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村官职务犯罪的演变与治理探析——基于1993~2017年案例的研究报告
2019-03-29 21:35:22 来源:《政治学研究》2018年第6期 作者:周健宇 【 】 浏览:0次 评论:0

“中山市宫花村支书张连合贪污征地补偿款12, 700万元1”到“涉农项目68%资金被盘剥, 项目完成度不足23%2”, 这类“小官大贪型”村官职务犯罪, 引发了舆论和社会各界的广泛关注, 已经成为党和政府高度重视的问题。早在2015年2月, 中共中央印发《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》, 就强调“坚决查处农民身边的不正之风和腐败”3。党的十九大报告在回顾过去五年历史成就时, 提出我们坚持反腐败无禁区、全覆盖、零容忍, 坚定不移“打虎”“拍蝇”。各部委也积极落实中央部署, 在各自负责领域剑指农村“微腐败”, 如中纪委于2016年3~11月分四次通报了共374起侵害群众利益的不正之风和职务犯罪案件, 其中207起涉及村干部履行职务中的违法犯罪问题4;再如民政部于2018年7月施行《全国农村低保专项治理工作方案》, 专项整治农村低保中的职务犯罪5

村官, 又名“农村基层组织人员”“农村基层工作人员”, 泛指村党组织、村民委员会、村团支部、村妇代会、村经济组织等的负责人。新中国成立以来, 村官作为村民与党和政府沟通的纽带, 协助甚至替代政府行使部分行政职能, 确实起到了带领广大村民建设新农村、发展农业生产、落实党的政策的作用6。随着改革开放的深入、城镇化步伐的加快、土地和房地产市场的升温, 村官手中的职权和资源不断攀升, 然而, 村官的道德素养、对村官的监督、村官职务犯罪的惩戒力度并未同步提升, 导致村官职务犯罪7问题日益严峻, 成为“农民看得见、摸得着的腐败问题8”, 危害了村集体财产和村民切身利益, 不仅导致党支部和村委会失去村民的信任, 还可能酿成“村干部贪污征地款, 个别村民堵路追要9”、“山东低保户刀刺乡镇干部10”这类群体性事件甚至血案。

据第六次全国人口普查数据统计, 中国目前约有行政村69万多个, 农村居民67, 400万人, 根据上述数据估算, 全国广义的村官总数应有500万名以上。显而易见, 通过搜集村官职务犯罪案例, 统计其犯罪次数、涉案金额、犯罪领域、犯罪手段等指标, 总结村官职务犯罪活动诱因, 在此基础上提出村官职务犯罪预防和治理的可行性建议, 对于中国农业生产建设的稳定、农民对中国共产党的满意程度、社会主义新农村的建设有着重要的意义。

一、研究回顾

多年来, 学者们普遍关注村官职务犯罪问题, 分别从若干视角对其进行分析、探索对策。一是针对某一个微观的职务犯罪领域进行研究, 如在征地拆迁领域, 村官利用协助拆迁之便的职务犯罪问题研究11;在扶贫、民生领域, 村官利用惠农政策漏洞的贪腐问题研究12;村官利用农村“三资”监管漏洞, 贪污村集体资产问题研究等13。二是从某个学科的角度进行研究, 如灵活适用刑法基本原则来规制村官职务犯罪14;从社会自治角度分析村官职务犯罪, 将之归结于行政权力与社会自治的矛盾15;从政治学角度分析村官职务犯罪的性质等16。三是从村官所处的地理位置来分析其职务犯罪特点, 如庆阳地区村官职务犯罪的特征17, 城乡结合部的村官职务犯罪问题及其治理等18。四是分析职务犯罪的各种原因, 如村官职务犯罪背后的经济因素, 并提出改善村官待遇、提高犯罪成本等预防对策19, 胁迫性村官职务犯罪这一现象、背后的深层次原因及其治理等20

从学者们已有的成果看, 主要存在以下不足:一是研究成果少。截止2018年9月24日, 经中国知网 (CNKI) 期刊引擎搜索, 题目包含“农村基层组织”与“职务犯罪”的核心期刊论文仅有9篇。题目包含“村官”与“职务犯罪”的硕士论文16篇, 无博士论文。二是研究视野窄、研究质量不高。部分研究成果仅针对某一类职务犯罪内外因、某一项经济领域的职务犯罪现状展开论述, 缺乏对村官职务犯罪问题综合性、全方位的研究。三是现有研究成果侧重于主观分析和思辨研究, 缺乏实证研究的视角和构想, 少数实证研究成果仅仅是针对某一特殊地理位置开展调研获得的。

因此, 在借鉴已有成果的基础上, 为了在构建、完善中国的村官职务犯罪防范制度时, 兼具全面性与代表性, 有必要以实证数据为基础, 全方位地研究村官职务犯罪规模, 并将研究视角扩展至村官职务犯罪的多项典型领域, 对存在问题及其深层原因进行分析, 并在此基础上提出合理化和可操作化的对策。

二、数据来源与研究方法

“社会学之父”奥古斯特·孔德 (Isidore Marie Auguste Francois Xavier Comte) 说过, “知识必须建立在观察和实验的经验事实之上21”, 为了有效地预防和治理村官职务犯罪问题, 有必要通过对大量案例的实证研究, 对村官职务犯罪的特点、趋势、演变规律进行总结22。笔者搜集了1997~2018年判决23 (实际职务犯罪活动时间为1993年1月~2017年12月) 的1936起村官职务犯罪案例的起诉书、判决书、新闻报道, 这些资料来源于“中国裁判文书网”“中国审判法律应用支持系统”“人民检察院案件信息公开网”, 各类传统媒体、网络媒体报道、笔者从事法官和律师工作时接触的案件等。

为客观反映村官职务犯罪活动的真实演变, 笔者尽可能地收集上述起诉书、判决书、新闻报道所记载的职务犯罪年份、犯罪次数、涉案金额、涉案领域、职务犯罪手段、案发原因等信息, 以文书载明的职务犯罪活动年份而非文书制作日期作为统计基点。需要说明的是, 由于时间、精力所限、部分职务犯罪刑事案件的涉密性、部分媒体报道缺乏关键案情、裁判文书上网的时效性24等因素, 笔者搜集并分析的村官职务犯罪案例, 仅占整个进入司法程序的职务犯罪活动的不足2%25, 且实际发生的职务犯罪活动必然大于进入司法程序的职务犯罪活动。因此, 不可否认本文实证分析样本具有选择性和偏差性, 笔者根据搜集的职务犯罪样本剖析职务犯罪活动特点、趋势和诱因, 也是在无法获取完整职务犯罪数据条件下的最优选择。

