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地方性知识与精准识别的瞄准偏差
2019-03-25 11:17:53 来源:《中国农村观察》2018年第5期 作者:刘斐丽 【 】 浏览:0次 评论:0

一、问题的提出

20世纪80年代中期开始, 中国的扶贫对象主要是贫困县, 2001年开始, 贫困村作为主要扶贫对象, 这两个阶段的扶贫工作以贫困地区作为瞄准目标。然而, 基于实践经验, 区域瞄准的扶贫政策没有实现预期目标。以贫困县为扶贫对象的扶贫工作存在一系列问题, 如有限的扶贫资金往往使用分散、漏出较高、瞄准有效性低, 而村级瞄准扶贫在实践中也存在着较明显的瞄准目标偏离现象 (左停等, 2015) , 如精英俘获现象 (邢成举、李小云, 2013) 。瞄准目标偏离会降低扶贫政策和项目实施的效率和有效性, 从而影响扶贫的实际效果, 无法做到“扶真贫, 真扶贫”。2014年初, 中国开始实施精准扶贫政策, 这标志着中国的扶贫工作实现从区域瞄准到个体瞄准的战略性转变。

精准扶贫正是针对以往扶贫实践中所暴露出的瞄准偏离问题开出的新药方。然而, 该政策在实践中仍存在瞄准偏差的问题。由于贫困户的识别和锁定难以有客观、准确的标准 (任超、袁明宝, 2017) , 在一些学者的调研中, 发现精准识别出现偏差:所扶持的对象中有一半是非贫困户, 而未得到扶持的农户中, 又有一半是贫困户 (汪三贵、郭子豪, 2015) ;精准扶贫所划定的贫困户名单, 并非只涵盖最贫困的农户, 往往将那些贫困线以上的农户也划了进来 (王雨磊, 2017) 。学界关注的是瞄准偏差中的“精英俘获”问题, 主要从两条路径讨论。一条路径认为, 精英俘获属于瞄准偏离问题, 是精准扶贫中需要克服和改变的。精英俘获主要表现为精英合伙对于村庄内的扶贫资源、公共基础设施的占有 (李博, 2016) 以及通过占有扶贫资源的使用权和对其进行资本化经营的方式来实现对非货币型扶贫资源的攫取 (刘升, 2015) 。究其原因, 一方面, 精英俘获是由外部因素导致的。基层政权在压力型体制下往往倾向于选择精英来完成扶贫任务 (朱天义、高莉娟, 2016) 。另一方面, 精英俘获则出于内部因素。贫困地区大多属于所谓的利益稀疏地区, 村集体对公共资源的敏感性较强, 精英人物更易于获取扶贫资源 (李博, 2016) ;同时, 贫困村面临着阶层分化的问题, 基层治理中缺乏有效的民主监督机制 (李小云等, 2015) 。上述内外部因素促使优势群体俘获扶贫资源和收益。另一条路径则认为, 精英俘获不一定都是消极的, 相反, 精英治村有助于促进精准扶贫。在当前农村社会组织化程度较低和村民自主性弱化的条件下, 乡村治理精英成为与政府合作推进扶贫工作、协调国家与社会关系的核心纽带, 在动员群众参与、促成集体行动、整合社会资源、沟通国家与社会关系等方面体现出明显的优势 (朱天义、高莉娟, 2016) 。

在分析精准扶贫政策出现瞄准偏差的原因方面, 主要有两条基本思路。一条是反思精准识别的政策和技术困境, 有的学者认为贫困标准的制定方法、精准识别机制和考核机制都是影响扶贫资源瞄准的因素 (汪三贵、郭子豪, 2015) ;有的学者则认为精准扶贫瞄不准的原因在于精准识别中的三重瞄准机制 (王雨磊, 2017) 。另一条思路则注重从乡村内部寻找原因, 如村民自治视角 (万江红、苏运勋, 2014) 、乡村治理视角 (李博, 2016;聂平平、邱平香, 2016;张春华, 2017) 、乡土逻辑视角 (李博、左停, 2017) 、贫困户视角 (葛志军、邢成举, 2015;唐丽霞等, 2015) 等。

通过梳理, 发现虽然相关研究成果颇丰, 但仍存在一些问题。其一, 大多研究将精准扶贫作为一个整体, 这样会因为主题太大无法深入分析进而流于空洞。其二, 学界广泛关注“精英俘获”这一形式的瞄准偏差, 即所谓的“扶富不扶贫”或“扶强不扶弱”两类现象, 而没有注意到瞄准偏差的其它形式。其三, 既有研究大多分别从国家政策和农村内部实践这两大方面寻找精准扶贫出现瞄准偏差问题的原因, 很少从国家和地方两个不同文化体系所遵循的不同逻辑这一角度着手探究原因, 而这一视角有助于解释精准扶贫何以存在瞄准偏差。基于此, 本文的研究对象是精准识别中的瞄准偏差, 分析框架是“地方性知识”, 研究问题是, 立足于地方性知识, 精准识别在实践过程中出现了哪些新的瞄准偏差形式以及为何会出现这些新形式。

