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如何实现城市社会治理重心下移
2018-11-25 09:16:18 来源:《国家治理》2018年第35期 作者:郭圣莉 张良 【 】 浏览:0次 评论:0
    十九大报告中明确要“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”“推动社会治理重心向基层下移”“打造共建共治共享的社会治理格局”。这说明随着对社会治理认识的加深, 中央层面上的社会治理体制、新目标与新格局已经基本定型, 表明党建引领社会治理, 将创造性地以政党和政治机制来促进行政体系和社会力量的有效衔接, 带动并提升在执政党引领下的整体性治理实践。
    在中央政策指导下, 面对实际问题, 地方层面涌现出大量的治理创新实践案例。如上海自2014年“1+6”文件实施以来, 探索“创新社会治理, 加强基层建设”的改革实践, 取消了城市街道办事处的经济职能, 促使基层管理重心全面转移至公共服务、公共管理与公共安全领域, 进而全面推动基层政府精细化探索的城市治理新路子;成都在市级层面统筹城乡, 在基层社区层面建立公共服务资金, 培育专业化社会组织和社区组织, 推行社区营造, 突出社区主体性, 提升公共服务质量;厦门市以“美丽厦门, 共同缔造”为主旨, 探索出基层政府提供公共产品的新模式和政社互动新机制;广东等地探索出“公益招投标”等制度;海口、南昌等地进行了街道层面的参与式预算试验等。
    尽管从中央到地方、从国家到社会对构建社会治理新格局达成了共识, 但在具体的实践中, 这种多元共治格局发展的并不顺利, 不同主体间在权力配置、权责划分以及关系协调、评价考核等方面缺乏明确的体制机制, 造成新的治理体系在理念与现实上的脱节。党的十九大提出“加强社区治理体系建设, 推动社会治理重心向基层下移”, 根本目的就是要解决社会治理格局基本确定但难以有效落地的重大问题。习近平总书记曾多次强调, “社会治理的核心是人, 重心在基层, 关键是体制机制”。基层社区的改革与创新必须以民生为根本, 以为城乡居民提供全面服务管理为抓手, 从而解决好人民最关心最直接最现实的利益问题, 让老百姓能够有一个较为安心的预期。
    以治理重心下移解决社会治理的权力配置问题, 目前已成为关键的政策话语之一。那么如何让这一政策话语落地、社会治理重心该如何下移、下移之后的基层社区治理格局如何运转等问题, 则是当前理论和实践亟需解决和厘清的重要课题, 需要对治理重心下移的操作路径有准确的把握。笔者对如何实现城市的社会治理重心下移作尝试性进路探讨:以管理、服务、资源下移为突破口, 打通顶层设计框架和基层实践创新之间的统一协调与内在连接机制, 从制度上设计建立行之有效的体制机制推动社会治理重心下移, 从操作上探索基层社会如何对接重心下移来实现共建共治共享的治理格局。最后, 从方向上确保和加强基层党建在社会治理中的引领作用。
    1 社会治理重心下移突破口:管理、服务与资源
    管理下移:城市基层政府责任体系与实现路径
    管理下移指的是公共安全、公共管理下移等综合管理职能的下移, 落实属地化责任制。管理下移的体制设计暗含一定的前提基础, 即管理职责划分归类, 哪些职责应该下放, 哪些职责应该保持高位。如果采取一刀切的方式将管理职责重心下移, 将加剧基层行政负荷, 使基层无法有效运转。例如, 笔者在上海某街道调研时, 某书记反映目前的社区管理责任无所不包, 涵盖居民从摇篮到坟墓的各种事宜, 社区安全、社区卫生、社区教育……以及目前即将要开展的防汛、防台风工作等等。这反映出目前基层管理中的一个趋势, 街道正日益成为一个“辖区承包者”, 包揽辖区内几乎所有的社会管理事务, 担负守护一方安全的重任。因此, 落实管理下移的主线, 必须以实现新时期基层社会综合性管理职能为落脚点, 明确分类责任管理体制的总体框架。可以借用公共选择理论中的物品分类理论, 奥斯特罗姆的制度分析与发展框架中的相关理论, 提炼社会管理事务的分类维度。从综合管理职能出发, 将公共安全、综合治理、社会治安防控、矛盾化解以及涉及到居民基本权利与生活的行政性事务等纳入到属地基层政府责任清单, 并撤销街道一级基层部门的经济职能。为此, 需要从纵向上重新界定基层政府与上级政府之间的权责关系和资源配套制度;在横向上界定条块之间的权责关系, 并将这些责任以法律法规的形式固定下来。同时, 为保证管理下移后基层治理体制的有效运行, 需要建立基于社会综合管理绩效的考核与激励机制。因此, 以社会综合管理水平为中心, 设计一个正向激励的基层综合管理指标体系, 是实现管理下移的重要步骤。