三、村官职务犯罪规模的历年演变实证分析

首先, 笔者通过“中国裁判文书网”“中国审判法律应用支持系统”“人民检察院案件信息公开网”, 以及传统媒体、网络媒体报道搜集了众多村官职务犯罪样本, 试图系统研究村官群体职务犯罪规模的历年演变, 是实证研究方法中的案例测算法。以案例测算法观察职务犯罪规模, 一般而言测算指标包括涉案人次、职级、职务 犯罪案件数、涉案金额、职务犯罪带来的后果等26, 具体应选用哪几项指标呢?笔者借鉴以类似方法测算某类犯罪规模的前人研究成果27, 在其基础上去粗取精, 选取了年度新增职务犯罪案件数、年度职务犯罪活动次数、年度涉案金额三项指标。

() 年度新增职务犯罪案件数、犯罪活动次数演变

笔者搜集的1936件村官职务犯罪案例中包含有准确年份可查的职务犯罪活动7132次28, 先对年度新增职务犯罪案件数、年度职务犯罪活动次数进行统计如下:

 

1 年度新增职务犯罪案件数、犯罪活动次数演变 

如图1所示, 从开始统计的1993~2000年, 每年新增的村官职务犯罪案件数量极少, 最多的年份14件, 最少的年份仅1件, 平均每年新增6.8件;年均查处的职务犯罪活动也处于绝对低位, 年均仅17.5次。导致这种情况的主要原因是:当时中国经济发展重心仍在城镇、新中国成立初期强力反腐留存的精神威慑力、纪检监察机关对农村反腐阵地不够重视、农村基层的传统道德观念等。

2000年之后, 每年新增的村官职务犯罪案件数大幅增长, 2001~2006年年均新增职务犯罪案件数达到45.3件, 仅2003年一年的新增案件数就大于1993~2000年8年之和。同时, 2001年村官职务犯罪活动次数从2000年的38次剧增近5倍达到一个平台期, 2001~2006年的年均职务犯罪活动基本位于一个平台期, 达到211.5次。这一时期村官职务犯罪程度显著增多, 与中国经济发展重心逐渐转移到农村、诸多惠农政策的实施, 让村官权力范围更大, 加之农村税费改革导致的村官收入降低与唯金钱论的传播导致一些村官进而心理失衡等因素相关。

2007年开始, 每年新增的村官职务犯罪案件数又开始增长, 2007~2012年的案件数再次增长到一个新的高度, 年均达到115件;更为显著的是职务犯罪活动次数的井喷趋势, 2007年较之2006年增长近一倍, 2007~2012年为高位运行的平台期, 年均职务犯罪活动次数高达430.3次。这一时期村官职务犯罪程度的增长, 可能与商品房市场的日益火爆带来的农村征地拆迁工作的快速增长, 以及2006年1月彻底取消农业税带来的农村基层财政吃紧、村官正当收入显著下降等因素有关。

2013年较之2012年新增的村官职务犯罪案件数、职务犯罪活动次数均增加约50%, 此后再次达到一个新的平台期, 2013~2017年新增村官职务犯罪案件数、职务犯罪活动次数均在高位运行, 年均达到184件和628.2次的峰值水平。仅从图1的数据分析, 村官职务犯罪程度似乎再次恶化, 然而, 这一时期全国经济发展面临下行风险, 除农村电商、绿色生态农业等少数增长点之外, 衡量农村经济发展水平的各项指标都面临退化, 笔者从中很难发现诱发村官职务犯罪的新动因, 是否意味着图1关于2013~2017年的职务犯罪程度数据统计存在失真呢?我们接着看图2。

() 年度职务犯罪金额变化情况

上述考察的村官职务犯罪案件数、职务犯罪活动次数, 均反映的是职务犯罪规模的广度, 笔者认为, 还应以职务犯罪涉案金额为指标来考察职务犯罪的深度。有明确年份记载的7132次职务犯罪活动中, 刨除滥用职权、报复陷害这类没有涉案金额的案件, 以及涉案金额语焉不详的案件, 笔者以有明确涉案金额和年份记载的6581次职务犯罪活动为观察对象, 通过计算职务犯罪活动的年均涉案总金额、平均单次涉案金额, 结果如下图所示:

 

2 职务犯罪活动的年涉案总金额、平均涉案金额 

如图2所示, 1993~1999年, 村官职务犯罪活动的年涉案总金额、平均涉案金额都处于较低的平台, 年度平均涉案金额仅为5.8~7.12万元29, 这一轨迹与上一章统计的村官职务犯罪案件数变化是基本吻合的。2001~2006年期间年涉案总金额较之上一平台期大幅攀升。2001~2006年期间年均总涉案金额达到2665.4万元, 平均涉案金额也增长了50%以上, 攀升至11.51~13.89万元。2007~2012年期间, 年涉案总金额再次大幅增长200~300%, 平均涉案金额较之上一平台期增长了70%~100%, 达到19.83~23.39万元, 2009年更是达到了平均涉案金额的峰值。

这里需要说明的是2013~2017年时间段的村官职务犯罪涉案金额变化:如图2所示, 2013~2017年年度涉案总金额平均高达13986.96万元的峰值水平, 较之2012年增长了近50%, 这与图1的2013~2017年新增村官职务犯罪案件数、职务犯罪活动次数的增长是基本一致的, 然而, 在这一时期, 平均职务犯罪活动的平均涉案金额仍徘徊于21.81~22.78万元, 与2007~2012年时间段相比并未发生显著变化, 甚至低于2009年的峰值水平, 上述反差说明:2013~2017年村官职务犯罪案件数、职务犯罪活动次数的增长并不意味着村官职务犯罪程度的再度恶化, 而是在习近平总书记对村官职务犯罪问题的重视、党中央提高打击职务犯罪的力度、村民依法维权意识的提升、纪检监察部门职务犯罪侦查手段的优化等因素的综合作用下, 查处力度的提高使得原本隐蔽性较强的村官职务犯罪活动变得逐渐无所遁形, 带来的是村官涉案人数和涉案总金额仍在大幅上升, 达到了上万亿的惊人规模;而平均涉案金额较之前一平台期波动不大, 甚至略有下降, 且未超过2009年的峰值, 意味着职务犯罪活动的烈度并未加重, 原因大致包括经济发展下行风险、农村经济并无稳定的新增长点以及村官对中央严打政策的畏惧、收取大额贿赂有所忌讳等。

四、村官职务犯罪手段的演变规律实证分析

如前所述, 村官职务犯罪规模螺旋式上升的波峰、波谷与经济增长速度、经济发展重心、三农政策的出台与实施、中央反腐力度等多因素相关。那么, 村官职务涉及领域和犯罪手段是否也存在类似的规律呢?又与哪些因素相关呢?研究村官职务犯罪涉及领域和犯罪手段的演变规律和影响因素, 对于村官职务犯罪的预防和治理有着毋庸置疑的重要作用。