二、相关概念界定

(一) 地方性知识

地方性知识的概念广泛存在于人类学、民族学、政治学和科学哲学等学科中, 不同学科对地方性知识的理解不同, 如科学哲学中的地方性知识侧重于地方性的理解自然界的方式、生存技能和经验技术等, 而人类学中的“地方性知识”则侧重于文化层面和生活知识, 关注不同文化如何交流、相互理解的问题 (李琦, 2012) 。美国人类学家克利弗德·吉尔兹提出的地方性知识, 成为阐释人类学的核心概念之一。他认为, “我们永远难以像理解我们自己的文化一样去确切地体悟不同时代或不同民族的人们的想象”, 强调从“文化持有者的内部视界”去认识和理解地方性知识 (克利弗德·吉尔兹, 2000) 。因而, 笔者所关注和讨论的地方性知识, 用吉尔兹的话来说, 实际上是文化拥有者的实践, 是一种由当地人编织的符号系统、意义系统;而用费孝通的话来说, 实际上是一种文化, “凡是被社会不成问题地加以接受的规范, 是文化性的;文化的基础必须是同意的, 但文化对于社会的新分子是强制的, 是一种教化过程” (费孝通, 2004) , 它潜藏在社会中, 于不知不觉间为社会成员所遵守和习得。

当然, 从更广的角度看, “地方性知识”这一概念是在全球现代化的背景下提出的, 有其独特的意义, 既是对现代性的反抗, 也是对科学知识普遍性的质疑。它具有三个重要特征:其一, 地方性知识总是与西方知识形成对照;其二, 地方性知识还指代与现代性知识相对照的非现代性知识;第三, 地方性知识一定是与当地知识掌握者密切关联的知识, 是不可脱离“who”、“where”和“context”的知识, 而普遍性知识则无需询问知识是谁的和在什么具体情境中 (吴彤, 2007) 。或许有人质疑, 研究中国的精准扶贫政策, 提出“地方性知识”这一具有特殊意涵的概念实在不妥, 因为在中国语境下, 不存在所谓的西方与非西方的对立、种族主义与非种族主义的敌视, 因而就不能提出要求尊重文化独特性和多样性的“地方性知识”作为研究精准扶贫政策的分析框架。诚然, 精准扶贫政策可以看作是国家为实现共同致富而实施的社会政策, 是国家几十年来反贫困实践的创新形式, 不存在先进歧视落后、现代优于传统的问题, 笔者提出“地方性知识”绝非质疑精准扶贫政策的合法性, 而只是试图运用文化的视角对精准扶贫政策反思一二。

国家与农村是两个不同的知识系统, 前者遵循科学知识系统的逻辑, 即试图用理性的、普遍的手段来治理社会;而后者更偏重当地文化系统的意义, 即农村社会有其自身的一套意义系统, 它与国家的逻辑不一定是对抗的, 但有不一致之处。因而, 在中国精准扶贫政策的研究中提出“地方性知识”, 意味着要思考国家与农村两个不同知识系统之间如何交流的问题, 即国家如何能够理解农村逻辑;意味着要考量国家与农村两个不同知识系统之间存在哪些阻碍因素致使国家公共政策难以达到预期效果。进一步讲, 国家制定的精准扶贫政策要在农村落地, 就一定会遭遇到农村的知识系统——地方性知识, 两个不同知识系统会产生碰撞, 从而出现政策制定者预料不到的后果, 精准识别过程中出现的新形式的瞄准偏差就是这样。国家试图用理性的、普遍的、经济的手段来识别贫困户;而传统农村中的贫困观是一种情境性的文化, 运用定量的经济手段测量和识别出来的贫困户不一定能够得到人们的认可。地方性知识系统中的“贫困”未必与国家科学知识系统中的“贫困”一致, 对于“贫困”的不同理解会使这两个不同知识系统对“瞄准偏差”理解的不同。可见, 本文提出的瞄准偏差新形式实际上是运用“地方性知识”这面“镜子”发现的。

(二) 瞄准偏差的界定与相关研究

世界银行规定, 瞄准机制的主要目标是将更多的资源分配给人口中最贫困的群体 (李棉管, 2017) 。基于此, 学界普遍认为, 如果在一项扶贫政策中, 没有将资源和项目分配给最贫困的群体, 就出现了瞄准偏差的问题。瞄准偏差指的是某一项具体的反贫困政策是否能将所有贫困者纳入其中并将非贫困者排除在外。有两种类型的瞄准偏差:第一, 排斥性偏差, 又叫“应保未保”, 即部分贫困者没有得到扶贫资源的覆盖;第二, “漏出偏差”, 又叫“不应保而保”, 即非贫困者被纳入了以反贫困为目标的社会政策之中 (李棉管, 2017) 。常见的瞄准机制有区域瞄准和个体瞄准。区域瞄准被广泛应用于反贫困政策中 (Grosh et al., 2008) 。区域瞄准是将资源倾斜给一些特定的地区, 由当地政府和社区依靠它们对当地具体情况的熟悉程度来制定受益条件并最终确定受益者。这种机制虽然会降低中央政府在瞄准上的费用, 因为中央政府远离地方对当地情况不熟悉, 却给予当地政府和官员以特权, 会出现“精英俘获”问题 (Lei and Christiaensen, 2012) 。个体瞄准存在的问题在于对贫困户或贫困者的收入调查很难准确, 收入测量的模糊化容易引起个体瞄准机制出现偏差。大部分学者认为, 精准扶贫政策以个体作为瞄准目标, 存在的瞄准偏差形式主要是“精英俘获”, 并且做了深入的原因分析 (例如胡联、汪三贵, 2017;任超、袁明宝, 2017;汪三贵、郭子豪, 2015;王雨磊, 2017;李博, 2016;刘升, 2015;朱天义、高莉娟, 2016) 。

