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超越结构与行动:中国特色扶贫开发道路的经验分析
2019-01-17 09:50:39 来源:《中国农村经济》2018年第11期 作者:邢成举、李小云 【 】 浏览:0次 评论:0

一、结构与行动:贫困成因的两大范式

(一) 结构范式下的贫困成因

        结构具有客观性、外在性和强制性, 在对社会事实进行解释时不归因于个体因素。在结构范式下, 关于贫困的解释与分析, 首先要提起马克思的研究。在马克思看来, 社会不平等的结构性因素, 乃是因社会力量所衍生的不平等, 而这种社会不平等的最典型表现即是生产资料占有上的不平等。在资本主义的生产关系中, 资本家占有生产资料, 而劳动者只能出卖劳动力, 这种不平等的结构导致了劳动者难以占有自己的劳动价值, 因此陷入贫困。贫困者资产在结构上的羸弱导致其无法获得超越贫困线以上的收入而陷入贫困。在结构范式下, 社会政策的不平等亦是导致贫困生成的重要原因。从这个角度看, 中国农民的贫困在一定程度上就带有“工农产品价格剪刀差”的政策烙印。因此, 也就出现了研究者所倡导的, 要研究贫困就必须先理解政策的主张 (Alcock P, 1993) 。当然, 中国之所以能够取得扶贫工作的巨大成绩是因为其建立了多样化的生产结构, 而这种结构具有包容性增长的内涵。中国改革推动的农业转型使得农业部门更具灵活性, 同时也使得农业对技术改进和市场条件更具回应性, 而这是中国农业转型带动减贫的重要原因。对贫困与政策的关系, 在实践层面是相当复杂的, 贫困既可能直接诱发于政策, 也可能源于政策的不当执行。

       在社会冲突理论家看来, 利益争夺是导致贫困生成的根源, 有限资源和利益在不同个体间进行的不平等分配一定会产生贫困。贫困者之所以贫困, 是因为他们拥有的资源很少。每个人在社会结构的权力谱系上具有不同的位置, 而正是这种权力的差异导致了贫困者陷入长期贫困或是受歧视抑或排斥。在一些结构功能论者看来, 贫困也是社会结构完整和功能协调所需, 社会分工需要贫困者从事一些其他人不愿从事的职业和工作等, 贫困者的存在也为其他社会阶层的跃升和向上的社会流动提供了基本动力 (Gans, H, 1968) 。从市场结构看, 劳动力市场供求关系的不同形态, 也会导致贫困的发生, 其直接诱因乃是失业。当市场上劳动力供给高于需求的时候, 必然会产生失业, 而这种结构决定的贫困似乎是无法抗拒的。济结构的变迁则进一步分化了不同劳动者在市场上获得利益与收入的能力。经济、社会和政治结构设计的失败亦会带来贫困, 贫困的根源并不在个体。在贫困成因的结构范式看来, 结构必然包含差异与分化, 而这种差异与分化也一定会引起贫困的出现。贫困源于结构, 因此, 结构本身似乎无法根除贫困。

