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城镇化背景下中国乡村治理的转型与发展
2019-04-21 09:25:39 来源:《华中师范大学学报》 (人文社会科学版) 2019年第2期 作者:项继权 刘开创 【 】 浏览:0次 评论:0
    一、问题的提出
    我们正处在一个剧变的时代!其中, 最引人注目莫过于波澜壮阔的城镇化进程以及由此引发的人口、经济、社会和文化的急剧变化。城镇化给社会带来活力、进步和文明的同时, 也摧毁亿万农民传统的生活, 支解了无数家庭和村落, 打破了中国乡村往日的安宁, 冲击着乡土文化、道德与秩序, 引发诸多的社会冲突和治理难题。城镇化冲击下的广大农民和农村早已是面目全非。面对日益开放、流动以及个体化、分散化、多元化和陌生化的乡村社会, 传统乡村治理的体制和方式显得举步维艰、捉襟见肘, 难以充分满足业已变化的民众和社会需求, 也难以实现乡村社会的有效治理。尤其是未来的30年仍是我国城镇化快速发展的时期, 也是我国农村及整个国家经济社会转型的关键阶段, 如何准确研判城镇化的发展趋势及其深刻影响, 妥善处理城镇化引发的社会问题和治理难题, 适应城镇化及社会经济的发展以及广大民众的需求, 创新和构建新型城乡基层治理体制, 推进我国基层治理现代化, 已经成为摆在我们面前的历史任务和时代命题。
    对于城镇化的发展及其对乡村社会及治理的影响, 人们给予了高度的关注并进行了大量研究。不少学者强调城镇化的发展推动了我国农村社会及其治理的进步与变革, 1但是, 也有一些学者对于乡村城镇化的发展持批评甚至否定的态度。最有代表性的有四种倾向:一是“乡村文化本位论”, 即从乡村文化保护的角度对我国城镇化及其方式提出质疑和否定。认为快速城镇化尤其是“机械性和功能性”的城镇化极大地破坏了我国乡土文化和传统, 使中华民族失去“家园”和“故乡”。2二是“中华文明特殊论”, 认为“工业化、城市化是西式现代化的主要内容, 是西方文明内生的一种东西”, 而“中国文明本质上是具有生态文明内涵的农耕文明”, 城镇化是对农业、农村以及中华文明的巨大破坏, 也是“西方强加给我们的殖民化的产物”, 从我国农业文明特殊性的角度否定城镇化发展的合理性。3三是“农民权益保护论”, 即从农民权益保护的角度反对农民进城以及与此相应的农地流转、规模经营、资本下乡和城乡一体的政策, 认为城镇化造成城市的贫民窟, 也使农民失去生存的保障和生活的安宁。4四是“城乡二元化论”, 将城镇化与新农村建设和乡村振兴对立起来, 从城乡有别及二元化的角度强调农村及其发展的特殊性, 认为“社会主义新农村建设, 针对的话语是现代化、工业化、城镇化”, 农村发展应“立足于现有的城乡二元结构”“在市场化和城市化以外来想办法”。5尤其是有的学者从对城镇化发展方式的批评和反思转向否定城镇化本身的必然性和合理性, 步入反城镇化、反市场化、反工业化以及反现代化的立场。
    与此类似, 虽然人们普遍关注到城镇化发展及其对乡村社会治理的挑战, 但是, 如何化解乡村治理的难题以及构建新的乡村治理体制却有着截然不同的主张。如有的主张进一步推进基层治理体系的改革, 实行政经分开;有的则主张政经一体, 重新集中化甚至再集体化, “现在要实现基本经济制度、基本组织制度、基本治理制度三位一体, 就是村社共同体, 通过内置金融、统一产权、统一财权、统一治权、统一事权。”6有的强调进一步简政放权, 推进村民自治, 提升村民自治的能力;有的则强调进一步加强农村基层行政能力尤其是国家权力对乡村社会的管控, 认为“国家权力退出农村生活后, 导致了农村衰败。解决基层权力衰退的核心是, 从根本上改变当前基层行政的生态, 在加强对基层政权监控的同时, 大力强化基层行政能力, 重新引导基层行政进入社会, 有效规制村庄豪强和边缘人行为”。7有的主张破除城乡二元化的治理体制, 实行城乡治理体制的一体化, 有的则强调城乡二元化制度是对农民的保护, 反对城乡体制的一体化。8如此等等, 反映当前人们对于如何理解、评判和应对城镇化的发展及其影响仍存在巨大的分歧, 对农村发展及乡村治理的未来也有不同的选择。诚如刘守英教授所言:“关于中国乡村未来发展道路的争论, 现在越来越陷入跟农民关系不大的左右之争中, 而且开出的药方也易偏向保守和激进两个极端。可以理解的是, 中国农村正面临几千年来未曾经历过的工业化、城市化浪潮冲击, 对这一冲击的影响和带来的路径, 我们现在还无法完全看清。但可以肯定, 如果无视乡村和农业已经发生、正在发生的这场规律性变迁, 仍然以既定思维和认知, 以不变应万变, 则一定会产生问题。”9也正因如此, 在当前快速城镇化过程中, 如何立足我国城镇化的发展趋势和农村城镇化的实践走向, 站在农村社会及中华文明转型的历史高度深刻认识当前乡村社会及基层治理出现的诸多问题, 准确把握当前农村社会及基层社会治理的发展方向, 选择正确的改革和发展的道路, 显得更加迫切和重要。基于此, 本文旨在从宏观角度对城镇化的发展趋势及其对农村社会和基层治理的影响及其逻辑进行分析, 探讨农村基层社会治理发展的方向及建设路径, 为进一步理解和促进城镇化背景下乡村治理的转型和现代化提供参考。
