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治理现代化视角下的中国中央和地方关系——从泛化治理到分化治理
2018-12-21 17:03:17 来源:《管理世界》2018年第11期 作者:宣晓伟 【 】 浏览:0次 评论:0

一、引言

改革开放以来, 中国经济社会获得了迅猛发展, 如何对此加以解释, 成为了理论界关注的重大问题。众多研究者将重点放在了中国的中央和地方关系演变之上, 在他们看来, 正是改革开放以来中央和地方关系的调整, 以及这些调整所诱致各方 (尤其是地方政府) 的一系列行为, 在中国经济40年的高速增长中扮演着至关重要的作用。

在分析中国中央和地方关系的总体特征时, 不少研究提出了各种各样的概念和模式1。较早引起学者们注意的是中国和苏联、东欧国家在转轨时期经济表现的差异, 一些研究指出中国和苏联在中央和地方关系安排上存在着根本不同, 并提出了“财政联邦主义”以解释中国经济的更好表现 ([39,40]) 。与此同时, 尽管中国经济增长迅速, 但在产权保护、法治、政企关系等多个方面的制度建设上却明显滞后, 这样的“中国悖论”促使一些研究提出了“政治集权、经济分权”的中央和地方关系模式, 并强调此模式下地区竞争对于制度创新和经济增长的重要意义 ([20];[41]) 。对地区竞争进行更为深入和系统阐述的是张五常提出的“县域竞争论” ([30]) 。由县域竞争论拓展而来的“地区竞争模式”, 在解释中国经济增长时的有效性也日益获得了众多学者的认同 ([27]) 。在宏观层面上确认了地区竞争模式与经济增长的紧密联系后, 学者们又试图从微观层面上弄清中央和地方关系的演变, 是怎样促使地方政府和官员具体参与到地区竞争中的。一些研究从地方官员面临的激励环境入手, 提炼出“政治锦标赛”概念, 强调地区竞争下政绩考核形成的“锦标赛”, 充分调动了地方官员发展经济的积极性;并认为官员的政治锦标赛加上有效的市场竞争而导致的“官场+市场”模式, 是解释中国经济增长的关键 ([33]) 。尽管对于是否存在这样的政治锦标赛、以及该锦标赛究竟能发挥多大的作用, 还存在着不少的质疑和争论 ([15]) , 但研究者对地方竞争模式下微观层面的地方官员激励机制和地方政府治理机制的理解, 均大大地加深了。

此外, 虽然基于对中国经济高速增长的探究, 使学者将目光聚焦到中央和地方关系的演变上, 但对于中国中央和地方关系的讨论, 却不只限于经济学领域。在政治学领域, 中央和地方权力的划分和调整, 一直是被关注的重点。有研究基于改革开放以来中央在高度集权的基础上向地方放权的情形, 提出了“行为联邦制”以刻画中国独特的中央和地方分权模式 ([32]) 。随着1994年分税制改革的实施, 中央和地方在“财力”、“财权”、“事权”、“支出责任”如何合理配置, 逐渐成为了研究的重点 ([21]) 。在法律学领域, 如何推进中国中央和地方关系的法治化, 向来是学者们研究的焦点问题 ([28]) 。在社会学领域, 针对中央和地方关系演变中呈现出的种种问题和现象, 一些研究提炼出了“压力型体制”“项目制”“行政发包制”等一系列概念和模式 ([11];[13];[33]) , 极大地丰富和细化了对相关制度安排的理解。与此同时, 也有学者注意到, 尽管当代中国中央和地方关系在制度安排和具体形式上, 与过去相比发生了很大的变化, 但在某些现象尤其是现象背后的制度逻辑上, 却与传统中国有着类似之处。基于组织学研究的角度, 有研究将传统中国和当代中国的中央和地方关系所面临的共同困难, 总结为“一统体制与有效治理”之间的矛盾, 试图从历史的长程揭示出中国国家治理的深层密码 ([35]) 。

综上, 横向从经济到政治、法律和社会等诸领域;纵向从当今时代到历代王朝, 学术界在总结概括中国中央和地方关系的特征和模式, 用中央和地方关系演变解释中国经济的高速增长、刻画地方官员的激励和地方治理机制等诸多领域, 都取得了长足的进展。当然, 面对中国中央和地方关系这样复杂的现象, 任何概念和理论也不可能做到毕其功于一役, 已有的研究在概念的准确性、理论的解释力上等方面还存在着明显的缺陷。例如, 经济学领域的研究, 经常借助于模型、计量等手段, 简洁清晰、规范程度高、理论抽象能力强, 但弱点在于对权力形态及其结构的把握不足。中央和地方关系涉及到大量的权力安排及其运行, 不同国家中央和地方的权力配置往往存在着根本性的差异。经济学者在提炼、运用各种概念和理论来总结中国的中央和地方关系模式时, 易于随意地把其他国家的情况套用到中国、把经济领域的概念套用到政治领域, 从而发生“错置具体性的谬误” (fallacy of misplaced concreteness) , 例如用“政治集权、经济分权”的“经济联邦主义”来刻画中国中央和地方的权力关系、用“行政发包制”来概括不同层级政府之间的委托代理行为、用“政治锦标赛”来描述官员之间的晋升竞争, 它们的确抓住了中国中央和地方关系中一些鲜明的特征, 但因为弱于权力关系的把握, 漏掉甚至误判了一些更为根本的内容2。与此相对, 社会学、政治学等领域的已有研究, 长于描述中央和地方关系中林林总总的现象, 挖掘背后社会治理的机制和制度逻辑, 但常拘泥于一时一地一事, 容易给人以“只见树木、不见森林”之感。而那些基于历史长程对于中国中央和地方关系的分析, 虽然敏锐地意识到中国国家治理制度逻辑在传统和当代的一致性和延续性, 但忽略了中国在现代化转型进程中所发生的根本性变化, 在一定程度上, 将当代中国的“中央和地方”问题与传统中国的“皇权与官僚集团”矛盾相混淆。

此外, 已有中国中央和地方关系的研究, 更多是对现状的解释和总结, 难以为未来的实践指明方向。事实上, 随着中国经济社会的进一步发展, 曾取得显著成绩的地区竞争模式, 日益暴露出地方保护主义、生态环境保护不力、地方债务危机、房地产泡沫等一系列问题。现有的发展模式难以持续、中央和地方关系亟待调整。但在现实中, 中央和地方之间事权调整的步伐缓慢、中央和地方关系法治化的进程迟滞, 中央和地方仍然陷入不断放权和收权的“治乱循环”之中, 理论界尚难以就中国中央和地方关系未来的演变前景达成一个较为明确的共识。

