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街头治理现代化:路径与挑战
2018-12-12 09:39:30 来源:《政治学研究》2018年第5期 作者:吕德文 【 】 浏览:0次 评论:0
    据统计, 2011年中国城市化率达到了51.27%, 该年的城市人口首次超过了农村人口;2017年城市化率更是接近60%, 这意味着中国已是名符其实的城市国家。亨廷顿有句名言:“现代性孕育着稳定, 而现代化过程却滋生着 动乱”1。中国 在短期内实现了从乡土中国向城市中国的转型, 城市化的速度和规模堪称世所罕见。进入21世纪以来, 街头冲突虽时有发生, 但街头并未成为滋生动荡的温床, 中国城市的社会和政治秩序保持了高度稳定。中国城市化的经验在某种意义上颠覆了既有的理论认知。如何认识这一“中国经验”?恐怕需要回归到中国特色的街头治理实践中去讨论。2015年中央召开了城市工作会议, 提出构建权责明晰、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序的城市管理体制。这也为本文讨论街头治理现代化议题提供了一个良好 契机。
    一、街头功能及其治理目标
    街头是城市治理的核心地带。在现代城市, 街头不仅具有交通功能, 更是商业、交往、休闲的主要场所2。乃至于在政治生活中, 街头也因其是政治和社会变革的策源地而具有独特地位。因此, 街头的有效治理是维护城市秩序, 实现城市治理现代化的基础。
    街头功能的多样性, 导致其治理目标具有多元性。街头的基础功能是通道功能, 维护街道的畅通有序是街头治理的核心目标。现代城市出行早已多元化, 这对科学规划街头空间提出了更高要求, 也对“通道”的治理能力提出更高要求。这是因为, 通道类型的划分及其空间配置, 直接关涉市民的城市权利。尤其是处于快速城市化进程中的中国, 因通道功能不完善所致的特殊人群城市权利受侵问题, 还未得到有效治理。比如, 人车分流设施不完备, 影响了低收入人群和老年人的通行权利;盲道及残疾人通道设置的欠缺, 影响了残障人士的权益;消防通道不畅通, 影响了业主权益及公共安全。随着汽车时代的到来, 街头的场所功能越来越受到重视。让街头设施更加人性化, 使之适合于人们休闲、娱乐及社会交往, 是提高城市活力的必由之路。如果维持通道、安全等秩序是街头治理的底线目标, 那么, 提高城市活力则是街头治理现代化的可欲 目标。
    街头功能多样性以及延伸而来的治理目标多元性, 决定了有必要对街头治理体系和治理能力进行全方位现代化改造。因此, 首先要更新街头治理理念。长期以来, 中国的街头治理深受传统城市管理观念的影响, 治理目标以实现通道功能、保证城市居民权益为主, 对流浪人员、农民工等没有城市户籍的人员实行排斥政策。如今, 街头已是都市社会形态的重要载体3。在都市社会形态中, 复杂的社会分工、社会分层和职业结构, 使得个体之间依赖性凸显;高度的社会流动和人际关系的 匿名化, 使得社会充满异质性;传统社会控制削弱, 街头治理越来越依赖于正式制度。简言之, 街头不再是单纯由街坊邻居构成的熟人社会, 而是一个流动的社会, 一个由“陌生人”构成的社会。如此, 秉持包容性的街头治理理念, 平衡各个群体的城市权利, 兼顾街头秩序和活力, 是街头治理现代化的迫切任务。其次, 要提高街头治理体系的现代化水平。长期以来, 街头功能的多元性塑造了多头执法的管理体制。随着城管体制的建立, 街头治理在一定程度上告别了“七八个大盖帽管不了一顶破草帽”的格局。但市政部门之间、条块之间的不协调, 以及末端治理与源头治理之间的不匹配, 造成了城管陷于“兜底部门”的境地4。并且, 城管部门与其他市政部门治理目标相悖的情况仍普遍存在, 这是街头冲突的重要原因。因此, 迫切需要构建权责清晰、管理优化的街头治理体系。最后, 要提升街头治理能力。当前, 街头治理风险急剧增加, 这主要表现为:1.街头社会的陌生化和异质性, 降低了治理者和被治理者之间的信任度, 增加了“面对面”执法风险;2.经济全球化时代的到来, 使得街头治理过程容易受到世界范围内的街头运动的影响, 增加了街头冲突的可能性;3.互联网等新技术催生了新的街头治理事务, 也改变了街头治理环境。街头行政部门很可能因为不熟悉新事务, 不适应新治理环境, 进而对街头秩序失去控制。故此, 当前的街头治理实践, 对市政部门和“街头官僚”处置新事务及突发事件的能力提出了更高 要求。