() 村官职务犯罪手段统计方法简述

首先, 我们从案例库中五花八门的7132次村官职务犯罪活动中, 归纳其具有普遍性的若干犯罪手段, 作为统计的参数。为了达到统计的准确性、减小主观误差, 笔者从案例库中寻找若干案例作为某一犯罪手段的示例性案例, 课题组成员均参照示例性案例的关键词进行数据统计。刨除农村基层非常罕见、不具备代表性和调研必要性的涉嫌隐瞒境外存款罪、私分罚没财物罪、签订履行合同被骗罪等案由, 统计出11种常见的村官职务犯罪手段如下: (1) 直接贪污、侵占村集体所有的财产。例如, 原任城区南贯集二村党支部书记赵家义, 利用村集体记账凭证不规范等漏洞, 利用职务之便, 私自出售村集体所有的沿街综合楼五套房屋, 侵占村集体财产89.48万元30 (2) 直接贪污、骗取、私分三农政策性补贴31。例如, 四川省罗江县金山镇中发村原村委会委员兼文书、会计罗某, 在2008~2015年期间, 以自己的名义将本村公共耕地上报并领取粮食直补、综合直补、水稻小麦玉米良种补贴、油菜良种补贴四种国家补贴, 共计19.7513万元, 款项全部被其用于个人和家庭开支32 (3) 在村民办理落户、申请低保等事项过程中, 村官利用职权, 吃拿卡要、受贿、索贿。例如, 广东江门市沙堆镇梅兴村村民陈某因车祸丧失劳动能力, 向村委会提出“五保户”申请, 村委会主任陈某某以“请人吃饭”“疏通关系”“人工费”为由, 收取陈某好处费1900元33 (4) 村官伪造各类证明文件, 骗取大型国家公益性项目补助款 (如退耕还林补助、南水北调、水利工程移民补偿、抗震救灾款) 等。例如, 甘肃省庆城县三十里铺镇孙塬行政村原党支部书记孙勤贤、主任孙学贤, 采用虚报林木面积的方式, 自2003~2013年共骗取、私分国家退耕还林补助资金24.0015万元34 (5) 村官利用职权与他人合伙经营, 吃干股或收取畸高分红。如2007年, 河南省内乡县某村支书杜某某与温某合伙办水泥砖厂, 约定杜某某不实际出资, 负责协调村镇与砖厂的关系, 无论砖厂经营是否赚钱, 温某每年给杜某某3万元35 (6) 村官玩忽职守, 致使国家财产、村集体财产、村民利益造成重大损失。例如, 山东省滨州市高新区青田街道樊西村村长方某某, 对村民提交的虚假危房改造申请材料, 未实地复核, 导致国家危房改造资金12.1万元流失36 (7) 本村修建各类民生工程时, 村官利用发包、监管、拨款的职权受贿、索贿。例如, 建宁县伊家乡双坑村党支部原书记陈某某, 利用协助政府部门从事农村基础设施建设的行政管理职务便利, 先后多次收受工程承包商曾某某、陈某某、付某某、黄某某、杨某某、余某某、黄某某的现金合计14.93万元。为承包商在工程承包、验收、工程款结算及拨付等方面谋取利益37 (8) 村官滥用职权, 致使国家财产、村集体财产、村民利益造成重大损失。如安徽省合肥市高新区永和村党支部书记刘某、村妇联主任熊某, 利用拆迁工作职权, 与部分村民、村民小组长勾结, 通过住宅人口界定审核造假、房屋及附属设施丈量造假、虚报登记造册等方式, 累计给国家造成990多万元拆迁补偿款损失38 (9) 挪用公款, 将村集体公款转借他人以获取利息, 或借给亲友使用。如湖南省桃江县牛田镇三塘湾村原党支部书记、村委会主任周某新, 未经村集体决议, 将村集体所有的30万元征地款, 擅自出借给开办鞭炮厂的亲属朱某辉, 且朱某辉未能按期还款39 (10) 在村集体企业经营、承包或企业资产转让过程中贪污受贿, 谋取不正当利益。如浙江省临安市研口村经济合作社原社长叶志勇, 利用其职务便利, 收受研口村村民盛某乙所送现金人民币1万元, 为其低价承包研口村集体企业金利化纤厂提供便利40 (11) 涉及土地流转、征地拆迁的职务犯罪行为。一是在土地流转中受贿。例如, 云南省通海县河西镇汉邑村委会原主任李绍功非法转让土地使用权, 并收取李某甲贿赂款10万元, 为其牟取不正当利益41。二是在征地拆迁中受贿或贪污征地拆迁补偿款等。湖南省醴陵市石子岭村村民委员会原主任卢某某, 伙同市委副书记林某某等人, 通过虚增土石方工程量等方式, 共同贪污国家征地拆迁补偿款274.2552万元42

笔者从案例库的7132次村官职务犯罪活动中, 选取明确记载了上述11大类犯罪手段的5793次职务犯罪活动为观察对象43, 并将案例样本划分为1993~2000年、2001~2006年、2007~2017年3大阶段, 统计11大类犯罪手段在各时间段占总犯罪活动次数的百分比, 统计结果如下图所示:

 

3 职务犯罪手段的阶段性演变统计 (百分比) 

如图3所示, 笔者通过对比11大类犯罪手段在各时间段占总犯罪活动次数的百分比, 试图总结出3个阶段中中国农村基层组织人员职务犯罪手段的演变规律。

() 村官职务犯罪手段的演变

1.第一阶段 (1993~1999年) 犯罪手段分析。

这一阶段对于农村基层组织构建而言, 这是一个承上启下的阶段:告别了农村合作化运动、农业生产合作社, 迎来了包产到户、改革开放等新事物和《村民委员会自治法》的试行, 村委会这一农村基层经济体制改革产物与村民自治的协调和运行机制尚处于探索阶段44。这一阶段村官在乡村治理中的作用较弱、权限也较小, 可供其调配的资源有限, 村官职务犯罪手段大多具有“简单粗暴”的特点, 以贪污、侵占集体资产、向村民索贿等犯罪手段为主。以村官履行超生罚款、宅基地审批、违法占地等管理职能向村民吃拿卡要为例, 这类职务犯罪往往以乡土熟人社会的红白喜事等为掩饰, 具有“以礼代贿”的特点, 加之其涉案金额低、村民维权意识弱, 多数犯罪活动隐蔽性强、不易暴露。