有鉴于此, 本文在中国中央和地方关系已有研究的基础上, 结合目前的实践, 从治理现代化的视角出发, 试图用“泛化治理” (diffused governance) 向“分化治理” (differentiated governance) 的转型来刻画中国中央和地方关系演进的基本框架和方向, 以期为中国中央和地方关系研究的继续深入增加新的分析思路, 为中央和地方关系在现实中的未来调整提供一些参考。本文第二部分讨论中国中央和地方关系在历史长程中具有的重要特征;第三部分采用治理理论来解释中国中央和地方关系为什么会具有上述的特征;第四部分基于治理现代化的视角, 分析为什么中国中央和地方关系的演变是一个从“泛化治理”向“分化治理”的转型过程;第五部分是从中国的现实出发, 探讨中央和地方关系由泛化治理向分化治理的转型实践, 目前所取得的成绩与面临的困难;第六部分是总结和建议。

二、中国中央和地方关系在历史长程中的重要特征

在探讨中国中央和地方关系的重要特征之前, 需要提及一些相关的历史背景和现象:一是国家治理规模的庞大。中国国土辽阔、人口众多、地区差异显著, 由此导致的治理规模和治理负担, 只有极少数国家可以比拟。治理规模的大小对于治理模式的选择有着根本性的影响, 国家的治理规模不同, 采取的治理模式也常常迥异 ([34]) 。二是辽阔治理疆域的绵延。中国在数千年的变迁中能维持其庞大的疆域, 这是世界历史少有的甚至仅有的。绝大多数的传统帝国在向现代民族国家的转型过程中均落入到四分五裂的境地。三是国家实力的剧烈变化。作为一个大国, 传统社会时期中国的整体实力曾处于全球前列, 但也逐渐陷入长期停滞增长的状态;近代则被西方远远超过, 滑落至“落后挨打”的境地, 最近几十年中国的国家实力和人均收入水平又经历了快速增长。这些背景和条件深深影响着中国中央和地方关系所采取的模式和具有的特征。

与其他国家相比, 中国中央和地方关系在数千年的历史演进中, 呈现出一些与众不同的重要特征。这里所总结中国中央和地方关系的重要特征, 对应的历史跨度为自秦迄今。自秦始皇废除“分封制”、设立“郡县制”以来, 秦朝开创了中国中央与地方关系的基本模式, 这个模式经过汉朝的调整和巩固、魏晋南北朝的反复、后经唐朝的重新确立、宋代的重大调整、再经过元明、在清朝达到较为成熟的状态 (周振鹤, 2005) , 其中某些最为核心的观念和制度安排一直延续至今, 在漫长的历史进程中呈现出一些共同的特征。

首先, 中央3权力很大, 但中央政府的自身规模又很小。目前, 中国中央政府本级的财政支出只占全国财政支出的14.6%, 而英国、美国和法国均高于50%, 经合组织国家的平均水平为46%;中国的中央政府公务员仅占公务员总数的6%, 而世界平均水平在1/3左右 ([8]) 。从中央政府本级财政支出和拥有公务员的比例来看, 中国中央政府的规模惊人地小, 这与其拥有的极大权力形成了鲜明的对比。历史上的情况同样类似, 中国传统王朝官吏的相对数量更少, 且绝大多数都分布在地方政府 (瞿同祖, 2003) 。

其次, 中央进行决策, 但具体事务大多交由地方来执行。根据中国宪法 (2018年) , “中央和地方的国家机构职权的划分, 遵循在中央的统一领导下, 充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。从法律上看, 中央所拥有的“统一领导”权力并没有明确的范围界定, 理论上中央可以随时对地方上的任何事务进行决策, 但决策的具体落实则往往交由地方。换言之, 在中国绝大多数事务都是“中央决策、地方执行”, 中央政府拥有决策、部署、监督和考核的权力, 主要面对的是各级地方政府和地方官员。只有地方政府 (准确地说是基层政府) 才执行具体政策, 与百姓直接打交道。只有基层政府才直接“临民”的情况, 在历代王朝也同样如此。

再次, 中央的各种法律、规章和命令严格细密, 但在执行政策的过程中, 地方拥有自由裁量权, 中央往往需要采取强激励的委托代理方式以促使地方完成任务。中国历代王朝为加强统治, 对于地方官员进行约束和监督的各种机制极其详尽完备, 相关的法律条文也非常繁琐和严苛 (瞿同祖, 2003;[19]) 。但与此同时, 地方官员在执行政策的过程中经常拥有很大的自由裁量权, “上有政策、下有对策”的现象在历朝历代乃至当今仍屡见不鲜, 地方利用自身的自由裁量权以变通、共谋等方式应对中央的情况非常普遍。这一方面是为了化解中央统一决策与地方情况各异之间矛盾的客观需要 ([35]) , 另一方面也给了地方官员上下其手的空间。为了更好让地方完成交办的任务, 中央经常不得不采取诸如行政承包的强激励方式, 典型的现象是传统中国体制下虽然朝廷对于地方税赋的计算有着极其复杂的规定, 但在实际操作中地方向中央缴纳的税赋具有明显的承包性质。即中央向地方确定一个定额的租税, 地方官员将征收来的租税扣除支付自身的行政经费和向中央缴纳定额后, 拥有剩余额的索取权 ([23];[19]) 。由此导致中国的中央和地方关系既有官僚制的严格一面, 又有承包制的灵活一面, 古今皆然 ([33]) 。

最后, 中央和地方总是处于“收权—放权”进退失据的困局之中。在中国传统王朝, 中央权力不足易于产生地方势力做大乃至分裂 (所谓“内轻外重”) , 从而带来国家的动荡, 例如藩镇割据而诱发的安史之乱, 使得强大的唐王朝开始走向下坡路, 清末地方士绅势力的崛起也是导致清王朝灭亡的重要原因之一;与此同时, 中央权力过度集中则容易使地方僵化而丧失活力 (所谓“内重外轻”) , 又有损于整个国家的实力。例如北宋亡于金人之手、南宋又亡于蒙古铁骑, 其重要原因之一就是宋朝的权力过于集中在中央、地方无权而导致的地方太过羸弱。文天祥曾感叹:“本朝惩五季之乱, 消除藩镇, 一时虽足以矫尾大之弊, 然国以寖弱。故敌至一州, 则一州破;至一县, 则一县残”4。在当代, 中央收权有利于保障统一领导, 但不利于地方因地制宜地解决自身问题;中央放权能激发地方发展的积极性, 但又会带来各地自行是、中央政令不通的矛盾。因此从古至今, 中国中央和地方的权力配置总处于不停的变动之中, 很容易落入“收权收不得、放权也放不得”的困境之中, 传统“分久必合、合久必分”的“周期循环”和当今“一放就活、一收就死”的“治乱循环”, 其背后的逻辑有着很强的一致性。

