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邻避危机何以愈演愈烈——一个整合性归因模型
2018-11-23 11:19:44 来源:《公共管理学报》2014年第3期 作者:侯光辉 王元地 【 】 浏览:0次 评论:0

1 问题提出

2013年5月以来, 四川彭州、云南昆明因PX项目建设引发群体抗议, 最终被暂停或永久放弃, 这使得邻避运动重又引发社会关注。邻避 (Not In My Back Yard, NIMBY) 群体事件是一类以改善环境和恢复地方原貌为基本诉求的群体抗议。一些环境风险类项目 (如化工项目、核电站、垃圾处理场、焚化炉、污水处理厂等) 和厌恶性设施 (Obnoxious Facilities, 如殡仪馆、传染病院、监狱、精神病院等) 在造福全体居民的同时, 不可避免地威胁或损害东道社区 (Host Community) 环境利益、经济利益和社会利益, 因此易引发抗议, 甚至造成群体事件。随着城镇化进程对公共项目 (设施) 的需求持续释放, 以及公民意识觉醒和大众媒体催化, 邻避性群体事件近年来不断涌现。然而, 由于相关体制缺陷, 中国式邻避冲突所形成的“闹解”和“多输”困境使得邻避危机陷入一个个死循环[1,2] (1) 。

那么, 中国情境下, 邻避危机何以愈演愈烈?这一问题可从两方面理解:一是邻避危机为何总是由零星的个体抗议演变为群体冲突?二是邻避事件为何在当下各地频繁上演?这实质上要求对邻避危机归因与演进机理进行解释。文献回顾发现, 当前学界主要从微观和宏观两种视角解释上述问题, 前者如从抗议者心理和行为的视角 (如VITTS和LAKE提出的邻避情结[3,4,5], 再如大量群体行为的研究) , 或者关注抗议者与政府、运营企业的利益博弈[6];后者从一系列制度、环境、经济、社会和文化背景等分析邻避抗议的原因, 尤其关注制度刚性的讨论[7]。然而, 邻避危机的演进机理仍缺乏一个系统的理论框架 (包括理论假设、关键变量和相互关系) , 这直接造成实证研究的缺乏, 并使得对策研究经验化、细碎化。本文以2007年至2013年中国发生的著名邻避危机 (事件) 为研究对象, 采用多案例研究法和扎根理论, 试图建立一个中国邻避危机演化的整合性归因模型, 并尝试回答以下问题: (1) 隐藏在个体抗议行为背后的深层次动机是什么?是否有一个稳定的心理机制在决定着邻避情结的产生? (2) 政府在刚性制度情境下, 以利益相关人和管理者的“双重人格”所表现出的随机性治理行为, 是否是导致矛盾升级的罪魁祸首?公众的知情权和参与权为何会被习惯性“漠视”? (3) 刚性制度是否是造成“多输”困境和邻避危机持续涌现的体制性原因?

本文的结构安排如下:第二部分进行文献综述, 并提出本文研究视角;第三部分是研究方法与模型构建;第四部分为模型的阐释及研究命题的提出;文章最后回答开篇提问, 得出政策启示。

2 文献回顾

邻避现象的研究已持续将近三十年。一般认为, 邻避危机的形成是多种主客观因素共同作用的结果, 其背后有深层次的社会、经济、政治、文化和心理动因。相关研究形成了两种解释视角: (1) 从邻避危机主体 (利益相关者) 的内生视角切入, 将其归结为邻避情结、政府治理方式和其他社会主体角色错位或失位。 (2) 基于邻避危机情境的外生视角, 强调邻避设施的外部性特征以及一定的社会、经济、文化和政治背景, 尤其是相关管理制度的缺失 (见图1) 。

2.1 内生视角的邻避危机

内生视角是指从各参与主体的心理和行为互动中寻求邻避危机的解释。邻避危机主体的构成、心理和行为特征、角色、策略、关系都是影响邻避危机的重要因素。邻避危机主体是直接或间接参与 (或卷入) 邻避运动的相关利益人 (Stakeholders) , 包括邻避抗议者、地方政府、运营商及环评公司、环保类NGO、大众媒介。邻避抗议者, 即利益受损的社区、组织、单位、个人以及在冲突升级时形成的抗议群体, 由于地缘性和一致的利益诉求, 易形成抗议“同盟”。地方政府和运营商是邻避危机的施加者, 同时也是邻避冲突的受体。环评公司、环保类NGO、大众媒介都在邻避危机中充当和演绎着一定的角色, 起着推波助澜的作用。

