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空间变革下的治理策略——“村改居”社区基层治理转型研究
2019-04-26 10:03:02 来源:《社会学研究》2017年第6期 作者:吴莹 【 】 浏览:0次 评论:0

一、问题的提出

30年来, 我国在实现经济快速增长的同时, 也经历了城市化的高速发展。在“城市化的双轨制”下 (Ma&Wu, 2005) , 一方面, 产业结构升级和劳动人口城市聚集实现了自发的城市化, 城市边缘不断扩张, 城市郊区的农村被以产业园区、新城市组团等各种形式逐步纳入到城市范围;另一方面, “土地财政”等政府经营城市的积极政策推动了“国家主导式城市化” (Chan, 1994;李强等, 2012) , 大量村庄被“撤村并居”实行就地城市化, 农民回迁上楼。如西科拉 (L.Sykora) 所说, 政治变化和经济系统的核心制度转变可以在短短几年内完成, 但居住结构的变化却需要数十年的时间 (转引自陈映芳, 2012:117) 。然而城市化的浪潮使得乡村面貌在短时间内发生了翻天覆地的变化, 在“撤村并居”、农民上楼的过程中, 传统的乡村被大量拆除, 新型的“村改居”社区就地或就近兴建, 住房样式和社区的空间布局发生了巨大改变。

空间富含着社会性, 体现了生产关系和社会关系的脉络 (Lefebvre, 1976) 。空间的变革既是资本运作和权力分配的后果, 也生产着新的权力格局和社会关系。新的空间在社会关系和社会秩序的重组过程中被建构出来, 而作为一个动态的实践过程, 空间也会进一步对社会关系和秩序进行再生产。“撤村并居”政策在改变传统的空间布局和景观的过程中, 重新构建了怎样的新空间秩序?这种空间变革对于“村改居”社区的基层治理实践又产生了哪些重塑作用?本文基于对北京、山东、湖北、云南等省市若干不同类型“村改居”社区的比较研究, 总结梳理“上楼”村庄的空间布局与景观变化, 并分析这些变迁对“村改居”社区公共秩序和基层治理的影响。

二、空间变革中的社区重建

空间概念是社区研究中的重要视角, 虽然在历史决定论盛行的20世纪几乎被埋没 (苏贾, 2004) , 但随着1974年列斐伏尔《空间的生产》 (The Production of Space) 的出版又重新成为社会理论的核心主题之一 (何雪松, 2006) 。西方社会理论的空间转向以列斐伏尔、苏贾、卡斯特、哈维为代表, 他们突破将空间视为社会活动的容器或平台的观念, 从不同角度扩展了对空间的理解, 促成了所谓社会理论的空间转向, 也为空间视角下的城市研究提供了理论支持 (包亚明, 2004) 。中国学者在开展空间研究的讨论时, 对西方经典空间思想进行了重新挖掘, 他们十分关注城市化这一宏观背景下空间变革对于社区的重塑作用。

(一) 城市化过程中的空间变革

涂尔干 (2011) 在《宗教生活的基本形式》一书中指出, 空间和时间一样, 都是社会的构造物, 因此特定社会的人都是以特定的方式去体验空间的。齐美尔也论述了客观的物质空间和主观的心灵空间之间的互动性, 以空间的物质条件为基础, 有可能建构出一套蕴含着丰富实践意义的观念空间 (西美尔, 2002) 。芝加哥学派指出, 城市空间不仅具有当地居民的特点和品格, 也浸染了当地居民的情感, 平面划分的几何图形因而能够成为具有自身情感、传统和历史的邻里 (帕克等, 2012:8) 。但是伴随着商业主义和工业主义而来的城市化却改变了空间的这种具象化特征。在资本的力量下, 城市脱离了它原本的地方性, 空间本体论的优先性也丧失了。对于某块土地的规划可以不考虑其历史、地形特征或社会需要, 空间变成了一块块可以买和卖的抽象单位 (芒福德, 2005:437) 。空间的具体性质被压缩、差异性被简化, 交换价值成为各种空间共同的量化指标, 具体的空间因而成为抽象的空间 (Lefebvre, 1991) 。

在最初的工业化驱动城市扩张后, 城市扩张的增长效力和对人力与资本的吸引, 使得城市本身成为“增长的机器”。城市空间的扩张不仅成为工业化的新动力, 而且挽救了资本主义体制, 使之未按照马克思预测的那样走向崩溃。资本主义通过城市化占有空间并生产出空间, 使其生产方式得以延续 (Lefebvre, 1991:326) 。对空间的生产、城市的规划就成为权力互动关系的体现, 成为不同行动者社会互动的结果。在这个过程中, 国家不仅是独立的行动者, 而且是权力实施的主体。作为“空间的组织者和控制城市化的权力者” (Lefebvre, 1991:383) , 它“通过采用同质化、层级化和碎片化等方式来塑造空间, 作为其社会统治活动的制度和地域基础” (孙小逸, 2015) 。

在我国以政府为主导的城市化进程中, 城市规划从一开始就体现了国家的空间治理逻辑, 对城市扩展的规划和控制的基本目标是要实现对日常生活的控制和管理, 其过程充满了各种力量的冲突和妥协。不过, 自20世纪60年代开始, 这种城市化进程中的国家空间治理面临着一种张力关系下的转型。一方面, 地理信息系统 (GIS) 等先进的测量手段和动态模拟技术被引入城市发展规划, 使得更加精细化的计算和对城市空间的掌控成为可能 (张兵等, 2014) ;另一方面, 倡导性规划、公众参与等强调国家与社会互动的新实践, 使之脱离工程技术的范式而转向社会化的公共政策 (张京祥、陈浩, 2014) , 多元的声音和意见要求被倾听和采纳。发展至今, 中国的城市规划已经成为一种“对空间资源的使用和收益进行分配和协调” (张京祥、陈浩, 2014) 的政治过程, 体现着政府、市场和社会多元权利主体的利益诉求与互动博弈。