    二、街头事务及其治理形态
    自从城市产生, 城市管理就伴随其中。但是, 市政部门管辖的公共事务并非一成不变。在传统国家, 除了治安、税收等核心行政事务, 许多非常重要的城市管理事务并未纳入市政部门管辖范围。大多数街头事务是随着现代国家建设而产生的。
    一般而言, 街头事务被纳入公共部门职能的时间越长, 其专业化程度就越高, 处置难度就越低。反之, 则专业性越差、处置难度越大。一些街头事务, 如治安、交通、工商等, 被纳入市政职能的时间较长, 有较高的专业化特征。但大量的街头事务往往细小琐碎, 且难以处置——它们通常是被一些专业部门“剩余”下来的事务, 比如占道经营, 油烟、噪音、灯光污染, 建筑、餐厨垃圾, 路面扬灰, 等等。客观上, 城市化进程必定产生新的街头事务, 而市政部门及其职能的设置往往具有封闭性和稳定性, 这是“剩余”事务产生的制度基础。而街头空间的开放性、流动性特征, 则为“剩余”事务涌入街头治理体系大开方便之门。
    从城市治理体系和治理能力现代化的要求看, “街头治理”实际上代表着一种独特的治理形态。一方面, 它作为城市治理体系的末端, 需要完成科层制目标。而科层制行政的要求是专业化、程序化和规范化, 其治理过程是高度封闭和可控的。另一方面, 它作为“剩余”事务的处置载体, 需要积极回应市民要求, 其处置原则更倾向于即时性、实质性和回应性。换言之, 街头治理对合法性和效率都有较高要求。
    街头治理的独特形态主要表现在三个方面:一是开放性。街头是一个高度开放的空间, 不同人群和不同价值观共存于其中。在行政力量未能有效介入之前, 它甚至是“无主”空间。剩余事务一旦被纳入市政职能, 则意味着行政力量将争夺这个“无主”空间。故而, 街头治理形态充满着讨价还价, 很难形成稳定的规则之治。
    二是灵活性。通道功能决定了街头是一个流动的空间。这意味着, 街头治理的对象、内容等都具有不确定性, 很难在短期内形成相对稳定的支配结构。权力与场所之间的联系极其紧密, 某些类型的场所构成“权力集装器”, 而“权力集装器”是为了生产行政力量而界定的 舞台5。街头作为特殊的“权力集装器”, 也反过来影响市政职能的变更及行政力量的调配。一般意义上的城市治理倾向于将治理的主体、内容、目标群体及流程固定化, 但街头治理实践却往往具有灵活性。
    三是回应性。街头是一个“面对面”的工作界面6, 这要求街头治理实践需要即时回应群众诉求。其一, 回应性是街头行政效率的保障。街头事务的发生往往具有偶然性, 即时处置和现场处置是街头治理的常态。否则, 偶然发生的, 细小琐碎的“剩余”事务就很可能演变为城市痼疾。其二, 回应性是街头治理合法性的重要来源。街头事务往往是应群众诉求而产生的, “面对面”处理也是街头治理的常规。人民群众对城市的印象, 可能并不在于政府办“大事”的能力, 而是源自于政府处理“小事”的能力。
    在可以预见的一段时期内, 中国的城市化仍将高速推进, 街头“剩余”事务仍会源源不断地生产。这就意味着, 开放性、灵活性及适应性等形态仍将主导街头治理形态。因此, 街头治理现代化的路径并不能简化为行政理性化, 而应该为更多的街头治理智慧保留被选择的 空间。
    三、街头治理现代化的路径选择
    大致而言, 街头治理现代化主要有三个路径选择:一是基于群众路线实践而建立的简约治理之路;二是遵循科层制精神的行政理性化之路;三是藉由互联网等现代技术而再造的公共治理之道。总体而言, 如何发挥既有制度的优越性, 同时兼收并蓄人类已有的治理经验, 充分运用新技术创新治理体制机制, 是街头治理现代化的必由之路。