    二、城镇化:推动乡村社会和治理转型的关键变量
    改革开放以来, 我国城镇化进程明显加快, 从1978年到2011年, 城镇人口从1.7亿增加到6.9亿。2011年我国城镇化率达到51.27%, 城镇人口正式超过农村人口, 成为社会人口的主体。2017年城镇率进一步提高到58.52%。10根据《国家新型城镇化规划 (2014-2020年) 》, 到2020年我国常住人口城镇化率将达到60%左右, 将有1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。11国家卫计委预计2030年, 我国城镇化率将达70%, 约有2.3亿人从农村转移至城镇;城镇流动人口将达8000万人, 流动迁移人口总量将由2014年的2.54亿人上升至3.1亿人。12不少机构预计, 到2050年, 城镇化率超过80%, 将基本完成城镇化。13如果依据同期全国人口的预测, 仍将有数亿人从农村进入城镇。14从世界范围来看, “世界城市化率由30%提高到50%平均用了50多年时间, 英国用了50年, 美国用了40年, 日本用了35年, 而中国仅用了15年。”15毫无疑问, 改革以来中国掀起了世界上最大规模的快速城镇化浪潮, 也是我国经济社会急剧变革的时期。不仅如此, “根据世界城镇化发展普遍规律, 我国仍处于城镇化率30%-70%的快速发展区间”, 16未来30年仍是我国城镇化发展的关键阶段, 城镇化进程仍将快速推进, 并进一步深刻影响农村以及整个国家经济社会的发展。
    “城镇化, 在英文中与城市化表述为同一个词:urbanization, 是指一个国家或地区的人口由农村向城市转移、农村地区逐步演变为城市地区、城市人口不断增长的过程。”17城镇化或城市化并不是单纯的城市问题, 也非简单的农村人口向城镇转移和集中, “城市化不仅仅表示把人们吸引到城市并纳入其生活体系之中, 它还指与城市发展有关的生活方式的特性不断增强的过程”18。城镇化推动城市文化和城市文明向农村的扩张, 并最终推动农村及整个国家经济社会结构和文明形态的转型。正因如此, 人们强调“城市化是人类生产和生活方式由乡村型向城市型转化的历史过程”19, “城镇化的主要内容及其实质是农村经济社会发展及转型问题”20。
    显然, 城镇化对农村的影响具有广泛性、深刻性和革命性。也正因如此, 人们对于城镇化的发展及其影响与后果有着不同的评判和争论。当前国内一些学者对于我国城镇化的批评甚至否定也是对城镇化的巨大冲击及农村革命性的影响的不同反应。事实上, 无论从西方还是中国来看, 城镇化发展都伴随着激烈的争论。19世纪西方快速工业化和城市化过程中, 马克思和恩格斯就深入考察并尖锐批判资本主义城市化造成的社会秩序、城乡失衡、农村衰败以及城市和资本对乡村的支配和统治等等现象。2120世纪法国学者亨利·列斐伏尔也强调城市化根本上改变了城市和农村的生活状况。在“全面城市化”过程中, “扩张的城市攻击农村、损害农村、消融农村”, 城市生活侵入农民生活, 褫夺了农村的传统特征。农村被合并、被消灭, 纳入工业生产和消费网络, 社会生活日益堕落和异化。22当代英国学者大卫·哈维也对西方城市化进行尖锐的批判, 认为城市化的根本动因是资本利益驱动的空间投资。“在资本主义的逻辑下, 当前的城市化进程是为了那些投资者而建设城市, 而非为了民众宜居”, 必须“控制住资本主义的螺旋”, “抵抗资本主义的剥夺机制”23。20世纪初面对快速城市化对农村的巨大冲击, 我国也有不少学者哀叹“乡村衰败了, 没有一些生气, 和黄褐的土块成了调和的色彩, 死静、凄冷、枯暗、荒塞、简陋占据了整个乡村”24。“拯救乡村”、“拯救中国”也成为社会普遍的呼声, 梁漱溟、晏阳初、陶行知等也提出“复兴传统”、“文化立国”、“教育救国”等等主张。25在此, 我们不难看到, 对于农民和农村来说, 城镇化过程是一个痛苦的过程, 其间充斥着矛盾、冲突、失衡与失序, 也存在权力与资本的掠夺、不公和异化。也正因如此, 当前一些学者对于城镇化的发展及其对乡村社会影响的正当性和合理性提出批评与质疑。一些学者无疑看到并正确指出了当前城镇化发展中存在的种种问题以及对农村社会的巨大破坏, 但是, 如果从对城镇化发展方式的反思走到抗拒和否定城镇化以及反城镇化、反市场化、反工业化以及反现代化则有失偏颇。事实上, 无论从历史还是现实来看, 城镇化是人类社会发展的历史阶段, 也是工业化和现代化的产物。虽然马克思、恩格斯以及现当代的亨利·列斐伏尔和大卫·哈维等都尖锐批判资本主义城市化, 但都将城市化视为一种伴随工业化发展、具有内在动力、日益扩大并不断全球化的进程。马克思和恩格斯更是明确地指出城市的产生是人类社会分工的产物, 城市化发展具有内在的必然性、合理性和进步性, 城市化的发展“使很大一部分居民脱离了农村生活的愚昧状态”, 推动了农村社会的文明和进步。26也正因如此, 我国政府强调“城镇化是伴随工业化发展, 非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程, 是人类社会发展的客观趋势, 是国家现代化的重要标志”, 27并将大力推进新型城镇化上升为国家发展战略。因此, 反思和探讨当前我国城镇化的发展方式无疑具有必要性且具有巨大的讨论空间, 但是, 抗拒并否定城镇化的发展违背历史的进程, 也无助于应对和解决城镇化中出现的问题。