(二) 社区重建:空间生产中的矛盾性

反映在社区层面, 无论是旧城改造还是新城扩张, 在空间叙事的国家视角与地方视角之间, 国家的空间逻辑始终居于主导地位。在以经营城市为目标的旧城改造中, 为了使土地更有效率地服务于城市经济和规模的增长, “地方政府否认市民在土地使用权上的民事主体资格, 简化土地使用权转移的流程, 并以行政力量实现居民的搬迁” (施芸卿, 2015:169) 。在空间被重新规划和建设的过程中, 世居于此的市民是被完全排除在决策流程之外的。即便在实施过程中, 政府考虑环境、交通、基础设施等条件, 以便进行适当的规划, 但实施的方式和结果仍然是一种国家角度“撰写空间故事的方法” (邓永成、王洁萍, 2011) 。20世纪90年代以来, 在各地陆续出现的“农民集中居住区”中, 空间的设计和使用也是首先满足城市土地储备的需要, 而不会充分考虑上楼农民对于城市性的感知和适应 (张青, 2009:150-153) 。可以说, 国家的逻辑不论是在旧城改造还是新区建设中都是主导性的。

对城市开发正当性的质疑, 目前学界主要是从市民运动如何抵制资本与权力的角度来讨论各种居民的抗议行为 (黄晓星, 2012;施芸卿, 2015) , 以及使得此种政府主导开发模式得以可能的制度空间和机会结构 (陈映芳, 2012) 。然而, 如果我们沿着列斐伏尔的“空间再现—空间实践—再现空间”的逻辑, 或者哈维的斗争与重构中的空间变迁脉络继续追踪的话, 在制度的可能性和执行中的被抵抗之外, 社区空间重建逻辑链条的下一步是自下而上的空间使用需求如何与自上而下的空间建设逻辑融合妥协, 进而形成一种新的基层治理架构。

(三) “村改居”社区的空间变革与困境

对于大量出现的“村改居”社区, 学界已在基层组织结构转型 (杨贵华, 2014;吴莹, 2014) 、社区公共服务与管理 (林聚任、鄢浩洁, 2011;顾永红等, 2014) 、农民权益的侵害与保护 (郑风田、傅晋华, 2007;石琛, 2011) 和居民文化适应 (孟祥斐、华学成, 2008;叶继红, 2013) 等方面进行了广泛讨论, 而从空间变迁及其影响的角度展开的讨论则主要集中在以下三个方面。

第一, 农民上楼是一种被动城市化, 空间变化对村民身份的认同具有破坏性作用。张海波、童星 (2006) 的研究发现, 在被动城市化过程中, “时间性”效应会导致失地农民自我认同的转换滞后于物质的搬迁, 而“空间性”效应则会带来强烈的相对剥夺感, 以致阻碍自我认同系统的转换。生存空间、交往空间和生产空间的变化, 使农民必须面对新的生存方式的挑战, 其原有的社会认同被解构, 带来秩序困境的挑战 (崔波, 2010) 。

第二, “村改居”社区中的住房样式不利于居民的社会交往。高层公寓楼带来的垂直高差和不安全性导致交往不便, 而私人空间的闭合性、公共空间的陌生感和不健全等也会降低农村居民的交往意愿, 再加上高密度的居住方式引发的邻里矛盾, 使农村原有的邻里关系淡化, 社会网络遭到破坏 (叶继红, 2012;谷玉良、江立华, 2015) 。

第三, 农民上楼与资本下乡改变了村庄的治理结构。土地的“增减挂钩”政策推动了农民集中居住, 而农业的规模经营则促成了大量资本进入农村。在围绕“土地流转”开展的“经营村庄”的过程中, 政府和企业合作完成了对村庄的“再造”, 但是农民、农业和农村究竟是获益发展还是被资本所左右和吞噬, 却值得警惕 (周飞舟、王绍琛, 2015;焦长权、周飞舟, 2016) 。

值得注意的是, 空间布局变迁对于基层公共生活和治理的影响还没有得到充分讨论。从经济效益上说, 大规模建设的社区需要强调通用性和标准化 (芒福德, 2009) , 因此各地“村改居”社区均呈现统一、规则的布局。同时, 一些传统的乡村公共空间被拆除, 大量新的市政公共设施建立起来。这些空间的生产无疑都在规训和引导着居民生活方式的改变, 同时也带来了新的治理挑战。

三、“村改居”社区类型与空间特征

本文的数据资料来源于笔者2012-2015年对北京市、山东省临沂市、湖北省武汉市和云南省昆明市的田野调查, 收集的资料包括网络报道、地方档案、年鉴、政府文件和个案访谈等。田野调查共涉及上述4个城市的7个乡镇、8个街道的17个回迁社区, 本研究主要使用的是来自北京市SX、JH和FX社区, 临沂市DG和YH社区, 武汉市FZ和HC社区以及昆明市BLM和ZH社区及其迁入村的调查资料。

(一) “村改居”社区类型

根据文献分析和田野调查发现, 各地在城市化推进模式、土地整理方式、建设安置方式等方面的不同催生了不同的“村改居”社区类型。李强等 (2012) 将中国城镇化推进的空间模式分为内部重组、连续发展、跳跃发展和就地发展四种类型。由于各地的城市化开发及土地整理模式不同, “村改居”社区大致可以划分为城市扩张型、新城开发型和土地流转型三种类型。

城市扩张型“村改居”社区是指因现有城市空间不断向外扩张, 将原来的农村地区纳入城市范围, 村庄的耕地和宅基地被征用而上楼形成的社区。这种类型本是典型的自发城市化模式, 是城市扩张对农村的自然吸纳, 但近年来在各地政府大力提升城市化率的政策下, 一些尚不具备充分经济、社会条件的城郊农村也被以此方式纳入城市范围。为帮助村庄顺利转型和过渡, 村庄建制和村级基层治理组织仍然被保留, 形成了另一种意义上的“城中村”。本研究中北京市的FX社区和临沂市的DG社区即属于此种类型。比较而言, 此类“村改居”社区的经济发展和社会生活的城市化水平相对较高, 村民的生产方式在上楼前也以非农方式为主, 上楼主要是改变了其居住方式和户籍, 对就业和生活习惯的影响有限。

