讨固然对分析权力腐败问题提供了有力支撑, 但大多是从一般层面上讨论权力腐败, 尚未就某一特殊群体或特殊领域的权力腐败现象作出深入解析。事实上, 从一般层面分析权力腐败问题, 固然能了解其总体面貌和一般特性, 但是具体个案的分析视角则能对某一腐败现象作出更为细致入微的解剖。在中国, 县委书记是一支特殊的干部队伍, 其权力腐败在整个权力腐败问题域中具有突出典型性。因此, 对其权力腐败问题展开分析, 既具有现实必要性也能对已有研究作出新的拓展。
    一、问题提出及数据来源
    在政治生活中, 权力随处可见。有的人将之称为“一个或更多行动者的需要、愿望、倾向或意图影响另一个或其他更多行动者的行动或行动倾向”[1](P37)。也就是说, 权力是一种影响力。但是, 这种影响力也不完全是柔性的, 多数情况下带有一定的强制性。因此, “权力可以看成武力和影响力这两极之间的综合性概念”[2](P80)。但是, 无论是在西方还是中国, “能力说”是对权力最通用的定义。比如彼得·布劳说:“权力是个人或群体将其意志强加于其他人的能力。”[3](P137)对此, 托马斯·戴伊、顿纳斯·H.隆等虽在具体表述上略有不同, 但都认同能力说这种界定。国内学者李景鹏、陈振明、万斌也持相近观点。比如, 李景鹏先生将权力看作是“某一政治主体依靠一定的政治力量和资源, 为实现某种利益或原则而在实际政治过程中体现出的对一定政治客体的制约能力”[4](P28)。
    不管是作为一种影响力还是能力, 权力都会显示出一定的能动性。但是, 这种能动性具有双重面向:既能带来社会整体效益增加的正效应, 也会带来个体借机谋取私利的负效应。产生负效应的就是权力腐败。从本质上讲, 腐败是公共权力被谋取私利, 是权力与权利关系的异化。无数事实证明, “在民主国家, 贪腐的主要受害者是这个国家的公民, 他们承受着腐败造成的所有损失和负担……腐败危害在层层地传递———腐败活动层级越来越高, 一直延伸至最高委托人———人民大众之前”[5](P261)。所以, 无论是对于执政党还是公众而言, 对权力腐败实施有效治理始终是一个重要话题。对于正处于转型期的中国来说, 更是如此。
    正如此, 近年来人们对权力腐败问题的重视程度与日俱增, 相关研究逐年增多之势。在中国知网上, 以“权力腐败”为主题词进行搜索, 从1992年至今共有569篇文章。其中, 系统性研究这个问题的学位论文有49篇。2012年以来明显增多。梳理这些文献发现, 相关研究大致形成了“现象—机理—逻辑”的分析理路。于此之下, 客观必然现象、公共权力异化、政治伦理缺失、制度短缺、公众参与不足的路径逐渐显现出来。显然, 这是一种脸谱式研究, 有助于人们从一般层面了解权力腐败的基本面向。但是, 这种研究思路面临的一个最大阙如就是:它无法深入到某一特定腐败现象的最深层, 就其个案特征、主要形态、内在机理等问题展开深入分析。如果说一般层面的分析能帮助人们了解权力腐败的基本面向, 那么特定个案的研究则是细微之处的深刻洞见。因此, 在关注一般层面的权力腐败的同时, 亟须把特定个案的权力腐败问题纳入进来。
    一把手是中国政治生活中特有的现象。因其而来的权力腐败具有典型特征。在十八届中央纪委二次全会上, 习近平同志指出, 我们查处的腐败分子中, 方方面面的一把手比例不低。在中国的政治体制里, 一把手的数量结构和分布领域较为庞杂。其中, 县委书记是一支特殊队伍。如果说县委是党治国理政的“一线指挥部”, 那么县委书记则是“一线总指挥”, 是推动县域发展的重要骨干力量。调研发现, 县委书记岗位具有“地位特殊作用大、总揽全局责任大、职级不高权力大、自我期许压力大”等特征。这些特征不仅显示出其岗位之重要, 而且意味着它具有较高的腐败风险。事实上也确实如此。梳理中央纪委国家监委网站公布的数据发现, 自2012年12月1日至2018年5月1日, 共对全国51名县 (市、区) 委书记违纪违法问题进行了通报。这些数据表明, 县委书记权力腐败较为突出。而且分析案例发现, 以县委书记权力腐败为切入口, 能够从微观层面对这一特殊群体、特定领域腐败问题的个性化特征作出深刻检视。