三、治理理论对中国中央和地方关系的解释

为什么中国的中央和地方关系会具有上述如此与众不同的特征?为什么这些特征能够持续上千年而存在?本节试图采用“治理”理论, 基于权力安排和相关制度设计以保障统治安全的视角对此加以理解和解释。

中文的“治理”对应于英文的“governance”, 后者来源于古希腊语和古拉丁语, 它的本意是操舵 (steer) , 又引申出引导、控制和操纵 (direct、control、pilot) 等含义。长期以来, 西方语境中的governance多与government的含义交叉, 一般用于与“国家公务”相关的宪法或法律执行的场合 ([25]) 。在社会科学领域, 随着威廉姆森的“交易成本经济学:契约关系的治理”一文的发表, 治理一词开始在“公司治理”“交易费用经济学”等经济研究领域中得到越来越多的运用。20世纪八九十年代以来, 伴随着“新制度主义经济学”和“新制度主义政治学”等学派的兴起, “治理”一词的运用日渐广泛, 逐渐成为了一个在许多语境中大行其道, 以至可以指涉任何事物的“时髦词语” ([38]) 。

在经济学领域, “治理”被视为“在组织中使交易费用最小化的组织设计和制度安排” (Williamson, 1975) 。经济学家重点关注的是如何在组织中有效应对委托代理等问题, 使得治理的“成本”最小或者“效率”最高。但在与中央和地方关系紧密相联的国家治理中, 统治者最为关心的问题, 则是“统治安全”。从这个角度而言, 治理正是为了确保统治安全所进行的一系列权力安排和制度设计。如果从经济学来看, 最关注的是“治理成本最小化”或“治理效率最大化”, 那么从政治学来看, 最重要的则是“治理安全最大化”或“治理风险最小化” ([1]) 。站在统治者的视角, “效率”与“安全”相比, 自身统治的安全无疑是第一位的。正因为如此, 历史上那些叠床架屋、明显有违于治理效率的制度安排和举措, 才会屡见不鲜, 在中央和地方关系上也同样如此。黄宗羲曾这样批评中国传统王朝“以人制人、以事防事”的治理方式:“用一人焉则疑其私, 而又用一人以制其私;行一事焉则虑其可欺, 而又设一事以防其欺” (《明夷待访录·原法》) 。当然, 如果治理成本过高、治理效率太低, 最终也会反过来对治理安全产生致命的影响。所以, 即使出于统治安全的角度, 也需要尽可能采取效率更高的治理手段。因此, 各种治理制度和举措都是围绕着统治安全这个总目标所派生出来的, 要么直接为目标服务, 要么间接为目标所需。

在治理安全最大化的目标下, 中国传统王朝的统治者们总是希望把更多的权力集中到自己手中。正如有研究者在评价清朝控制时所言:“他们 (统治者) 认为确保安全的首要措施就在于把所有权力抓在自己手中, 使被统治者养成敬畏其统治的习惯” ([19]) 。但即使再精明强干的统治者, 也不能巨细靡遗地进行治理, 他必须把一部分权力分润给士大夫阶层, 形成“皇帝与士大夫共治天下”的权力格局。类似地, 站在中央和地方关系的视角, 虽然自秦以来采取“郡县制”, 地方官员变成只是中央派下去的临时统治者, 但地方事务也不可能件件都由中央来管理, 以皇帝为首的中央统治集团也不得不与地方官僚阶层分享权力。由于传统中国财政汲取能力很弱, 能供养的官僚集团人数十分有限, 中央层面官员人数的比例则更低;再加上幅员辽阔、交通通讯不便、地区差异巨大等条件限制, 所谓“天高皇帝远”, 使得中央对地方的控制力大为削弱。因此, 尽管从主观上说, 传统王朝统治者基于统治安全的目的, 总是希望把更多权力集中在自己手里、集中在中央手里, 但由于受到各种客观条件的制约, 使得中央不得不向地方放权, 而且某种程度上这样的放权由于国家规模、官员激励等因素而变得幅度很大, 由此造成对统治安全的威胁。

为了应对上述“主观上要收权”而“客观上不得不放权”的矛盾, 紧紧围绕统治安全的总目标, 传统王朝发展出了一系列的权力制度安排和治理措施。首先, 皇帝试图把最高权力牢牢地掌握在自己手中, 中央对地方具有绝对权威。借助“普天之下, 莫非王土;率土之滨, 莫非王丞”的“大一统”观念, 并利用“君君臣臣、父父子子”的伦理和“忠孝同构、家国一体”的理念, 树立起皇权在所有领域的无上权威, 皇帝“尽收威柄, 一总事权, 视天下之大如一家之细” (《叶适集》) , 保留着杀伐决断的最终权力, 以实现“礼乐征伐自天子出”。同样, 由皇权派生出的中央权力, 对地方也有着压倒性的权威。地方权力完全是由中央权力所赋予, 中央不仅掌握着地方官员升迁罢黜的命运, 还拥有着可随时打断地方日常行政、就地方任何事务进行干预的绝对权力。其次, 中央尽量缩减对地方事务的管辖范围, 实施所谓的“简约治理”。中央权力的管辖范围尽管在名义上无所不包, 但在客观条件的制约下不得不尽可能地缩减。事实上, 中央对于地方事务的管控主要着眼于两个方面, 即经济上的税赋和劳役、安全上的治安和稳定, 而地方上众多公共产品的提供 (如教育、卫生、地方性基础设施等) , 主要是由地方士绅和百姓自行解决 ([26]) 。此外, 地方还大量任用准官员 (由社区提名、县令任命, 没有正式薪俸) 来参与地方治理, 以尽量减少中央直接负责管理的地方官员数目, 上述各种举措使得中央政府在高度集权的同时又尽可能地保持简约治理的模式 ([5]) 。再次, 中央常采取激励相容的承包方式督促地方官员办事, 默许“潜规则”的普遍存在。传统中国治理规模庞大、行政链条漫长、交通通讯条件落后, 从组织学的视角来看, 必然存在着极其严重的激励不相容和信息不对称问题。尽管中央已尽量地削减事务管理的范围, 但如何促使地方官员较好地完成任务, 仍然存在着很大的困难。因此, 中央经常会采取一些激励相容的举措, 即办好中央的事、地方官员也从中得到好处, 以提高地方官员办事的积极性。例如传统中国并不存在正式完整的基层地方财政, 县级财政本质上是一种县官个人“大包干”的制度, 县官的私人收支与县政府的公共收支混在一起没有清晰的界限, 县级财政具有非常明显的家产制特征 ([22]) 。此外, 为了确保地方完成任务, 中央也不得不默许地方官员采用各种各样的“潜规则”。正如严复指出, 中国社会一向处于“有法而无法”的状态 (《原强》) , 表面上各种制度细密繁杂、条规强硬严峻, 但实行起来软弱松懈, 潜规则泛滥横行5。最后, 中央会不时采用非常规的手段、运动式的方式对地方进行整肃, 以规范地方官员的行为。尽管地方实施的各种潜规则, 在很大程度上是为了完成中央任务而必须存在的, 不可能得到彻底根治。但陋规横行、腐败蔓延显然也会对统治安全造成极大的威胁, 因此中央也会运用绝对的权威, 在特定时期的特定事务上, 对地方官员进行运动式的整治, 以规范官员的行为, 遏制地方官员不作为、自行其是和腐败蔓延的趋势 ([6]) 。