瞄准偏差的两种类型是“应保未保”和“不应保而保”, 这里的“应”与“不应”如何判断?从谁的视角出发判断这个“应该”与“不应该”呢?国家到底将何种人划分为“应该受助”的人, 又以什么样的标准确定“不应该受助”的人, 国内对此没有深入研究。国际社会对福利政策的接受者是否“应该受助” (deservingness) 进行了广泛的讨论, 为笔者提供了很好的思路。西方国家在20世纪70年代、80年代爆发经济危机后, 开始反思财政支出, 政策制定者们更加理性地对待福利政策。人们开始思考“谁应该享受何种福利以及为什么”这一福利政策的关键问题 (Van Oorschot, 2008) 。如何判断一个人是不是应该受助呢?很多学者致力于区分应该受助的人和不应该受助的人 (例如Coughlin, 1980;Gans, 1995;Golding and Middleton, 1982;Kangas, 2002;Katz, 1989;Skocpol, 1991) 。有学者认为, 区分是否应该受助主要有三个因素:种族、个人禀性和致贫原因的属性。白人、遵守主流规范以及社会因素致贫的人比黑人、不遵守主流规范以及个人因素致贫的人更应该受助 (Applebaum, 2001) 。哪些因素属于个人因素呢?如果一个人可以自由行动而不是身患残疾或因为外部因素需要获得帮助, 那么, 他就被认为是主观上需要帮助, 而非不得不获得帮助;而有一些学者认为, 不管是身体上或心理上的疾病, 还是收入微薄, 都属于内部因素, 个人应该对此负责, 因而都是不应该受助的人Applebaum, 2001) 。有学者认为, 人们根据受助者是懒惰的还是不幸的来区分不同类型的福利接受者 (Petersen, 2012) 。还有学者通过概括既有研究的结论, 发现人们衡量“谁应该受助”的标准有以下几方面的内容:第一, 需要的程度, 即一个人越需要帮助, 就越应该受助;第二, 控制度, 即一个人越无法控制贫困, 就越应该受助;第三, 穷人的身份, 即那些身份越接近“我们”的人, 就越应该受助;第四, 穷人对帮助的态度, 即他们越愿意遵从规则或感激帮助, 就越应该受助;第五, 穷人的回报程度 (他们受助后反过来做了什么或打算将来做什么) , 即一个人给予的回报越多, 就越应该受助 (Jeene et al., 2013) 。

西方国家对穷人的救助经历了“从福利到工作” (from welfare to work) (Clarke, 2010) 的过程。20世纪60年代, 美国政府将穷人定义为由歧视和经济变迁引起的绝望的、无助的受害者, 认为社会是引起贫困的罪魁祸首, 因而政府有责任帮助穷人建立信心、获得一技之长。20世纪80年代, 美国政府认为个体应该为贫困负责, 政府的责任是通过救助帮助人们建立正确的价值观 (Guetzkow, 2010) 。这一时期, 穷人被当作理性的行动者, 缺乏指导自己做出正确选择的价值观。因而, 美国的福利政策在改革中更关注应该受助的人, 而不关注不应该受助的人。针对应该受助的人, 美国会提供一些更加宽容的政策, 而对不应该受助的人则提供条件苛刻的政策, 在当局者看来, 后者更应该依靠自身脱贫 (Applebaum, 2001) 。如何看待这种区别对待的政策呢?大部分学者认为, 穷人有资格参与经济、社会和政治等公共资源的再分配过程, 这样可以帮助他们摆脱困境, 但是, 不应该受助的人则没有这种权利 (Gans, 1995) ;也有不同的看法, 认为对应该受助的人和不应该受助的人都应该提供社会福利 (Applebaum, 2001) 。

可见, 国际社会对“谁是应该受助的人”这一问题的探讨不单单基于经济学视角, 认为只要经济贫困就应该受助, 而且还综合考察了个人禀性、价值观等涉及文化的因素。同时, 一些国家的社会福利政策也对“应该受助”和“不应该受助”的人区别对待, 不是“眉毛胡子一把抓”、不加区别地实施救助。中国政府和学者仅仅关注精准扶贫政策是否存在瞄准偏差, 是否被精英俘获, 而很少探讨精准识别出来的贫困户“是否应该受助”这一问题, 没有关注到精准识别出来的贫困户如果是“不应该受助的人”会对社会政策的实施产生何种影响。到底谁应该是受益者?经济处于贫困的人都应该成为受益者吗?这些观点在地方性知识的意义系统中是怎样的?这些问题是本文所要探讨的。

三、地方性知识意义系统里的瞄准偏差

按照当前的政策和研究, 中国政府乃至学界普遍认为“精英俘获”是瞄准偏差的主要形式, 它的存在使经济贫困之人无法获取有限的扶贫资源, 却使经济非贫困之人享受了扶贫政策。本文试图从地方性知识的角度入手去探讨精准识别的瞄准偏差, 即从村民这一受助目标人群的内部视界去考察精准识别到底有没有瞄准, 存在哪些形式的瞄准偏差, 本文称为地方性知识意义系统里的瞄准偏差。

(一) 田野中的精准识别实践

笔者于2017年6月至7月集中对山西省吕梁市某国家级贫困县的W村进行田野调查, 根据此次田野调查所获的一手资料对精准识别的瞄准偏差进行分析。W村 (1) 位于全国14个集中连片贫困地区之一的吕梁山区, 作为革命老区和深度贫困地区, 该区域是国家精准扶贫的重点扶贫对象。W村位于L县工业大道以西, 距离镇中心5公里, 距离县城10公里, 全村总占地面积2600余亩, 总耕地面积1700亩, 种植的农作物主要是土豆、玉米和谷子。该村辖9个村民小组, 257户, 1007人, 2015年人均年收入2580元。2015年“回头看”后确立建档立卡贫困户90户, 共318人, 贫困发生率31.5%。