    基于此, 以中国裁判文书网和中央纪委国家监委网站, 在2012年12月1日至2018年5月1日公布的51个县 (市、区) 委书记腐败案例为主要素材。这些案件既包括在职在岗的县委书记, 也包括曾经担任过县委书记职务所发生的腐败案件。与此同时, 还借用笔者自2017年3月以来围绕一把手监督、政治生态建设以及县委书记队伍建设调研获取的相关素材。在选定这些案例之后, 继续从中央纪委国家监委网站、人民网、新华网等官方媒体定向搜寻特定文本材料, 以补充案例素材、还原其腐败过程。也就是说, 主要运用两种抽样办法搜集资料:其一, 相关性抽样。主要集中于县委书记权力腐败这一核心元素, 通过反复筛选择取与本主题关联度最大、最具有说服力的案例素材。其二, 滚雪球抽样。在选择相关案例素材后, 对具体呈现其腐败情况的新闻报道、忏悔录、裁判文书等进行仔细阅读和补充, 以尽可能还原其腐败历程。之所以采取这两种方式, 主要是基于三点考虑:一是确保案例的真实客观性。基于腐败案例的实证研究, 关键就在于素材的客观真实性, 否则所有分析都失去根基。从这个角度讲, 最高人民法院主办的中国裁判文书网、中央纪委国家监委网站、人民网、新华网等官方媒体公布的案例显然能解决这一问题。借用这些媒体呈现的素材既能保证客观真实性, 而且可以引导研究者保持中立立场。二是保证案例的完整连续性。在一个信息大爆炸的社会里, 拘泥于某一个渠道所获得的信息难免不够全面。因此, 要想获得更为周全的信息就需要拓展资料来源。研究发现, 将中国裁判文书网、中央纪委国家监委网站以及其他研究者的材料综合起来分析, 可以完整地呈现一个腐败案例的潜伏时间、发案导火索、具体面向、典型特征等重要问题。
    二、县委书记权力腐败的典型特征
    虽然从一般层面看, 所有的腐败行为都是权力的异化和被滥用。但是, 梳理案例发现, 县委书记权力腐败因其所处岗位的特殊性而呈现出不同特征。
    1. 从领域看, 多面向并存, “三重一大”尤为突出。
    同上级政权相比, 县级政权虽然处于基层, 但其权力触角涉及政治、经济、社会、文化、民生等各个领域。作为县域主官, 县委书记的权力触角自然也涉及方方面面。这是一般干部包括其他岗位、同职级一把手所不能比拟的。其权力触角广泛, 因此而来的腐败必然也是向多领域扩散, 腐败分布于工程建设、选人用人、医疗卫生、学校教育、文化建设、民生保障、扶贫救助、干预司法等领域。可谓是多面向并存。其中, 尤以重大决策、干部选拔、重要工程最为集中。梳理个案例发现, 其中69.3%的县委书记权力腐败都与此有关。在重大决策中, 由于县委书记具有班子其他成员所不能拥有的最后拍板权, 极易对重大决策实施各种各样的干扰, 进而以县委的名义实施与自己有利益关联的重大决策。特别是有些缺乏民主意识、法治观念的县委书记, 大搞“一言堂”, 把一把手变成了“一霸手”。选人用人是县委书记的重要职责, 也是最容易彰显其权力分量的领域。在干部选拔中, 县委书记不仅有一般班子成员的参与权、表决权, 还有调整动议权、提名推荐权、方案审查权、主持决策权、组织酝酿权等特殊权力。这无形之中使一些县委书记有机会夹带“私货”, 把能力水平一般但与自己走得近或者上级领导打招呼的人提拔起来。“要想富, 动干部”几乎成为一些腐败县委书记深藏不露的“铁律”。统计表明, 在51个案例中, 有卖官行为的比例高达83.4%。2014年底, 中组部通报了4起严重的买官卖官腐败案件。山东省巨野县委原书记刘某腐败案排在第一位。刘某在调离县委书记岗位之前的4个月, 大规模调整干部近百人。