新城开发型“村改居”社区是指由于建立开发区、建设城市新区等原因在原有城市范围之外划定一个区域进行开发, 村庄的宅基地和部分耕地被征用而形成的社区。以跳跃的城镇化发展提升城市化水平是具有中国特色的推进城镇化方式 (李强等, 2012) , 其发展以空间城市化为主要目标, 在土地征用上以城市规划为依据, 因此这类“村改居”社区常常根据各项目的需要多批次、多用途地拆迁上楼, 从而造成空间的碎片化。本研究中北京市的SX社区和JH社区、武汉市的FZ社区和HC社区以及昆明市的BLM社区均属于此类型。这类“村改居”社区仍然保留有部分耕地、林地或山地, 农民即使户籍转非也没有实现生产方式的彻底转变, 仍然在一定程度上存在着对土地的依附性。

土地流转型“村改居”社区是指将宅基地平整复垦以获取建设用地指标, 农民进入新社区集中居住, 土地集中流转给大型企业进行现代农业生产的社区。如果说前两种“村改居”社区是由推动空间城市化和获取城市建设用地指标驱动的, 那么此种“村改居”社区还多了一个“经营村庄”的动力。居住集中和土地集中是此类项目的关键, 而拆迁村庄中的村民户籍和生产方式均没有显著变化。本研究中临沂市的YH社区和昆明市的ZH社区 (1) 均属于这种类型。社区中的回迁村民均保有土地, 在上楼居住的同时还需兼顾农业生产。

从建设安置方式来看, “村改居”社区可以分为本村单独安置和多村合并安置两种。由于“撤村并居”的主要目的就是提高土地利用率、以宅基地复垦换取城市建设用地, 因此单独安置情况在实践中数量有限, 多村合并安置是回迁安置普遍采用的形式, 本研究的案例中仅有北京市的FX社区是由FX村单独回迁安置的, 其余案例皆为多村合并安置形式。此外, 一些地方由于政府财力有限, 在“村改居”社区建设过程中会配建一定量的商品房对外发售以获取运作“撤村并居”的项目资金, 进而造成回迁村民与商品房业主混居于一个社区的状况, 案例中北京市的JH社区和FX社区均存在这种情况。

(二) “村改居”社区空间特征

虽然“村改居”社区在土地整理和建设安置方式上存在多样性, 但在社区空间特征方面却呈现出一定的共性。

1. 标准化空间与大规模居民

相比传统村落, “村改居”社区的显著特点之一是空间的立体化和标准化。以北京市DF村为例, 该村有1782人, 拆迁前村址占地649亩 (其中包括428宗农民宅基地用地) 。在格局上, 以村委会所在地为中心, 向不同方向发散出若干条道路, 形成一个网状结构。网络的中心是村委会办公室, 周围有小型集市、公园和卫生室。在村里的主要道路上分出若干条小道, 村民的院落就沿着这些道路分散修建。DF村拆迁后搬入的“村改居”社区JH小区, 占地323.85亩, 总建筑面积37万平方米, 共有55栋6层板式和11层点落式的居民楼, 回迁安置了包括DF村在内的4个拆迁村庄。所有居民楼均按照最大日照原则设计, 坐北朝南, 规则地分布于道路两侧, 并以绿化带相隔。同时, 每幢居民楼附近都有一个监控云台, 可以随时观察社区内的情况。

从村庄到“村改居”社区, 可以说空间布局和房屋的建筑形式经历了一种从风格多样的不规则平面散点向标准化的立体单元格结构的转变。平面、分散、开放性较高的独立院落被整齐的区块和立体的高楼所取代, 整幢楼不是一个内部开放的整体, 而是多个相对封闭的小单元格的叠加 (详见下页图) 。

同时, 由于农民上楼、“撤村并居”项目实施的动力是减少农村人均居住面积和置换建设用地指标, 因此新建社区通常以立体化和标准化的高层单元房来安置更多的居民, 其人口具有大规模和高密度的特征。从表1可以看出, 除了本村单独安置的北京FX社区外, 其他“村改居”社区均安置了三个以上的拆迁村, 总户数在1200户以上。一个极端的例子是昆明市的ZH社区, 该社区是为了安置受滇池整治、退耕还湖项目影响的村民, 项目涉及多个村庄, 但每个村庄仅有滇池退耕红线内的村民小组被征地安置。因此该社区居民不仅规模大, 而且异质性高, 回迁村民来自6个乡镇的35个行政村, 涉及50多个自然村。

传统村庄与“村改居”社区的空间布局比较 


1 所调查“村改居”社区的人口规模    

2. 从生计到景观的土地

“村改居”社区另一个与乡村显著不同的空间特征是大量绿地景观的出现。绿地和花园被认为是城市精神的重要体现 (芒福德, 2009) 。早在20世纪80年代末, 北京、上海等大都市就开始强调城市绿化建设。当前在建设生态文明城镇原则的指导下, 具有城市精神和生态价值的绿地也广泛出现在各地的“村改居”社区中。例如, 昆明市BLM社区在住宅楼前后设置较宽的绿化隔离带, 配合以高大乔木和低矮灌木的交错种植, 营造出森林环绕的氛围;临沂市DG社区设立孝文化主题公园, 配合以文化长廊和宣传栏等设施。调查发现, “村改居”社区普遍有30%-50%的绿化率 (见表2) 。