中共中央办公厅和国务院办公厅2014年1月出台《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》后, 国务院扶贫办于同年4月紧接着就制订了《扶贫开发建档立卡工作方案》, 在全国范围内拉开了精准识别工作的序幕。然而, 建档立卡工作实施了一年多以后, 中央调查组在实地调研中发现, 精准识别并不像预期的那样理想, 依然存在精英俘获现象以及缺少村民参与、识别程序不公开等问题。于是, 2015年7月, 中央部署了建档立卡“回头看”工作, 要求各省按照要求开展相关工作。同年11月, 山西省制定了《山西省扶贫开发建档立卡“回头看”工作指导意见》, 统一安排全省的建档立卡“回头看”工作。然后, 山西省市、县、乡镇各级根据此指导意见, 在全省范围内开展了“真正的” (1) 精准识别。从田野调查的情况看, 该指导意见成为山西省精准识别工作的重要依据。

W村村民不清楚第一次精准识别, 因为第一次的精准识别工作被村干部当作一般性工作, 自行指定贫困户名单上报了。而在W村, 真正意义上的精准识别是2015年的建档立卡“回头看”活动。在此次活动中, W村严格按照上级规定的程序进行精准识别:由村民代表、党员、村干部组成民主测评小组, 按照文件里规定的“先排除十一不进, 再打分, 然后一条龙排队”的原则开展识别工作。第一步, 在参与自愿申请的177户、共计500人中, 依据“十一不进”规定的条款进行排除, 只要某户 (以户口登记本为准) 符合“十一不进”规定条款中的任一条, 该民主测评小组就把该户刷掉, 即该户没有资格参与下一步打分的环节了。第二步, 在不存在“十一不进”情况的家户中, 按照农户评议办法进行打分, 最终确定贫困户名单。

(二) 田野中的精准识别瞄准偏差

W村第二次精准识别受到村干部和村民的高度重视, 参与民主测评的人员非常认真而又严格执行政策。即便这样, W村识别出来的这份贫困户名单依然引起村民的不满。国家用经济指标衡量和确定贫困与非贫困, 而在农村的现实情境中, 贫困与非贫困不仅仅体现为一个简单的经济指标, 更是一个拥有复杂意涵的符号。在村民心中, 贫困是一回事, 受助又是另一回事, 二者之间不能直接划等号。一个贫困之人, 如果好吃懒做, 那么他不应该受到帮扶。在村民心中, 受到帮扶不仅仅是经济上的获得, 也是精神上的肯定和鼓励, 象征着国家对这部分人的关注和爱护。

1. 地方性知识意义系统里的“应保未保”。

有机动车就一定富裕吗?按照“十一不进”, 由于家里有一辆机动车, 村里公认是最穷的家户成为非贫困户。

案例1:村里公认的贫困户。梁淮, 38岁, 育有三子, 均到了上学的年龄。母亲早年因病去逝, 父亲与其生活在一起。父辈虽然很勤劳, 但是由于过世的老母亲生前常年治病欠下外债, 导致家境非常贫寒, 是村里公认最贫穷的一户。以司机为职业的梁淮为了方便出行, 花几千块钱买了一辆二手面包车。根据“十一不进”的规定, 这辆廉价的机动车的持有使作为户主的梁淮一户失去了成为贫困户的资格。 (对梁淮一户以及一些村民的访谈)

按照“十一不进”, 由于拥有一辆机动车, 子女上学负担沉重且夫妻辛苦养家糊口的家庭得不到扶贫政策的帮扶。

案例2:以苦为生的六口之家。梁君, 43岁, 4个孩子上学, 夫妻俩齐心协力过日子。梁君以运营出租车和种地为生, 妻子主要养猪、养鸡和照顾孩子的日常。两口子整日为生计辛苦劳作, 几乎没有闲睱时间, 农忙的时候在地里种地, 农闲的时候搞副业。家里有个跑出租用的小型面包车, 因而没有资格参与贫困户的认定。村民们认为, 他们夫妻俩勤俭持家, 日子过得不错, 确实不穷。但是, 梁君认为, 自己家虽然不算贫困, 但是, 这一切都是辛苦换来的:全家6口人, 只有梁君有土地, 其余5人均没有分到土地, 他们只能依靠副业养家糊口。 (对梁君以及一些村民的访谈)

有楼房就一定富裕吗?村里有很多在县城买楼房的, 但是, 其经济状况并没有比贫困户强多少。

案例3:“富”名在外的煤矿工人。梁旺海, 58岁, 煤矿工人, 常年在外打工养家糊口。与农村种地人相比, 他的日子过各一点儿也不安生, 但是他家的经济条件要稍好一些, 但是他认为现在的好日子是自己常年背井离乡且忍受常人所不能忍受的艰苦工作条件换来的。现在他已年近六十, 煤矿不允许他再从事下井采煤的工作了。一下子失去赚钱能力的他, 在村民的眼中, 仍然算有钱人。而且, 他在县城为儿子买了商品房, 在“十一不进”的规定下, 没有成为贫困户的资格。 (对梁旺海的访谈)

案例3中的梁旺海没有了收入来源, 面临着生活水平下降的难题, 很有可能成为贫困者。但是, 由于他在县城拥有住房, 第二次精准识别并没有给他参与测算年收入的机会。经调查, 他买房是为现实所迫——为儿子娶媳妇, 而且他为了买房而债台高筑。