其中, 乡镇 (街道) 和部门一把手38人, 大部分人都存在贿赂问题。安徽颍上县委原书记张某也是将干部调整作为借机敛财的好机会, 其中一次就集中调整干部190多人。重大工程腐败也是其他同职级干部所不能染指的。在各项建设快速推进的情况下, 各种重大工程、重大项目都等着县委书记点头拍板。可谓“商机无限”。一些老板便瞅准机会, 以请客吃饭、巴结讨好、送钱送物、协助子女出国上学、许诺股份、交换人员安置等方式, 诱惑县委书记通过项目支持、干预招投标等徇私舞弊的方式协助其拿到工程。不少县委书记恰恰因此“中招”。比如, 四川蓬安县委原书记袁某相信“哪里有工程, 就往哪里钻”, 牢牢掌握土地审批、规划和干部人事等重要权力。据检方指控, 他单单收受某房产公司老总1人贿赂就达900万元。从这些案例可以看出, 当前县委书记权力腐败在多领域迸发, 但是因其岗位特殊性也具有一般性权力腐败所不具有的特征。
    2. 从形式看, 窝案串案增多, 腐败共同体逐渐显现。
    与其他干部包括同职级干部相比, 县委书记位高权重。因而, 极易成为一些腐败圈子所“围猎”的主攻对象。同时, 再加上高压反腐的强力推进, 有些县委书记意识到自己直接参与腐败过于招摇, 便授意身边人或家人参与腐败, 自己隐藏背后充当幕后指挥者。这也是其他类型权力腐败所鲜见的特征之一。调研发现, 当前县委书记权力腐败开始由个体独立完成向利益共同体组成腐败圈子转变。梳理案例发现, 59.4%的县委书记权力腐败都浸淫着窝案串案, 腐败共同体的特性逐渐显现。广泛存在于某些地区的“一提一大圈”、“腐败一大帮, 一动就塌方”, “一人倒下去, 一群人睡不着”等腐败窝案就是对这种腐败共同体的生动描述。如江苏无锡滨湖区委原书记朱某大搞“当官发财两不误”, 组织其妻子、兄长合力经营腐败共同体, 利用职务影响力为其家族腐败提供庇护。通过授意其家族成员投资房地产、酒店等领域, 成为拥有数亿资产的“地下富翁”。江西于都县委原书记胡某也是如此, 与其妻子、司机等利益相关人共同款物折合人民币共计700余万元。尽管腐败共同体能为其带来巨大的腐败收益, 但是其结构并非松散开放。从组织行为学的角度看, 任何一个共同体都有与其相适应的结构。但是, 它并不完全是有形的物体式结构。正如吉登斯把结构看成一种规则和资源。在他看来, “结构可以在实践中表现出来, 但不是具体实践的外显模式, 而是一些原则或资源。结构本身也不是具体的存在, 它没有时间和空间的边界”[6](P170)。吉登斯的这一论述对人们理解结构具有较强的启发性。在多数情况下, 结构是指对行动者产生影响的规则和资源。作为一种公共权力的异化形态, 腐败共同体自然不可能有着清晰的物化结构, 而只能是以资源和规则为依托的隐性结构。这也正是在圈子腐败中, 围绕县委书记周围的大多是妻子、子女、秘书、司机、亲戚、情人、朋友等群体。正是这些人共同组成一个腐败圈子, 大搞窝案串案。
    3. 从规模看, 贪腐数额、谋取私利巨大。
    人们对权力之所以充满渴望, 并不完全在于权力本身, 而是权力能够帮助人们实现利益。权力之所以重要, 是因为它影响着人们利益的实现范围及程度。因此, 实际上是利益而不是权力, 在影响着人们的行为方略和价值判断。人们追求权力只不过是权力能为其带来利益, 成为追求利益的中介手段。正所谓“人们所奋斗的一切, 都同他们的利益有关”[7](P85)。作为建立、维持社会秩序的重要手段, 权力通过调整和改变社会秩序的结构和规则来改变社会资源的分配方式, 进而影响着人们的利益结果。所以, 自古以来, 权力就包含着利益。同时, 从利益的角度看, 作为满足自身生存发展需要的重要凭借和激励人们作出有效作为而进行的主观活动, 利益不是从天上掉下来的, 也不会平均地分配给每个人, 而且还是一种稀缺资源。因此, 人们总是希望寻找各种凭借来实现个体利益。从中央纪委、国家监委公布的数据看, 89.5%的县委书记腐败行为都与谋取巨额私利有关。