    中国地方治理一直有依靠准官员和半正式行政方式的简约治理传统7。新中国成立后, 单位制和街居制逐渐塑造了街头治理的主要制度框架。在实践中, 两种制度均以群众动员为基础, 以街头的“简约治理”为主要特征。至今, 尽管单位制已经解体, 街居制也逐渐为社区建设所改造, 但群众路线的治理内涵却被延续下来。比如, 街头治理仍然强调群众参与, 市政部门开展街头行政、执法工作也常常辅以大量群众工作。以“创文”“创卫”为目标的运动式治理虽备受诟病, 但它在弥补常规治理不足方面起到了毋庸置疑的积极作用。

     20世纪90年代以后, 中国城市逐渐形成了由公安、城管两个部门主导, 街道社区及其他市政部门辅助的多层次、立体化的街头治理格局。这一格局主要由三套机制组成:1.在宏观层面, 就特别重大的事务建立部门协调系统。这一系统主要由议事协调机构和联合执法机制组成, 解决了多头执法的困境。2.在中观层面, 建立基于科层制原则的街头行政子系统。这一子系统重构了等级制:一方面, 将科层组织中各个等级和部门的职位, 重新划分为居于办公室的“内勤”和居于街头的“外勤”这两个岗位, 提高了街头行政的机动性;另一方面, 将正式的行政、执法人员与半正式的辅助人员之间的上下级关系转化为非正式的合作关系, 从而增加街头行政的自由裁量空间。3.在微观层面, 一线行政人员致力于在“街头”建构相对稳定的执法协作网络, 扮演了城市治理体系与街头社会之间的中介角色, 继而缓解了街头 冲突。

    当前的街头治理实践, 早已注入现代治理技术。在一定程度上, 现代治理技术支撑了多层次、立体化的街头治理格局。比如, 街头行政子系统之所以能够有效运转起来, 得益于智慧城市管理技术的成熟。110警务平台、市长热线、网格化管理系统、道路交通动态监测平台等, 再造了公安、城管、交通等部门的街头治理流程。信息化技术既方便了治理者掌握街头信息, 亦使街头治理过程被记录在案。由于信息和通讯技术起着决定性的作用, 它直接地管理和控制着治理过程8, 街头行政的理性化程度得以大幅度提升。

    可见, 不同时期的街头治理经验, 在实践中具有高度融合性。看似传统的简约治理并未过时, 它与现代城市治理强调的多元参与、去中心化等理念有异曲同工之处;看似现代的智慧管理, 只有与既有的街头治理格局相匹配才能发挥作用。从过去的经验看, 中国街头治理体制机制是在适应行政理性化进程中不断完善的, 也是通过充分吸收简约治理等国家治理传统, 融合现代技术手段来实现的。在这个意义上, 街头治理现代化必定是多种制度逻辑 的耦合。
    中国街头正处于城市化、经济全球化、智能化等多重叠加进程中, 面临着诸多治理风险, 街头治理危机并未完全解除。值得珍视的是, 过去一些年的街头治理实践兼收并蓄了多种治理经验, 为街头治理现代化提供了诸多制度选择。为此, 我们应该在准确认识街头治理特性、对街头事务有清晰把握、以及客观评估当前街头治理风险的基础上, 构建既能维护街头秩序, 又能保持城市活力的, 符合城市治理体系和治理能力现代化目标的街头治理体制 机制。

注释
1 塞缪尔·P·亨廷顿:《变化社会中的政治秩序》, 第38页, 三联书店, 1989年版。
2 克利夫·芒福汀:《街道与广场》 (第2版) , 第138页, 中国建筑工业出版社, 2004年版。
3 路易·沃思:《作为一种生活方式的都市主义》, 载汪民安等主编:《城市文化读本》, 北京大学出版社, 2008年版。
4 吕德文:《兜底部门的运作逻辑》, 《南京社会科学》, 2018年第4期。
5 吉登斯:《民族—国家与暴力》, 第14页, 三联书店, 1998年版。
6 韩志明:《街头官僚的空间阐释——基于工作界面的比较分析》, 《武汉大学学报》 (哲学社会科学版) , 2010年第4期。
7 黄宗智:《集权的简约治理——中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政》, 《开放时代》, 2008年第2期。
8 叶娟丽、马俊:《公共行政中的街头官僚理论》, 《武汉大学学报》 (社会科学版) , 2003年第5期。
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责任编辑:liqun
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