这一阶段村官职务犯罪的另一大特点是涉集体资产的犯罪活动较多, 贪污村集体所有的财产、挪用公款和经营集体企业职务犯罪相加, 占到同期职务犯罪活动的60%以上, 大致有以下两种因素:一是1997~1999年, 涌向我国农村地区的乡镇企业改制大潮, 为村官贪污、低价贱卖本村开办的乡镇企业资产提供了便利。二是20世纪90年代农村基层普遍存在财务账簿管理混乱、缺乏监督等问题, 村官有机会利用职权采取白条入账、重复报销、虚列支出、开假发票等手段挪用、贪污集体财产。

与第二第三阶段对照, 这一阶段贪污三农补贴、贪污公益项目补助的犯罪活动相对较少。这可能与2000年之前国家发展重心放在城市45, 针对“三农”的扶持政策较少, 大型的国家公益性项目也较少等因素密切相关。

2.第二阶段 (2000~2006年) 犯罪手段分析。

如图3所示, 与第一阶段相比, 第二阶段最为显著的一个变化, 是涉“三农”和国家公益性项目的职务犯罪活动显著增加, 骗取、贪污、挪用“三农”补贴占比增长了三倍, 贪污、挪用公益项目补助占比增长了近十倍。上述增长并不意味着国家“三农”补贴、公益项目补助的核定、发放漏洞愈加恶化, 主要原因是中央对“三农”问题的重视程度上升:1998年底召开的中共中央十五届三中全会, 通过了《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》, 该决定明确将“三农”问题上升到“关系改革开放成败、现代化建设全局”的政治高度和经济高度462001年国务院制定了《中国农村扶贫开发纲要》, 纲要提出“进一步改善贫困地区的基本生产生活条件、加强贫困乡村的基础设施建设、提高贫困人口的生活质量”47, 随之国家在2001~2004年先后出台了改善农民社会保障水平的“新农合”医疗制度、农村低保制度;改善农村基础设施水平的“六小”工程、加大农业扶持力度的粮食直补政策、良种补贴;以及森林生态效益补助资金、退耕还林政策、水电站建设移民等国家公益项目。大量“三农”和国家公益性政策的推广和落实, 离不开村官在国家和村民之间的纽带作用, 为村官利用审查资质、信息不对称的职权从事套取补助、骗取补助、贪污补助、虚增工程款等职务犯罪活动埋下了伏笔。南非学者罗伯特·克利特格德 (Kligoard Robert) 曾总结过一个反腐公式, 即腐败收益-道德代价-刑罚可能性-刑罚严重性>正当收入+职业荣誉感时, 则官员腐败的概率大增48, 可以较好地解释上述演变原因:这一阶段, “三农”和国家公益性政策的落实带来职务犯罪收益的增长, 农村反腐力度仍然较低, 加之2001年我国开始推行的农村税费改革带来的村官合法收入显著降低49, 公式两端的此消彼长, 必然带来村官职务犯罪规模的增长和犯罪手段的演变。

而这一时期乡村集体企业经营不善、农村税费改革带来的乡镇集体资产大幅减少, 间接使得侵占集体资产的职务犯罪活动占比从40.2%下降至17.91%。与第一阶段对照可见, 随着城市土地资源的减少, 征地拆迁开发逐渐转移到城郊、农村, 涉及征地拆迁职务犯罪的案例数占比有所增加, 从2.01%增加至6.3%。

3. 第三阶段 (2007~2017年) 犯罪手段分析。

2007年以来, 随着我国城镇化进程进入快车道, 各地商品房市场日益火爆, 随之带来农村征地拆迁规模化、快速化地增长。这一阶段, 涉土地流转、征地拆迁的村官职务犯罪活动, 不仅占比从6.3%猛增至25.33%, 绝对值更是从82次大幅度攀升至1293次, 增幅之大, 为课题组统计的各项职务犯罪活动之首。从具体案例分析, 这类职务犯罪有如下特征:一是犯罪活动主要集中在农村征地拆迁过程中, 村官借协助政府征地工作之机, 通过拆迁人口审核造假、房屋及附属设施丈量造假、谎报、伪造被征项目等犯罪手段, 贪污、挪用征地补偿款;二是乡镇集体财务登记管理无序、监督制度不健全、农地补偿标准偏低、农村土地征用清理、确认程序不规范等因素, 加剧了这类职务犯罪的隐蔽性。值得一提的是, 随着2016~2017年中国三四线城市房地产市场陷入低谷, 涉土地流转、征地拆迁的村官职务犯罪年均活动数量较之2007~2015年略有下降, 也从侧面印证了三四线城市的城镇化进程与村官职务犯罪的正比例关系。

这一时期直接针对“三农”项目以及国家公益性项目的村官职务犯罪活动, 与2000~2006年相比, 虽然犯罪手段多元化使得其占比略有下降, 但绝对值的增长速度很快, 分别从263件、268件上升至701件、927件, 原因在于:中央财政大幅增加了城市向农村的转移支付, 年度“三农”支出从2007年的43, 180, 000万元增加到2017年的172, 420, 000万元, 年均增长率高达37.41%, 村官们协助申报、协助管理的“三农”资金量大幅增加, 涉及“三农”的日常性事务更加繁忙。然而, 农村基层组织的财政困难状况并未明显改观, 与前者形成强烈反差, 导致村官们在“三农”领域以权谋私的欲望愈加强烈了50。此外, 2006年7月1日起, 为妥善解决水库移民生活困难, 由中央财政通过电力加价统一筹集资金, 分省实施水库移民后期扶持, 部分村官在协助扶持过程中有贪腐行为51;2008~2017年, 中国汶川、玉树、雅安、于田、九寨沟等地先后发生7级以上大地震, 国家筹集、下发的抗震救灾物资也成为少数村官贪腐的对象52。面 对名目繁多、总额庞大的“三农”补贴、国家公益性项目款项、物资, 如果缺乏行之有效的行政监督、群众监督, 村官们在协助政府部门下发、管理大笔财物的过程中, 可能经受不住诱惑而贪污、挪用, 使得上述两类案件数大幅上升。

随着乡村集体企业陆续破产、改制, 以及税费改革导致的村级收入大幅减少等因素共同作用, 使得直接针对集体资产的职务犯罪活动占比继续下降, 且基本都是上世纪职务犯罪活动的延续, 从2000~2006年的17.91%再次降至这一阶段的7.43%。

2013~2017年, 虽然党中央对农村反腐工作日益重视, 对村官新增职务犯罪活动数有一定遏制作用, 但整体职务犯罪规模仍居高不下, 新型职务犯罪手段层出不穷, 并以更加隐蔽的形式出现。例如, 采取权力“期权化”, 不再收取现金, 而是假借合伙吃干股、购买外地甚至海外房产等;又如, 将职务犯罪所得用于放高利贷、用亲属名义炒股、参与赌博等。再如, 为了获取保护伞, 或者实施职务犯罪便利, 村委会成员往往与政府职能部门工作人员相互勾结, 构成共同犯罪。与传统手段相比, 新时期村官职务犯罪实施的方式与过程越来越复杂和隐蔽。