“邻避情结” (NIMBY Syndrome) 是抗议者普遍的心理特征。在邻避运动的早期, 多数学者倾向于认为邻避情结是一种自私、自利、情绪性、非理性的行为[3], 一种狭隘的地方主义[4], 一种自利的意识形态或泛政治化的一种倾向, 很难进行理性的说服[5,8]。随后, 邻避情结的合理性逐渐被学界和管理者认可。邻避主义可归结为:“决定-宣布-辩护” (Decide-Announce-Defend) 的封闭决策体制, 公共和利益相关者缺乏参与渠道[9], 对专家与政府风险认知的不信任, 抗争群体的科技知识稀缺, 以及邻避冲突中的弱势群体的环境正义等[10]。中国经验表明, 至少在邻避冲突的初始阶段, 公众的反应是理性而克制的, 表现在寻求制度化的解决途径, 只有在利益诉求被长时间漠视、拒绝后才会引起非理性的突发性群体事件。日本学者对英国废物管理政策的研究表明, 邻避行为并不总是个人追求私利的结果[11]。随着对邻避问题研究的深化, 一些学者开始反思甚至反对“邻避”话语框架。“邻避症候群”的框架未能捕捉到当地人性化服务设施设置的政治和道德的复杂性, 反而将其推入到无休止的党派和政治斗争中[12]“邻避”作为一种语言是一种无效的理论, 它成了“玷污反对者”的战略, 掩盖了真正的动机, 阻碍了对于设施选址问题中冲突性质的理解[13]。学界对邻避情结解释邻避危机的有效性目前仍有争论。然而研究利益抗争者面对邻避设施的心理、行为机制及其影响因素, 仍然极富意义。张乐、童星认为经济理性、科学理性和价值理性三种行动逻辑分别主导着污染类、风险集聚类、心理不悦类三种典型“邻避”行动的生成过程。而社区压力与从众心理、社会信任缺失与无效的风险沟通以及居民过度的风险想象等社会心理与文化因素的联合作用让孤立的“邻避”行动演化为群体性“邻避”冲突成为可能[14]。谭爽认为邻避项目社会稳定风险中, 民众存在三种焦虑心理, 即安全焦虑、利益焦虑和权利焦虑[15], 并讨论了风险认知对邻避型社会稳定风险的预测作用[16]

1 邻避危机演变归因鱼骨图   

邻避抗议者的收入、教育、阶层等个体特征, 维权意识、环保意识、动员能力、社会资本等能力因素, 以及抗议群体的规模、结构、同质性和从众性等特征都可能是危机得以升级的推动因素。如SANDMAN认为同质性较强的地区更容易反对邻避设施设址的政策, CLINGERMAYER对日本500个邻避设施选址案例的研究发现, 更多社会资本和联系更密切的社区具有更强的动员能力[17]。一些研究发现个人特征 (教育、职业) 、地方依赖 (Place Attachments) 比邻避态度更有价值[18]。邻避群体行为具有群体运动的一般性特点, 如群体各个体之间的情绪感染和行为模仿[19]。关于集体行动的形成, 传统理论成果非常丰硕, 形成了心理取向、理性取向、结构取向、文化取向等多种研究视角[2]

在邻避危机中, 政府、设施商、媒介、NGO和环评单位都是重要的参与主体。TERWEL等认为对政府的信任程度影响利益受损者的风险和利益感知, 从而对其反应倾向产生影响[20]。而在许多情况下, 政府既是设施的实质推动者, 又是危机的管理责任人, 往往也是设施的受益人, 处于危机中纠葛不清。如王彩波指出政府在利益博弈时易于指向经济利益集团, 因此经济优先主义倾向成为邻避问题出现的诱因[21]。邻避冲突也因而蜕变为利益损失人在信息不足、信任缺失和权利缺乏保护等因素作用下, 与政府发生的一种政策不合作博弈和囚徒困境[22,23]。刘德海也认为地方政府部门的机会主义行为导致群体性突发事件呈现扩大化的趋势[6]。政府和运营商是否履行程序公正 (Procedural Justice) 的责任, 对于确保东道社区获得透明的信息和有效的公众参与至关重要[18]。大众传媒在群体运动中发挥着重要的催化作用。如在厦门PX项目事件中, 大众传媒通过对社会角色认同感的塑造并借由自身的影响力在抗议大众中产生强大效果[24]。实际上传媒是风险沟通的重要参与者, 其对风险的夸大和对现实的扭曲有可能造成新的危机[25]。此外, 一些研究讨论了NGO和环评单位被政府和设施商“绑架”的现象[26]。这些参与主体在邻避危机中往往进行着错综复杂的互动, 合力推动危机不断升级或者走向消弭。

2.2 外生视角的邻避危机

邻避危机产生的外生因素主要是邻避设施特征与危机情境两个方面。邻避设施的类型、规模、风险类型、社区距离与负外部性的程度等特征均会影响到周边居民的邻避情结。邻避冲突类型的划分依赖于邻避设施的类型。依据危害与风险来源维度, 可分为污染性设施、空间摩擦设施、不宁适设施、嫌恶性设施[27]。李敏将邻避设施分为能源类、废弃物类、社会类设施[28]。陶鹏结合设施分类采用“预期损失-不确定性”维度划分为四种类型[29]。不同类型的邻避设施带来不同的影响与危机主体的动员性。