       在结构范式下, 空间贫困理论也是具备较大影响的理论流派。该理论认为, 贫困人口在空间分布上呈现聚集的态势, 而这种聚集是因为一定空间范围内地理资本的相对稀缺, 其难以为贫困者脱贫提供足够的支持, 同时个体的社会行动亦受空间环境的影响, 该空间范围内的个体社会行动均受到很大的限制。空间贫困理论的渊源主要追溯至地区经济发展与地理位置关系的研究 (Harris, C.D, 1954) , 研究指出欠发达地区与其地理位置上的劣势直接相关。Jalan J.and M.Ravallion (1997) 研究发现, 空间贫困理论发展于“空间贫困陷阱”概念的提出和广泛使用, 该概念最直观地呈现了贫困人口在空间上的分布情况。在这些研究的基础上, 世界银行着手绘制全球贫困地图, 在中观层面上刻画了中国云南的空间贫困情况。之后, FAO利用地理信息系统研究贫困与其周围环境的关系, 从而将空间贫困研究推向了新的高度。空间贫困理论强调, 空间特征在贫困发生过程中具有决定性和支配性影响。居住地空间因素是造成贫困的重要因素 (Ravallion Martin, Wodon Quentin, 1999) , 空间对于财富具有重要的影响。滞后的交通与偏僻的地理位置导致教育、健康卫生服务和市场机会的稀缺, 造成了贫困。之后, 空间贫困研究被进一步延伸, 有研究者从生活成本对比的角度关注了城市内的空间贫困问题。空间贫困与经济增长间的关系也构成了另一个新的研究焦点。空间贫困对地区经济增长具有不同影响, 因此不同地区的经济增长需要差异化的政策。而交通和通讯等基础设施的发展则有助于降低空间因素对脱贫和发展带来的不利影响 (Baker, J.and M.Grosh, 1994) 。这一点可以通过人均收入高低与其地理位置相关情况得到证实。空间不仅可以直接诱发贫困, 还可以通过社会、政治因素来间接影响贫困的发生 (Rupasingha A, and Goetz S J, 2007) , 空间当然也可以通过教育来影响贫困的传递与聚散。虽然近几年中国贫困人口持续下降, 但是, 贫困人口却愈发集中在了深度贫困地区。因此, 扶贫政策要有空间贫困的考量, 其可以通过政策干预实现贫困区域地理资本的丰富 (刘小鹏等, 2014) 。

        结构范式下, 我们无法忽略制度对贫困的重要影响, 无论是制度还是结构, 都构成了限制贫困者行动的社会情境 (周怡, 2007) , 在无法打破致贫性社会情境的情况下, 一般扶贫举措都将难以奏效。制度性落后与制度性贫困直接指涉了贫困的制度成因, 实现贫困治理必须将结构调整、社会政策更倾向穷人, 使得贫困者与结构转型和社会利益分配的改善建立紧密联系。不过国际减贫经验表明, 结构调整的减贫效应具有一定的阶段性 (Handa, S.and King, D., 2012) , 因此结构与制度改革应是一项长期的工作, 以确立可持续发展的结构。对于当代中国而言, 影响贫困的最基本社会结构是城乡二元结构, 城乡社会结构的二元性确实在一定程度上导致了农村贫困的多发, 但我们亦应该看到, 政府和社会各界为改变这种社会结构的不平等性而做出的种种努力。同时, 在微观层面, 贫困家庭在经济、教育、文化和政治等多重结构中的边缘地位, 也导致其难以跨越贫困陷阱并出现了贫困的代际传递 (邢成举, 2017) 。因此, 从结构角度深化贫困治理应成为扶贫工作的重心。

       结构范式下, 我们的扶贫工作通常会犯下一个常见的错误, 即过分关注微观结构与细节, 而对整个结构和结构各方面的关系却关注不足, 由此带来扶贫政策与举措的权宜性。社会结构转型也带来了不确定性, 而这种不确定性也带来了贫困的多发。因此, 若是结构具有相对的稳定性, 而社会事实的多变性则意味着, 一定阶段后政策的减贫效应将会不断萎缩。

(二) 行动范式下的贫困解释

         行动范式强调个体及其行动, 其认为贫困源于自身而非制度或是社会结构 (文军, 2006) 。在行动范式下, 贫困的成因主要地被归咎于个体能力不足、资源匮乏和主动性不强。穷人不是缺乏工作, 而是缺乏技能去承担这些高收入的工作。在该范式看来, 贫困者的贫困源于其文化素质、思想观念、行为方式与人际交往等因素 (文军、黄锐, 2011) 。当然, 在更好地讨论贫困解释的行动范式前, 我们还应该对行动范式进行一个两部分的划分——行动环境的范式和行动自身的范式。行动环境的范式, 我们主要从文化、空间等角度进行阐述;而关于行动者自身的研究则主要从贫困者个体或群体的社会行动特质去展开研究。