从治理理论的角度来看, 为保证统治安全, 中国传统王朝在权力安排上所采取的一系列制度和治理举措, 应当说是卓有成效的。传统中国王朝更替、历经千年, 但中央和地方关系的权力格局和制度安排基本保持不变, 这种中央和地方关系模式在大一统国家的稳定、庞大疆域的维持上, 发挥着至关重要的作用。但与此同时, 上述模式的缺陷也是极其明显的。一是中央对地方越来越集权。正如钱穆所言:“自汉迄唐, 就已有过于集权之势。到宋、明、清三朝, 尤其是逐步集权, 结果是地方政治一天天地衰落” (《中国历代政治得失》) 。为了江山永固, 皇帝们总是希望把更多的权抓在手里, 传统王朝历史上所发生的皇权持续伸张、相权不断退缩即是明证6。在皇权的绝对权威之下, 皇帝权力的扩张是极易发生的, 由此导致的结果是无论大事小事都要留待皇帝来做出最后决定。叶适曾批判道:“故万里之远, 嚬呻动息, 上皆知之, 是纪纲之专也。虽然, 无所分画则无所寄任, 天下泛泛焉而已, ……, 百年之忧, 一朝之患, 皆上所独当, 其害如之何” (《水心别集》) 。二是难以真正做到长治久安。中央事无巨细地不断集权, 往往导致地方官员唯唯诺诺, 不求有功、但求无过, 最期盼的是早日结束动辄得咎的官僚生涯, 可以衣锦还乡 ([3]) 。皇帝的不断专权, 表面上看其所拥有的权力日益扩大, 但由此产生官僚集团明哲保身的普遍行为, 事实上反而导致皇帝真正能够做到的事越来越少。地方官员的不作为、地方权力的衰落必然造成地方活力的丧失, 最终也会架空整个国家, 一旦遭遇灾荒、民变、外敌入侵等重大冲击时, 庞大的王朝则往往轰然倒塌。

中华人民共和国成立以后, 中央和地方关系发生了重大的变化。首先是国家治理能力的大幅提升, 中央管辖的事务和对地方的控制明显增强。一是国家治理行政链条延长, 通过五级行政 (中央、省、市、县、乡) 的设置, 中央拥有了把自身决策意图一直贯彻到田间地头的能力, 中央对地方的组织力和控制力大幅提高。二是中央管辖事务的广度和深度大大增加, 在传统的治安和税赋之外, 地方经济发展、基础设施建设、百姓的衣食住行和生老病死等等一系列事务, 都纳入到了中央的决策视野之内, 彻底摆脱了传统王朝的“简约治理”模式。三是通过“军民分治”, 中央牢牢掌控着军事权力, 杜绝了传统王朝下地方拥兵自重的可能和对国家安全带来的威胁。其次是充分意识到中央过度集权带来的危害, 非常注意调动地方的积极性。毛泽东早在《论十大关系》 (1956年) 中就明确指出:“我们的国家这样大, 人口这样多, 情况这样复杂, 有中央和地方两个积极性, 比只有一个积极性好得多。我们不能像苏联那样, 把什么都集中到中央, 把地方卡得死死的, 一点机动权也没有”。改革开放以来, 中央更是通过向地方的放权, 有效激发了各地发展的积极性, 成为40年来中国经济高速增长的重要原因之一。

与此同时, 在中央和地方关系最为根本的制度安排上, 新中国也延续了传统王朝的精髓。一是中央掌握至高无上的权力;二是中央负责决策、地方负责执行;三是中央通过各级政府的层层委托代理, 将执行具体事务的责任和权力下放到基层;四是中央不断地进行放权和收权, 以适应形势变化的需要。正如诺斯指出, 一国在历史、文化和地理等各种因素影响下, 其制度演变往往具有很强的路径依赖 (path-dependence) 特征 ([10]) , 这在传统中国和当代中国的中央和地方关系制度安排的演变上, 表现得尤为明显。在承续了中国传统王朝中央和地方关系的基本模式后, 新中国一方面继承了上述制度安排所具有的灵活、变通、适应性强等优点, 在维护国家安全、保障政令统一、有效控制地方、开展国家建设等诸多方面的表现均可圈可点。尤其是改革开放以来, 在保持原有中央和地方权力安排格局基本不变的情况下, 推动地方竞争与市场竞争的有效结合, 体现出了已有中央和地方关系模式在市场体系下极强的变通性和适应性, 传统的中央地方关系模式加上市场经济体制, 爆发出了令人惊叹的经济能量。

但另一方面, 目前中央和地方关系也同样深陷与传统王朝类似“放权—收权”进退失据的困境。虽然在现代交通、通讯等技术手段的帮助下, 中央对于地方的监督、管理等能力明显增强。然而随着中央所管辖事务范围的大幅增加、行政链条的明显延长, 所面临的“激励不相容”和“信息不对称”问题同样严重, 中央统一决策和地方情况多样之间的矛盾越发突出, 地方“上有政策、下有对策”的变通做法和各种潜规则相当普遍, 地方官员腐败行为也屡禁不止。当前, 在中央看来, 各地自行其是、地方保护主义、地区恶性竞争和生态环境保护不力等现象仍较为严重, “政令不出中南海”时有发生, 因此需要加强中央权力以保证地方时刻“与中央保持一致”;而在地方看来, 各种事项过度依靠中央决策、中央管得过多过死、任意随意决策的现象较为突出, 地方“跑部进京”的状况相当普遍, 亟需中央放权以保障地方因地制宜处理实际问题的能力, 由此导致“放权放不得、收权收不得”的困局, 中央和地方关系难以跳出“一放就活、一收就死”的治乱循环。更为重要的是, 在中央和地方权力格局总是处于变动不居的情况下, 无法给各方以稳定的预期, 很难使中国的中央和地方关系走向规范化、制度化和法治化的轨道7