在社区距离方面, 一些研究致力于检验接近性假说 (Proximity Hypothesis) 。如一些学者证明了在一定距离内居民反对程度同与选址点的距离呈反比关系[30,31]。中国的研究也表明, 邻避设施与居民的“安全距离”长短和负外部性的强弱是解释邻避危机的重要变量[32,33]。而另一些研究却表明距离可能与邻避态度无任何关系, 如THAAYER等对风力发电站的研究[34,35]。实际上, 邻避态度的研究不仅要关注地理区位的影响, 还应从社会经济特征对居民态度的影响进行解释[36]

国内外邻避运动都有其深层次的社会、经济、文化、政治、制度和地缘背景。一般来说, 城市化和收入水平的提高极大释放了对公共设施的需求, 传统“舍小家为大家”、“个人利益让步集体利益”的社会思潮被逐步抛弃。我国邻避冲突还有其特殊的时代背景, 单位制影响的逐渐弱化和社区运动的背景下, 由自利动机和环境保护意识高涨诱发邻避冲突[2], 以及政治体制更加开放, 公民自主性增强的影响;基层政权削弱, 司法救济渠道不畅;权力意识觉醒, 群体性造势心理的影响;以及社会组织缺乏独立性[37]等。在政府治理体制方面, 群体行为往往是剧烈社会转型与变迁的副产品, 在中国社会转型过程中, 群体性事件的出现与社会政治结构变化密切相关, 而这一结果由于地方性腐败行为而恶化[38]。由于政治体制的封闭性, 信访机制对职能部门缺乏约束力, 甚至因上访而获罪, 社会组织也大多对政府存在“制度性依附”, 听证制度形同虚设等原因造成大量利益分化不能通过体制内方式表达[7]。此外, 地缘诱因, 包括特殊地形、地理位置、特殊的资源禀赋条件和地缘群体四个方面会对群体性事件产生影响[39]

2.3 简要述评与研究视角的提出

纵览文献, 学界虽从两个独立的视角进行了较为深入的探讨, 但融合两个视角的系统性研究鲜见。邻避危机的发展演变是各种主客观因素及内外动力综合作用的结果, 只有将内生性微观和外生性宏观视角结合起来, 在国家整体社会、文化和制度背景下, 系统考察利益受损公众、地方政府、设施商等关键主体在危机演变中的角色和作用, 才能获得更为逼近现实的认识。因此, 本文采用内生性和外生性融合视角, 试图构建一个邻避危机演进的整合性归因模型, 以提出有效解释邻避危机演进机理的理论框架和命题假设。

3 研究方法与模型构建

3.1 研究方法与数据来源

当前, 对于邻避危机演进的研究还没有成熟的理论框架和命题假设。扎根理论 (Grounded Theory) 的主要观点是, 研究者在研究开始之前一般没有理论假设, 而是带着研究问题, 直接从原始资料中归纳出概念和命题, 然后再上升到理论[40,41]。本文拟采用基于文本分析的扎根理论方法, 以保证成功抽取素材中所隐藏的本质性构念和命题, 并在利用这些构念和命题建立模型的过程中, 时刻关照内外生融合性视角的要求, 以形成更契合现实的理论。案例研究法也是一种适合理论建构的探索性研究方法。案例研究的本质在于创建构念、命题、理论, 理论构建型案例研究往往是“最有趣的”[42,43], 有助于构建“管理的中国理论”[44]EISENHRADT极力推祟多案例研究, 认为能通过案例的复制来支持结论, 提高案例研究的效度[45]。与单案例研究相比, 多案例研究的优势在于结论更加可靠、准确, 更容易导向定量分析以及更有助于增加我们对经验世界多样性的理解[46]。由于扎根理论对资料的依赖性, 案例选取和资料搜集能够更好地为扎根分析提供素材, 这使得其与案例研究方法相得益彰[47]

2005年以来, 我国进入了邻避危机的高发期, 相关报道不断见诸报端。这些报道广泛涉及到“东道社区”、“利益相关者”、“运营商”、“地方政府”等危机主体, 并开始讨论邻避危机背后的深层次社会因素, 这为本文的融合性研究提供了充足的素材。本研究基于以下标准选择案例: (1) 确为邻避型危机 (事件) , 当时引起持续关注、报道并产生较大影响。 (2) 邻避危机演变为群体冲突的过程完整, 即形成了个体抗议、群体抗议, 甚至由理性抗议走向暴力抗议的全过程。 (3) 邻避危机中各利益群体、政府、设施商、专家、NGO等都在其中扮演或发挥了一定的作用, 对邻避危机的走向形成了一定的影响。依据以上原则, 借鉴EISENHRADT指出的4~10个理想案例的规模, 本文最终确定了10个案例。其中以厦门PX事件 (2007) 、广州番禹垃圾焚烧厂事件 (2009) 、大连PX事件 (2011) 、四川什邡事件 (2012) 、江苏启东事件 (2012) 和北京阿苏卫垃圾焚烧厂事件 (2013) 6个案例的相关文献进行编码分析和模型构建。北京西二旗垃圾场事件 (2011) 、宁波PX事件 (2012) 、天津大港PC事件 (2012) 、昆明PX事件 (2013) 4个案例的相关文献则用于理论饱和性及模型一般性检验。