2 所调查“村改居”社区绿化率及物业费收取标准    

: (1) —表示未取得该数字。 (2) 同一个社区内的不同标准是根据板楼、低层电梯楼和高层电梯楼等不同楼型确定的。

然而在实际使用中, 并非所有绿地都能按照设计者的初衷作为景观, 呈现“城市精神”。在“村改居”社区中, 很多绿地和花园常因无人打理而成为回迁农民眼中“荒在那里的空地”, 被用于种菜或堆放杂物。因为在乡土中国的土地本位理念中, 土地是农民生存来源的经济之本, “不但是维持农民生计的主要力量, 也是给农民利用劳力的主要对象” (费孝通, 2006) 。因此, 农民对土地的理性使用主义倾向明显 (陈成文、鲁艳, 2006) , 村民认为在房前屋后的空地上种点东西是最大限度地发挥土地本身的价值, 而非对公共空间的破坏与侵占。

同时, 土地从劳动对象到绿地景观的转变也带来了管理和维护的问题。例如昆明BLM社区, 仅2012年一年的绿化维护支出就达15万元, 这显然不是过去乡村中由村委会负责组织和提供基本公共服务的模式能够负担得了的。因而几乎所有“村改居”社区都引入了“物业管理”来进行包括绿地管理在内的公共设施维护。从表2亦可知, 各社区均收取物业费, 虽然标准低于当地普通商品房小区的物业费, 但实践中这种景观式的、付费管理的土地使用方式难以得到村民的认可和接受。武汉市迁入FZ社区的原村干部就提到:

以前我们老百姓住在各个村子里、各个弯子里。洗完菜以后呢, 那个水就直接往外泼, 扫地就直接拿扫把扫到外面去了。对现在又要交物业管理费啊……草地不许乱踩啊, 楼顶上不能搭棚子啊, 不能随地吐痰又不能扔东西, 他们一点都不习惯。 (Z副主任访谈录音WHFZ20130909)

3. 传统公共空间的消失

在中国乡村聚落中, 有多种多样的公共空间, 例如寺庙、戏台、小河边、碾盘周围等, 人们自由地聚集在这样的场所, 交流彼此的感受, 传播各种消息 (周尚意、龙君, 2003) 。在“撤村并居”的过程中, 这些传统公共空间大多消失了。大多数“村改居”社区虽然按照城市社区的标准配建了阅读室、健身场所等新型公共设施, 但这些新设施不一定能够成为承载上述集体记忆和历史积淀的公共空间。例如, 迁入昆明市ZH社区的TS村原有一座天后宫, 每年正月初八开始, 村民就要聚集在这里做会, 为全村祈求平安。遇到村里的婚丧嫁娶、红白喜事, 天后宫的公屋就成为村民筹办宴席的公共场所。可以说, 天后宫对于服务村民、整合村庄具有重要作用, 但随着农民上楼天后宫被拆除了。虽然ZH社区也在当地政府的支持下, 通过“上级给一点, 县级补一点, 社会捐一点, 自己出一点”的方式兴建了客堂, (1) 但却利用率极低, 被长期闲置。新建的场所既不具备天后宫那样的人与神祇关系的具象化或丰富的仪式感, 也缺乏传统公共空间所具有的、村民在长期生产和生活实践中积累起来的认同感和亲切性, 因此, 很难在短时间内获得村民的认同。

还有一类伴随村庄拆迁发生重要改变的公共空间则是村委会。在乡村中, 村委会是村民参与村庄自治和处理日常基本行政事务的重要公共空间, 其往往位于村庄的中心, 是村里各条主要道路的交汇点, 具有从中心辐射边缘的功能, 确保了权力中心与村民的相互可见性。拆迁上楼后, “村改居”社区虽然纳入了当地街道管辖, 建立了新的社区居委会, 但村庄仍然保持着原有建制, 村委会、村党委等组织也依然在运作。 (2) “村改居”社区建设时普遍没有给村委会留出办公用地, 因此拆迁村的村委会要么在社区外租房办公, 要么在社区的其他公共房屋中暂时办公, 完全失去了空间的中心地位。迁入北京SX社区的QSY村Z书记说道:

我们这儿普遍没有给村委会预留办公室, 大概80%的村都得靠租房办公。我们村从2005年9月拆迁就开始租房办公。一开始租金是一年3万元, 后来那个地儿又被拆迁改造, 2010年开始租了一个公司的房子, 一共八九间房, 200多平 (方米) , 租金也涨到 (一年) 8万元。 (访谈录音BJSX20130808)

租用的办公室大多不在回迁社区内, 对于村民来说村委会这一传统空间中心变得不可见了, 只在有专门的事要办理时他们才会去村委会。村委会办公地点的边缘化和不可见性更重要的影响是由此导致村民参与公共事务的积极性受挫伤。因为上门不便, 村民上村委会办事的频率大幅下降, 参与公共事务的热情也有所降低。譬如, 由于不稳定的办公地点难以配备村务公开栏等设施, 而且村民极少到访也降低了监督的压力, QSY村执行多年的村务公开制度基本处于瘫痪状态。

在传统公共空间消失或式微的同时, 社区服务中心作为新的社区公共空间开始崛起。“一站式公共服务大厅”的设立是各地社区建设普遍采用的办法, 其核心是通过街道建立平台, 将与社区居民相关的行政服务集中于一个中心, 各地的“村改居”社区也普遍建有这类功能复合型的居民服务中心, 其特点将在后文中详述。

(三) 新空间的社会特征

上述这些空间格局的变革是自上而下的国家空间逻辑的必然结果, 在此种叙事下, 村庄的拆除和“村改居”社区的建设是为了实现土地的集约使用、获取更多的建设用地指标, 同时也在空间上尽快完成城市化指标。“村改居”社区这些空间特征的变化, 使其人际关系和社会结构也发生着相应变化, 并由此产生了新的治理问题。

首先, 大规模的异质化居民催生了陌生化的熟人社会。在多村集中安置模式下, “村改居”社区的居民大多来自不同村庄。这与商品房社区居民彼此完全陌生而缺乏实质性关联不同, “村改居”社区是一个内部包含多个局部“熟人社会”的异质性社区。村民的大部分亲属、邻里关系网络在新社区中得以保留, 整体迁入社区的各村更是保留了原来村落内的治理体系和社会结构。因此, 与商品房小区治理首先需要建立各类关系联结和制度规则不同, “村改居”社区的治理继承了原有的村庄治理结构和规则, 需要解决的是在原有的关系结构和权威认同仍然有效作用的情况下, 如何完成向城市基层组织架构的转型, 以及如何对大规模居民进行管理和服务。