许宝健的研究数据亦表明, 受贿是导致县委书记落马的最主要原因, 巨额财产来历不明则紧跟其后[8](P14)。这也是同职级干部所无法企及的。诸多案例表明, 一些县委书记贪腐数额惊人, 动辄几千万甚至上亿。比如, 河北大名县委原书记边某, 在担任大名、永年等县委书记期间, 在干部职务调整、工程项目等工作中借机非法收受、索取他人贿赂, 共计折合人民币5920万元, 另有价值人民币4190余万元的巨额财产无法说明来源。足可见其金额之巨大。四川蓬安县委原书记袁某、江西南昌县委原书记汤某、安徽太和县委原书记刘某、甘肃若昌县委原书记王某等人的贪腐金额都是几千万元, 无比惊人。与同职级干部贪腐数额相比, 显得格外“耀眼”。
    三、权力失控与生态异化:县委书记权力腐败的双重诱因
    客观而言, 县委书记权力腐败是一个多重因素共同诱致的结果, 绝不是某个单一因素所致。总体上看, 制度规范缺失、理想信念迷丧、权力监督制约失效、政治生态恶化等因素都发挥着直接影响。而且这些因素之间也不是彼此孤立, 而是相互关联的。基于此, 理应从权力失控与生态异化的角度来重点分析县委书记权力腐败的双重诱因。
    1. 失控的权力:县委书记腐败的最大诱因。
    “全人类共同的爱好, 便是对权力永恒的和无止境的追求, 这种追求至死方休”[9](P72)。拥有权力的人往往竭尽全力地去使用权力, 直至到有边界的地方为止。正如此, 在对其授权的同时, 人们也一直在思考如何控制权力、约束权力, 使其接受监督制约。然而, 这种理想预期总是在现实生活中遭遇困境, 权力逐渐失控进而不断滋生权力腐败的情况不时显现。对于掌握着县域重要权力的县委书记来说, 权力不受监督制约而导致失控的情况更是异乎常见。这集中表现在两个方面:其一, 权力过于集中。权力自产生以来就有着特定边界。但是, 对其边界的划定并不是一件简单的数字区分问题。对于权力过于集中的问题, 邓小平早就有着深刻体认。在总结新中国成立以来政治发展历史尤其是“文革”教训时, 他就提出:“权力过分集中的现象, 就是在加强党的一元化领导的口号下, 不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委, 党委的权力又往往集中于几个书记, 特别是集中于第一书记, 什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导, 往往因此而变成了个人领导。”实践证明, “权力过分集中, 越来越不能适应社会主义事业的发展。对这个问题长期没有足够的认识, 成为发生‘文化大革命’的一个重要原因, 使我们付出了沉重的代价。现在再也不能不解决了”[10](P289)。正是鉴于这一惨痛的历史经验教训, 改革开放以来, 中国共产党把破解权力过度集中作为重点难题来破解。客观而言, 权力高度集中的问题确有改观, 但是, 在某些领域依旧突出。其中, 县委书记权力过于集中问题并无显著变化。调研发现, 县委书记往往集党政大权于一身, 特别是在重大工程、重大项目、选人用人等重要事项上, 具有“一言九鼎”式的话语权和最终裁定权。正如滑县县委原书记王某曾说:“滑县的事, 我想叫谁干, 谁就能干成;我不想叫谁干, 谁也干不成。”这足可见, 县委书记权力之宽之高度集中。客观而言, 从推动县域治理的角度看, 需要向作为县域主官的县委书记授予一定权力。因为, 权力是一种资源和凭借, 运用这种介质才能对县域政治经济社会等公共事务实施良好治理。基于此, 对于县委书记而言, 问题不是他掌握权力的大与小、多与少, 而是权力配置是否科学、权力聚集程度是否过于集中。调研发现, 在有些地方, 县委党代会、全委会的权力明显虚化, 常委会、书记办公会的权力都高度集中于县委书记。在这种情况下, 县域重大建设工程、重要人事安排等都维系于县委书记, 常委会变成了“一言堂”。尤其是在县委书记高配上级党委常委职级的情况下, 问题更为突出。