为保证研究的信度和效度, 本文选用两种途径获取资料。 (1) 以各邻避事件为关键词, 通过中国知网的“重要报纸全文数据库”获取相关文献; (2) 以百度搜索等方式, 从《南方周末》、《三联生活周刊》、《中国新闻周刊》、《新华网》等主流媒体提取相关新闻、报道、评论。本文获取2007—2013年相关文献602篇, 经过反复阅读和比较, 最终保留314篇。本文采用适合于文本分析的软件Nvivo 8.0, 进行文本的编辑、编码和构念 (Construct) 频数的统计等操作。

3.2 开放式编码

开放性编码是将收集的资料打散, 赋予概念, 然后再以新的方式重新组合起来的操作化过程[41]。由于新闻报道内容的丰满性和综合性, 笔者先进行语句标签, 在剔除掉语义重复、交叉和模糊的语句后, 形成了5280条有效语句;经编码后 (如用XM01代表厦门PX事件一号语句) , 抽象出74个相对独立的初始概念;最后, 对初始概念进行范畴化并形成17个范畴。表1为开放式编码获得的原始概念和范畴。为节省篇幅, 本表只为每个初始概念报告一条语句。

1 开放式编码及范畴化     

1 开放式编码及范畴化     

1中字母分别代表:XM (厦门) 、DL (大连) 、ZP (综评) 、ASW (阿苏卫) 、SF (什邡) 、QD (启东) 、FY (番禹) 、NB (宁波) 、KM (昆明) 。

3.3主轴编码

主轴编码 (关联式编码) 是将开放性编码中得到的各项范畴进一步提炼、调整、归类, 将意义相近或相似的部分进行合并, 并对范畴之间的内在联系进行澄清与梳理的过程。本文共形成了邻避情结、邻避抗争、动员成本、政府响应策略和外部情境5个主范畴, 而动员者特质, 专家、媒体和NGO参与, 及运营商响应策略3个副范畴得以保留 (未归为其他主范畴) 见表2。

3.4选择性编码与模型构建

选择性编码 (Selective Coding) 是从主范畴中发掘核心范畴 (Core Category) , 并以故事线的方式分析核心范畴和主范畴及其他范畴之间的相互关系, 从而建立起实质性理论。本文所确定的核心范畴为“邻避危机演进的影响因素及作用机理”, 它由邻避情结、动员成本、政府响应策略、外部情境及邻避抗争5个范畴组成。其中邻避情结为邻避抗争的内在驱动力 (Internal Drive) , 是邻避抗争的本质和主因;动员成本、政府响应策略和外部环境是从危机主体和危机环境视角考察的影响“邻避情结———抗议行为”演进路径的重要外力, 调节着两者之间关系的方向、强度。此外, 动员者特质、其他参与主体 (专家、媒体和NGO) 、运营商策略亦发挥重要的影响力。本文将此理论称之为“邻避危机演进的整合性归因模型” (简称归因模型, The Attributing Model) , 见图2。

2 主轴编码形成的主范畴及副范畴     

3.5 理论饱和度检验

理论性饱和 (Theoretical Saturation) 是指不可以获取额外数据以使分析者进一步发展某一个范畴之特征的时刻。采用本文安排的其他案例重新进行标签、编码和概念化, 未发现明显新颖的初始概念、范畴和关系, 这表明上述构建的“归因模型”具有良好的理论饱和度。但通过对不同案例的比较, 发现不同类型的邻避设施所引发邻避抗议的可能性和规模存在较大差异, 如化工类设施 (如PX项目) 较于厌恶型设施 (如垃圾场、变电站等) 更易引发大规模抗议。这在前文的文献回顾中已有述及, 因此本文在图2“归因模型”中增加了“设施类型”这一范畴, 以提高理论饱和度。

4 整合性归因模型与研究命题的解释

上述整合性归因模型, 将影响邻避危机演进的各种内生性和外生性因素囊括其中, 为完整刻画邻避危机的演进提供了一个认识框架。然而, 模型中所隐含的邻避危机演进机理尚不清晰。基于此研究框架, 下文重点讨论在邻避危机演进过程中 (邻避情结———邻避抗争) , 利益受损者的邻避情结、地方政府和运营商策略、专家媒体和NGO参与等内生因素的作用机理 (方向、强度和路径) , 社会经济背景、制度技术环境和危机治理机制等外生因素对上述邻避危机主体的影响, 及其对危机演进所发挥的虽然是潜在性的、然而却是根本性的作用。

4.1 利益受损者邻避情结的心理机制:“愤怒三角形”