四、中国中央和地方关系的现代化转型:从“泛化治理”到“分化治理”

在中国这样一个大国, 究竟如何才能化解“中央统一决策”和“地方情况多样”之间的矛盾、真正跳出中央和地方“放权—收权”进退失据的困境呢?从治理现代化理论和其他国家经验中也许可以找到一些启示。

人类从传统社会迈向现代社会, 即所谓的现代化过程, 是涉及经济、政治、文化等方方面面的巨变, 已有许多伟大的思想家 (如马克思、韦伯、涂尔干等) 从不同视角出发, 构建了相关的理论, 对这一过程进行刻画和解释。例如梅因将传统社会到现代社会的演变理解为从“身份社会”到“契约社会”的转型;涂尔干基于社会分工的角度, 指出传统社会向现代社会的转变将是“有机团结”取代“机械团结”;韦伯则认为现代化是一个理性不断扩张、各个领域持续“去魅”的理性化过程。基于德国社会学家卢曼的社会系统理论8, 从治理的角度来看, 传统社会向现代社会的演变也是一个从“功能泛化社会” (function diffused society) 向“功能分化社会” (function differentiated society) 、从“泛化治理” (diffused governance) 向“分化治理” (differentiated governance) 渐进转型的过程9

功能泛化社会, 是指个人和组织往往同时扮演多种公共角色、拥有多种社会身份和发挥多种社会功能, 社会分工水平较低。传统社会是一个功能泛化的社会, 例如欧洲社会的贵族往往既当高官和将领、又是科学家或艺术家;中国传统社会的士大夫阶层既是读书人、又是朝廷官员和地方士绅。与此同时, 功能泛化还表现在社会的不同领域 (如政治、经济、法律、教育) 之间缺乏清晰的边界、以及自主的运行机制和规则。社会上层的统治者, 可以凭借地位和权力在不同领域之间横行。因此, 传统社会实行的是一种泛化式的治理, 即社会各方责权不清晰, 治理规则的规范程度低, 往往随着权力拥有者的决断而随意变化。

与此相对, 现代社会则是趋于功能分化的社会, 社会明确分化为不同功能的子系统, 如经济、政治、法律、宗教、教育等, 每个子系统都有自身的社会功能和清晰边界, 以及独立自主的运行机制和规则。现代社会遵循的是“分化式治理”, 个人和组织在进入到不同领域时必须遵循各自领域的规则, 各个领域之间的规则不能随意混淆。各个社会主体拥有的责权较为明确, 社会治理的规则清晰、规范程度和法治化水平较高。

需要指出的是, 无论是传统社会还是现代社会, 个人在社会中担任多种角色是常态, 既扮演私人生活领域的角色、又具有公共领域的职位, 但在现代社会随着社会分工水平和专业化程度的提高, 个人和组织在公共领域中所承担的角色、所发挥的功能则趋向于单一化。例如传统社会中家庭除了是社会生活的基本单元, 往往还是社会生产的基本单元;但在现代社会中生产功能则基本从家庭单元中剥离出来。类似地, 现代社会中个人在公共领域的角色和功能也趋于单一化, 一个人即使能够承担多个公共角色, 但也不能同时扮演, 否则容易产生功能泛化和身份异化, 导致不当行为, 例如官员不应同时兼任企业家、教授等职位, 反之亦然。

同样, 现代社会的各个子领域遵循的是各自的规则, 例如一个大企业家与小企业主在打官司时, 必须依据法律领域规则 (即合法/不合法) , 不能依据经济领域规则 (即有钱/无钱) , 因为大企业家在经济领域更为成功就给予倾斜。类似地, 不同级别的官员在发表学术论文时就要遵循学术领域的规则, 不能因为高级官员的权力更大就判定其论文水平更高。在功能分化的治理模式下, 不同领域之间有着明确的界限、遵循着不同的规则, 不能将一个领域的规则任意拓展到其他领域。

简而言之, 从传统社会“泛化治理”迈向现代社会“分化治理”的转型过程中, 个人和组织的社会功能趋于单一、整个社会的分工和专业化水平大幅提高、各社会子领域的边界日益清晰、社会治理规则的规范性、稳定性和可预期性不断增强。那么站在中央和地方关系的角度, 从“泛化治理”到“分化治理”又意味着什么呢?托克维尔较早地对这个问题进行了论述 (尽管他并没有站在上述泛化和分化治理的视角) 。通过对法国和英国的中央集权方式的比较, 托克维尔明确区分了性质迥异的两种中央集权, 一种他称为“政府集权” (governmental centralization) , 一种称为“行政集权” (administrative centralization) , 前者是“诸如全国性法律的制定、本国和外国的关系问题、与全国各地都有厉害关系”等事务领导权的集中。后者是“诸如地方建设事业、国内某一地区所特有”等事务领导权的集中。托克维尔认为第一种中央集权是有益的, 是一个强大繁荣国家所必需的;第二种中央集权则是有害的, 是必须制止的 (《论美国的民主》) 。

在托克维尔看来, 法国最大的问题就是将上述两种集权混为一谈, 中央过度地实施行政集权以干预地方事务。在法国的中央集权体制下, 以国王为核心的御前会议领导着国家的几乎一切事物, 王权逐渐将传统社会中分散在贵族、教会、法庭、城市、行会等各种各样的权力都收归到中央, 中央对地方的控制达到了匪夷所思的程度, 例如距巴黎最远的农村教区要想修补被风刮坏的教堂房顶, 也必须获得来自巴黎的御前会议的裁决, 这种事无巨细、控制一切的中央集权体制使得各个地方失去活力, 最终导致整个社会僵化, 成为诱发法国大革命的重要原因之一 (《旧制度与大革命》) 。

反观英国, 中央紧紧抓住的是“政府集权”, “英国政府集权达到了它可能达到的最高点, 国家就像一个单独的人在行动, 它可以随意把广大的群众鼓动起来, 将自己的全部权力集结和投放在它想指向的任何地方” (《论美国的民主》) 。一方面, 英国中央议会 (即威斯敏斯特议会) 拥有制定任何关于全国事项法律的权力, 并可以否决在此领域地方议会的任何法律提案, 以保证将有关全国事项的权力牢牢掌握在中央手中 (戴维·维尔逊等, 2009) ;另一方面, 就像托克维尔所观察到的:“追求个性的精神是英格兰民族的基调”, 通过实施公民结社权和地方团体自治, 英国保障地方治理本地事务的应有权力不受中央的任意干扰, 使得“英格兰的郡县成为一个长期续存的非法人团体, 而非中央政府的纯粹仆从” (麦克法兰, 2013) 。英国能在世界各国的竞争中脱颖而出, 最先转型为现代国家, 与其在中央和地方关系上较早实现分化治理的模式, 也有着密切的关系。