        贫困的文化解释, 最早始于人类学研究。在刘易斯看来, 贫困文化是一种不同于主流文化的生活方式, 也是一种社会亚文化 (Lewis, 1966) 。贫困文化一旦形成, 其对生活于其中的个体就会形成笼罩性的影响, 而这种影响往往是亲贫困的。与此类似, 贫困文化也可以表现为家庭伦理与价值观念, 这样的伦理观念使得个体难以利用超越于家庭的社会支持力量, 更难以抓住难得的机会去改变自身所处的现状 (Banfield, Edward C, 1958) 。贫困文化除了可以表现为生活方式和观念外, 还表现为个体所处的微观制度和结构, 比如研究者发现, 贫困者的家庭结构具有不完整性, 婚姻关系不稳定, 性关系混乱等。在悲观的研究者看来, 贫困文化会让贫困者陷入堕落的怪圈, 让他们对所处的环境缺乏反思, 贫困在该文化下还出现了代际传递。情境适应论也是贫困成因文化解释的重要构成, 其强调在面对结构转型与新生机会时, 个体都需要进行调整和适应, 而若是调整不及时, 适应不足, 就极易陷入贫困状况。且所谓的适应与调整都有一个主流的标准, 而这种标准并非是贫困者所能够控制的。这种文化与规范上的调整或适应研究, 以杜尔凯姆最具代表性, 其认为在传统社会价值观念与规范崩溃, 而新价值观念与规范还没有正式确立的情况下, 社会领域将会容纳诸多贫困的事实与贫困者的失范行为 (Durkheim, E, 1951) 。社会规范的解体与崩溃会恶化底层群体的生存状况。与此相对应, 马克思主义者认为, 不利于贫困者的规范与文化, 在本质上束缚了穷人, 且让贫困状态得以持续。

       个体期待与社会规范之间的差距, 也在一定程度上解释了贫困的生成。研究发现, 富有者的期待与社会规范之间的契合度明显高于穷人, 贫困者只能按照富有者设定的社会规范开展社会行动, 但因期待与社会规范的明显差距, 贫困者会发展出适合自身的一套行为规范、文化观念等。而这种关键与规范会导致贫困者在面对环境变迁、社会转型与新生机会时缺乏足够的应对能力和及时的回应, 因此贫困者的贫困状态往往得以持续。此外, 贫困者周围人们的社会态度等也对贫困的生成与持续具有重要影响。一些挣脱了不利社会态度的移民者之所以脱离了贫困状况, 是因为其能够将本土文化与新居住地的文化进行有机结合, 从而屏蔽不利外在环境的影响。而若是无法打破这种社会孤立, 那么, 被孤立者的贫困就难以避免 (Wilson and William Julius, 1987) 。与社会孤立类似, 社会排斥也是产生贫困的重要原因。社会排斥是社会总体性力量对个别个体或群体施加的不利影响。文化被视为行动规范和情境, 布迪厄则将文化视为资本并从这个角度解释了贫困的成因。他认为, 贫困者是因为在市场竞争中缺乏文化资本而陷入贫困状态 (Swartz and David, 1997) 。

       在贫困的文化解释论者看来, 贫困并非全是贫困者个人的原因, 但又与个人的行动逻辑、社会适应与价值观念等密切相关。正如帕森斯所发现的, 人们必须在诸多限制性条件下做出社会行动, 社会行动的手段和目的都是受到限制的。所以经济学所言的“理性经济人”在现实当中很难找到。这里所谓的限制很多都来自于文化与规范。使用文化来进行贫困解释, 这就意味着贫困具有长期性和顽固性的特征, 不然就缺乏足够的解释力。

       贫困的行动解释范式下, 个体视角的研究也值得我们重视。世界银行强调贫困是因为缺乏达到最低生活标准的能力, 同样的贫困界定也见于1996年联合国开发计划署的《人类发展报告》。能力贫困反映的是贫困人口综合能力的欠缺, 其并非指特定能力的不足, 但在普遍意义上贫困个体都存在人力资本不足。与能力相关, 一些研究者强调了个体权利对于贫困的解释力。从个体社会行动看, 不当的社会行动和生产性行为的缺失是致贫的根源, 而个体的社会行动与其所在家庭的生命周期紧密相关。因此, 针对能力不足的问题, 研究者与实践者提倡赋权增能的减贫模式 (孙同全、孙贝贝, 2013) 。贫困群体的能力建设还应包含社会资本领域。因此, 减贫需要从贫困者的生活方式、思想观念和消费行为 (沈红, 2000) , 以及能力培养和权利保障等多方面着手。