    其二, 权力缺乏监督制约。权力的过于集中必然导致人们无从对其实施有效的监督制约。所以, 在一个日益理性化的群体面前, 逃避监督、以权谋私、公器私用的情形就会出现。县委书记同样是一个理性经济人, 在权力缺乏监督制约的情况下极易滋生权力腐败。当前虽然对县委书记有党内监督、民主监督、法律监督和舆论监督四种途径, 但实际上, 这四种监督远远没有形成合力。“上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难、社会监督太松”的无头监督较为显见。就上级监督而言, 按照目前大多数地方的通行做法, 县委书记由省直接管理, 有的则高配为副厅级干部。在这种情况下, 设区市委监督机关没有实质性的监督权, 而省级监督机关由于地理空间距离较远、信息不对称甚至信息屏蔽等因素的制约, 根本难以对其实施行之有效的监督。就同级监督而言, 县委县政府班子成员、人大、政协等领导虽然对县委书记的工作、生活等各方面相对比较了解, 尤其是在其权力运用等方面, 班子其他成员既是参与者也是最直接的监督者。但是, 他们都处于县委书记的管理调配下, 人大、政协及纪检监察机关等部门的人、财、物都要受制于县委书记。在监督者受制于被监督者的情况下, 监督的独立性和有效性必然大打折扣。就下级监督而言, 在县委书记直接掌控全县干部资源、直接决定干部个人上下的情况下, 当地干部根本不敢对其进行监督, 有的甚至主动依附于县委书记, 形成人身依附共同体。就社会监督而言, 大部分群众的监督意识比较薄弱, “与己无关”的心态非常明显。这些因素综合在一起致使对县委书记的监督非常艰难。如甘肃宕昌县委原书记王某就说:“在宕昌, 没人能监督我这个县委书记, 纪检机关监督不了, 检察机关监督不了, 就是上级监督也存在不到位的情况。”
    2. 异化的生态:县委书记腐败的直接诱因。
    权力配置不科学导致权力过于集中、失去监督, 只是描述了县委书记权力腐败的一个基本向度。实际上, 在任何政治行为都要受外在环境影响的情况下, 分析县委书记权力腐败必须将政治生态作为重要变量。其实, 不能忽视外部环境对政治行为及政治现象的影响作用, 早就为政治学研究所关注和重视。比如, 政治学鼻祖亚里士多德在论述政体之选择时提出:“何者为最优良的政体?最良好的政体不是一般现成城邦所可实现的, 优良的立法家和真实的政治家, 必须注意到本邦现实条件而寻求同它相适应的最良好政体。”[11](P176)这里所蕴含的就是政治生态对政体选择的深层影响。戴维·伊斯顿在论述政治系统时也提出, 任何政治系统都是由各种要素相互交织而成, 并且不断进行输出输入的自适应系统, 它为社会的、自然的、心理的等各种要素所包围着[12](P22)。这些要素共同构成对政治系统产生影响的政治生态。
    政治生态原本是政治学者借用生态学的基本概念来分析政治现象、政治行为时所提出的一个概念。作为一种理论和方法, 政治生态理论主张用联系、系统性的观点来看待和分析政治现象, 将政治主体的行为方式以及因此而展现出来的政治风貌与政治制度、政治环境乃至整个社会系统看作一个相互融合的有机生命体。显然, 政治生态主要是强调两种关系形态:一方面是指政治系统内部的关系状态, 比如, 政治行为与政治制度、政治文化、政治心理乃至社会风俗之间的总体关系形态及其平衡状态;另一方面是指政治系统与其外部环境的关系状态。在中国, 县域是国家与基层的链接纽带, 既受法律规则之影响, 也受乡土文化之浸润。也就是说, 正式和非正式的因素都会对权力运行施加影响。这种复杂境遇更突显出政治生态之重要, 它不仅是整个国家政治生态的缩影, 也是直接影响县域权力运行的重要因素。调研发现, 当前县域政治生态的总体情况并不乐观, 一些负面因素正成为县域政治生态的污染源。