在农村, 大家的收入方式、谋生手段大体差不多, 经济水平实际上大致相当, 但差别就在于是否愿意辛勤劳动, 头脑是否灵活。一些具备发展能力和动力的家庭即使孩子多、家庭负担重, 他们也往往倾向于广开财路, 积极地改变处境。经过艰辛的奋斗, 他们想方设法让自己过得更舒适一些, 添置一些大宗物件, 如小汽车、农具等;或者因为别的原因不得不贷款购置房屋。然而, 拥有这些物品的家户并不一定比没有添置大宗物件的家户富裕得多, 有的甚至比不积极添置家什的家户还更贫困、更需要资金和项目的帮扶。可是, 这类具备发展能力和动力的家庭却被“十一不进”排斥在精准扶贫政策之外。此类家庭经过自身成员的努力, 处于村庄的中低层, 虽然不是最贫困的家户, 但由于缺乏各种条件和政策的青睐其发展能力受限。对于这部分家庭, 通过精准扶贫给予一定条件的支持, 就可以帮助他们改善家庭生计状态, 并避免他们转变为脆弱群体。这是减少农村增量贫困的重要途径 (任超、袁明宝, 2017) 。然而, 他们一旦没有被确定为贫困户, 就没有资格享受国家的任何与精准扶贫相关的优惠政策。

2. 懒恶俘获:

地方性知识意义系统里的“不应保而保”。“懒恶俘获”包括“懒汉俘获”和“恶人俘获”, 即使被国家确定为贫困户的人是真正的贫困者, 但只要他们是懒汉或恶人, 村民便会认为他们“不应保”, 这样便出现了“不应保而保”的瞄准偏差。

W村存在一部分因个人价值观因素致贫的家户, 他们好吃懒做, 不是靠自己勤劳致富, 而是“等、靠、要”, 心安理得地拿着国家的救济。

案例4:好逸恶劳、贪图享乐的农村贫困者。梁亚泽, 85岁, 有一儿一女, 均已成家。他在土改的时候是村里的保管, 从20世纪60年代开始就是村里照顾的对象, 一直到现在, 村里只要涉及到利益分配的事, 比如救济、发白面、吃低保、精准扶贫户等, 他总能被村干部想起来, 被理所当然地当作贫困户来享受国家的各项政策。

他和妻子一直以来怕吃苦, 不愿意付出劳动。同样是种土豆, 别人家的土豆可以长很大, 而他家的土豆却总是长得很小。有一回, 他妻子和村里一位妇女一起去地里锄地, 刚到地里, 他妻子便喊累、要休息, 没锄几下地, 就回家睡觉了。另外, 梁亚泽一家不懂得计划着过日子, 有钱就吃, 别人家舍不得吃的东西, 他家舍得吃;别人家省吃俭用置办家具、修葺房屋, 他家永远住得很小、很破旧。从居住条件来看, 他家永远算村里穷的, 可实质上, 他们的生活质量并不低, 甚至比有些富裕之家都过得好。 (对梁亚泽和一些村民的访谈)

在识别贫困户的时候, 国家主要是以经济为衡量标准。按照“十一不进”, 梁亚泽一户没有什么值钱的东西, 因而不可以被排除在名单之外;根据国家给的表格打分, 他家的得分偏低。因此, 这些类似的因懒惰致贫的家户就可以被国家识别为贫困户。但是, 实际上, 村里人对此颇有微词:他家是贫困, 但是好吃懒做, 不勤俭节约, 这又能怨谁?凭什么这样的人就应该受到帮助, 而其他吃苦耐劳、拼命赚钱的人却得不到国家的帮助呢?因而, 懒汉俘获在地方性知识的意义系统里属于“不应保而保”的瞄准偏差。

此外, 农村还存在这样一些小群体, 他们不是靠勤劳发家致富, 而是靠耍无赖过日子:他们要么擅长搜集村干部的“黑材料”, 要挟村干部以满足他们的不合理要求;要么喜欢拉帮结派, 打压村干部;要么长期上访, 成为“闹访专业户”;要么靠坑蒙拐骗赚钱养活家庭。他们成为农村的恶人, 影响着农村的各项事务。W村有8个上访专业户, 名叫陈星星的村民专门出钱支持他们去县上、市里甚至北京上访, 几乎每年都要集体上访告状。此人几次落选村主任, 心生妒嫉, 专门与现任村主任、村支书对着干。他总是能揪住村干部做得不到位的地方, 据此或要挟村干部, 或长期组织人上访告状, 以迫使村干部给其“好处”。另外, 他与乡镇领导素有往来, 乡镇领导为了更好地控制住W村的局面, 也会给他许诺、支付一些额外的好处。

在第二次精准识别过程中, 该8名上访者所在的家户均被确立为建档立卡贫困户。其中, 有3人的家境确实贫寒, 劳动力短缺、经济窘迫, 参与上访确实是有“冤”要“伸”;有4人属于因懒致贫;另外1人则不算贫困, 也没有什么大事要告状, 就是为了混吃混喝、顺便捞点钱。当笔者询问村干部为什么参与上访的8个家户均被确定为贫困户时, 村干部无奈地说:“村里人的条件其实都差不多, 名额多余的情况下, 能‘照顾’就‘照顾’他们了, 毕竟‘稳定压倒一切’, 我们也不愿意节外生枝。”

案例5:暗自庆幸的小卖部老板。景大海今年73岁, 老伴68岁, 3个姑娘和1个儿子均已成家。儿子与儿媳育有两子, 常年在县城打工赚钱。他和老伴共同经营西面村口的小卖部。他家与村主任素有矛盾, 有一年过年的时候村主任不让景家开麻将馆, 他们抗衡不过便关门了, 准备村主任下台之后再开。后来, 他们经营小卖部。村主任曾举报他家销售过期食品, 但查无实据, 小卖部才得以继续营业。自此事件后, 景大海便加入了上访队伍。在第二次精准识别中, 景大海一家被确定为精准扶贫户。“其实我们家以前什么好处也得不到, 村主任看我家不顺眼。这次因为我家老汉去告状了, 才给了我们老俩口一个‘精准扶贫户’的‘待遇’。”景大海的老伴这样说, 语气中带着几分自豪、几分庆幸和窃喜。