本部分回答前文提出的第一个问题。隐藏在个体抗议行为背后的深层次动机是什么?是否有一个稳定的心理机制在决定着邻避情结的产生?基于归因模型, 本文提出如下研究命题 (1) :

(1) 邻避情结因感知风险产生, 在利益主张时遭遇困阻形成挫折感, 诉求的持续挫折引致不信任感, 并反过来提高风险感知, 从而形成邻避情结因果循环机制。

情结是观念、情感和意象形成的综合体, 一般由创伤造成。邻避情结是对邻避设施复杂嫌恶意象、矛盾感情和反对观念的综合心理倾向[48]。本文认为邻避情结是一种复杂的内在心理机制, 主体是由感知风险、感知挫折和不信任感组成的“愤怒三角形” (Anger Triangle) 。感知风险 (Perceived Risk, 或称为风险感知) 是危机主体主观所感知到邻避设施诱发的各种风险, 是邻避情结产生的首因、前提和核心。是“人们对危险的信念、态度、判断和情绪, 以及更广泛意义上的文化和社会倾向。”当前, 学界已经认识到风险感知对于风险评估与管理的重要意义, 形成了心理测量流派和文化理论两大流派[49]。感知风险的类型越多、强度越大、持续越久, 邻避情结烈度越大, 越易诱发抗争行为。谭爽、胡象明指出, 邻避危机中风险认知包括风险可能性、风险严重性、风险可控性、风险既存性, 并认为风险认知受政府决策、专家观点、媒体传播和他人行为的影响[16]。在整合性归因模型中, 除感知环境风险、感知健康风险、感知经济风险 (主要是房产贬值风险) 外, 邻避抗议者的诉求还包括感知社会风险 (如声誉下降、社区耻辱) 和感知文化风险 (如地方习俗遭到破坏) 等。并且, 抗议者的风险感知多数情况下是复杂多变的。

2 邻避危机演进的整合性归因模型   

感知风险来源于设施运作工艺和设施本身造成的现实或潜在的客观威胁。但是, 感知风险的产生也许和客观风险毫无关系。“风险也许并没有增加, 增加的仅仅是感知风险”[50], “风险不仅依托国家的认知塑造, 同时有赖民众的个体感知”[51]。感知风险的形成和积累还与地方政府和运营商将公众屏蔽在项目决策之外, 隐瞒和封闭信息关系紧密。此外, 不同邻避设施类型所带来的感知风险、强度和影响存在差异, 如陶鹏、童星认为污染类、风险集聚类设施易引发直接、显化的, 多为健康权方面的风险感知, 具有动员性 (High Mass Mobilization) ;而污名化类和心理类设施易造成经济利益方面的风险感知, 其影响是潜在和间接的[29]。影响感知风险的因素可能是错综复杂的, 涉及邻避危机主体、风险目标 (设施) 和文化因子等多个方面[52]

感知挫折 (Perception of Setbacks) 是抗议者在向有关管理部门、运营商、环保类NGO或大众传媒反映利益诉求和主张时遭遇困阻时所形成的挫折感受, 是邻避抗争者对自身的负面评价。由于信访、环保、规划、建设、市容等相关部门治理结构缺乏柔性, 长期忽视民众合理的利益诉求, 致使相关群体形成了持久性的挫折感知———负面的自我价值 (Negative Self-Value) 。不信任感 (Distrust, 或负面评价, Negative eva luation) 是当抗争者的利益诉求遭遇拒绝或漠视时, 对政府部门、运营商和环评机构, 甚至专家的负面评价, 不信任感会削弱沟通的有效性, 造成进一步的挫折感知, 并最终使感知风险持续增加。若干“邻避事件”所牵扯出的官员腐败、项目审批的舞弊及“遮遮掩掩”的公示, 使公众怀疑政府、专家及工程兴办者之间的暧昧关系, 公众个体对技术风险的焦虑在更大范围内体现为政府、经济集团和科学家这一专家共同体的“信任危机”[53]。公众将技术风险议题与管理体制问题紧紧捆绑, 专家共同体成为公众环境异议的“宣战对象”[51]。民众对政府的信任感急剧下降、长期累积就可能形成一种针对政府部门及政府官员的“抽象愤怒”, 群体性事件就是这种“抽象愤怒”的集中爆发[54]。因此, 由于感知风险、感知挫折和不信任感的相互促进和加强, “愤怒三角形”得以成为邻避抗争者稳定的心理逻辑, 使得邻避情结难以破解。