       综上所述, 在结构与行动的解释范式下贫困者跨越贫困陷阱受到了结构和行动的双重限制。但不能否认的是, 结构范式或是行动范式的贫困解释与贫困治理在当下中国贫困治理进程当中扮演着不同的角色。随着贫困转型和深度贫困的出现, 结构性贫困的问题越发突出。

二、中国扶贫实践与贫困治理历程

       我们可将始于20世纪80年代并持续至今的扶贫工作划分为三个阶段, 即体制改革扶贫阶段、开发式扶贫阶段和开发式扶贫与保护式扶贫共同作用的阶段。在体制改革扶贫阶段, 扶贫工作主要是破除体制与制度障碍, 改革为农村贫困人口的财富获取提供了空间和机遇。在此类改革开展之前, 农民是被束缚在土地上并被钳制在农村范围内的, 而改革后, 农民不仅在初始平等方面公平地获得了承包土地, 同时还可以流动出农村获得非农收入并使农业以外的家庭副业得到发展。在开发式扶贫阶段, 扶贫工作的重点仍然是破除结构性障碍, 具体来说分为两个方面:一方面是继续扩大农民的财富获取空间, 持续鼓励农民流动并创造大量城市就业机会, 第一代农民工就从此规模产生;另一方面是以行政和财政方式对贫困地区发展的结构性障碍进行破解, 比如设立专项财政资金和国定贫困县等, 财政转移支付、贫困地区基础设施建设和农民生产生活设施的改善, 贫困地区与贫困户脱贫的结构性困境被进一步化解。在开发式扶贫与保护式扶贫并举的阶段, 除了推动市场经济持续增长而带动脱贫外, 还不断加大了政府主导专项扶贫开发工作的力度, 扶贫资金投入不断加大, 多个行业部门参与的资金转移支付显著提升, 社会扶贫力量对扶贫的参与不断深化, 东西协作扶贫被提升到了新高度。值得注意的是, 在开发式扶贫与保护式扶贫并举的阶段, 国家还于2012年划定了14个集中连片贫困区, 而这些片区也成为了新时期扶贫攻坚的主战场。该阶段的扶贫工作, 不仅注重对宏观层面结构性制度性障碍的破除, 同时还注重中和微观层面的新制度设计和结构调整。

      对于中国扶贫而言, 在不同阶段, 其所要面对的结构性束缚是不同的。

      在体制改革扶贫阶段, 贫困的结构性成因具有相对的普遍性和一致性特征, 因此该阶段的贫困治理主要是进行全国范围内的经济体制改革。正如因此, 我们看到:20世纪70年代末的经济体制改革发端于农村, 以家庭承包经营制为核心的经济体制改革, 使得农村经济获得了快速发展。同时, 随着农产品价格放宽, 扶持乡镇企业发展和农业产业结构转型等改革举措的发力, 1978年到1985年间, 中国贫困人口大量减少且贫困发生率下降迅速 (汪三贵, 2008) 。随后, 经济体制改革的减贫效应就边际递减了。

        在开发式扶贫阶段, 中国扶贫面临宏观和微观两个方面的结构性困境。首先, 贫困在此阶段已经发生了变化, 不平等和农村社会阶层分化的情况开始显现。农民收入结构发生显著改变, 农业收入占比显著降低, 而非农收入比重明显增加;受教育水平和人力资本层级对农民收入分殊影响明显。这是该阶段扶贫面临的微观结构性因素。其次, 受不同区域自然禀赋差异和国家区域发展战略的不同, 一些区域在经济发展中成为洼地, 这些地区基础设施发展滞后, 社会发育程度低且市场机会少, 这构成了本阶段扶贫的宏观结构性因素。面对微观与宏观结构性因素的制约, 本阶段主要是开展了以贫困县为重点的开发式贫困治理, 到2000年末, 农村贫困发生率大大降低, 中国提前完成“千年目标”的减贫任务。