案例6:游手好闲的梁升栋。梁升栋, 今年62岁, 丧偶, 两个儿子均已成家, 目前他与大儿子一家四口生活在一起并且登记在一个户口上。梁升栋老伴在世时, 他们祖孙三代人一起住在其母修建的五间平房内, 生活还算不错。但是, 在其母和老伴相继离世之后, 他慢慢变得穷困潦倒。经过了解, 他实际是个不务正业、游手好闲的人, 一直依赖母亲的接济和老伴的辛苦劳动, 本人懒得干农活。他每天都扛着锄头去锄地, 其实转一圈就回来了, 根本没有付出多少劳动。另外, 他喜欢谈论别人的是非, 尤其是村干部的是非, 是上访专业户之一, 有一次还被县里拘留了15天。目前他家根据民主测评被确定为建档立卡贫困户了。

这类恶人要么真贫困, 那么根据精准扶贫的政策就理所应当地成为精准扶贫户了;要么不贫困, 但会通过各种手段干扰和影响村干部, 让其给予照顾, 迫于农村稳定的政治压力村干部会选择“睁一只眼闭一只眼”。然而, 在普通老百姓的理念里, 恶人即使真的贫困, 也不应该得到国家的救助。因此, 精准扶贫的恶人俘获属于“不应保而保”的瞄准偏差。

四、用地方性知识解释精准识别何以出现瞄准偏差

精准识别是精准扶贫政策关键的一环, 识别是否精准, 直接关系到有限的扶贫资源能否帮助真正意义上的贫困人口。国家设计了一套严格的技术来测量贫困, 力图避免“精英俘获”现象。从国家的视角看, 所有被确定为贫困的人口都“应该”受助。但从地方性知识的视角看, 被确定为贫困的人口未必都“应该”受助。前者的衡量标准是经济, 而后者则将个人禀性、致贫原因等文化因素纳入衡量标准。因而会出现这样的局面:精准识别按照国家逻辑实现了精准, 但在地方性知识意义系统里却出现了瞄准偏差。主要有两种类型。一种类型是地方性知识意义系统里的“应保未保”, 国家理念中不应该受助的家户在地方逻辑中是应该受助的家户。具体来讲, 国家识别的非贫困户中有一些是未被识别出来的真正的贫困人口, 还有一些是经济负担大、有发展潜力的家户, 这两类家户在地方逻辑中都应该受到国家政策的帮扶。另一种类型是地方性知识意义系统里的“不应保而保”, 国家认为, 识别出来的贫困人口理应受助, 但村民却认为, 其中的懒恶之人即使真的贫困也不应该受助, 这样, 就出现了地方性知识意义系统里的“不应保而保”。可见, 国家与地方性知识对瞄准偏差的理解是不同的。如果不从受助目标人群的内部视界出发去分析精准识别的进程, 人们将无法发现在地方性知识意义系统里存在的瞄准偏差新形式。

(一) 国家政策的逻辑不符合地方性知识

1. 国家政策的经济视角。

确定贫困户的依据和筛出机制均说明整个识别机制的经济视角。贫困线、农户人均纯收入和农户综合评议三者相结合成为确定贫困户的依据。贫困线又称为贫困标准, 是国家为救济社会成员因自然、社会、经济、心理等方面原因收入减少或中断难以维持基本生活而制定的社会救济标准。按照国家的规定, 2014年的贫困线标准为农民人均纯收入2736元, 2015年为2800元。建档立卡贫困户是农户当年人均纯收入低于贫困线标准的家户。农户人均纯收入用来核算和衡量一个家户的经济水平, 计算方法是农户人均纯收入= (总收入-家庭经营费用支出-税费支出-生产性固定资产折旧-农村内部亲友赠送) ∕农村居民家庭常住人口。其中, 总收入包括工资性收入、生产经营性收入、财产性收入、转移性收入。2015年“回头看”时, 农户评价办法 (见表1) 是民主测评小组为农户打分的标准。该办法包括农户的生产发展、劳动力条件、生活条件和教育条件四大指标, 其中用于测评农户务工收入和医疗保障情况的劳动力条件的权重最大, 生产发展、生活条件次之, 教育条件的权重最小。县政府制定的具体测算标准, 综合考虑到制约一个农户生活水平的各个因素, 但它们仅能够较全面地反映出一个农户的经济水平, 而无法体现出个人禀性、致贫原因等不易量化的文化因素。

1 2015年L县“回头看”活动农户评价办法    


资料来源:笔者根据L县“回头看”活动相关文件资料绘编。

“十一不进”是精准识别的筛出机制。该项政策成为各级政策执行者不可触碰和违反的红线, 他们严格地执行着各项相关规定, 丝毫不敢出错。《山西省扶贫开发建档立卡“回头看”工作指导意见》第六条原则规定了“八不进”, 认为存在规定的八种情形之一的农户原则上不予识别为贫困户。后来, L县又根据此项规定制定了“十一不进”政策, 具体如下: (1) 配偶、子女在机关、事业单位、国有企业有固定工作且收入稳定的; (2) 个体工商户或经营公司的; (3) 在城镇购买商品房的; (4) 拥有机动车辆、工程机械或大型农机具的; (5) 有自费出国留学的; (6) 长期 (两年以上) 不在本村居住且务工经营有稳定收入和居住条件的, 或与本村以外子女、亲属共同生活有保障的; (7) 从事农业生产规模经营的能人、大户; (8) 有稳定财产性收入的; (9) 承包土地长期撂荒且面积较大的; (10) 对群众有质疑不能做出合理解释的; (11) 具有其他不符合扶贫开发对象的情形。