(2) 邻避情结是引致邻避抗争行为, 从而促发邻避危机进而形成邻避冲突的内在驱动力。

邻避情结是在抗争者内心形成的以感知风险为核心, 感知挫折和不信任感为要素的心理抗争机制。根据心理行为学理论, 邻避情结是引发邻避抗争行为的内在主因和关键预测变量。在危机主体自身资源和“成本-收益”预期等多种因素作用下, 风险认知将影响其自保、传播、对抗行为的产生[16]。邻避危机是邻避情结外化为抗争行为 (集体抗争形成邻避运动) 进而形成的抗争群体、政府、设施商、媒体等多主体参与的冲突过程 (见图3) 。个体邻避抗争在形成一致利益联盟后, 在诱发因素的激发下, 易形成邻避运动。邻避冲突是抗争行为遭遇困阻时所形成的混乱状态和结果。从邻避情结的产生, 到邻避运动的发展, 及至邻避冲突的爆发, 邻避危机不断得以升级, 最终酿成群体性事件。如北京小汤山阿苏卫垃圾场自1994年投入运营, 已经对周边农村形成了长达20年的污染, 附近村民在长期抗议无果后在2013年8月1日开始自发堵路以阻止垃圾车进入填埋场, 造成昌平、海淀、朝阳等区部分居民区垃圾堆积, 并形成了与设施运营商和当地政府的冲突 (1) 。

4.2 政府随机性响应策略与邻避危机的升级

本部分回答第二个问题:政府在刚性制度情境下, 以利益相关人和管理者的“双重人格”所表现出的随机性治理行为, 是否是导致矛盾升级的罪魁祸首?

(1) 政府响应策略在邻避情结向邻避冲突演进中发挥着调节效应。

 

3 邻避危机演进示意图   

从环境正义视角看, 邻避冲突主要由承认不正义、程序不正义和分配不正义引发, 危害公众的环境权、知情权、参与权、监督权和获益权[55]。利益群体权利的保障是邻避危机破解的根本出路。依据归因模型, 政府响应策略由人本态度、响应方式和处置手段3个要素构成, 其中, 人本态度是政府在邻避危机发端时所表现出的角色定位和对待抗议诉求的态度。政府是否重视、尊重、信任民意, 决定着危机触发时其响应方式和处置手段。多数情况下, “地方政府不相信民众的大局观与眼界, 是‘一小撮们’经常为了蝇头小利而‘误听误信’一些‘谣言’的自私小民”, 这造成地方政府时常有意无意地忽略公众这一利益相关方的意见和感受, 造成公众参与严重缺失, 使得发展与稳定演变成尖锐矛盾。响应方式是邻避抗争发生时地方政府采取的应对策略, 如“作为/回避, 说服/压制, 妥协/强推”等不同的方式。处置手段是邻避危机治理的“组合拳”, 包括信息沟通、官民互动、制度缓解等若干方面, 具体措施包括在各类媒体上发布公告, 召开新闻发布会、市民座谈会, 采取暂停搬迁、补偿回馈、自愿申请、全民讨论等。如厦门PX事件中, 市政府秉承“为民执政”治理理念, 尊重和信任民意, 在事件发轫之初就开通了“环评报告网络公众参与活动”的投票平台, 几天后开启了公众参与的最重要环节———市民座谈会, 两天的座谈会使得厦门市民进行了前所未有的公共决策辩论, 最终市政府决定迁建PX项目。反观什邡事件, 自2011年5月项目向社会公示以来, 一直饱受质疑, 2012年6月30日开始有市民上访, 至7月2日部分市民在市政府、市委集聚, 并冲击市委机关。官方在沟通不利和劝解失败的情况下, 采用“催泪瓦斯和震爆弹对过激人群予以驱散”, 在承诺“如多数人不理解就不开工”的同时, 严肃申明“严禁非法集会示威”, 显示出官方绝不纵容类似事件的强硬态度 (2) 。这表明政府在应对危机时不仅轻视、回避民意, 危机响应的方式和处置手段均存在巨大的缺陷。

在邻避情结与邻避抗争行为的因果关系链中, 政府治理策略作为调节变量存在。调节变量 (Moderator) 是影响自变量 (邻避情结) 与因变量 (邻避抗争行为) 的相关大小或正负方向的第三变量。调节效应 (Moderating Effect) 则意味着两变量之间的因果关系随调节变量的取值不同而产生变化[56]。政府治理策略是邻避危机升级或衰退的重要外力因素, 善治的当地政府会在危机萌芽和形成之前将其限制在可控范围之内, 并使得各危机主体受益, 如2007年厦门“PX事件”和2009年番禹垃圾处理场事件;而在人本态度、响应方式和处置手段等方面均处于被动应付状态的当局则可能在危机管理中陷入被动, 造成多方受损, 如2012年启东和什邡事件。根据调节变量是否与自变量 (预测变量) 有交互作用, 调节变量可分为有交互关系和无交互关系两类, 前者即同质调节变量, 后者还包括纯调节变量和半调节变量两者[57]。政府治理策略究竟属于哪种调节变量还有待实证考察。