       在开发式扶贫与保护式扶贫并举阶段, 中国扶贫所面临的结构性困境更加复杂:从贫困人口的空间分布上看, 贫困人口的地域分布更加分散, 以贫困县为瞄准单位的贫困治理以及单一内容或手段的扶贫工作成效渐微, 扶贫瞄准单位再次更迭;基于市场治理机制的开发式扶贫政策对贫困个体的能力提出了更多要求, 真正的贫困者往往容易被排斥在扶贫利益之外, 扶贫当中的“精英俘获”问题日益突出 (邢成举、李小云, 2013) 。以发展为核心要务的地方政府, 受个人利益和部门利益的驱使导致了扶贫资源分配的不公与权力寻租, 普惠性财政扶贫资源的使用出现了目标偏离。在公共品供给与公共服务提供方面, 城乡也存在显著的差异, 农民权利的保护与保障还有诸多空白。因面临以上多重结构性困境, 该阶段的贫困治理一方面实施了以贫困村为重点的开发式贫困治理即注重贫困村产业发展和贫困个体的能力建设和技能培训, 另一方面还实施了保护和保障农民权利的多项制度创新即以新型农村合作医疗、新型农村养老保险、农村低保、取消农业税费、“两免一补”等为代表的保护式扶贫。

       在进入精准扶贫阶段之后, 中国扶贫开启了全新篇章。当然, 精准扶贫的提出确有其客观背景:以区域为单位的扶贫瞄准已无法满足脱贫攻坚的需要;以往“撒胡椒面儿”式的扶贫资源配置成效边际递减;无差异的扶贫方案与举措难以有效回应差异化的致贫原因;贫困人口识别方面仍存在较多疏漏;扶贫管理与考核的成果应用不够;扶贫资源供给没有形成制度化保障;社会力量参与扶贫工作的制度还不完善等。基于以上多方面的原因, 2013年习总书记在考察湖南湘西扶贫工作时提出了“精准扶贫”战略, 其中心任务在于同时实现贫困村与贫困户的精准识别、帮扶、管理和考核, 引导扶贫资源更有针对性地对接贫困村和贫困户。该阶段的扶贫工作, 仍然坚持政府主导, 但同时引入了市场和社会的贫困治理主体。在扶贫资源供给方面, 除了常规的专项扶贫和行业扶贫, 还有社会扶贫和驻村工作队、驻村干部筹集的扶贫资源。此外, 此阶段还确立了发展生产、易地搬迁、生态补偿、发展教育和社会兜底的“五个一批”脱贫工程;“第一书记”驻村扶贫常态化;依靠压力型体制和扶贫工作考核完成扶贫工作的组织动员与政治动员。由此, 精准扶贫也实现了新型地方政府的重塑和扶贫工作机制的创新。

三、跨越贫困陷阱:结构与行动的双重束缚

       在贫困者和贫困地区跨越贫困的困境背后, 其实一直存在着结构与行动的双重制约。要想在扶贫攻坚工作中实现对致贫困境的超越并非易事, 但也在客观上存有可能。对结构困境的超越, 西方社会学理论家也做过不少的努力, 其中布迪厄就倡导了一种“实践社会学”的路径即通过实践来改变以往过程中结构与行动的不平衡关系, 将场域当中的“实践感”作为调整两者关系的重要突破点。与此相应, 也有研究者倡导“行动的结构化”, 其强调结构的社会行动建构特征, 强调行动主体以社会行动去再生产新的结构、规则和资源。对于中国的扶贫实践而言, 其走出了一条以行动改变结构以及以新生结构支持脱贫行动、衍生主体行动的道路。