制定“十一不进”筛出机制的初衷是增加识别程序的可操作性, 使基层执行者能够精准地识别出非贫困户, 但是有的规定过于死板、缺乏弹性。第3项规定没有考虑购买商品房的家户的主观动机和具体情境, 贷款购买刚需房的家户与全款购买投资性商品房的家户的经济状况并不相同。第4项规定则没有考虑机动车辆的价格和用途, 拥有一辆用于谋生的万元面包车的家户和拥有一辆用于消费的几十万元机动车的家户的贫富悬殊很大。因而, “十一不进”按有无某项物品来衡量贫富, 而没有考虑拥有物品背后的文化意涵。

2. 根本问题──整个识别机制过分依赖经济视角而缺失文化视角。

第一, 数字并不能反映一切问题:打分机制存在问题。在识别贫困户的时候, 国家主要是以经济为衡量标准。根据农户人均纯收入和农户评价办法测算获得的两个数据来识别贫困存在两个问题:其一, 国家规定的指标体系有时候难以全面衡量一个家庭的经济情况, 有一些特殊的经济收入难以反映在计算表格中, 如补偿款等。W村有两条公路、一条铁路和一个工业园区, 这些占地均给被征地农户以一定金额的补偿款。所获补偿款最多的家户高达几十万元, 村委和村民对这笔款项的分配心知肚明, 但国家计算农户人均纯收入时未将该数字计算在内, 从而测算出来的农户人均纯收入无法真实反映每一个家户的经济状况。国家识别为贫困户的家户, 可能因获得补偿款而一夜暴富, 这样, 在村民心中自然不应该成为贫困户, 出现了地方性知识意义系统里的“不应保而保”。其二, 年收入仅仅可以体现出一个家庭的大体经济状况, 却无法测量其主观意愿, 而农村中确实存在一部分人是由主观上的懒惰导致经济贫困。因而, 在地方性知识的意义系统里, 村民们关注的不光是“是否贫困”这一经济学意义的问题, 而且还有“是否应该受助”这一关涉文化意涵的问题。

第二, 不能简单地将拥有某项物品作为判断非贫困户的充分条件:“十一不进”存在问题。首先, “十一不进”的内容围绕经济指标展开而缺失文化视角。如按有无某项物品判断是否贫困, 没有考虑到拥有该项物品背后的意涵;其次, “十一不进”的执行过于僵化。基层执行者将“十一不进”当作金科玉律, 不敢随意根据实际情况灵活执行, 僵化执行可能会引起真正贫困户的漏出。因此, 作为提高瞄准精准度利器的“十一不进”虽然能使政策更易于操作, 有效筛出一大部分非贫困户, 但是, 农村的实际情况非常复杂, 一些真正的贫困户被“十一不进”错误筛出。

(二) 地方性知识成为引起“恶人俘获”的因素之一

农村中存在着村民、村干部甚至国家都不得不面对的文化网络, 确定精准扶贫贫困户的过程同样无法回避这一深深根植于农村的文化网络, 这些够成了独特的地方性知识。人情、面子等非理性的、不可测量的文化因素在地方性知识中发挥着重要作用。村干部在执行政策时表现出“不出事逻辑” (贺雪峰、刘岳, 2010) 。

党和国家在2003年以后出台了一系列政策措施, 试图加强对地方和基层代理人的监控, 促使他们重视信访工作, 这使得信访工作的压力层层往下传递。行政权力的末稍——乡镇是直接面对村民上访的行政机构, 而村干部承担着农村维稳的重任。对于村干部而言, 维稳成为悬在头上的一把利剑, 在“稳定压倒一切”的政治高压下, 村干部不得不对村里的“上访专业户”们有所顾忌。“保稳定”是必须要做到的, 因而, 即使对成心捣乱者们的一些无理要求和威胁, 村干部也会酌情处理。有时运用一些手段巧妙化解, 有时为了息事宁人会向他们妥协。村干部既要执行国家政策又要面对复杂的地方情境, 国家的政策与村民之间存在文化差异, 这样, 处于“中间层”的村干部就需要通过变通来迎合上面和下面, 当然“迎合上意”是他们最重要的考虑。可见, 作为国家代理人和政策落地者, 村干部不得不面对这种“压力型政治”, 力争符合国家的要求;作为村民利益的维护者和代表者, 村干部又不得不面对他们的生活空间, 即乡土社会。

五、结论与讨论

随着经济社会的发展, “地方性知识”对国家的公共政策提出更加复杂、多元的社会需求, 成为国家制定政策时所需要考虑的依据, 是理解国家政策在何种意义上被认可的重要视角。因而, 以地方性知识为立足点去发现精准识别政策存在的问题, 是结合中国实际研究瞄准偏差问题的文化视角, 具有一定的理论意义和现实意义。

有学者专门去调查受访地村民心目中的穷人是什么以及谁是穷人这个问题。当地人认为, 储蓄有限、受教育程度较低、没有儿子的家庭属于贫困户;需要供养少数几个寡妇、老人、病人或残疾人的人属于贫困人口。 (Wong, 2010) 。来自村民对贫困的判断偏定性, 而国家的精准识别中要运用一套科学的知识系统, 如以贫困线、人均纯收入等作为衡量贫困的标准。因此, 在用科学知识的逻辑去理解日常生活时, 存在语境转化的问题和二者沟通的问题。如何用科学知识的逻辑去测量日常生活中的贫困, 使之既符合国家要求又与当地人的认知一致, 这是制定政策时尤其要考虑的, 也是本文提出运用“地方性知识”这一概念来分析精准识别的瞄准偏差的价值所在。