其次, 从生产单位到生活单元的转型。村庄是生产空间与生活空间的交叠, 村民从生产到生活、从家庭活动到邻里交往的一切活动都在这个空间内发生。在“村改居”社区中, 从土地由劳动对象转变为绿地景观就可以看出, 这类社区只是一个居住空间。伴随着生产经营职能的剥离, 公共事务的管理成为“村改居”社区的核心事务, 而城市社区所具有的共有财产集体管理、多元化行动主体、管理的社会化和专业化倾向、协商合作的运作机制等特点, 使以村委会为主组织生产生活的模式面临挑战。

最后, 统一规划社区中的秩序消解和重建。在明确规划的“村改居”社区中, 中心、路径和边界等都市要素 (诺伯舒兹, 2010:59) 替代了传统乡村的无规则蔓延, 通用性和标准化得到强调, 但地方生活方式的差异和承载历史与集体记忆的传统公共空间却大多无处容身。这种建设方式固然使管理更加便捷, 但依附于特定场所中的共同体认同和地方秩序却被消解了。因此, 对于新建的“村改居”社区, 要完成由局部“熟人社会”的居住聚合向互动共同体转变、由村民向市民转变, 就需要营造新的传统, 创造新的集体记忆, 达成新的秩序。

在国家主导的城市化进程中, 村庄的拆除和“村改居”社区的建设都是在国家的统一规划下完成的。在这些按照城市逻辑建设的新社区中, 空间的城市化已然完成, 社会结构正处于由乡到城的过渡之中, 进而也带来了治理策略的转型。

四、空间变革下的治理转型

正如朱晓阳 (2011) 在对云南小村的观察中发现的, 发展会带来各种变化, 村民会“在其栖居的环境中延续、建成, 甚至发明传统”。面对这些新的空间特征和社会特征, 以村委会、居委会为代表的“村改居”社区基层治理组织以及回迁村民也自下而上地进行着空间意义的解读和使用方式的再诠释, 其治理策略的转型集中体现在网格化、物业管理和对社区服务中心的使用三个方面。

(一) 网格化:高密度空间的治理策略

标准化、高密度的立体式居住空间对于治理的挑战是显而易见的。一方面, 从村庄的半闭合平面院落到“村改居”社区的高密度立体单元楼, 社会交往的障碍增加, 频率下降, 人情化治理机制失效。根据阎云翔 (2006) 对下岬村住宅的观察, 在乡村的传统住宅中, 室内活动空间的缺乏有助于促进社会交往, 使得村里的男女老少都喜欢串门。反之, “村改居”社区标准化的立体居住空间更加封闭, 单元房设施的完善和公共场所的缺乏也减少了人们面对面的交往, 对于原有的邻里关系和社会交往网络具有一定的破坏作用, 容易导致人际关系的“陌生化”、“隔离化” (陈旭峰, 2012;韩丹, 2011) 。对于基层治理来说, 空间的标准化和立体化、住宅的内敛性和封闭性增强, 使得公共空间与私人空间之间泾渭分明。村干部以往走家串户、拉家常式的工作方式难以适应新情况, 再加上具有象征性的公共空间的消失, 村民主动到访村委会、参与公共事务的积极性也大大降低。

另一方面, “村改居”社区大规模和异质性的人口特征已经超出了村庄基层组织能够治理的范围。齐美尔在研究社会交往形式时指出, 群体规模对其互动方式和结构形式具有重要的甚至决定性作用。亲密感仅在小集体中存在, 随着群体规模的扩大, 群体整合方式也会随之发生变化。当群体增加到一定规模时, 就需要特定的形式和机构实现群体的“整体的要求” (西美尔, 2002) 。熟人社会只存在于有生产协作、生活互助和人情往来的村民小组或自然村, 行政村本就已经是超越自然形成的农民单位社会的“半熟人社会” (贺雪峰, 2000) , 因此, 对于“村改居”社区这种超越村庄行政边界和地理边界的异质性社区, 也相应需要采取更加复杂和细致的基层治理方式。

显然, 村庄中基于人情、关系的传统治理方式在封闭的、大规模、异质性“村改居”社区难以为继, 新的治理方式呼之欲出。在实践中, 网格化管理成为诸多社区的共同选择。网格化管理固然是城市社区的普遍模式, 但能够在“村改居”社区得到广泛认可, 主要由于其在两个方面契合了这类社区的空间特点和治理需要:第一, 居住空间虽然趋于封闭, 但仍需要维持对治理空间的可视和掌控, 而网格化通过空间分割、单元管理的办法, 有助于建立新的社区秩序。大多数“村改居”社区都装有摄像头, 设立了监控云台, 从而使得每幢房屋、每条道路甚至每个家庭都可以在某个固定的位置上被观察到。可以说, 网格化管理很好地适应了“村改居”社区的空间布局和单元格叠加的特点, 重新确定了空间秩序。第二, 原村庄治理网络中的人员能够迅速与单元格实现一对一契合, 从而建立空间网格与人员网格的对应关系, 实现“责任到人”。村级基层治理组织除了村委会和村党委等正式组织外, 还包括村民代表、村民小组长、积极分子等支持网络, 这些人在进入社区后可以直接转变为网格员和网格管理志愿者。网格化将空间单元与治理网络相连, 将管理和服务的职能落实到村委会干部、社区党员和社区积极分子等每个治理网络中的具体个人身上。