    毫无疑问, 城镇化是一种不可逆的现代化过程。随着我国工业化及国家城镇化战略的推进, 未来30年我国城镇化仍将快速发展并进一步深化对农民和农村的革命性改造, 进一步推动整个社会形态由传统的乡村社会向现代的城市社会, 农业文明向工业和城市文明转型。正因如此, 有的学者强调“中国的城镇化建设, 其承载的含义远远超越经济领域, 绝非仅限于满足社会需求的生产力范畴, 已经全面触摸到整个社会的结构性变革, 它撬动具有进步意义的生产关系的同步再调整, 是推动中国走向第三次社会变革的历史性跨越。”28尤其是城镇化的发展不仅推动农民的生产方式、生活方式、居住方式、行为方式和思想观念的转变, 也推动农村的经济结构、社会结构、组织结构以及城乡关系的转变, 由此也从根本上冲击和瓦解乡村现行的社会秩序和治理体系, 推动乡村治理的革命性变革。对于当前及未来我国农村社会治理中出现的种种问题以及乡村发展和治理的未来发展及路径选择的讨论, 只有将其置于我国城镇化发展的历史背景和发展趋势以及文明形态的转型中才有可能清醒地认识和准确地把握。
    三、城镇化对乡村社会治理的基础性改造
    乡村治理是公共权力对乡村社会进行组织、引导、规范和调控的过程。这一过程涉及国家对乡村社会的治理和乡村社会的自我治理两个层面。前者是国家权力通过中央到基层的行政体系及相关法律、政策和制度对农村社会事务进行组织、管理、服务和调控;后者则主要依托乡村组织对农村社会的自我组织、管理与服务。任何社会治理都是基于一定的人口、地域、组织、权力并在特定的经济社会和政治背景下进行的。不同时代、不同时期以及不同社会经济和政治背景下基层社会治理呈现出不同的特征。费孝通先生将传统中国称之为“乡土中国”。在他看来, “从基层上看去, 中国社会是乡土性的”29, 农民扎根土地、以农谋生、聚村而居、安土重迁、终老是乡, 由此形成乡村的伦理本位、熟人社会、差序格局、礼治秩序、长老统治和无讼政治。尤其是“皇权仅达于县”, 乡村治理一直实行“双轨政治”:一方面通过皇帝 (君主) 为中心建立一整套自上而下直达县级的官僚体系实施的吏治;另一方面由乡绅并依托宗族组织及村社伦理实行自治管理。30
    “毫无疑问, 今天的中国农村与上世纪40年代费孝通所处的那个时期相比, 无论是在外在形式上还是在内在逻辑上, 都已经发生了翻天覆地的变化, 如农民生计上不再仅仅依赖土地耕作, 也不再安土重迁, 熟人社会逐渐陌生化, 传统的‘礼治’基本失去作用, 宗族家族等传统力量对个人的制约微乎其微等。”31尤其是20世纪中国社会主义革命, 国家权力不断向乡村基层延伸, 一度建立了政经不分、党政一体的人民公社体系, 乡村基层组织和治理已经迅速纳入整个国家治理体系之中, 传统的“双轨政治”变成一体化的治理。20世纪80年代的改革废除了人民公社体制, 实行乡村分治和村民自治, 乡村治理结构和治理体系发生了重大变革。但是, 迄今为止, 国家依然是立足农业生产、农民主体、农村村落及人口、地域及管治的需要设立基层政府及村治体系, 并通过城乡二元化的体制和制度对乡村社会进行组织、管理和服务, 而村级组织则以集体经济组织的产权边界确定人员边界、组织边界、管理边界以及服务边界, 由此形成乡村治理“城乡分离”、“区划行政”、“村社一体”、“主体单一”及“组织封闭”等特征。32然而, 随着城镇化的发展, 现行乡村治理体系和治理方式日益受到严重挑战, 特别是未来30年我国城镇化仍将快速发展, 城镇化的发展不仅会进一步改造乡村治理体制赖以存在的经济、社会、文化及城乡结构, 冲击现行的组织结构及其运行方式, 也会从根本上改造作为乡村治理主体的农民群众的行为方式和思想观念, 从而对乡村社会治理的治理主体、治理体系、治理方式、治理能力以及治理的制度空间产生直接而重大的影响, 由此推动对乡村治理的深刻变革及基础性改造。
    第一, 从“城乡中国”到“城市中国”:乡村社会的根本改造与全面转型。
    迄今农村人口及乡村仍在国家经济社会发展中居“半壁江山”, “一半是农村, 一半是城市”, 有的学者因此将当前中国社会称之为“城乡社会”或“城乡中国”。33事实上, 这种“城乡中国”不过是介于“乡土社会”和“城市社会”、“乡土中国”和“城市中国”之间的过渡形态。根据国家有关发展规划及部门的测算, 到2020年我国常住人口城镇化率达到60%左右, 2030年达到70%, 2050年达到80%。至此, 按照国际标准, 我国城镇化任务基本完成, 我们国家也从“城乡中国”转变为“城市中国”, 由此实现从以农村人口为主、农村为主体的社会转向以城镇人口为主并以城镇主导的社会转变, 一个以农为本的农业文明向一个以工商为主导的城市文明的转型。这也表明未来的30多年时间将是我国城镇化快速发展, 城市文化和文明向乡村迅速扩张的时期, 也是工业理性、乡村现代性不断增强的时期。其中, 最突出的是, “在身份认同上, 农业户籍向城市户籍身份的转变;在生存方式上, 从以农业为主向依赖非农业生存转变;在生活方式上, 从传统农村生活方式向城市现代式生活转变;在居住方式上, 实现从乡村亲缘聚居向现代社区居住转变;在思维方式上, 实现传统定式思维向现代开放思维转变”34。毫无疑问, 这一切不仅会对现行乡村社会以及整个国家治理方式产生重大冲击和挑战, 也要求乡村社会及整个国家治理体系和治理方式适应文明形态的转换从而进行根本性的改造。