() 村官职务犯罪手段演变总结

综上所述, 我们可以看出村官职务犯罪有着显著的时代特征, 与中国经济体制改革的重心、经济社会发展的重点领域、国家对“三农”的扶持力度、政府出台“三农”政策的可行性、农民社会保障权益多寡、农村集体企业的兴衰、村官握有的准行政权力强弱等诸多因素密切相关, 不同经济社会发展阶段的改革方向、政策安排、制度设计均为村官的职务犯罪重心提供了不同的导向。

笔者通过对典型职务犯罪案例的统计分析, 认为农村反腐工作存在几大痼疾, 进一步加剧了村官职务犯罪的深度和广度:首先, 关于刑法第93条第2款的解释未充分考虑农村基层管理行为的复杂性、多样性, 仅采用列举式的方式限定农村基层组织成员在有限领域的违法行为构成职务犯罪, 对心存侥幸的村官威慑力不够强。其次, 村官待遇一直较低, 例如, 在笔者调研过的西部经济欠发达地区, 村干部的月收入经过多次上涨, 仍仅有600多元, 政府也没有为其足额购买养老、医疗保险, 与低待遇相对应的是繁重农村基层工作, 这一巨大的反差极易导致村干部心理失衡。再次, 从涉案村官的基本情况看, 普遍存在祖辈务农、文化素质不高、忽视自身素质修养、接受党风廉政建设教育较少、自律意识不强等问题, 随着中央逐步将“三农”问题提升到经济工作的重心、房地产市场蓬勃发展、大型“三农”政策、公益性项目的层层落实, 他们的传统价值观随之受到难以抵挡的冲击和诱惑。最后, 农村基层反腐体系不健全, 例如, 村务公开甚至少数镇务公开流于形式, 对农村集体土地承包、村镇土地出租、征收、储备开发、村镇重大工程、民生工程的发包、转包、各项惠农资金发放等重大事项, 往往未召开村民代表大会讨论, 也未征求村民意见, 村民们不知情无法监督, 且村民们普遍存在“村干部、镇干部都是领导, 得罪不起”的心理, 惧怕打击报复, 加之不了解举报途径, 导致不敢举报。

五、遏制村官职务犯罪的几点建议

针对上述研究结果, 剖析村官职务犯罪的原因, 展望未来农村反腐工作的走向, 充分考虑我国当前的经济、政治、文化现状和乡土社会的特征, 笔者试从立法、制度设计和实施等方面提出以下几点建议。

() 以扩大犯罪构成要件为核心完善立法

2000年之前, 中国一直没有规范村官职务犯罪行为的法律法规、司法解释, 直到2000年4月29日, 全国人大常委会才颁行了“关于刑法第93条第2款的解释” (以下简称“93条解释”) , 但从犯罪构成要件看, 该立法解释存在着显著缺陷:一是犯罪主体过窄, 仅局限于村基层组织 (村委会等) 成员, 未考虑到村官普遍存在职务界定不清、兼职较多的客观情况;二是犯罪客观方面局限于7项行政管理的协助工作53, 未考虑到农村基层工作“上面千条线、下面一根针”的客观现状, 但“有利可图”的权力寻租路径远远不止法定的7项工作。司法实践中, 在“93条解释”两大缺陷的综合作用之下, 导致对村官职务犯罪活动的制裁往往停留在党纪处分和行政处分的层面, 难以受到刑法的制裁, 助长了不法分子的侥幸心理。2011年5月, 中央纪律检查委员会制定首个针对农村党风廉政建设的《农村基层干部廉洁履行职责若干规定》, 然而该规定属于党内文件, 不属于法律法规、司法解释的范畴, 在刑事司法实践中, 不能作为村官职务犯罪案件的判决依据。

因此, 为了从制度层面遏制村官职务犯罪活动, 笔者建议修订《刑法》或另行颁行立法解释、司法解释替代“93条解释”, 扩大村官职务犯罪犯罪主体和客观方面的范围, 严格区分不同的农村基层事务, 以加大打击犯罪的力度, 确保贪腐查处标准的一致性。具体立法建议包括:一是明确村官的刑法学定义, 可以采取列举式的定义, 如经选举或指派, 在农村基层从事管理职责的人员, 包括村民委员会主任、委员、村党支部书记、委员、村出纳员、村会计员、村文书、村民兵连连长、村团支部书记、村妇代会主任、村小组长及村经济组织、村社会组织负责人。二是村官依法协助政府或受政府委托从事行政管理工作产生职务犯罪的处理, 可以基本沿用“93条解释”列举式的立法模式, 并针对新时期农村建设的实际情况适当删减。三是村官管理村集体自治事务 (如维护村道、挖抗旱深井等) 所产生的招标、发包、验收等工作, 具有帮助、替代政府行使村范围内行政管理权限的性质, 笔者认为应属于刑法意义上的从事公务范围, 如果村官在这类工作中利用职权、管理之便, 从事收取包工头贿赂、违法分包、贪污村民集资款等行为, 达到法定量刑金额的, 应按刑法贪污贿赂犯罪的规定移交司法机关处理。四是村官利用村集体资产从事营利性活动 (如出租村集体闲置土地、闲置房屋、开办村集体企业等) , 在管理、生产和协调过程中, 利用管理权限受贿、贪污、挪用利润的行为, 在传统刑事司法实践中, 从犯罪客观方面看不属于从事公务, 从犯罪主体看村官也不属于公司、企业人员的范畴, 存在犯罪盲区。笔者认为, 应当在司法解释中将这类行为明确定性为“非国家工作人员受贿罪”或“职务侵占罪”。

() 以法治教育为核心坚守农村基层思想阵地

针对多数村官文化程度不高、法律知识欠缺、对金钱诱惑的免疫力低下等思想方面的问题, 要求党和政府既要在经济上向“三农”倾斜, 又要在思想上加强对村官的价值观引导和法治教育, 大力凝聚农村基层组织的正能量。当前党和政府高度重视农村基层思想教育问题, 并通过举办“农村基层干部思想政治教育”“农村基层干部思想纪律作风专项教育”等活动, 取得了一定的成绩, 但从笔者调研的情况看, 这类教育活动仍普遍存在脱离农村基层实际、照本宣科等问题。