在我们调查的武汉市HC社区按照每500户建立一个网格的标准, 在辖区内建立了11个网格。由社区派出专干担任网格员, 每个网格员联系所负责网格内的若干名楼栋长。在HC社区共有100名楼栋长, 主要来源于原村的村民小组长、先进党员和积极分子等, 他们负责所在楼栋居民的信息统计、纠纷调解、社区活动组织和政策落实等工作。又如, 临沂市的DG社区按照迁入的5个村所入住的区域分成5个网格片区实行楼宇网格化管理, 由各村原村书记担任各村所在网格片区的管理负责人。每个网格片区内又根据户数进一步划分为8-13个小网格, 由原来各村的村干部和村民小组长担任各个小网格的联络干部, 每人负责联系20-40户居民, 及时听取、收集他们的诉求, 帮助他们解决问题。通过上述多层次的网格化细分, DG社区的党建、计划生育、综治和调解等各项社区管理和服务职能都细化到每座楼宇的每家每户。在实践中, 这种网格管理因其显著的治安效果和细致周到的到户服务而广获认可。

将新社区空间单元化与原村庄基层治理网络相结合, 这种网格化的管理模式在“村改居”社区中被广泛采用, 使得监控的范围可以在一个连续的网络中到达社区的每一个角落, 轻松实现对复杂空间的划分和对各种问题的及时反应。这种空间设计的特点颇有福柯所描述的“全景敞视主义”的特点:“一种广延性权力以一种确定无误的方式统治每个人的肉体, 使该城镇变得静止不动。这就是一个治理完善的城市的乌托邦” (福柯, 2003) 。同时, 网格管理充分利用村庄原有的基层治理网络和人员, 空间细分和责任划分都能落实到人, 使原有治理组织的效用最大化, 并以服务到户的实惠性消解全面管理的僵硬感, 从而得到居民的广泛接纳。因此, 在“村改居”社区中, 虽然熟人社会的治理方式逐渐被淡化, 但原有的治理网络却在网格化治理中得到了继承, 从而使得这种城市社区的管理模式能够迅速获得认同并发挥切实作用。网格化管理在“村改居”社区的广泛采用, 不仅是基于政府对城市基层治理自上而下的要求, 也是因为这种技术策略对高密度、立体式空间的适用性和对原村庄治理遗产的有效继承。

(二) 物业管理:新的公私界限引入的治理维度

土地由生计手段向景观绿地的空间性质的转变, 以及由此引发的设计者和使用者使用方式的矛盾冲突, 正是社区公共事务从“乡”过渡到“城”的一个集中体现。

村庄中公共事务的管理, 主要是通过村集体协商, 在政府的资助和协助下实现的 (汪锦军, 2008;王晓毅, 2016) 。它具有两方面的特征:首先是以生产导向和基础设施为主, 例如经营集体掌握的林地等公共资源、建设和维护农田水利设施、修路建桥、处理生活垃圾等;其次, 政府在公共物品和设施的提供中发挥了重要的, 甚至是决定性的作用。尤其是在项目制成为一种国家治理体制之后, 乡村的公共服务更是以项目的方式供给, 政府各层级完成立项、申报、监管、考核、验收、评估和奖罚等一系列理性程序 (渠敬东, 2012) , 村庄则通过“抓包”机制, 将农林、水利、交通等各类专项资金引入村庄, 改变村貌 (折晓叶, 2011) 。也就是说, 乡村的公共事务管理主要是在国家主导和资助下, 以村集体为主对生产性、基础性设施加以建设和维护。

进入“村改居”社区之后, 村民们面临的是一系列新的社区公共事务, 需以“物业管理”的形式依据《物权法》和《物业管理条例》等相关规定进行治理。一方面, 水利灌溉等农业生产性公共设施不再需要, 交通道路等基础设施亦由政府在建设社区时一并完成。另一方面, 新社区面临着房屋共用部分的维护与管理、公共设施的运行与维护、环境卫生和绿化服务、公共秩序维护等新的公共事务。在典型的城市商品房小区中, 这套公共事务是通过居委会、业委会、物业管理公司这“三驾马车”的分工合作来运作的。因此, 按照城市社区的管理预期, “村改居”社区中的公共事务应是基于居民与物业公司的合同开展的、以生活服务为主的物业管理。

绿地空间难题的出现, 集中体现了上述这种从乡村到社区公共事务管理中的三对矛盾:生产导向vs.生活导向;政府资助vs.村民共同出资、付费管理;村集体为主体vs.多元主体。土地不再是生产资料, 而是提供休闲的绿地景观;政府完成市政设施建设后, 需要市民共同出资进行维护和管理;村民需要作为主体参与社区公共事务治理。但是如前文所示, 虽然本研究调查的所有“村改居”社区都采取了“物业管理”的形式并征收了物业费, 但其管理普遍存在缴费难和管理难的问题。

在应对上述治理难题的过程中, 各地“村改居”社区摸索出了自己的管理模式。根据管理主体和经费来源, 其物业管理可以分为“社区自管”、“商业物管”和“政府协管” (吴莹, 2016) 三种类型 (详见表3)

3“村改居”社区的物业管理模式    

虽然管理主体和经费来源在三种模式下各有不同, 但共同的特征是村集体在物业管理中的深度介入。在社区自管模式下, 村集体或者成立物业公司, 为本村村民所迁入的社区提供物业管理, 或者由村委会直接聘用绿化、保洁、工程维修等物业管理人员提供相关服务。而在商业物管和政府协管模式下, 也需要村集体的深度介入, 既包括资金补贴以缓解缴费难的问题, 也包括村委会对物业管理的直接参与和协助。例如, 在对北京市迁入SX社区的TS村W书记的访谈时他就提到:

:那 (物业管理) 这种工作村委会协助吗?

:也协助啊, 我们也协助。他这几千人, 4个村在 (社区) 里面住, 他有互相比嘛!

:在一般的商品房小区这种侵占公共绿地是物业在管, 要求拆除, 那我们村这块儿呢?