    第二, 从“有限有流”到“自由流动”:乡村人口资源流动性不断增强。
过去的30多年是我国城乡不断开放、农民的流动性不断增强的时期。虽然迄今为止农民及城乡流动仍受到户籍、住房、教育、医疗以及产权和财政多重制度和政策限制和制约, 仍是一种“有限流动”, 但是, 在城镇化过程中, 已经有数亿农民从农村进入城市, 当前仍是大规模农民流动的时期。根据《国家新型城镇化规划 (2014-2020年) 》, 到2020年我国将有1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。35国家卫计委则预计2030年我国将有2.3亿人从农村转移至城镇, 城镇流动人口将达8000万人。36这也表明未来相当长一段时期农民市民化仍将是新型城镇化的重点, 仍将有数亿农民进入城镇。事实上, 在农民人口流动、农民进城的同时, 随着农地土地和集体产权改革的推进, 农村土地和资源也已经开始大规模流动。据农业农村部统计, 截至2017年6月底, 全国家庭承包经营耕地流转面积4.97亿亩, 流转面积占家庭承包耕地总面积的36.5%37, 农村非农建设用地的市场交易和流动已经开始;另一方面, 在农民进城的同时, 国家和一些地方政策也逐步鼓励和支持城镇企业、人员和资本进入农村合规经营, 城乡双向流动将成为常态。农民及城乡社会流动扩大、加快, 将进一步导致农村社会的个体化, 增加社会的异质性, 进一步支解传统村落, 推动乡村治理单元的重组, 进一步削弱传统乡村家族血缘及集体组织的约束力, 增加社会组织和管理的难度。
    第三, 从“封闭社会”到“开放社会”:乡村社会组织和文化日益开放。
    中国传统“乡土社会”的典型特征是孤立、分散和封闭, 这不仅是因为传统小农经济、自然经济自身的封闭性, 也是由于建立在自然、血缘和地缘基础上的社会组织、乡土文化本身的封闭性。随着近现代工商业的发展尤其是市场经济及革命的改造, 传统“乡土社会”的封闭性逐渐被打破。然而, 我们不能不看到, 新中国成立以后, 特别是人民公社时期, 在严格的计划经济及二元化体制下, 城乡之间及农村不同集体之间人口、劳力、资源和资本都难以自由流动。改革以后, 废除了人民公社体制, 实行市场化改革, 逐步破除城乡二元化体制, 但是, 迄今村民自治组织仍是建立在集体土地所有制基础上的“村社合一”、“政经不分”体制, 村集体土地的产权边界决定村民的身份和权力边界, 也决定村级组织的组织和管理边界, 外来人员难以进入, 村民自治也仅仅是拥有集体土地产权和“村籍”的村民的自治, 外来居民难以参与;村级公共管理和服务的对象也限于本村村民, 农村基层社会管理仍具有封闭性。然而, 随着我国改革开放和城镇化的深入发展, 城乡之间及农村内部的人口、土地、资源和文化日益大规模流动, 农村社会和社区日益开放, 传统封闭的村落和集体组织日趋瓦解, 传统封闭的村民自治组织及其治理方式也难以延续, 面临深刻的改变。
    第四, 从“熟人社会”到“陌生社会”:乡村传统伦理道德的约束力下降。
    一些社会学家很早就指出, 乡土社会与城市社会最大的区别之一是乡土社会是“熟人社会”, 而城市社会是“陌生人社会”。在熟人社会中, 道德、礼俗、人情、面子以及长老权威在约束人们行为、调解社会纠纷中发挥着重要作用。而城市陌生人的社会, 传统的社会关联断裂, 熟人社会中通行的道义和礼俗约束力下降, 人们之间的信任感降低, 社会主要依靠契约和法律来调节。正因如此, 有的将乡土社会称之为“礼俗社会”, 城市社会视为“法理社会”。38在快速的城镇化过程中, 随着农村人口、产权和资源的大规模流动, 农村社会日益异质化、多样化和陌生化。在日益陌生化的乡村社会中, 人们的身体距离很近, 但社会距离很远。如果说在传统社会中, 人们世代比邻, 等级分明、关系密切, 人们之间的利益之争往往要顾及礼俗、人情、面子、道德以及权威的话, 那么, 在一个陌生人的社会中, 人与人之间的感情逐渐淡漠, 家族、血缘及地缘等级崩塌, 利益纷争逐渐失去了传统礼俗和道德的约束力, 变成了赤裸裸的利益争夺, 更加张扬而激烈, 社会纠纷的化解和调控更加困难。也正因如此, 人们普遍认为, 随着乡村社会日益陌生化、关系的人治社会让位于契约的法理社会的过程, 正式的法律、契约和规范更加重要。39这也意味着随着城镇化的发展及农村社会的转型, 乡村基层社会治理的法制化是必然的选择。