笔者认为, 契合农村基层实际的法治教育, 应当是坚守农村基层思想阵地的武器, 也是提升农村基层拒腐防变能力的核心, 具体措施包括: 一是必须注意理论联系实际。鉴于村官大多学历层次偏低、对书本知识的学习兴趣弱, 调研中普遍存在那种内容单一老化、念一念红头文件、读一读党报党刊的民主生活会, 实际效果不容乐观。针对村官的法治教育必须理论联系实际, 多开展贴近生活的调研、座谈, 教育应联系农村基层的村务工作和实际困难。二是必须舍弃“用发书代替法治教育”的错误观念, 将村官的教育重心放在理解国家惠农政策、低保政策的依法运用, 学习常见违纪违法的职务犯罪行为, 了解哪些属于变相行贿行为、哪些属于滥用职权等, 从而不断增强村官学法知法、依法管理、依法办事、规避“糖衣炮弹”的能力。三是以警示教育作为法治教育的要件。灵活采取上级纪委在村委会定期公开张贴违法违纪案例、法院送法下乡、公开开庭审理村官职务犯罪案件、组织参观当地看守所、监狱等形式, 采用当地农村基层多发的、真实的村务工程发包、扶贫款发放、土地征收等领域的职务犯罪案例为负面教材, 教育村官引以为戒。

() 健全以村监会为核心的村民监督制度

2010年修订的《村民委员会组织法》新增第32条, 规定“村应当建立村务监督委员会 (以下简称村监会) , 负责村民民主理财, 监督村务公开等制度的落实”, 较之召开次数寥寥的村民大会, 村监会作为常设机构对村务的监督作用无疑更大, 这是中国农村基层预防职务犯罪体系的一大进步。但该规定过于笼统, 对村监会的人员构成、选举方式、任职回避、监督方式、与纪检监察机关的沟通协调等方面均语焉不详, 导致这一制度难以有效监督村官的职务行为54, 笔者试提出以下两方面的建议:

一方面, 应明文规定村监会成员选举方式和任职回避情形。村监会成员的选任, 应避免暗箱操作和上级指派, 应有法定的选举流程:例如, 先采取村民自荐、多人推荐等方式, 从村民中推举出若干名村监会成员候选人, 然后召开村民大会, 以无记名投票的方式差额选举产生3~5名村监会成员, 可以由得票最多的村监会成员担任村监会主任, 也可以从村监会成员中再次无记名投票选出村监会主任。同时, 为了保证村监会成员公正履行职务、避免裙带关系带来的合理怀疑, 应当制定任职回避情形:例如, 明确规定村两委成员、村经济组织负责人等在本村有管理职务的人员, 其父母、子女、配偶、岳父母、兄弟姐妹不得提名为村监会候选人。

另一方面, 应明文规定村监会的监督范围和监督方式。法律法规应当赋予村监会对整个村务流程的监督权利, 不应仅限于事后问责, 以最大限度地预防村官的职务犯罪行为:例如, 村监会有权参与本村征地拆迁活动、公益性项目拨款、集体资产处置、民生工程、集体企业经营等的决策和实施, 反对不合法或村民们有异议的决策, 当村监会与村两委存在较大争议时, 有权要求村民大会、村民代表大会就争议事项进行协商、表决;对决策的实施, 村监会有权进行财务监督、督促决策及其效果的公开;参与村官的公开选拔投票、年终述职考评、过失问责、罢免等工作。同时, 上级纪委应当重视对辖区村监会的业务指导和工作衔接, 当村监会汇报本村村务决策、实施中的违法违纪情况时, 乡镇纪委应及时深入了解、介入调查, 并为村监会的履职提供保障和建议, 以强化村监会对村官违法犯罪行为的威慑力。应当立法规定, 村监会向上级纪委举报的违法违纪情况属实的, 在年终考评时给予村监会成员适当的精神奖励和物质奖励。

() 互联网+视阈下的农村基层反腐模式探析

理论和实践早已证明, 村务“暗箱操作”是滋生村官职务犯罪行为的温床, 落实村务公开、鼓励村民对本村重大工程、惠民政策等进行民主监督, 以及通畅便捷的村务举报途径, 是防治村官职务犯罪的有效途径。依靠村务公开栏、村广播站、挨家挨户通知这类传统的村务公开方式, 虽然对于文化程度低的村民有一定作用, 但从笔者调研的情况看, 已经远远不能适应当前农村基层反腐的需求, 原因在于:一是村里受过教育、见过世面的年轻人, 习惯于通过互联网、微博、微信了解信息, 忽视传统的公示方式;二是少数村干部有选择性地公示, 故意回避一些敏感财产信息或惠民政策;三是有村民表示, 虽然通过村务公开栏、村广播站等能了解一些村务, 但如果自己对公示的村务有异议, 不知道如何反映或投诉。

笔者认为, 将当下流行的互联网+概念应用于农村基层反腐工作, 或能有效解决上述问题:互联网+村务公开可以弥补传统手段“信息传递层次越多, 其失真度越高”的缺陷;微信、微博等互联网+新媒体可以帮助村务公开、村务表决突破时空限制, 让更多村民 (特别是外出务工村民) 及时了解本村要事、当家做主;互联网+村务举报, 使得村民的意见可以通畅反映, 有利于纪检监察机关、司法机关及时获取举报线索, 监督农村基层工作在阳光下运行。

首先, 互联网+农村基层反腐, 不能照搬现行的互联网反腐惯例, 应考虑到农村基层和村民的实际状况进行调整。例如, 虽然中纪委、最高检等部门提倡实名举报55, 但从我国农村处于熟人社会的特定场景来看, 村民普遍存在害怕干部报复、亲属反目的心理, 笔者认为, 应当允许、鼓励村民匿名举报村官的违法犯罪线索。再如, 大多数接受举报的部门, 机械地根据党的纪律处分条例, 在举报网页上划分了“违反政纪”“违反组织纪律”“违反廉洁纪律”“违反工作纪律”“违反生活纪律”等类别, 由举报人自行勾选, 作为文化素质较低的村民, 对这类选项容易产生畏难情绪, 建议面向基层的举报网站可以去掉这类较难理解的选项。

其次, 为了纠正现行村务公开范围较窄的缺点, 互联网+村务公开体系应尽可能地把涉及村民切身利益的政策和村民关注的事务都列入。例如, 本村征地政策、拆迁补偿标准、村内工程项目发包和建设、村集体房产出租、村集体企业的运营状况、村民宅基地审批、各种补助的发放、各种惠农资金的发放、村干部及其直系亲属参与集体项目、享受惠民政策等情况, 都应纳入互联网+村务公开体系。

再次, 为避免“暗箱操作”, 除了传统的村务公开栏、村广播站、挨家挨户通知等之外, 村务公开应尝试多种互联网通讯方式。例如, 县级行政部门应鼓励辖区内建立村务公开网站或微博、短信群发通知、建立村务公开微信群、QQ群等;且这些村务公开的新平台, 不能仅由村干部掌握, 县级行政部门根据其职权范围, 应定期向辖区内村务公开平台群发低保名单、种粮直补、农资补贴、农机补贴的标准、征地、棚改计划等等信息。考虑到部分村民外出打工投票不便, 村级重大事务决策应不拘于形式, 可以采取微信投票、QQ投票等方式。