其一, “潜规则”盛行。潜规则是相对于明规则而言的, 它主要是指运用正式规则之外的方式来建构交往法则和行动逻辑。在县域, “不跑不送原地不动, 又跑又送提拔重用”、“干的不如看的”、“多栽花少栽刺”、“琢磨事不如琢磨人”等潜规则成为很多干部的处事规则。身处其中的县委书记很难独善其身, 极易受到影响和传染。2018年5月, 笔者在江苏徐州、泰州等地调研期间, 访谈过多位县委书记。不少受访县委书记坦言, 县域范围内的潜规则对县委书记的思维方式和行动逻辑都会产生潜移默化的影响。“有时候, 这些东西的影响比法律条文等明规则影响还大, 长期生活在这种氛围里, 人们的行为方式难免受影响。当你想要按政策和流程提拔一个干部时, 各种招呼都来了。有的是老领导, 有的是上级机关部门, 有的是重要客商。这些因素弄得你没办法按照正常程序提拔干部, 必须得小心谨慎。”其二, 熟人政治。从空间规模看, 县域的地理范围和交往空间都较为有限。这种物理结构内在地预设了熟人政治的生成可能。所以, 在不少县城, “一人得道, 鸡犬升天”、“拼能力不如拼关系”等围绕熟人政治而来的各种现象极为显见。熟人政治对政治生态的主要影响是, 权力运行的正常逻辑被打破, 一切都按照是否有助于建构和维护熟人之间的行为取向和利益诉求。其实, 针对这种熟人逻辑, 费孝通先生早就指出, 它是以“熟人”和“关系”建立起来的行为方式。在它的行为框架下, 公平、正义、规则都要让位于关系。当团体中的大多数人都遵守这一规则时, 其他人如果提出异议, 则会受到质疑甚至诘难, 进而被要求遵照执行之一逻辑。调研发现, 有些县委书记本身并不试图破坏正常规则, 但是往往被熟人政治所裹挟, 进而走向权力腐败的深渊。
    四、治理县委书记权力腐败的实践节点
    权力的公共属性和源于民众授权的来源, 意味着权力腐败天然地会受到人们的反对。特别是在现代化转型过程中, 任何权力寻租等异化行为更容易激发起人们的敏感神经。客观而言, 县委书记权力腐败的原因是多方面的, 诱发因素多重多样。但其根源乃在于这一岗位有特殊的权力并且有较大的自由裁量权。这说明, 对其权力腐败实施有效治理, 关键是在重视理想信念教育的同时, 做足“权”字文章, 抓好“科学配权、规范用权、有效监权、严惩滥权、生态引权”这五大实践节点。
    1. 科学配权:构建合理的权力结构。
实践证明, 权力结构是权力行使及其效度的前提和基础。如果权力结构配置不合理, 权力运行就会偏离正常轨道, 对权力的监督制约也会被肢解。县委书记权力腐败, 一个重要原因就在于其权力结构配置不尽合理。所谓结构合理, 就是指县委书记岗位的权力资源要素及其权力体系的整体结构设计必须符合权力运行规律的基本要求。这种权力结构不仅需要考虑权力运行的效率问题, 还要保障权力运行的规范性和正当性问题。基于此, 需要从两个具体层面着手。
    一是厘清县委书记的权力边界。世界上从来不存在无限的权力, 任何权力结构都应有明确的边界。对于县委书记的职权范围, 可以通过明确划分县党代会、县委全委会、常委会及其成员的职责和权限, 特别是明确“三重一大”事项的具体内容, 使其职权从模糊无限空间紧缩到具体明确的范畴。一般而言, 县委书记的权力主要集中在五个方面:决策权 (参与并主持县委集体决策;提出全县经济政治文化社会生态和党的建设工作的总体思路和建议方案等) 、人事权 (推进全县干部人事制度改革;提出干部任免和调整方案;向上级党委提名推荐干部任用人选等) 、组织权 (主持县委全委会、常委会、常委 (扩大) 会议、四套班子会议, 组织对重大事项进行表决等) 、指挥权 (贯彻落实党和国家路线方针政策, 推动全县干部群众执行上级党组织和县党代会、县委全委会、县委常委会的决议和决定等) 、督查权 (督促检查重大事项及县委重要工作的执行落实情况, 并据此提出奖惩方案等) 、调控权 (维护社会稳定, 临时处置重大突发事件和紧急情况, 事后向县委常委会或全委会报告等) 。把这些权力明晰下来, 不仅有助于明确县委书记的用权空间, 还可以压缩县委书记自由裁量权空间, 以最大限度将其个人意志降低到最低限度。