:这个工作物业也做, 做的就是去不了根儿, 就那么一说、发一通知。生分了吧, 老百姓不讲理, 这老百姓有可爱之处, 也有不可爱之处, 还得靠我们多走动。 (访谈录音BJSX20130805)

因此, 虽然绝大多数“村改居”社区都引入了“物业管理”的形式来处理社区公共事务, 但居委会、业委会和物业管理公司三个主体尚未健全, 尚不能充分发挥商品房小区中“三驾马车”的作用。而村委会则从事务到资金全面介入物业管理, 担任着社区中公共事务的实际实施主体。从目前履行的效果来说, 这种社区公共管理方式虽然有助于通过村集体资产的资助缓解物业缴费难的问题, 借助村委会介入来缓和管理难题, 但从长远来看, 这既不利于“村改居”社区居民参与公共事务意识的培养, 也无法保证村集体资金能够长久地提供补贴支持。

(三) 社区服务中心:营造身份认同

“撤村并居”不可避免地会导致村落传统公共空间的消失, 虽然政府也意识到了这个问题, 并补偿性地在“村改居”社区中配建了一些新的公共空间, 如上文提到的客堂, 但却可能由于功能与形式的分离 (王东等, 2013) 、自上而下的规划空间与村民“自主选择”的空间之间的错位 (王勇、李广斌, 2014) 而面临失败的命运。社区邻里虽然不像“民族”那样抽象, 需要社会过程去制造集体认同 (安德森, 2005) , 但由于“村改居”社区大多是多村并居的情况, 对于来自不同村落的村民来说, 虽然局部的亲属和邻里关系得以保留, 但大规模、异质性的社区仍然面临着要重建社会关系网络, 乃至于建立对新社区的认同和集体观念的挑战。

地方空间的具象性特征被简化, 压缩为统一规划下的城市标准模式, 这正体现着城市化进程中自上而下的逻辑对空间使用的抽象化。虽然传统公共空间的消失已成定局, 新建的空间在短时间内尚未获得认同, 但在基层治理中这种对公共空间的重建实践却并未间断, 并且这种努力更多地转向了意识层面。实际上, 大多数传统公共空间的功能已经在新社区中得到不同程度的替代, 例如水井的取水功能、晒场的晒谷功能、河边的洗涮功能等在配套完善的单元房和不事生产的社区中已无存在的必要, 公共空间最重要的特征在于其促进社会交往和强化集体认同的作用。在“村改居”社区中, 重建公共空间的实践就主要体现在利用社区中已建成的各类公共空间和资源营造社区认同感。

正如上文所说, 在高效率、大服务的社区改革中, “一站式公共服务大厅”在各地社区广泛建立, 社区服务中心已经成为目前所有“村改居”社区的标配。这种集居民公共活动和社区综合服务功能为一体的建筑, 既作为办公场所满足了城市社区基层组织的办公需求, 也作为一类新型基层公共空间发挥着服务群众、凝聚人心的作用。并且, 多功能社区服务中心之于“村改居”社区还具有两个特殊性。

第一, 为村民提供了以城市生活为导向的社会交往平台。乡村公共空间的使用总是在一定程度上附带着农村的生产和生活方式, 例如晒谷、打水, 等等, 而社区服务中心则更多地代表着城市居民的休闲和娱乐方式。例如, 武汉市HC社区的“一站式公共服务大厅”有3000平方米, 定位于“以满足全体居民物质文化生活需求为目的, 各类社会主体共同参与社区为民服务平台”, 下设青少年活动中心、居民议事厅、劳动就业培训室、语音室、谈心室、多功能活动室、图书室、棋牌室、文体活动中心等20多个功能室。正如其街道办事处Z副主任所言, 农民原有的生活习惯和价值观念并不能随着入住新居而自然改变, 比“洗脚上楼”更重要的是如何“洗脑进城”, 主要的办法就是利用社区服务中心“积极组织各种活动来教育、引导农民改变村落生活习惯”。

第二, 社区服务中心提供的场所也成为自下而上发挥积极性、开展各类活动以树立认同感和荣誉感的空间基础。虽然传统的公共空间已经被拆除, 但活动的内容和村庄参与者依然存在, 他们不断地将“地方性知识”融入到对社区服务中心的使用中来, 使传统和集体记忆得以传承, 并营造新的共同体认同。例如, 临沂市DG社区便利用社区内的文化活动中心, 以当地的孝文化为基础开展集体活动, 重塑社区认同。

:那我们这边现在有没有什么传统的文化活动, 比如说庙会啊、灯会啊什么的?

:文化活动这一块啊, 我们社区在八楼有个文化活动中心。文化活动中心主要就是以先进文化来引领社区。这是一个目的, 第二个呢就是以孝文化为切入点, 与现在的文明文化融为一体, 打造提升社区居民的综合文明度。主要就是这个。

:对, 临沂这边孝文化挺出名的。

:所以我们社区的孝文化是我们的特色。核心活动像在社区每年我们评选十大孝子……每年举办一次这个重阳节 (活动) 吧, 这不是老年人的节日么, 我们每年举办一次晚会。 (访谈录音LYDG20140106)

实体性的公共空间在“撤村并居”的过程中已经大量消逝, 但作为社会交往和集体意识的抽象公共空间却存在复兴的潜能。社区服务中心的建设规划, 本是作为方便居民生活办事、促进全能型政府向服务型政府转变的平台, 但是在“村改居”社区村民的日常使用中, 也被作为重建集体记忆和共同体认同的重要空间资源, 以此为依托开展各种树立“新传统”的活动。这种空间的使用或许与建设之初作为“社区服务站、网格管理站和综治维稳站”、兼具管理和服务功能的设计有所偏移, 但却正体现了自上而下的建设逻辑与自下而上的需求和实践的融合与相互妥协, 因此成为“村改居”社区日益重要的新型公共空间。