最后, 村民在村务公开过程中发现问题, 有异议或想投诉, 除了传统的亲自到纪检监察机关举报、邮寄信件举报之外, 有条件的县纪委应建立互联网举报平台;而县纪委、乡镇纪委负责农村基层反腐的工作人员, 应当向辖区内的村民公开接受举报的微信号或QQ号, 既方便外出务工村民举报, 又让村民免除被打击报复的顾虑。

实证研究表明, 中国村官职务犯罪规模、职务犯罪领域的演变具有规律性, 其职务犯罪规模的波峰、波谷以及职务犯罪领域的演变, 大致与中国经济发展的重心、惠农政策的力度、征地拆迁活动的开展、集体资产的升值等因素相关, 各时期农村基层政治生态、经济水平、思想教育的变化对村官职务犯罪活动有着显著的影响。职务犯罪活动产生的主要原因包括相关法律法规不完善、村务公开透明度较低、农村法治教育不力、村务监督制度不健全等。本文根据当前农村基层特征有针对性地提出了预防和遏制村官职务犯罪的建议, 以期为党中央新时期农村反腐政策的制订和相关刑事法律的完善提供有益的参考。

 

注释

1 王景喜、罗有远:《广东集中整治“小官大贪”》, 《中国纪检监察报》, 2015年11月8日。

2 王仁贵:《有涉农项目68%资金被盘剥, 遭六层拔毛》, 《瞭望》, 2017年第29期。

3 中共中央国务院:《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》, 《人民日报》, 2015年2月2日。

4 陈磊:《2016年中国反腐败呈现三大亮点》, 《法制日报》, 2016年12月17日。

5 李强、莫冠婷:《开展3年农村低保专项治理行动》, 《南方日报》, 2018年9月19日。

6 周挺:《乡村治理与农村基层党组织建设》, 第18~20页, 知识产权出版社, 2013年版。

7 职务犯罪, 是指掌握管理、支配公共财产、人事关系权力的国家机关、企业事业单位、人民团体工作人员利用职务上的便利滥用职权、牟取私利、不适当履行职责、侵犯公民人身权利和民主权利的犯罪活动。主要规定在我国刑法分则第八、九章, 包括挪用公款罪、贪污罪、受贿罪、巨额财产来源不明罪、私分国有资产罪、滥用职权、报复陷害、玩忽职守等罪名。

8 吴思红、李韬:《村“两委”选举中派系贿选现象研究》, 《政治学研究》, 2015年第1期。

9 赵江波:《村干部贪污62.4万元征地款, 唐河县苍台镇个别村民堵路追要》, 《南都晨报》, 2018年8月20日

10 刘子珩、黄斌:《乡镇血案背后的贫困救助难题》, 《新京报》, 2016年7月6日。

11 王雅:《我国村官涉土腐败的对策分析》, 《中国管理信息化》, 2016年第4期。

12 杨群红:《新形势下村官腐败的类型、特征及治理对策》, 《中州学刊》, 2016年第12期。

13 李陆一、吕守明:《加强“三资”监管, 防治村官腐败》, 《中国农业会计》, 2016年第8期。

14 吴杰:《村官职务犯罪刑法规制的基本原则》, 《法律适用》, 2015年第7期。

15 周庆智:《关于“村官腐败”的制度分析——一个社会自治问题》, 《武汉大学学报》 (哲学社会科学版) , 2015年第3期。

16 苏敏华:《论村官职务犯罪性质之厘清》, 《华东师范大学学报》 (哲学社会科学版) , 2018年第3期。

17 刘丽妮:《如何遏制村官腐败, 以庆阳市人民检察院涉农职务犯罪案件数据为基础》, 《检察风云》, 2016年第7期。

18 万银锋:《城乡结合部的“村官”腐败问题及其治理》, 《中州学刊》, 2015年第8期。

19 段小力:《村官腐败的经济原因及预防对策》, 《前沿》, 2009年第1期。

20 杨守涛:《胁迫性村官腐败及其治理初探》, 《领导科学》, 2014年第8期。

21 奥古斯特·孔德:《论实证精神》, 第5~7页, 京华出版社, 2013年版。

22 张烁:《更加科学有效地防治腐败, 坚定不移把反腐倡廉建设引向深入》, 《人民日报》, 2013年1月23日。

23 之所以选取起始点为1997年, 系因为1997年颁行的刑法修正案, 是对原刑法的经验总结和缺陷的重大修订, 也是深入研究借鉴国外有关刑事法律规定和适应社会主义市场经济体制的刑事立法发展的结果, 与本文研究的脉络相一致。

24 虽然《最高人民法院关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》规定, “除法律规定的特殊情形外, 最高法在互联网设立中国裁判文书网, 统一公布各级人民法院的生效裁判文书”, 但各级法院限于工作量大、人员缺乏等因素, 裁判文书难以全部上网, 且上网文书具有一定滞后性。检察院起诉书上网同理。

25 盘点各省检察院2017年工作报告发现, 各省检察院2017年立案侦查职务犯罪4.7万余人, 结合赵东平博士的研究成果, 村官职务犯罪约占职务犯罪总数的三成即1.56万, 由此计算可得笔者搜集的案例数占总案例数不足2%。

26 田禾:《实证法学——法治指数与国情调研》, 第63~65页, 中国社会科学出版社, 2016年版。

27 王传利:《论系统性治理腐败方略的原则与内涵》, 《政治学研究》, 2016年第3期。

28 虽然“中国裁判文书网”“中国审判法律应用支持系统”“人民检察院案件信息公开网”和各级公检法机关办理案件都包含了对职务犯罪的细节记载 (单次职务犯罪的日期、金额、事项等) , 但新闻媒体报道的案例往往缺乏详细记载例如, 某报纸登载, 1996~2005年, 李某多次收取包工头的行贿款共计23000元, 由于缺乏详细记载, 为了处理方便, 我们将其记作一次职务犯罪活动。

29 其中还包括了1995~1999年, 辽宁某村支部书记利用村集体企业转制之际, 多次大肆贪污集体资产, 总额达700万元一案, 拉高了平均数。绝大多数单次涉案金额仅为数千元。

30 参见山东省济宁市任城区人民法院:《 (2013) 任刑初字第258号刑事判决书》, 2014年9月28日, http://www.pkulaw.cn/case/pfnl_a25051f3312b07f3525670869e81dcfb0eec5ca31ddcd05dbdfb.html?keywords=%EF%BC%882013%EF%BC%89%E4%BB%BB%E5%88%91%E5%88%9D%E5%AD%97%E7%AC%AC258%E5%8F%B7&match=Exact&tiao=1, 2018年10月17日。