    二是以不直接分管重要事项方式分解权力。对权力进行分解是在明晰权力结构的基础上作出的进一步探索。政治分工理论一直主张对政治权力进行分解, 建构一种既有分工又合作的权力运行机制。比如, 恩格斯在论述分权原则时就提出, 人们“以虔诚的心情把分权看作神圣不可侵犯的原则, 事实上, 这种分权只不过是为了简化和监督国家机构而实行的日常事务上的分工罢了”[0]。实际上, 在职能专门化的基础上建立有效的分工体系是现代官僚组织体系的内在要求。无数事实证明, 现代官僚组织是一个职位体系, 它主要是通过分工—协作的关系来明确职位职责要求。检视诸多县委书记腐败案例发现, 其权力腐败大多与分工不合理直接相关。因此, 谈及县委书记权力腐败治理, 理应探索形成书记监管、副职分管、集体领导的权力架构。为避免县委书记根据个人关系的亲疏远近来决定班子分工, 建议由设区市委常委会讨论决定县委班子成员的具体分工, 并在全县范围内公开。
    2. 规范用权:打造公开透明的运行流程。
    如果说权力结构科学合理是预防权力腐败的基础性工程, 那么规范有序的权力运行则是防止权力腐败的关键环节。基于此, 推动县委书记规范用权至关重要。明晰的权力运行流程图对于规范县委书记用权具有重要促进作用。为此, 可以制定县委书记权力运行流程图。权力流程图相当于权力运行的“说明书”, 能清晰地告诉县委书记如何规范用权。在划分县委书记权力清单的基础上, 可以按照“一项权力一个流程, 一个流程一项细则”的思路, 制定详细的权力运行流程图, 以简图的方式明确县委书记权力运行范围及方式, 使其权力运行的每个环节相互配套、相互衔接、相互制约。
    对于县委书记而言, 最容易滋生风险的权力是用人权。因此, 要重点规范其选人用人权。以明确的规章制度, 规范县委书记在干部选拔中的调整动议、提名推荐、考察考核等权力, 比如可以设定:在调整动议环节, 县委书记只提出调整原则, 不涉及具体的人;在推荐提名环节, 严格推行首提责任制、提名工作记实制、差额提名制, 以县委书记个人名义推荐干部必须书面填写推荐表并签名, 为日后责任追究提供依据;在考察环节, 坚持差额考察, 邀请“两代表一委员”全程参与, 特别是要广泛征求县四大班子负责人、所在部门负责人和纪检监察机关意见, 让管理者知人荐人;在讨论决定环节, 实行上级组织部门督会制、差额选任制和常委会票决制, 县委书记不得首先发表对拟任人选的倾向性或主导性意见;在任前公示环节, 实行实绩公示, 在公示基本信息的同时将其主要业绩一并公示, 接受群众的监督。
    在信息化社会, 网络信息技术是重要的战略资源和有力凭借。对此, 可以借力“互联网+”让县委书记权力运行留痕。比如, 建立覆盖经济社会发展全领域的电子政务和电子监察平台, 用电子软件把能够公开和网上运转的权力及其程序都设计进去、固定下来, 使县委书记的权力行使过程和环节都能让其留痕式呈现, 最大限度发挥网络信息共享和电子留痕的作用, 真正做到“权力在网上留痕、制度在机器上落实、责任在网上监督”。
    3. 有效监权:让权力戴上“紧箍咒”。
    在人类的政治文明史上, 对权力实施有效监督自权力产生以来就存在, 并且逐渐演化为现代政治发展的必然要求。同时, 从权力既可以向好也可以谋私的双重属性看, 对其实施有效监督是保障权力沿着正确轨道运行的最直接途径。笔者调研也发现, 54.6%的受访县委书记认为, “加强权力的监督, 减少风险漏洞”是防控其权力风险的有效举措。但是, 客观而言, 对县委书记实施有效监督并不是一件容易的事情。从实践看, 在现行政治体制下, 对其实施有效监督的技术突破口还是构筑合理有效的上级监督、同级监督和日常监督等监督体系。