    服务下移:专业化职能与城市基本公共服务
    服务下移涉及到政府职能部门, 重在政府专业化职能的下沉和城市基本服务的下移, 此处的重点在于政府职能部门的服务方式转型、社会组织的发展培育以及两者的能力与协同机制。通过服务下移实现为群众提供精准有效的服务是社会治理重心下移的重要目标。实现这一目标, 需要探索以政府职能部门为责任主体的城市专业化职能和基本公共服务社会化、一体化提供方式。
    第一, 城市专业化职能的下移。政府的专业化职能, 是指各种专业化、行业化的管理部门 (如卫生、公安、教育、城管部门等) 的职能。专业化职能具有技术优势和行为标准化、程序规范化的特征。但这一职能的下移也容易带来“碎片化”和“区隔化”, 专业技术人才相对辖区来说短缺, 信息技术高门槛造成与民众的隔膜, 导致缺乏与民众沟通时所需要的“情感”和“共同话语”。因而, 在专业化职能下移来提供服务的同时, 也要注重属地化服务的积极性。在属地化服务供给过程中, 社区组织更为关心它的服务对象, 更有优势立足本土解决现实问题, 相比较专业化的服务更具有弹性、效率、创意和关怀精神。
    第二, 城市基本公共服务的下移。通过结合公共服务理论、政府职能理论以及治理理论和一些地方的实践, 如上海等地综合执法和市场监督体系等垂直化体系, “一站式”办公和“一条龙”服务的“梅州模式”等, 探索基本公共服务的社会化体系, 采取购买服务的方式, 通过公开招标、社区服务平台, 构建社会协同机制实现服务下移, 破除目前“上有千条线, 下面一针穿”的基层治理困局。
    为此, 需要探索新的资源配套机制和运作机制。它包括与网络化、精细化相结合的党委统一领导下的政府部门间联动机制;社会组织发展与能力建设机制;购买服务与参与式评估机制;政社之间的协同机制, 以确保服务下移后的基层社会治理体制有效运行。要解决的核心问题包括:统一领导与基层裁量权之间的的关系、责任追究与激励机制之间的关系、政府负责与社会协同之间的关系、社会组织能力建设与评估考核之间的的关系、法治保障与动态调整之间的关系。
    资源下移与相关配套制度建构
    资源下移主要是解决管理、服务下移的人、财、物等权力、资源配套措施。就下移的实践而言, 不仅要从管理、服务尝试下移, 更要有相应的配套制度来实现下移, 保障下移的效率和效益。正如同行政执行影响政策的最终效率和效益, 下移的配套措施也会对下移的效果乃至最终社会治理的效果产生重要影响。管理与服务是功能性的, 两者必须有相应的资源配套。而且, 考虑到街道在科层体制中处于最低端, 需要给街道配置与管理、服务相对应的管理资源, 切实强化街镇协调, 调动各条线部门处理现实事务的权威和能力, 最终使得基层的公共事务能够在基层解决。这就涉及到现有管理体制的权责关系, 需要研究如何下移, 即与管理、服务下移相配套的权力和财、物等资源下移。就资源下移而言, 可以由社会组织或社会团体制定合理的规章制度, 在政府的监管之下实现资源的合理调配。管理重心的下移如果辅之以社会组织之间的资源合理调配与社区自治资源的挖掘, 那么随着社会性的发育与社会治理多元主体的孵化, 社区治理能力上升、重心下移所带来的管理和服务事务就能得到自然而然的消化。
    总之, 目前的社会治理创新中, 政府的职能表现为公共安全、公共管理和公共服务。因此, 笔者将下移的重点分为管理、服务和资源。即通过管理下移解决安全和综合管理问题, 如网格化管理;服务下移则分为专业化职能下移和城市基本公共服务职能下移, 充分激发社会智慧的涌流;通过资源下移解决与此相配套的权力、资源等问题。
    2 社会治理重心下移后基层的体制机制设置
    针对管理下移的以街道为主的基层政府治理体制与机制