    第五, 从“二元体制”到“城乡一体”:城乡社会和治理日趋一体化。
    美国著名汉学家费正清在分析1949年的中国社会政治结构时就曾指出:“自古以来就有两个中国:一是农村为数极多的从事农业的农民社会, 那里每个树木掩映的村落和农庄始终占据原有的土地, 没有什么变化;另一方面是城市和市镇的比较流动的上层, 那里住着地主、文人、商人和官吏——有产者和有权势者的家庭。……社会的主要划分是城市和乡村, 是固定在土地上的百分之八十以上的人口和百分之十到十五的流动上层阶级人口之间的划分。这种分野仍旧是今天中国政治舞台的基础。”40虽然中国革命对政权体制及城乡关系的性质进行了根本性改造, 但是, 直到上世纪90年代, 占全国人口20%左右的城市和占人口80%左右的乡村并存且非均衡发展仍是中国的基本国情。尤其是新中国成立以后一度长期实行的二元化制度和政策, 造成城乡之间二元结构进一步固化, 城乡之间的人口、资源的自由流动受到严格限制, 城乡分割和隔绝更加严重。改革开放以后, 党和国家推行了一系列措施, 废除了城乡二元的粮食供应制度, 改革户籍管理方式, 放宽农民进城的政策, 逐渐打破了长期城乡隔绝的局面, 城乡一体化步伐明显加快。新世纪以来党和政府将统筹城乡协调发展作为加快推进现代化和全面建设小康社会的重大战略, 着力破除城乡二元结构, 逐步实现城乡规划一体化;基础设施开始从城镇向乡村延伸;公共服务从二元制向城乡一体和均等化发展, 城乡的经济、社会及管理融合度不断加强。城乡一体化是新型城镇化的重要目标和内在要求, 新型城镇化的发展, 将进一步推进城乡一体及社会融合, 未来的社会将是一个城乡人口和生产要素在城乡之间自由流动, 公共资源和公共服务在城乡之间均衡配置, 以及城乡经济和社会互依共荣的社会, 这不仅要求并推动现行城乡法律、制度和政策的改革, 也要求并推动城乡社会组织、管理和服务体制的重大转变, 实行城乡一体化的治理。
    第六, 从“小康社会”到“富裕社会”:人们的公共需求全面快速提升。
    过去的30多年来, 实现小康一直是党和政府以及全国人民奋斗的重要目标。在新世纪, 党和政府进一步提出了全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会的任务, 并将2020年作为实现全面建设小康社会的历史节点。事实上, 小康社会不过是我国人民努力实现从贫穷社会向富裕社会转型的阶段性目标。有的专家预测, “从长期展望来看, 2020年中国将全面建成小康社会, 2030年中国将全面建成共同富裕的社会”41。从贫穷到小康以至富裕社会, 并不是单纯的经济增长和生活富裕, 也是社会经济结构及人们的生产生活方式重大转变的时期, 人们的公共需求将全面迅速地增长。历史的经验表明, 在一个贫困和相对贫困的社会中, 人们整天为生计奔波, 衣、食、住、行等基本生存需要主宰着人们的思想和行为;然而, 人们生活宽裕、衣食无忧, 基本生理需要满足之后, 其对生活质量、个人尊严、个人权益、个人发展以及安全等方面有更高的需求, 公共需求会快速全面增长。有的就曾专门测算, 在人民生活水平达到小康阶段之后, 吃、穿需求的长期收入弹性 (收入变化1个百分点导致的消费变化的百分点) 都低于0.4, 住的需求弹性接近但仍然低于1.0, 但教育、医疗等社会公共需求的弹性却高达1.6, 这意味着教育、卫生等社会公共需求部分随着收入增长而急剧增加。42这也表明, 随着新型城镇化的不断推进以及农民从小康走向富裕, 农民群众的公共需求将全面增长和迅速释放, 尤其是农民群众对公共环境、公共设施、公共服务以及公共治理的要求迅速提升, 农民权利意识、民主觉悟及自立能力迅速增强, 对社会公平正义以及公共治理的效能有更高的需求和期望, 这就要求农村基层社会治理的体制、功能和方式的转变。
    社会治理本身是特定的经济社会发展的需求和产物, 也是建立在一定生产力发展水平和社会经济结构基础上的上层建筑。生产力及社会经济的发展将从根本上推动社会治理体系和治理方式的转变。良好的治理或“善治”与“良治”内在的逻辑就在于能适应生产力及社会经济的发展以及人们的需求。从上述分析中不难看出, 从现在到2050年, 不仅是我国新型城镇化快速发展, 基本实现城镇化, 从“城乡中国”向“城市中国”转型的时期, 也是我国从基本小康向富裕社会转型的关键时期, 我国农村以及整个国家人们的居住空间、社会经济结构、生产生活方式、人们的思想观念以及城乡关系都将发生深刻的改变, 乡村社会进一步开放, 农民的个体性、流动性日益增强, 农民的社会需求全面增长, 这一切都将对我国当前及未来的农村以及整个国家的治理基础产生决定性的影响, 推动我国农村以及整个国家的治理转型和变革。未来我国农村以及整个社会的良治和善治最终取决于能否适应经济社会以及人们需求的变化。
    四、乡村治理的发展方向与目标选择
    从人类社会发展的进程、经验及趋势来看, 从农村型社会或农业文明向城市型社会或城市文明的转型都伴随着社会治理方式的根本性转变。上述我国城镇化及农村社会发展的趋势对农村未来基层社会治理提出了新的需求, 农村基层治理至少面临如下重大变化:
    第一, 从“以农为本”向“以民为本”转变, 建立立足公民的治理体系。在传统农业社会中, 农民是人口的主体, 农业是财政的基本来源, 农村血缘地缘组织是治理依托, 乡村社会治理也以乡村精英主导, 农业、农民和农村不仅是国家治理的基础, 也是农村基层社会治理的基础。新中国成立以后, 我国依然是一个农业大国, 农村人口占多数, 农业、农村和农民的治理也是国家治理的基础。特别是在城乡二元化体制下, 农民不仅是一个职业, 也是一种身份, 在城乡分治、村民自治条件下, 乡村治理的主体依然是农民。然而, 随着城镇化和城乡一体化的发展, 城乡户籍制度及二元化的公共服务体制的破除, 农民将不再是一种身份或等级, 而将成为与市民平权的公民。城乡之间公民自由流动, 乡村治理将面向全体乡村居民和公民, 乡村治理也将从“以农为本”向“以民为本”转变。
    第二, 从“立足群体”向“立足个体”转变, 建立直接面向个体的治理体系。迄今为止, 农村社会在本质上仍是一种群体化的管理。然而, 随着农民日益独立化、个体化, 乡村社会日益分散化和陌生化, 传统立足农民身份、血缘地缘、集体经济建立起来具有身份性的群体化的组织与管理方式日益失效, 必须构建与日益个体化的农民和农村社会相适应的基层治理体制。换言之, 国家和基层治理将不再依靠传统先赋性或强制性的组织与农民打交道, 而是面对独立的个体;国家相关法律和政策以及治理方式也将从主要针对组织、群体、阶级以及等级而转向直接针对独立的个体。虽然在日益独立化和个体化的社会中, 不同类型的组织依然存在, 也会成为国家和基层治理的中介, 但是, 这些组织不再是先赋或强制的, 而是独立的个人自由进退的组织, 本质上仍是个体化的组织。事实上, 公民是一个国家平等享受法定权利并承担义务的独立个体。从“以农为本”到“以民为本”的转变本身就是农民个体化的产物和表现, 农民个体将以独立的公民身份参与基层社会治理。
    第三, 从“封闭管理”到“开放治理”, 构建更加开放包容的治理体系。长期以来, 我国农村基层治理组织及治理方式呈现出明显的封闭性。然而, 随着农村改革开放以及城镇化的发展, 农民的流动性日益增强, 农村社会日益开放和多元化, 现行建立在“政经合一”基础上的村民自治体制及治理方式不仅难以实现有效的公共管理, 也难以提供全面的公共服务, 造成村民自治和基层民主的封闭性, 阻碍了社区和社会的融合。未来不仅要打破城乡之间制度的二元化和封闭性, 也要破除乡村社区组织自身的封闭性, 构建面向全体居民的更加开放和包容的治理体系, 赋予和保障工作和生活在社区的居民同等的公共事务的参与权、管理权和决策权, 并享受平等的公共服务和社区服务。
    第四, 从“礼俗规范”到“依法治理”, 构建法制化的基层治理体系。传统乡村社会常常被称为“熟人社会”或“礼俗社会”, 而城市则是“陌生人社会”或“法理社会”。随着我国城镇化的发展, 农村社会日益陌生化, 传统乡村伦理道德及礼俗规范日益松懈, 农村社会关系调整以及社会秩序构建的内在机制面临从道德规范和礼俗约束向契约规范和法规约束转变。这对农村基层治理的制度化、法制化和规范化提出了更高的要求。虽然在任何时代, 道德伦理的行为规范不可缺失。农村基层社会治理扎根于乡村社会之中, 更需要加强道德的规范。法律、制度和契约应成为规范人们的行为、调处人们之间、人们与政府和社区之间的关系以及基层治理组织和运行最根本的基础和保障。
    第五, 从“权威治理”到“民主治理”, 构建民主化的基层治理体系。在传统农业社会中, 小农的行动逻辑、社会规范以及思想观念支配着社会以及国家治理。特别是小农基于对自然、血缘家族、地缘村落及长老权威形成的孤立、分散、保守以及依附性一直是权威统治或专制统治的基础。正因如此, 马克思、恩格斯尖锐地批评小农是王权以及封建专制统治的基石, 小农社会是一种行政权力支配的社会的原因。43虽然中国革命对传统专制统治进行了根本性的改造, 但是, 长期以来农民对于家庭、村社、集体的依赖仍相当严重, 由此形成对权威的依附及对权力的崇拜。然而, 随着现代文明、民主和法制观念的传播, 农民的权利意识、平等观念、民主觉悟不断增强, 要求构建更加民主的治理体系, 获得更多的民主权利和参与渠道。
    第六, 从“城乡分治”到“城乡一体”, 构建城乡一体化的基层治理体系。迄今为止, 我国城乡依然延续城乡二元化的制度和政策, 城乡之间实行二元化的治理体制、治理政策和治理方式。随着城镇化的发展, 城乡平等、城乡一体化及整个社会融合是客观的要求和必然的趋势, 也是党和政府进一步改革的重点和努力的方向。正因如此, 未来的社会将是一个城乡居民平等、自由流动和融合的社会, 国家对农民和农村将不再实行城乡有别的公共服务和二元化的公共管理, 农村基层社会治理组织的人事制度、财政投入、组织结构、基本功能以及运行机制都将实行城乡同等的标准和要求, 实现城乡基层治理的一体化。