提出“地方性知识”这一视角不是提倡权力完全下放, 因为如果将贫困标准制定和贫困识别的权力全部下放到地方政府, 就很容易出现权力下放的陷阱, 更容易出现“精英俘获”的瞄准偏差问题 (Bardhan and Mookherjee, 2006) 。笔者并不否认基于个体瞄准机制的精准扶贫政策, 这个政策确实可以有效防止区域瞄准机制普遍存在的“精英俘获”问题, 但是, 问题在于, 国家制定识别机制的时候没有充分考虑到在地方性知识的意义系统中, 人们对于“谁应该是受益者”这样的关键问题是有预判的, 即如果人们认为受益对象是“不应该受助的人”, 他们就认为扶贫政策是存在瞄准偏差的, 是不公平的。运用地方性知识分析框架的意义不仅在于拓展了精准识别瞄准偏差的形式, 即不再只有“精英俘获”, 还有“懒恶俘获”, 而这一形式一直为国家和学界所忽视;还在于发现了政策中的国家理念存在一定的问题, 即运用经济指标作为衡量依据的弊端和缺失文化视角的不足。因此, 国家制定精准扶贫政策需要发挥地方性知识的柔性管理价值, 运用文化视角和定性手段将会使精准扶贫政策更具包容性。

第一, 定量与定性相结合的重要性。鸟瞰式的大数据已经成为科学话语的一种象征 (罗红光, 2016) , 定量的科学主义已经成为国家治理的主要力量。定量固然更加直观、更具操作性, 但是, 人们似乎执拗地认为定量可以测量出所有想测量出来的东西, 只有定量的才是客观的。然而, 运用定量的方法测量出来的东西并不一定客观, 定性的方法便可以检验大数据的可信度, 能够发现数字背后的意义以及数字所掩盖的真实问题。通过定性的方法, 我们不能计算出来确切的数据, 但是能通过较长时期的参与观察发现真正的问题, 发现人类学意义上的“客观” (罗红光, 2016) 。实际上, 在识别贫困时, 应该将定量测量和定性测量相结合, 前者主要考察经济方面的情况, 如年收入和对某些物品或服务的消费;而后者则综合考虑政治、文化、社会和经济各种因素, 主要测量的是人们的态度、偏好以及主观感受等 (Carvalho and White, 1997) 。

在精准识别中, 定量的计算方式难以真实反映农村的客观情况。用农户人均纯收入来测算贫困无可厚非, 用“十一不进”可以快速筛掉一部分不符合条件的非贫困户。然而, 这些数字是根据国家制定的公式测算出来的, 可以测量出国家政策需要的数据, 但是无法涵盖具有弹性的、蕴含丰富文化意涵的农村传统社会的所有情境, 与农村社会对贫困的认知也不一定完全契合。因而, 如何将定性的方法重新引入政策制定, 是需要探讨的课题之一。

第二, 文化视角的重要性。在国际社会政策的分析中, 文化视角是一条重要的研究脉络。从文化视角研究社会政策, 有两条路径:一条路径是把文化作为一个归因要素, 研究文化对社会政策制定和执行的影响;另一条路径将政策当作文化, 研究作为文化的社会政策对当地文化有何影响。这两条路径说明文化会对社会政策产生影响, 同时社会政策也会对当地社会的文化施加影响。

本文运用“地方性知识”这一概念, 分析精准识别在地方性知识意义系统里存在的瞄准偏差。发现新形式的瞄准偏差, 有助于政策制定者发现国家理念与地方性知识之间不调适所产生的问题, 从而使国家理念与地方逻辑之间的沟通成为可能。如果能在政策制定和执行中解决此问题, 国家政策将更易于执行、更符合民情。

文化人类学家马林诺夫斯基 (1999) 认为, “制度乃是文化分析的主要单元”。如果我们要对自己的文明或任何其他文明中个体的存在作一描述, 就得将个体的活动与组织化生活的社会配置, 即与盛行于该文化中的制度系统联系起来 (马林诺斯基, 1999) 。在他看来, 研究文化要在实实在在的制度中去分析, 这说明制度是文化的载体, 文化是制度的内核, 通过分析社会制度可以描述和发现背后的文化。另一方面, 制度具有文化作用, 即制度体现与之相联系的文化的同时, 也生成、建构、形塑着文化。因而, 研究精准扶贫政策要重视该政策的文化影响。

在识别贫困户时, 国家仅仅以经济条件作为依据, 不加区别地对贫困户实施救助, 而在地方逻辑看来, 懒恶之人不应该获得救助。懒汉和恶人可以因其贫困就理所应当地获得国家救助这一现象会带来两个影响。其一, 于因懒致贫的贫困户而言, 精准扶贫政策有可能使这类懒恶之人更加好逸恶劳, 更加倾向于“等靠要”。其二, 于勤劳持家而又不太贫困的非贫困户 (1) 而言, 他们从一开始便被排除在受助的门槛之外, 这使他们认为这样的政策不公平。贫困户可以理所当然地接受救助, 而他们却被排斥在所有“福利”“待遇” (2) 之外。不管农村中不劳而获的贫困户所占比例是否足够大, 但只要存在这样的家户, 就会使村民出现心理上的不平衡。因此, 具有文化功能的扶贫政策, 不仅应该关注识别对象是否真正贫困, 还应该考虑识别对象是否有获得帮助的资格。此外, 扶贫政策还应该兼顾经济与文化:既促进农村经济发展又引导人们保持勤劳致富的传统文化, 这才是扶贫政策的终极关怀。

 

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