    如何在管理重心下移后, 构建基层政府在公共安全、综合治理等综合管理职能上的全面责任制?如何建构社会治理水平绩效的指标体系以及在此基础上的考核与激励机制, 推动基层政府的职能转变?如何实现基层政府与社区居委会之间在管理职能上的关联与衔接?要实现基层社会治理的各项职能, 保障重心下移后政府责任体制的良好运行, 需要一系列配套的制度保障, 如资源下移及其法律保障机制、责任机制、激励机制、考核机制和联动机制等, 这是实现社会治理重心下移的重要保障。法律机制, 要保证权责关系界分明确, 需要有相应的制度保障, 通过法律规则制度进行明确;激励机制, 如果无法形成一个激励相容的机制, 基层公共治理就会相互推诿, 无法形成一个有序良好的运行秩序, 应通过构建有效的激励机制保证各个参与主体有效地参与到基层社会治理中来;联动机制, 实现基层社会治理中各项公共事务的有机联动, 是打破政府横向间关系封闭和管理“蜂窝状”“碎片化”的问题关键;考核机制, 需要通过对效果的评价来加强政府责任管理体制机制优化, 通过设立基层政府社会治理绩效评价指标体系的构建对政府层级责任和部门责任进行落实。
    针对服务职能下移的体制机制
    基本公共服务的下移, 主要是街道一些服务职能的下移。政府职能部门服务职能下移的承接方是社会组织, 因此社会组织服务体系建设是非常关键的一环, 根据目前的现状和合作治理的理论, 社会组织体系应该包含三大类型的社会组织:专业化社会组织、社区自治组织以及社区自组织。
    目前, 社会组织的能力问题是制约社会组织参与城市基本服务的关键因素。因此, 如何提高社会组织的能力也是实现服务下移的重点。社会组织与政府职能部门相比, 其组织方式与服务方式都有很大的差别, 能否有效衔接是一个关键问题。社会治理重心下移本身不是目标, 如何保障社会治理重心下移后能够提供良好的基本公共服务才是关键。所谓运行良好是看其是否能够为基层民众有效公正地提供安全、有序、平等与高效的公共服务, 也涉及到不同主体间的衔接与协调。实践表明, 在新型社会治理格局下, 掣肘社会治理能力与治理水平的恰恰是政社不分, 以及党、政府与社会组织、社区自治组织的关系不明确。不同主体衔接与协调主要包含以下几个方面:党的全面领导与其他公共服务参与主体的职能衔接与协同;政府与社会组织、社区自治组织之间在基本公共服务中的衔接与协同;社会组织之间在提供不同公共服务中的衔接与协同;社会组织与社区自治组织、社区自组织在基本公共服务中的衔接与协同;社区自治组织与党和政府、社会组织、社区自组织以及社会公众在基本公共服务中的衔接与协同。
    当前, 社会组织由于发展历史不长, 并受制度空间的约束, 除社会组织能力不足的问题外, 还存在以下两个问题:第一, 社会组织的专业化不足, 不能适应和满足基本公共服务的需要, 社会公共服务职能下沉后找不到可供对接的社会组织;第二, 相关法律法规没有跟上, 无法保障社会组织的基本权益。因此, 还需要重点解决这两个问题:一是为应对多元化社会需求, 需要建立能够提供多样化社会公共服务的社会组织服务体系, 这是保障社会治理重心下移, 提供优质基本公共服务的前提。二是法治保障的问题, 必须通过法律制度明确其在公共服务供给过程中的权责关系, 以制度形式对社会组织赋权增能。另外, 要建构社会组织基本公共服务绩效评估机制与评估指标体系。社会治理重心下移的目标是提高公共服务水平, 政府既然购买了服务, 服务产品的质量评价也是政府的基本职责。一般来说, 绩效评估必须明确, 应该建立科学有效的评价指标体系。这个指标体系应明确:评价的主体、对象、目的、标准、价值内涵等内容。
    社会多方参与机制
    引导驻区单位、群团组织和社会组织参与基层社会治理是基层治理新格局的重要内容, 特别是专业化社会组织的发展及其能力机制、社会组织购买服务与参与式评估机制等。
    创新社区层面的协动机制, 进而实现社区公共服务供给的专业化、社会化。主要内容分为三点, 即党建引领创新机制、三社联动机制与网格化治理机制。党建创新引领机制。政府职能部门的基本公共服务职能下沉到社区, 社区如何有效提供基本公共服务?该环节重点研究的是在多元共治和协同治理等理论指导下, 如何建构社区服务中心运行机制, 如何运用社区基金会等机制在社区层面提供有效的公共服务?因此, 在理论指导与地方性创新案例中, 该环节深入研究党建引领社区治理协动的创新机制。三社联动机制, 它属于“行政主导性的协动”。