(一) 跨域贫困陷阱的结构性束缚

       从宏观层面看, 城乡二元的社会结构、农村土地制度、城乡社会保障制度差异、农业在国家产业体系当中的基础性与弱势性地位等都构成了农村贫困的结构性维度。城乡二元结构在较长时间内抑制了农村的人口流动, 农民所分享的经济发展成果相对稀薄;即使当前能够自由流动, 但农民工各种权益的保证仍有很大的改善空间, 而这种流动的背后则是农村“留守”问题的愈发严重。农地只能从事农业生产, 而农产品价格与工业品价格差距悬殊;农村集体建设用地无法流动或是进入市场, 这也导致农村土地资源难以激活, 农民只能以低价的农产品换取高价的工业制成品。与此相关, 从空间贫困的角度看, 国家发展战略和政策在不同区域的差异化安排与实施等, 也构成了跨越贫困的结构性困境。2016年中国农村贫困监测报告显示, 2015年西部农村贫困人口占全国农村贫困人口比重为52.3%。2015年, 农村贫困人口最多的十个省份是贵州、云南、河南、广西、湖南、四川、甘肃、安徽、陕西、河北 (国家统计局住户调查办公室, 2016) 。这说明, 从宏观层面看, 贫困分布具有显著的区域性结构特征, 大量的贫困人口集中在西部地区。在较长时间里, 政府对农村公共品和公共服务投入与供给的不足, 也造成了农村发展环境面临更多的硬件障碍, 这也给农民的生产和生活增加了成本;公共品供给与公共服务提供方面的区域差异, 也导致贫困人口的地域分布存在显著差异。农村在金融、教育和医疗等方面的弱势也是农村贫困问题突出的客观现实原因。

        从中观层面看, 分税制改革以来, 在精准扶贫政策实施之前, 地方政府具有显著的“发展型”特征, 其行动以地方财政收益最大化为目标 (郁建兴、高翔, 2012) 。在这一主导的行动逻辑下, 不仅出现了资源分配不公、环境污染和权力寻租, 地方政府的不规则经济行为等, 同时还加大了一定区域内的贫富分化。在以经济发展为中心的长时段内, 贫困群体或是说是贫困村在一定程度上都是被地方政府忽视的。尽管在此时段内, 开发式扶贫工作正在持续, 但是其通行的做法是贫困群体或是贫困村以牺牲自身健康、地区良好生态环境为代价而获得阶段性工资收入, 劳动者权益保护基本缺失, 贫困村资源开发丢失了可持续关怀与科学发展观的指导。发展型地方政府意味着地方政府所辖区域内的大量资源都用于经济发展和经济建设, 而民生工作则关注不足。时至今日, 仍有一些地方政府为了区域内的中心工程而截留甚至挪用扶贫项目资金, 这正是发展型地方政府行动逻辑的历史遗留。在消费主义盛行的今天, 贫困群体是被社会所排斥的, 在发展主义逻辑主导的地方经济发展中, 贫困群体同样没能引起足够的重视, 而这些都在扶贫工作中经历着根本性的改变。

        从微观层面看, 在村庄社会中, 贫困者无论是经济、教育、社会、政治或是文化等多个结构中均处于弱势地位, 正是这种多元结构中的贫困状态导致其遭受多方面的排斥。贫困者因经济基础薄弱, 故而难以把握家庭经济发展的良好机会, 2015年贫困地区农村高收入组农民人均可支配收入是低收入组农民人均可支配收入的6.8倍, 同年贫困地区农户居住土坯房的比重为5.7%, 高出全国平均水平近一倍;统计数据显示, 2015年贫困地区农村有幼儿园或学前班的村庄占比为56.7%, 因受教育资源薄弱、教育水平不足和子女教育不力, 贫困者将通过家庭将贫困传递给后代;因政治上的边缘处境, 贫困者对于村级公共事务缺乏发言权和决策权, 因而其在扶贫资源配置中容易被忽视且对发展资源相关信息的获取也相对不足;而在文化方面, 其思想观念保守, 对风险过于敏感等, 都导致其无法在制度变革和结构转型的机遇期进行长远的打算或创新发展;社会资本的不足使得贫困者在村庄社会中难以获得充足和持续的社会支持, 在面临风险时也难以依赖社会纽带的帮扶而渡过难关。贫困者整日的忙碌与奔波, 只能为维持基本生计并保证家庭再生产的基本实现, 其根本无暇顾及生活改善以及在教育、技能和资产等方面的投资。总体上看, 贫困者与强者在资本和利润等场域中已经不再具备平等的机会, 这种初始机会上的不平等则是因两者在资源、关系、技能、知识和信息等多方面的结构性差异导致的。以上这些都是跨越贫困的微观结构性困境与束缚。