简而言之, 传统社会中央和地方关系上的“泛化治理”, 是指中央和地方的权力管辖范围没有明确区分, 各级政府在不同事务上共同行使权力, 中央政府常常过度干预地方事务。现代社会中央和地方关系上的“分化治理”, 是要厘清中央和地方各自的责权范围, 实现“中央管大事, 地方管小事”。正如韦伯所指出:“由于正当性基础的不同, 连带地也导致了不同的服从形态、不同的行政系统, 以及不同的支配方式, 而其效果当然也有基本的差异” ([24]) 。在传统王朝下, 统治者们基于一家之私, 为了达到统治安全最大化的目标, 总是希望尽可能多地把权力集中到自己手中, 惧怕任何与其分权的行为。因此在中央和地方关系的制度安排上, 也必然倾向采取“泛化治理”的方式。统治者掌握着最高权力、且使用范围没有明确的限制, 保留着随时干预地方任何事务的可能, 治理规则也可以随着统治者的意志而随意改变。在这种权力格局和制度安排下, 无法合理划分中央和地方各自应该负责的领域, 统治者们既无意愿、也无能力来区分“政府集权”和“行政集权”, 落实“中央管大事、地方管小事”的分化治理原则。

只有到了现代社会, 伴随着绝对君主制向着君主立宪制和共和制的转型、传统王朝向着现代国家的转型, 人民真正掌握了国家权力, 中央和地方关系才有从“泛化治理”转向“分化治理”的可能。当国家的一切权力属于人民, 基于人民利益最大化而非统治者权力安全的最大化, 就成为了国家治理的根本目标。人民的利益不是抽象的, 既有全体人民的共同利益, 也有部分人民的局部利益;那么无论是采取联邦制、还是单一制, 为了实现人民利益的最大化, 基于效率、信息、外部性等因素的考虑, 全体人民的共同利益应当由代表全国人民的中央政府来保障, 部分人民的局部利益则应当由代表地方人民的地方政府来保障, 由此区分出中央和地方各自的责权范围。从这个角度而言, 在人民当家作主的现代国家, 在中央和地方关系安排上实行“中央管大事、地方管小事”的分化治理, 是为了实现人民利益最大化的必然之举。

回到中国来看, 已有的中央和地方关系模式具有泛化治理的明显特征。首先是不区分事务的性质, 无论大事、小事都是中央到地方的各级政府在齐抓共管, 即所谓“中央统筹、省负总责、市县抓落实”;其次是难以明确各方的责权范围, 中央拥有任意下派地方各种事务的绝对权力, 国家部委的一纸红头文件, 有时甚至只是一个传真或电话, 就可以让各级地方政府忙得团团转;再次是治理规则的不稳定, 因事、因地、因人而异的情况非常普遍。在泛化治理模式下, 必然造成“中央统一决策”和“地方情况多样”之间的矛盾、形成中央和地方“放权—收权”进退失据的困境, 而转向“中央管大事、地方管小事”的分化治理正是化解上述矛盾、跳出上述循环的对症良药。

中央和地方“分化治理”的关键是要区分出中央和地方的责权范围边界、做到治理规则的规范化。换言之, “分化治理”就是要根据事务性质的差异、以及中央和地方权力性质的不同, 在中央和地方所管辖的事务和相应的权力范围之间划出一条边界, 以使中央和地方各得其所、各尽其能, 充分发挥出中央和地方的两个积极性。在“中央管大事、地方管小事”的原则下, 一方面中央管理着具有全国意义、与每个地方甚至每个百姓都密切相关的普遍性事务, 这时需要强调的就不应是地方的差异性、而是全国的统一性, 要使得中央在这些事务上的决策意志不折不扣地贯彻落实到每一寸国土、每一位百姓身上。另一方面, 地方拥有着管理本地事务的应有权力, 中央部门不能随意干预地方政府自身权限范围内的地方事务, 中央对地方的权力行使必须符合规范化的程序, 使得中央和地方的权力配置走向法治化的轨道。只有在分化治理的模式下, 才能既保证中央统领全局、政令一统, 真正落实中央管理全国事务的绝对权威;又保障地方因地制宜处理自身事务的应有权力, 充分激发地方的主动性和积极性, 由此破解“中央统一决策”和“地方情况多样”的难题, 跳出“放权—收权”的治乱循环。可见, 站在治理现代化的视角, 中国的中央和地方关系要从根本上解决问题, 就需要实现从“泛化治理”模式向着“分化治理”模式的转型。

五、中国中央和地方关系治理现代化转型的实践

根据上述治理现代化的理论, 从传统社会的“泛化治理”向现代社会的“分化治理”转型, 核心在于厘清各个社会主体的责权关系、并不断提高调整这种责权关系的治理规则的法治化水平;它体现在横向的社会各个子领域中, 就是不同领域的界限明晰化、个人和组织的社会功能单一化和专业化;体现在纵向的中央和地方关系领域, 则是中央和地方管辖范围的明确区分和相应责权的界定, 以及调整中央和地方关系治理规则的法治化。改革开放以来, 中国中央和地方关系的演变, 从总体上看也正是一个从“泛化治理”向“分化治理”不断变迁的过程。

1994年分税制改革的实施, 站在治理现代化的视角, 其最重要的成果并非只是中央财政所占比重的稳定和提高, 而是厘清并规范了中央和地方在税收收入侧的权限, 由此奠定中央和地方关系的制度基石10。但由于改革难度太大, 当时并未真正触动支出侧责任的划分, 而是基本延续了既有的做法 ([8]) 。事实上, 江泽民早在1995年《正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系》中已明确提出:“应抓紧合理划分中央与地方经济管理权限, 明确各自的事权、财权和决策权, 做到权力和责任相统一, 并力求规范化、法制化”。自此以后, 按照事务的不同性质、划分中央和地方各自的责权范围, 以实现“中央管大事、地方管小事”, 成为了中国中央和地方关系改革的根本方向和主要举措。

2003年《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》 (十六届三中全会) 中提出:“合理划分中央与地方经济社会事务的管理责权。属于全国性和跨省 (自治区、直辖市) 的事务, 由中央管理, 以保证国家法制统一、政令统一和市场统一。属于面向本行政区域的地方性事务, 由地方管理, 以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力。属于中央和地方共同管理的事务, 要区别不同情况, 明确各自的管理范围, 分清主次责任”。在2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》 (十八届三中全会) 中, 相关的表述为:“建立事权和支出责任相适应的制度。适度加强中央事权和支出责任, 国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权;部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权, 逐步理顺事权关系;区域性公共服务作为地方事权。中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务, 中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任”。