三社联动是居委会、社会组织和社会工作者在社区领域围绕社区居民开展的社区治理活动, 其目的是提高居民福祉、实现基层民主、促进社区内生性发展;作为自治协商平台的居委会和项目运作载体的社会组织, 专业服务提供者和社工之间均存在双向互动关系。网格化治理机制, 它属于“绑定性协动”。建立和完善网格化的联动管理机制, 是当前基层社区治理创新的重要特色。依托社区网格化管理系统, 构建基层社区治理的协同创新机制, 是实现社会管理精细化、下沉公共服务、跨部门联动的有效手段。但是, 社区网格化也存在创新理念的持久性问题, 社区网格与社区居委会之间的协调问题, 监督机制不健全问题等。需要通过对各地社区网格化治理的经验进行分析, 探寻网格化治理的长效机制。
    社区治理体系及其社区共同体构建
    管理、服务、资源的重心下移, 最终要落实在社区。“更好为群众提供精准有效的服务和管理”, 需要构建以社区为中心的治理平台和以社区为本位的治理体系, 承接自上而下的管理与服务职能, 同时结合传统与现实, 培育公共精神, 发展新时代的基层社会动员机制, 在此基础上完善自我管理、自我服务的社区治理。社区层面需要探索以基层党支部为核心的平台建设, 包括行政事务平台、社区服务中心平台、社区自治平台, 并在此基础上打造以基层党支部为核心的多方参与的社区治理体系, 并制定标准化社区服务提供体系。此部分还将包括:社区公共精神建设;业委会、物业与小区管理的关系处理;社区自组织与社会资本的培育;传统文化与资源的发掘及其再生性整合;行政体制与社区自治之间的有效衔接等。总之, 是以人民为中心实现基于共建共治共享的城市社区精准服务体制机制创新。
    3 党建引领:城市基层社会治理中党的领导机制及法治保障
社会治理重心下移, 建立全社会参与的基层社会治理新格局涉及到方向性与合法性问题, 也涉及到条块之间、政府与社会之间和社会网络内部的协调与整合。因此, 构建以基层党组织为核心的党的全面领导机制, 通过党的领导体系和组织网络协调各方, 并推进党的领导制度化、法治化是关键取向。
    社会治理体制机制创新中, 有必要将基层社会治理的重心下移、关口前移, 扎实做好基层社会治理和服务工作。坚持党的核心领导地位是推动社会治理重心下移和保障基层社会治理体系良好运转的根本保障。党在基层社会治理的核心领导作用包含三个部分:一是党在政府部门和社区党工委的党委领导;二是党对新社会群体、社会组织以及社区社会组织, 如业委会等社会治理主体的领导;三是党的组织网络作为社会治理体系中连接体制内外和不同治理主体的平台引领。
    把党组织领导的八大群团组织 (工会、青年团、妇联、侨联、残联、文联、社科联、工商联) 建设为枢纽型社会组织, 以枢纽型社会组织联系和服务各类经济社会组织, 形成自上而下的组织动员体系和自下而上的利益诉求反映渠道, 并使之成为吸纳民意、反映诉求的主渠道。重点研究城市社会组织的培育, 社会组织治理网络、社会治理决策网络、社会组织参与公共服务等党社协同的社会治理, 把更多的精力投放到城市社会组织的发展与建设中。社会组织是推进社会治理重心下移的重要组织力量和实施帮手, 应充分发挥社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的积极性。要加大党组织向城市基层社会组织提供政策服务的力度, 加强城市各级基层党委与社会组织沟通互动平台建设。
    通过法治确保社会重心下移的有序性和稳定性, 确保多元社会主体参与治理协调一致。党的全面领导要走向法治管理, 这可以从三个方面入手:一是坚持依宪治国, 实现法治, 通过国家的根本大法宪法条文和其他配套法律的实施来规范和明确相关的权力来源、权力运行、操作机制以及实施范围等;二是实现“阳光法治”, 通过《中国共产党党务公开条例 (试行) 》积极稳妥有序推进、统筹各层级各领域党务公开工作, 这是发展社会主义民主政治的必然要求;三是制定实施社会组织法。这是社会组织良性发展的基础。在社会组织法中要明确规范基层党委领导权的来源、领导方式、领导机制、协调机制以及日常工作机制等。
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责任编辑:liqun
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