31 常见的三农政策性拨款包括专项用于农业生产的“四项补贴” (粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴和农资综合补贴) 、专项用于农村基础设施建设的“六小工程” (节水灌溉、人畜饮水、农村沼气、农村水电、乡村道路、草场围栏) 资金、农村困难群体的社会保障拨款等。

32 参见四川省德阳市中级人民法院:《 (2016) 川06刑终145号》, 2016年12月15日, http://pkulaw.cn/case_es/pfnl_1970324845760784.html?match=Exact, 2018年10月17日。

33 参见陈杰:《“黑手”伸向申请“五保户”村民》, 《广州日报》, 2014年12月12日。

34 参见甘肃省庆阳市中级人民法院:《 (2014) 庆中刑终字第127号刑事判决书》, 2014年10月15日, http://www.pkulaw.com/pfnl/a25051f3312b07f38c51749e8a2098d8625c16899811c9c3bdfb.html?tiao=1&keyword=%282014%29%E5%BA%86%E4%B8%AD%E5%88%91%E7%BB%88%E5%AD%97%E7%AC%AC127%E5%8F%B7, 2018年10月17日。

35 参见河南省内乡县人民法院:《 (2017) 豫1325刑初21号刑事判决书》, 2017年1月23日, http://www.pkulaw.com/pfnl/a25051f3312b07f325480b3340b2676b1168251af9f7831abdfb.html?tiao=1&keyword=%E6%B2%B3%E5%8D%97%E7%9C%81%E5%86%85%E4%B9%A1%E5%8E%BF%2021%E5%8F%B7%20, 2018年10月17日。

36 参见山东省滨州市中级人民法院:《 (2016) 鲁16刑终241号刑事判决书》, 2017年2月10日, http://www.pkulaw.com/pfnl/a25051f3312b07f34172dec049723ce2bc914ce7682aab37bdfb.html?tiao=1&keyword=%E9%9D%92%E7%94%B0%E8%A1%97%E9%81%93%20, 2018年10月17日。

37 参见福建省建宁县人民法院:《 (2016) 闽0430刑初106号刑事判决书》, 2017年1月20日, http://www.pkulaw.com/pfnl/a25051f3312b07f38de0fbbd5069bf6bba63679e562d718abdfb.html?tiao=1&keyword=%282016%29%E9%97%BD0430%E5%88%91%E5%88%9D106%E5%8F%B7, 2018年10月17日。

38 参见安徽省合肥市中级人民法院:《 (2015) 合刑终字第00002号刑事判决书》, 2014年12月22日, http://www.pkulaw.com/pfnl/a25051f3312b07f3d1e6f9e2c596055ad73b20b32e2f5937bdfb.html?tiao=1&keyword=%282015%29%E5%90%88%E5%88%91%E7%BB%88%E5%AD%97%E7%AC%AC00002%E5%8F%B7, 2018年10月17日。

39 参见益阳市中级人民法院: (2012) 益法刑二终字第30号刑事判决书, 2012年4月11日, http://www.pkulaw.com/pfnl/a25051f3312b07f372b05dff5977539b0e5e57203635f555bdfb.html?tiao=1&keyword=%282012%29%E7%9B%8A%E6%B3%95%E5%88%91%E4%BA%8C%E7%BB%88%E5%AD%97%E7%AC%AC30%E5%8F%B7, 2018年10月17日。

40 参见浙江省临安市人民法院:《 (2013) 杭临刑初字第493号刑事判决书》, 2013年10月18日, http://www.pkulaw.com/pfnl/a25051f3312b07f3c8ef06ddad3262ed0d25b9b2765fd681bdfb.html?tiao=1&keyword=%282013%29%E6%9D%AD%E4%B8%B4%E5%88%91%E5%88%9D%E5%AD%97%E7%AC%AC493%E5%8F%B7, 2018年10月17日。

41 参见云南省通海县人民法院:《 (2014) 通刑初字第240号刑事判决书》, 2014年12月26日, http://www.pkulaw.com/pfnl/a25051f3312b07f3b48ce87d64603ec0278a86a242714142bdfb.html?tiao=1&keyword=%282014%29%E9%80%9A%E5%88%91%E5%88%9D%E5%AD%97%E7%AC%AC240%E5%8F%B7, 2018年10月17日。

42 参见湖南省株洲市石峰区人民法院:《 (2015) 株石法刑初字第192号刑事判决书》, 2017年3月14日, http://www.pkulaw.com/pfnl/a25051f3312b07f305af21a1db4d8e9438b29239ab33e033bdfb.html?tiao=1&keyword=%282015%29%E6%A0%AA%E7%9F%B3%E6%B3%95%E5%88%91%E5%88%9D%E5%AD%97%E7%AC%AC192%E5%8F%B7, 2018年10月17日。

43 因某一村官职务犯罪案件中可能同时涉及贪污、受贿、滥用职权等多项罪名, 以案件数作为观察对象的统计难度过大, 故笔者选择犯罪活动而非案件数作为观察对象。

44 参见东秀萍:《中国共产党农村基层民主建设经验刍议》, 《社会科学战线》, 2016年第11期。

45 从《中国统计年鉴》“国内生产总值”栏目可知, 1993年~2000年, 我国农业增加值占GDP比重已经从19.71%下降到15.06%, 由此可见一斑。

46 《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》, 《求是》, 1998年第21期。

47 《中国农村扶贫开发纲要》, 《人民日报》, 2001年9月20日。

48 Kligoard Robert.Controlling Corruption, University of California Press, 1988, pp.176~177.

49 董以志、张英英:《当前农村社会主要矛盾调查》, 《人民检察》, 2012年第6期。

50 赵晓峰:《税费改革后农村基层组织的生存逻辑与运作逻辑》, 《调研世界》, 2008年第3期。

51 邱中慧:《水库移民问题中的公共政策研究》, 《太平洋学报》, 2008年第9期。

52 吴杭民:《防救灾物资“发霉”信息公开是法宝》, 《检察日报》, 2014年7月23日。

53 具体包括人民政府从事救灾、抢险等款物的管理, 社会捐助公益事业款物的管理, 国有土地的经营和管理, 土地征用补偿费用的管理, 代征、代缴税款, 计划生育、户籍、征兵等。

54 周功满、曹伟:《权力结构视域下的乡村权力监督——基于对村务监督委员会的考察》, 《经济社会体制比较》, 2012年第3期。

55 姜洁:《实名举报优先办理》, 《人民日报》, 2013年1月10日。

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