近年来, 中央和地方关系的调整主要集中到“财政事权和支出责任”上来。2016年《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》 (国发[2016]49号) 提出:“体现国家主权、维护统一市场以及受益范围覆盖全国的基本公共服务由中央负责, 地区性基本公共服务由地方负责, 跨省 (区、市) 的基本公共服务由中央与地方共同负责;将所需信息量大、信息复杂且获取困难的基本公共服务优先作为地方的财政事权;信息比较容易获取和甄别的全国性基本公共服务宜作为中央的财政事权”。

在最近的改革中, 基本公共服务领域成为了重点突破口。2018年2月出台了《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》 (国办发[2018]6号) 中, 将义务教育、学生资助、基本就业服务、基本养老保险、基本医疗保障、基本卫生计生、基本生活救助、基本住房保障等八大类18个基本公共服务事项, 首先纳入中央与地方共同财政事权范围, 由中央与地方分担相应的支出责任。7月颁布了《医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》 (国办发[2018]67号) , 对中央和地方在医疗卫生领域的“公共卫生、医疗保障、计划生育、能力建设”4个方面的财政事权和支出责任进行了更为细致地厘定。

应当说, 改革开放尤其是1994年分税制改革以来, 中国中央和地方关系的调整, 一直朝着“中央管大事、地方管小事”的分化治理方向而孜孜不倦地努力, 目前已经在医疗卫生等基本公共服务领域迈出了坚实而又宝贵的步伐。但与此同时, 也不得不承认中央和地方关系改革所取得的成绩, 与当初的设想仍有着相当大的差距。改革的初衷是对涉及中央和地方的重大事项均要进行责权的界定和划分, 但事实上相关改革的领域和范围却越缩越小, 从一般性的经济社会事务 (2003年) 、退缩到财政领域的事权和支出责任 (2013年) 、再缩退到基本公共服务领域、以至于医疗卫生领域的财政事权和支出责任 (2016年和2018年) 。

造成中央和地方关系改革相对滞后的原因是多方面的, 从治理现代化转型的角度来看, 以下问题尤其值得重视:首先是过于关注中央和地方责权划分的具体结果, 相对忽视了责权划分规则的形成。中央和地方关系向着“中央管大事、地方管小事”的转变, 是知易行难之举。“如何区分大事小事、又如何在中央和地方实现相应的责权划分”, 在现实中均是极其棘手的难题。正如麦迪逊在《联邦党人文集》中所指出:“在全国政府和州政府的权力之间划出一条适当界线, 必然也是一项艰难的工作。任何人, 只要他习惯于思考和辨别那些性质广泛而复杂的事物, 都能体会到这件事情的困难程度”。

“中央管大事、地方管小事”的原则即使运用在同一领域的不同具体事务上, 也可能产生截然不同的结果;与此同时, 随着经济社会的发展, 中央和地方在各种事项上的事权划分并非一成不变, 而是需要根据时代的要求不断变化。例如在美国, 州际贸易属于跨州的事务领域, 相关的管理权限一般归属联邦政府, 如同1824年联邦最高法院在“航运垄断案”判决所显示的, 但在1851年“领港调控案”中, 有鉴于领港调控事务的地方属性, 最高法院却将领港调控事务的管辖权判给了地方。类似地, “规定工人的最低工资和最高工时”等“劳工保护”事项原先一直属于各州管辖的事务, 然而到了20世纪的“进步时代”, 加强劳工权利保护、禁止雇用童工等呼声越来越强烈, 尤其经过20世纪30年代的大萧条和罗斯福新政之后, “劳工保护”等事项也逐渐被纳入到联邦政府的管辖范围之内 ([29]) 。因此, 无论中央和地方责权划分的表格制定得多么细致复杂, 也不可能一劳永逸地解决中央和地方的责权厘定问题。

从目前中国的改革实践来看, 中央和地方关系的调整过于聚焦在事权划分的具体结果上, 过于纠结这个事项到底是中央的、还是地方的;以及中央和地方相应的责任大小和支出多少。事权划分的结果和相应支出责任的分担, 当然是重要的, 但站在治理理论的视角, 更为重要的是事权划分的规则。能否有清晰、规范化的事权划分规则, 才是实现“中央管大事、地方管小事”的关键。在“分化治理”中, 治理规则的规范化是责权划分合理化的前提。有了明确、可预期的责权划分规则, 才会有合理、因时因地而宜的中央和地方事权划分结果。目前中央和地方关系改革中治理规则如何建立和调整, 相关的研究是远远不够的, 由此也造成在实践中的困难。

其次是过于关注中央和地方在具体领域的责权调整, 相对忽视了体系变迁的整体要求。目前中央和地方关系的改革不得不退缩到医疗卫生基本公共服务等具体而微的领域, 而在其他领域的相关调整则遭遇到了较大的困难, 根本上是因为各个领域中央和地方事权的改革, 虽然表面上看只是中央和地方在不同事务的管辖范围变动, 但却涉及到中央和地方关系模式的重大调整。在已有“中央决策、地方执行”的中央和地方关系模式下, 中央较少具备办理实际事务的能力。而“中央管大事、地方管小事”模式下, 中央不仅能够向地方政府部署任务, 更需要拥有亲自“办大事”的能力。与此同时, 分化治理模式下中央和地方拥有明确的事权范围界限, 中央部门也不能像过去一样, 随意向地方政府的任何事务发号施令。这些调整, 均像过去推进分税制改革那样, 是涉及到延续数千年中央和地方关系模式的根本性变迁, 绝非中央和地方在具体领域简单的事权变动就可以完成。正如财政领域中央和地方关系改革所遇到的阻碍, 很大程度上是因为财政关系一半是“财”、一半是“政” ([8]) 。因此, 不站在现代化转型的视角认清中国中央地方关系改革的趋势, 没有在理论高度上形成对中央地方关系改革方向的共识, 缺乏对中央和地方关系一些重要制度进行根本变革的绝大勇气和重大举措, 仅通过各具体领域中央和地方责权的增减, 是难以实现中国中央和地方关系从“泛化治理”走向“分化治理”的。

六、结语

改革开放40年来, 中央和地方关系的调整及其带来的一系列演变 (如地方竞争模式的产生和发展) , 被认为是推动中国经济社会高速发展的重要原因之一, 研究者们由此提出了刻画中国中央和地方关系的众多模式和概念。本文基于治理现代化的视角, 用从“泛化治理”到“分化治理”的理论框架来描述中国中央和地方关系演变的总体过程。