    第七, 从“乡镇分治”到“村镇一体”, 构建市镇为中心的基层治理体系。随着城镇化的发展, 城镇在国家人口、经济、社会、政治以及文化中日益占居绝对支配的地位, 乡村市镇将不仅成为乡村社会的人口中心、交通中心、经济中心、社会中心以及文化中心, 也将成为乡村社会组织、管理和服务的中心, 或者说乡村社会的治理中心。正因如此, 随着城镇化的发展及我国向城市社会的转型, 必须构建以市镇为中心的基层治理体系:依托城镇聚居和城镇体系, 构建与开放、流动、市场化和城镇化相适应的新型基层治理体系, 实现城镇体系、市场体系、社会体系、信息体系以及交通技术体系的协同和融合, 由此实现从乡土型治理向城镇型治理的转型。这不仅要求未来乡村治理进行治理空间和治理单元的重组, 重新规划基层治理体系, 以城镇为中心规划基层治理单元, 推进中心村以及农村社区及基层组织的重建, 同时也要求进行治理制度和治理方式的转变, 强化市镇功能, 简化行政层级, 推进市镇自治, 构建城乡一体化和城乡平等融合的制度和治理体系。
    不难看出, 未来30年我国将从“城乡中国”向“城市中国”转型, 农村社会日益流动、开放、分化和多元化, 农民日益独立化、个体化和多样化, 城乡逐步走向平等、融合和一体化, 农民的权利意识、民主意识、法制观念日益增强, 农民的公共需求和行动能力将显著提升, 这一切都将要求并推动我国农村基层社会治理体系、治理结构、治理功能及治理方式的重大变革, 需要构建市镇主导、开放包容、城乡一体、公民平权及民主法制的基层社会治理体系。这也是未来农村基层社会治理发展的方向和建设的目标。

注释
1参见黄家亮:《当前中国农村社会变迁与基层治理转型新趋势——基于若干地方经验的一个论纲》, 《社会建设》2015年第6期;刘守英:《从“乡土中国”到“城乡中国”》, 《中国乡村发现》2016年第6期;周其仁:《城乡中国》, 北京:中信出版社, 2013年;项继权、王明为:《新型城镇化与乡村治理转型》, 《求实》2016年第10期;李善同:《城市化中国:新阶段、新趋势、新思维》, 北京:经济科学出版社, 2018年等。
2代表性的有冯骥才:《城市化蚕食村落的社会忧思》, 《长江商报》2012年10月22日。
3参见温铁军、邱建生、车海生:《改革开放四十年“三农”问题的演进与乡村振兴战略的提出》, 《理论讨论》2018年第5期。
4参见贺雪峰:《城市化的中国道路》, 北京:东方出版社, 2014年;贺雪峰:《城乡二元结构使农民免于贫困》, 《观察者》2013年12月12日, http://www.guancha.cn/HeXueFeng/2013_12_12_192171.shtml。
5参见《温铁军解读新农村建设应放弃单纯追求GDP》, 2005年10月24日, 新京报和央视对话节目对温铁军进行了联合采访, http://business.sohu.com/20051026/n240598651.shtml;徐楠、胡念飞:《新农村建设转移支付或达数千亿, 政学两界掀热潮》, 《南方周末》2006年2月23日。
6此类分歧可见倪方六:《江苏“新集体农庄”调查》、《大陆学者热议“新集体农庄”》, 《凤凰周刊》2006年第4期;况昌勋、孙慧:《田野, 如何承载起乡愁?》, 《海南日报》2016年3月23日, 第006版:博鳌亚洲论坛2016年年会特别报道。
7吕德文:《答〈纽约时报〉:没错, 国退农衰》, 《观察者》2014年12月5日。http://www.guancha.cn/LvDeWen/2014_12_05_302541.shtml。
8参见贺雪峰:《城乡二元结构使农民免于贫困》, 《观察者》2013年12月12日。
9刘守英:《从“乡土中国”到“城乡中国”》, 《财经》2016年第20期。
10国家统计局:《中华人民共和国2017年国民经济和社会发展统计公报》, 《人民日报》2018年3月1日。
11 《国家新型城镇化规划 (2014-2020) 》, 中央政府门户网站www.gov.cn, 2014-03-16。
12 《国家卫计委负责人公布数据:至2030年城镇化率达70%, 未来15年中国将有2.3亿人进城》, 《解放日报》2015年7月10日。
13 李凤桃:《社科院专家:“中国将在2050年完成城镇化”》, 《中国新闻周刊》2014年3月11日。关于2050年中国人口预测, 美国人口统计局 (PRB) 的预测为17.08亿 (《第一财经网公众号》2016年9月6日) ;国家卫生和计划生育委员会2003年预测为13.8亿 (《卫计委主任:2050年预计全国总人口13.8亿》, 人民网2016年3月8日) , 另参见《2001-2050年全国总人口变动预测》, (中国网http://www.china.com.cn/chinese/renkou/569757.htm) 。不过, 卫计委的测算显然没有考虑国家放开二胎政策的效应, 低估了未来中国人口总量。
14 关于2050年中国人口预测, 不同的机构和人员有不同的测算。如美国人口统计局 (PRB) 的预测为17.08亿 (《第一财经网公众号》2016年9月6日) ;国家卫生和计划生育委员会预测为13.8亿 (《卫计委主任:2050年预计全国总人口13.8亿》, 人民网2016年3月8日) 。