    就上级监督而言, 重点是落实省委和市委监督责任。无数事实证明, 在现行的监督网络中, 上级监督最有效。对此, 重点是抓好省委和市委两大层面。比如, 省委、省政府班子成员可参照职责分工, 按照每人3—5名县委书记的数量划分, 每年对所辖区县委书记至少进行1次谈心谈话, 了解其思想动态、廉洁从政、生活困难等方面情况, 并就掌握的有关问题及时提醒。设区市委书记、纪委书记和组织部长则要借日常工作交流随时展开谈心谈话, 每半年定期与所辖县委书记谈话, 提醒其注意事项。设区市委书记对县委书记的监督负有重要责任, 县委书记出了重大问题或多名县委书记出了问题, 应当考虑追究设区市市委书记责任。
    就同级监督而言, 给足县纪委书记、监委主任相应的职权, 让其认真领会监督执纪问责“四种形态”的内涵。县纪委、监委要将掌握的县委书记在干部选拔、工程招投标、土地划拨拍卖、资产转让等方面的腐败迹象及时向上级纪委、监委报告, 知情不告者按有关规定处理。这些举措虽然都是涉及细节问题, 但具有可操作性、值得探索。
    就日常监管而言, 注重“日常生活中发现苗头问题及早提醒”是有效的防控办法之一。可以将县委书记的日常活动 (学习考察、出国出境、公务接待等) 和个人生活 (兴趣嗜好、结交亲友、购房购物、子女上学就业等) 纳入重点监管范围, 特别是做好其8小时之外的监督。一旦发现异常情况, 纪检监察机关就要及时启动相应“刹车”举措, 防止小毛病演变成大错误。
    4. 严惩滥权:提高腐败行为的成本。
    调研发现, 腐败的查处概率与腐败呈负相关关系。也就是说, 腐败查处的概率越高, 冒险腐败的可能性就越低, 反之就越高。这就说明, 通过严厉惩处、提高腐败成本的方式来治理县委书记权力腐败, 是一个重要途径。基于此, 可以从三个方面入手。
    一是加大惩处力度。用好“四种形态”, 以猛药去疴、重典治乱的决心和刮骨疗毒、壮士断腕的勇气, 营造“露头就打”的高压氛围。坚持腐败无“特区”, 反腐无“禁区”, 尽可能地压缩腐败收益空间, 减少县委书记权力腐败动机。二是抓住重点领域。县委书记权力涉及面广, 需要从重点领域突破。比如, 重点整治贪污挪用救济物资、扶贫款、民生专项资金等直接影响群众利益的行为;严厉惩处买官卖官、跑风漏气、徇私枉法、作风腐化等破坏党风政风的行为。在这些重点领域, 发现一起查处一起。三是发挥案件惩处警示作用。建立健全重大、典型案件剖析制, 以总结教训、堵塞漏洞, 发挥查办案件的治本功能。对于进入法院审判阶段的县委书记, 可以组织同属一个地区的其他县委书记同庭观审, 以接受警示教育, 并在一定范围内通报其主要腐败问题及犯罪事实。
    5. 生态引权:醇化风险防控的外围空间。
    政治生态是党风政风社风的综合反映。良好的县域政治生态, 能预防县委书记岗位风险、减少其风险发生概率。在县域政治生态建设中, 重点是要认真对待两个问题。
    一是规范政商关系。不法商人的存在, 搅坏了县域政治生态, 增添了县委书记岗位的风险系数。应着手考虑建立《新型政商关系指导意见》, 厘清各级党政干部特别是县委书记与企业合情合理、合法合纪交往的界限, 让二者按照“有所为、有所不为”的准则, 在“亲”而又“清”的关系中交往。对故意拉拢腐蚀、威胁利诱县委书记的不法商人, 要通过法律途径绳之以法, 杀一儆百。二是锻造社会廉洁价值观。通过做实做好政务公开、加强新闻宣传、典型案例以身说法、树立文明新风尚等方式, 在全社会营造自觉抵制“潜规则”、相信并运用“明规则”的良好风气。通过乡村广播、手机短信等细微方式, 加强社会主义核心价值观建设, 以文化人、以境育人, 引导群众重塑公德信心。

参考文献
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