自秦以来, 中国中央和地方关系的基本模式和重要特征一直延续至今, 有着“泛化治理”的明显痕迹, 其核心是中央和地方的责权、管辖范围没有明确区分;调节中央和地方关系的规则任意性强、规范化程度低。在这种模式下, 中央掌握着决策上的绝对权威和主动权, 地方则拥有实际执行过程的自由裁量权。中国中央和地方的泛化治理模式, 具有灵活变通、适应性强等优点, 能够随着外部环境和形势的变化而不断调整, 在保障辽阔疆域的统一、庞大帝国的稳定、乃至建国后开展大规模国家建设等方面, 均取得了瞩目的成绩。但与此同时, 也面临着中央统一决策和地方情况多元之间的深刻矛盾, 不断陷入中央与地方之间放权不得、收权不能的困境之中, 难以真正保证国家的长治久安和持续发展。

改革开放尤其是分税制改革以来, 中国的中央和地方关系模式向着分化治理的方向逐步迈进, 其核心是按照事务的不同性质划分中央和地方各自的责权范围, 以实现“中央管大事、地方管小事”, 并将中央和地方关系的调节纳入到法治化的轨道, 以跳出“一放就乱、一收就死”的治乱循环。虽然目前中央和地方关系的改革特别是在财政领域的调整, 取得了长足的进展。但与初衷相比, 改革范围和力度大大缩小、改革成效明显不如预期。

站在治理现代化的视角, 不同类型的国家, 有着不同的中央和地方关系治理模式。传统王朝基于统治安全最大化, 倾向于实施泛化治理的中央和地方关系模式;现代国家基于人民利益最大化, 则应采用分化治理的中央和地方关系模式。当前中央和地方关系改革的滞后, 反映出中国尽管已实现了从帝制国家向共和国的划时代巨变, 但其中央和地方关系的演变尚未与上述转变相适应, 仍基本沿袭了过去的模式和制度安排, 还带有泛化治理的重要特征, 中央和地方关系的现代化转型亟待继续。

目前来看, 要突破当前中央和地方关系改革迟缓的困局, 进一步推动从泛化治理向分化治理的转型。一方面要在理论上凝聚共识, 明确中央和地方关系转型的方向。虽然在历年改革文件的设计中, 已有按照事务的不同性质划分中央和地方责权的相关表述, 但对此的认识, 并未上升到现代化转型的高度, 也没有从治理现代化的视角, 明确中央和地方关系模式从泛化治理向着分化治理的转型方向。因此, 首先应加强指导中央和地方关系改革实践的理论自觉, 将中央和地方关系的变迁放到中国现代化转型的框架下加以认识, 以进一步明确中央和地方关系改革应向着“中央管大事、地方管小事”的分化治理模式迈进。另一方面要在实践中攻坚克难, 在中央和地方关系改革中采取一些重大举措以取得实质性突破。在2018年3月出台的《深化党和国家机构改革方案》中, 既强调“要着力完善维护党中央权威和集中统一领导的体制机制, 省市县各级涉及党中央集中统一领导和国家法制统一、政令统一、市场统一的机构职能要基本对应”, 又提出“赋予省级及以下机构更多自主权, 突出不同层级职责特点, 允许地方根据本地区经济社会发展实际, 在规定限额内因地制宜设置机构和配置职能”。目前来看, 已进行的机构改革主要涉及的是同一政府层级不同部门之间横向的合并和调整, 对于不同层级政府之间的机构纵向如何调整, 还进展有限。应抓住本次机构改革的机遇, 在一些关键领域推出类似当年分税制改革那样的重大举措。

具体而言, 有两方面的措施值得重视。一是应切实增强中央政府“办大事”的责任和能力。中央决策、地方执行的原有模式, 很容易形成中央“理论上事事都管、实际上事事都不管”的局面, 破解上述困境的关键除了中央应将管辖范围合理收缩到“大事”上外, 更重要的是中央要具备亲自在关键事务上“办大事”的能力。尽管改革文件已明确提出“应适度加强中央事权, 属于全国性和跨省 (自治区、直辖市) 的事务, 由中央管理”。但在已有的泛化治理模式下, 中央各部门很容易延续以往的做法, 将具体落实责任都推到地方政府身上, 从而使得加强中央事权在现实中弱化和虚化。例如, 在深化农业执法体制改革设计中, 对于省级政府及以下的农业执法队伍如何组建和运作, 做出了许多安排。但中央层面的农业执法队伍如何组建和运行, 却付之阙如11。事实上, 当前农业生产经营面临着大市场、大流通的格局, 农产品的跨省流动是非常频繁的事情。在这样的背景下, 仅仅依靠省级部门的执法队伍来处理跨省的案件, 很容易存在地方保护主义的情况, 这也是以往农产品质量难以得到保障的重要原因之一。因此, 中央层面必须组建自身的农业执法队伍, 承担起相应的职责。类似的情况在环保、社保、医疗等领域都非常普遍。有效增强中央部门“办大事”的能力, 是落实“中央管大事、地方管小事”的重要举措和根本前提。

二是应切实提高中央和地方责权划分的规范化、法治化水平。中央和地方的责权划分, 是一项极其复杂和艰巨的工作。在现实中, 完全属于中央的事务和完全属于地方的事务都是少数, 相对比较容易厘清。绝大多数事务均为中央和地方同时具有责任、共同行使事权。在这些责权共担的事务中, 中央委托地方执行的事务又占据着绝对的比重, 这些事权的划分将会是改革的重点和难点。目前, 这些事务的责权划分大多依据的是各个职能部门的红头文件, 充满了随意性和不确定性。因此, 应将中央和地方事权划分的法治化、尤其是中央各部门委托地方事务的规范化作为改革的突破口。以日本的经验为例, 在其原先的体制中, 中央省厅也有着大量向地方政府委托交办的事务, 中央省厅对地方政府的事务有着压倒性权威, 并进行了事无巨细地干涉。日本在改革过程中所采取的根本举措是:“尽可能地缩小各中央省厅对细节部分的行政统制, 特别是摒弃没有法令明文依据的通知通告等不透明的干预, 彻底贯彻‘依法行政’的理念”, 将原先中央省厅委托给地方执行的“机构委任事务”, 明确区分为由地方自行决策实施的“自治事务”和有法律明文规定的“法定受托事务”, 从而实现中央委托地方事务的法治化12。中国中央和地方关系的下一步改革, 可充分借鉴日本的做法和经验, 在中央各部门委托地方事务的规范化和法治化上取得实质性地进展。

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