(2) 政府“双重人格”下的随机治理策略是邻避危机升级的外部推力。

当前, “GDP政绩”依然是地方政府升迁政治的重要保证, 民众的福利最大化与GDP最大化常常是地方官员面对的两难问题。一方面, 地方政府在GDP政绩理念的指引下, “政治锦标赛”演变为“诸侯经济”, 这一定程度上使得政府部门变成了“利益相关者”, 一些地方政府与资本利益勾结, 出现了“与民争利”或为资本服务的现象, 从而在危机冲突中成了利益冲突的当事人[21];另一方面, 政府公共管理服务的职能内在地要求保障公民的环境利益和弱势群体的环境正义, 在不同利益群体中担任仲裁者, 有效协调各利益群体的冲突[58]。出于自身政治经济利益和公众福利的双重考量, 地方政府常处于利益相关者和管理者 (或中立者、冲裁者) 的“双重人格”焦虑症下, 一方面极力推行大项目, 并维护其合法性, 有意或无意回避民意 (如虚假环评、小范围环评公告、隐匿项目规划选址信息等) , 公众的知情权和参与权被习惯性“漠视”。另一方面, 当危机发生时, 采用维稳思路和手段处置邻避危机, 在冲突升级时, 出于“稳定大局”又会妥协, 表现为随机性治理行为[59], 这不仅延误事件处置的最佳时机, 而且直接导致了事态的扩大化, 从而成为邻避危机升级的关键因素。

4.3 外部情境尤其是制度刚性是邻避危机升级与冲突持续涌现的现实土壤

本部分回答第三个问题, 即刚性制度是否是造成“多输”困境和邻避危机持续涌现的体制性原因?在归因模型中, 本文将社会经济背景、制度技术环境和危机治理体制抽象化为外部情境。转型时期特殊的社会经济背景是邻避危机不断涌现的时代前提, 包括我国整体生态环境的恶化及环境污染事件的频发, 公民环保、维权意识的兴起和环境知识学习, 地方政府GDP发展导向, 大众媒介的推动等。柳建文认为自上世纪90年代以来, 中国社会结构转型出现“断裂”, 权力分配不公和部分社会成员相对地位下降, 形成“怨恨风险”, 隐藏在日常生活的结构张力会在特定“事件”中显现[7]。制度技术环境是指大型项目和公共设施在可行性研究、规划选址、方案设计、决策程序、环评和审批机制方面形成的已有制度和技术规范。我国城市规划实施机制总体上表现为强烈的行政化倾向, 过度依靠行政权威和行政强制力来推行规划, 片面追求行政效率[60]。邻避设施规划建设和运营管理缺乏全过程的风险规避和控制, 公众尤其是利益群体未能有效参与, 政府和专家决策代替民意, 甚至利益受损群体的知情权都不能得到制度保证。危机治理机制是地方政府应对群体性危机的非个性化处置机制, 如当前我国舆情沟通和处置机制、司法救济机制、集会游行管理机制及应急管理机制等, 特别是信访、安全、维稳、建设、民政等不同政府部门在危机管理机制中的职责体系等相关机制还未完全建立。

外部情境是邻避危机发生和升级的现实的、深层次的土壤。特殊的社会经济背景, 尤其是粗放型经济增长导致生态环境持续恶化是邻避危机不断爆发的现实背景, 制度技术环境缺陷是邻避危机不断涌现的制度诱因, 而危机管理机制的缺失进一步恶化了邻避危机。制度技术环境缺陷与危机管理机制的缺失是体制缺乏柔性的重要表现, 封闭的制度结构导致大量利益分化不能通过体制内方式表达, 只能通过群体性事件释放。因此, 可以认为, 刚性制度是造成“多输”困境和邻避危机持续涌现的体制性原因。

4.4 动员者、运营商、其他主体与邻避危机

在归因模型中, 本文也讨论了动员者特质、运营商策略及其他参与主体在邻避危机中的作用。结合相关证据, 可以获得如下结论:

(1) 动员者特质与动员能力是最为活跃的因素, 在邻避危机演进过程中发挥着重要的调节效应。大量事实证明, 动员者的教育程度、收入、阶层、媒体素养等特质与环保意识 (责任) 及环境风险的识别与应对能力、维权意识、动员能力呈现高度的正相关性[31,36,8]。如广州番禹垃圾焚烧厂抗议事件由丽江小区业主首先发起, 而周边农村的抗议则“迟缓”得多。北京西二旗餐厨垃圾处理场和小汤山阿苏卫垃圾处理场不同的结局, 也多是由不同阶层的抗议者的动员能力所决定。但是, 动员者特质、动员能力与邻避抗议的强度、方向并不呈现线性单调的关系, 而是在危机进程中发挥着调节效应。一般来说, 动员者收入、教育程度越高, 环保和维权意识越强, 动员能力越强, 在等同的邻避情结下, 越容易形成邻避抗争行为。

(2) 运营商响应策略是邻避危机治理的重要辅助力量, 在邻避危机进程中起着调节作用。在厦门PX事件中, 腾龙芳烃公司在第一时间在《厦门日报》上发表解释长文, 为邻避危机的缓解发挥了积极作用, 而在大连PX事件中, 福佳公司一度阻止记者和环保公益组织人员进行调查, 加剧了邻避危机的发展。一般而言, 运营商响应策略越不恰当 (如回避、推脱、否认、隐瞒) , 在等同的邻避情结下, 越易引发抗争行为。