15 于华鹏:《专家称中国2050年城镇化率将超80%》, 《经济观察网》2013年9月26日。
16 《国家新型城镇化规划 (2014-2020) 》, 中央政府门户网站www.gov.cn, 2014-03-16。
17 郁鸿胜主编:《城市化研究国际理论前沿》, 上海:上海社会科学院出版社, 2017年, 第6页。
18 路易斯·沃思:《作为一种生活方式的城市化》, 载冯纲编选:《社会学基础文献选读》, 杭州:浙江大学出版社, 2008年, 第384页。
19 建设部中国城市规划设计研究院主编:《城市规划基本术语标准GB/T50280-98》 (建标[1998]1号) , 建设部1998年8月13日发布。
20 项继权:《城镇化的“中国问题”及其解决之道》, 《华中师范大学学报 (人文社会科学版) 》2011年第1期。
21 参见恩格斯:《英国工人阶级状况》, 北京:人民出版社, 1956年, 第279-280页。
22 Lefebvre, Henri. The Urban Revolution. Minneapolis: The University of Minnesota Press, 2003; Lefebvre, Henri. The Production of Space. Oxford:Blackwell, 1992.
23 参见大卫·哈维: 《社会公正与城市》 (1973年) 、《资本的限度》 (1982年) 和《资本的城市化》 (1985年) 等著作;《大卫·哈维首师大讲座:必须反对资本主义的疯狂螺旋》, 《澎湃新闻网》2016年6月17日。http://money.163.com/16/0617/17/BPPEQQSH00253B0H.html。
24 《乡村颓败了》, 《民国日报》1930年1月12日, 转引自王奇生:《革命与反革命:社会文化视野下的民国政治》, 北京:社会科学文献出版社, 2010年, 第328-329页。
25 参见郑大华:《民国乡村建设运动》, 北京:社会科学文献出版社, 2000年, 第66-190页。
26 参见马克思:《共产党宣言》, 北京:人民出版社, 2014年, 第30页;马克思、恩格斯:《德意志意识形态·费尔巴哈》, 北京:人民出版社, 2018年, 第26-28页。
27 《国家新型城镇化规划 (2014—2020) 》, 中央政府门户网站www.gov.cn, 2014-03-16。
28 宋健坤:《中国城镇化的历史使命》, 《FT中文网》2013年2月6日。
29 费孝通:《乡土中国生育制度》, 北京:北京大学出版社, 1998年, 第6页。
30 费孝通:《皇权与绅权》, 天津:天津人民出版社, 1988年, 第138页。
31 黄家亮:《当前中国农村社会变迁与基层治理转型新趋势——基于若干地方经验的一个论纲》, 《社会建设》2015年第6期。
32 对于当前乡村治理结构的变迁及特征我们曾进行过较详细的讨论。参见项继权:《从“社队”到“社区”:我国农村基层组织与管理体制的三次变革》, 《理论学刊》2007年第11期。
33 刘守英:《从“乡土中国”到“城乡中国”》, 《财经》2016年第20期。
34 郁鸿胜主编:《城市化研究国际理论前沿》, 上海:上海社会科学院出版社, 2017年, 第6、11页。
35 《国家新型城镇化规划 (2014-2020) 》, 中央政府门户网站www.gov.cn, 2014-03-16。
36 《国家卫计委负责人公布数据:至2030年城镇化率达70%, 未来15年中国将有2.3亿人进城》, 《解放日报》2015年7月10日。
37 农业农村部:《关于政协十三届全国委员会第一次会议第0732号 (农业水利096号) 提案答复的函》, 农办案[2018]82号, 2018年8月27日。
38 自滕尼斯开始, 人们对此就进行了大量的解读。参见斐迪南·滕尼斯:《共同体与社会》, 北京:北京大学出版社, 2010年, 第331-339页;费孝通:《乡土中国生育制度》, 北京:北京大学出版社, 1998年, 第9-11页。
39 路易斯·沃思:《作为一种生活方式的城市化》, 载冯纲编选:《社会学基础文献选读》, 杭州:浙江大学出版社, 2008年, 第389页。
40 费正清:《美国与中国》, 北京:商务印书馆, 1987年, 第16页。
41 方烨:《2030年建成共同富裕社会》, 《经济参考报》2015年7月13日。另见胡鞍钢:《中国2050》, 财经中国网, 2017年4月27日。
42 吴孔凡:《健全完善需求导向型的农村公共品供给制度》, 《社会主义研究》2008年第3期。
43 马克思、恩格斯:《马克思恩格斯选集 (第一卷) 》, 中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局编译, 北京:人民出版社, 2012年, 第678页。
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