五、讨论与结语

在国家自上而下逻辑主导的城市化背景下, 农民上楼、“撤村并居”使得传统乡村消失, “村改居”社区这一新的城市空间被迅速生产出来。但是比起管辖主体的“乡—城”转变和居民户籍身份的改变, 更为重要的是这类社区的空间特征和生活秩序的重大变化, 以及由此引起的社区治理方式的转变。关于此种空间变革可能引发的不适, 我们已经在多个生动的抗争故事中看到国家规划与底层能动之间如何交织、最终以“上下分合”的方式重新界定空间的使用价值 (黄晓星, 2012) 。上文的梳理和总结虽然也是一套关于自下而上的空间使用需求与自上而下的空间建设逻辑融合、妥协的叙述, 但提出了两个新的关注点:第一, 国家与地方关于空间使用的融合不一定都是充满冲突和抗争的, 地方在面对既有的社区空间规划及其带来的治理挑战时, 能够以制度化的方式进行新的空间诠释和治理架构更新。第二, 底层的能动性不一定来自个体或者集合的个体, 也有可能来自以村委会、居委会为代表的居民集体组织。这类组织兼具“居民自治组织”之名和“国家行政末梢”之实, 所追求的不是对局部利益侵害的追索, 而是如何有效地重建被城市化进程击碎的社区共同体, 实现基层的有序运作。网格化管理、物业管理的引入和社区公共服务中心的使用等应对空间转变的治理实践, 都离不开以村委会、居委会为代表的基层治理组织的行动。

“撤村并居”的过程基本由地方政府主导, 土地征收、农地复垦、旧房拆迁以至新社区建设等环节皆由政府负责, 并以土地制度、户籍制度等一系列根本制度和动迁政策、补偿方案等诸多操作性制度来保障实施。无论农民是经过理性计算而主动接受, 还是经过讨价还价而同意上楼, 他们面对的都是既定的社区空间安排和住房格局。由于乡村原有土地边界的消失、行政边界的解体、人口边界的流动和经济边界的模糊, 一个默会村规民约、以血缘和地缘紧密相连、强调互惠合作的乡村公共秩序已然岌岌可危。因此, 对于基层治理组织来说, 进入“村改居”社区空间后, 必须要解决的首要问题就是如何重建社会生活的秩序, 以及实现居民对于社区新的基层治理组织权威的认同, 而这种秩序的重建正是在应对空间变革中发展起来的。

这种针对空间变革的治理策略首先体现在以网格化的管理方式应对标准化、大规模的社区格局。从自上而下的国家视角来说, “村改居”社区建设的主要目的是实现土地整理、置换建设用地指标, 因此, 必然倾向于以多村合并安置的建设方式, 将大量异质性居民集中安置在标准化的空间中。对于基层的居住者和管理者而言, 传统乡村基于人情、关系的小规模社会治理模式在此类社区已然无法适应, 必须找到一种新的治理模式。于是, 确保每个空间可视可控的空间分割、单元管理就成为最优选择。进一步来说, 由于保留了关系网络和社会结构, 村庄原有的治理体系得到了充分利用。在管理责任制和“干部直接联系群众”的基层工作体制下, 这种空间的分割与人的责任网格重合, 形成了组织网格、管理网格、服务网格等多重维度, 更有效地保障了党建、计划生育、综治、调解等各项社区管理和服务职能的有效运作。正是这种村庄治理遗产和城市网格化治理体系的有效结合, 促进了以村委会为代表的乡村基层治理组织体系向城市基层治理组织体系的转变, 并保证了对大规模、异质性居民进行管理和提供服务的可能。

网格化管理由于其适用性和继承性而迅速获得接受, 但在对“村改居”社区公共事务的管理方面, 从乡村到城市的转型却并不顺畅。虽然从形式上而言, 物业管理公司已在诸多“村改居”社区出现, 但由于回迁村民付费获得管理和服务的观念尚未建立, 也还没有形成对物业公司进行聘用和监管的主体意识与行动能力, 因此在运行中困难重重。于是在“维稳”成为基层政府一票否决指标、服务居民成为基层社区组织的核心任务的情况下, 诸多物业管理的变通形式孕育而生。从“社区自管”、“商业物管”到“政府协管”, 实际上是村集体经济对于物业服务的完全兜底, 其服务水平取决于各村原有的经济实力, 这对于大部分失去了经济创收经营能力的拆迁村来说并非长久之计。而“政府协管”更是基层政府对于社区事务的过度卷入, 极易导致政府陷入“行政社会”的现象 (王春光, 2013) 。因此, 在引入物业管理应对公共事务治理转型的维度上, 大部分“村改居”社区的治理策略可以说是失败的, 其运作过度依赖传统的村庄集体资产和组织遗产, 而尚未形成为居民所接受且可持续的社区化治理方案。

公共空间对于人际交往的促进和对集体行动乃至共同体意识形成的影响已有颇多讨论, 政府和社会对于社区中公共空间存在的必要性也已有共识。这里仍然存在的问题是, 重建的社区总是难以复制乡村中那些自然的、传统的或宗教的公共空间, 单纯地仿造只能导致失败的结果。但是空间既不是一个起点, 也不是一个终点, 它的中介性和社会性在于在实践中进行某种意义的生产。因此, “村改居”社区治理实践中, 以村委会为代表的基层组织和村民将对公共空间的需求进一步细化为对促进社会交往和集体认同的抽象性公共空间的再营造, 并充分利用“建设服务型政府”的制度性要求下各“村改居”社区广泛建设的综合性社区服务中心, 通过组织各种活动来强化社区归属感和重建集体认同。虽然这种对于社区服务中心的使用未必完全契合设计者初衷, 但却通过提供一个具有城市生活导向的交往平台完成了对“村改居”社区居民适应城市化生活方式的引导, 并在行动中营造出具有新的集体记忆和认同感的公共空间。这些公共空间的消失和新建、使用和再诠释, 体现了自上而下和自下而上两种空间逻辑的融合。

本文着重关注空间变化对于社区治理方式的影响。这个过程似乎没有冲突、明确的行动者, 但各地“村改居”社区中的基层治理组织和村民都在根据新的空间特征和自身的使用需求探索新的治理策略、对空间意义进行再定位, 这其中不乏失败的尝试, 但却酝酿出一类不同于传统乡村和城市社区的过渡性城市基层空间单元。

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