(3) 专家、媒体和NGO是邻避危机治理中重要的引导者、参与者, 其作用不容小觑。当前, 由于利益捆绑等因素, 专家在危机中难以起到引导、沟通的作用, 环评单位成为设施商的附庸, 造成公众质疑项目决策过程中存在“利益勾结”, 进而导致对项目实施结果不信任, 是各地环境维权事件中群众的一个普遍心态。在厦门PX事件中, 以赵玉芬院士为首的专家群体发挥了重要的引导作用, 但更多情况下, 作为“政府决策证明人”的专家群体, 其权威性并不被大众认可。我国的社会组织大多对政府存在“制度性依附”, 群体事件发生时, 社团组织普遍缺位, 难以发挥利益表达和协商功能。大众传播, 尤其是以互联网为代表的新媒体传播为环境公民的社会参与提供了公开性的表达渠道。环境公民借助新媒体平台进行公共言说, 将个体在“环境中的个人困扰”转化为“社会结构的公众论题”, 监督并影响环境决策与风险治理[61]。媒体传播信息的方式 (如频率、真实性、一致性等) 也在一定程度上塑造公众的风险认知和行为选择[16]。以上邻避危机的重要参与者, 在邻避危机演进中发挥着调节效应, 其作用越正面、积极, 越易将邻避危机引向合理可控, 甚至消弭。

5 结论与管理启示

根据上述邻避危机整合性归因模型, 主要结论如下: (1) 以感知风险、感知挫折和不信任感为主体的邻避情结“愤怒三角形”是邻避危机演进的内在驱动力; (2) 在利益相关者和管理者的“双重人格”下, 地方政府的随机性治理策略是重要的外部推力, 在邻避危机演进中发挥着调节效应; (3) 外部情境尤其是邻避设施规划运营体制与危机治理体制, 是邻避危机不断涌现的现实土壤; (4) 动员者、运营商和其他主体 (专家、媒体、NGO等) 在邻避危机演进及治理中亦扮演着重要角色, 发挥着重要的作用。

邻避危机的破解需要抽丝剥茧地针对关键性、深层次和体制性因素进行调整和治理。建立良性的公众沟通机制, 形成“以人为本”的政府危机治理策略体系, 建构以“柔性治理”为标志的邻避设施规划运营和邻避危机治理框架, 是邻避危机走向彻底消弭的根本出路。

(1) 公众沟通以降低感知风险为目标, 通过重建信任和恢复尊重, 从而促进“愤怒三角形”的解体。通过覆盖邻避设施环评、选址、规划、运营生命周期全过程的公共参与和沟通, 通过举办以利益受损者、专家、环保类NGO为主体的座谈会、听证会, 进行充分的讨论, 尤其是将设施运营过程公开、透明化, 以缓解东道社区的感知风险。

(2) “以人为本”的政府危机治理策略, 要求地方政府以民众的福利最大化为基本出发点, 摆脱轻视“小民”的惯性思维, 重视、尊重和信任民意, 采用信息沟通、市民座谈会、官民线上互动、全民讨论、暂停搬迁、补偿回馈、自愿申请等多种政策“组合拳”应对邻避危机, 避免冲突愈演愈烈, 造成巨大的社会代价。

(3) 邻避设施规划运营体制和危机治理体制应以“柔性治理”为基本原则。在大型项目和公共设施的可行性研究、规划选址、方案设计、决策程序、环评和审批等环节, 进行全过程的风险评价和控制, 重视社会影响而弱化硬性指标, 照顾周边群体的承受能力, 以制度保障利益相关者的知情权、参与权。在危机治理机制建设中, 逐步形成完善的舆情沟通和处置机制、司法救济机制、集会游行引导机制、应急管理机制和补偿回馈等善后机制等, 尤其是对信访、安全、维稳、建设、民政等不同部门在危机管理体制框架中进行合理的职责分工, 从而阻断邻避危机的演化进程, 避免大规模的社会公共危机。

本文试图将邻避危机演进及不断涌现的微观和宏观因素纳入一个整体性研究框架, 虽然获得了一些启发性观点, 但由于主题的复杂性以及资料数据的限制, 只能作一个概览性的考察;此外, 采用基于扎根理论的质性研究方法, 所获得结论缺乏精度和定量验证, 这是本文的重要不足。未来, 从研究主题看, 邻避危机演进机理、主要利益相关者的博弈、制度刚性的不利作用及其破解是未来的研究重点;从研究视角看, 社会心理学、管理学、经济学、政策科学、地理学、规划学等的多学科融合研究亟待加强;从研究方法看, 选择典型邻避设施 (如垃圾焚烧发电厂、大型化工项目、核电站) 获取周边居民的心理和行为数据, 从而开展邻避危机演进机理的实证性、精确化研究非常必要。总之, 关于邻避危机解释及其破解的研究仍有待系统化和进一步深入。

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