(二) 跨域贫困陷阱的行动束缚

       这里关于行动束缚的讨论, 我们主要是从贫困群体和个体角度展开的。贫困个体意向缺乏、信念消极且行为具有非理性特征 (杭承政、胡鞍钢, 2017) , 贫困者思想意识保守落后。在粮食生产行为的决策行为方面, 贫困农户会更加谨慎 (吕开宇、俞冰心、邢鹂, 2013) 。贫困户这种决策行为源于其生产性资料的不足。在农产品消费方面, 因产品成品率较低和组织化程度不足, 其农副业产品的价值实现遭遇多种障碍 (刘晓昀、李娜, 2007) 。从贫困户的金融借贷行为看, 大部分贫困户都有中短期小额信贷的需求, 但实际信贷行为却较少发生。这一方面是金融借贷行为的发生需要跨越一定的政策门槛, 农村金融供需失衡, 另一方面则是因为贫困户对借贷所产生的潜在风险更加敏感。尽管半工半农已经成为当前中国农民生计的典型特征 (夏柱智、贺雪峰, 2017) , 但在具有不同家庭结构的农户当中, 其兼业水平是不同的。老龄和女性人口少且平均文化水平较高的农户, 其兼业水平更高 (周婧、杨庆媛等, 2010) , 由此也就能够获得更高的家庭收入。而贫困户往往是老年和女性人口多且文化水平较低的农户。总体上看, 贫困群体的经济行为遵循生存理性, 在农业生产中重视产量而忽略质量与市场价格, 而此种行为逻辑与贫困密切相关。

       心理学的一些研究表明, 贫困家庭儿童的歧视知觉明显高于非贫困家庭儿童且贫困家庭儿童的亲社会行为低于非贫困家庭儿童, 其问题行为显著高于非贫困儿童 (李海燕、申继亮等, 2011) 。从婴幼儿喂养和青少年饮食行为看, 农村贫困地区母乳喂养和辅食添加不科学的情况是相对普遍的 (罗仁福、张立生等, 2017) , 寄宿制学生的膳食结构和饮食习惯并不合理, 学生营养状态有待改善 (席飞等, 2017) 。从贫困群体就医行为看, 其正规门诊就医行为有所提升, 但是非正规就医和就医不及时问题仍然突出 (马玉琴、滕海英等, 2016) , 就诊行为受家庭结构和家庭经济影响显著。从贫困地区农村青年婚育行为看, 其行为带有明显的农村传统特征, 婚龄和育龄都相对更早, 且婚姻过程中带有显著的人情与面子消费, 由此带来的消费型贫困问题突出。数据显示, 2013年至2015年贫困地区农村居民人均消费年均增长10.1%, 比全国农村平均水平高出0.9个百分点。2015年, 贫困地区农村居民人均消费支出中, 食品支出2411元, 占比为36.2%, 接下来是居住支出, 占比为20.7%, 通讯交通支出, 占比为10.4%, 教育文化娱乐支出, 占比为10.2%。从食品支出占比数据可知, 贫困地区农村居民的消费仍以生活消费为主, 而发展型消费占比不足。在贫困地区农村居民收入基数较低而消费支出快速增长的背景下, 农户贫困的核心原因在于积累不足 (国家统计局住户调查办公室, 2016) 。

        2015年, 贫困地区农村劳动力当中受教育程度为小学及以下的占43%, 比全国平均水平高出近10%。受教育水平直接影响农村劳动力的人力资本及其收入, 同时还影响其对家庭内子女的教育投资行为。从教育投资行为看, 每年都有相当数量的贫困家庭放弃高等教育投资 (郭君平, 2012) , 母亲受教育年限和子女性别对贫困家庭中等教育投资影响显著 (张艳、姜莹、郭起瑞, 2011) , 贫困家庭子女完成中等教育的比例低于非贫困家庭。统计数据显示, 2015年, 户主受教育程度为文盲的群众中贫困发生率为11.9%, 户主受教育程度为小学的群体中贫困发生率为8.2%。这意味着贫困发生率与农村家庭户主的受教育程度成反比, 受教育程度越低, 则越容易陷入贫困状态。在涉及生计的科技信息获取方面, 贫困农户仍然偏好电视, 其信息获取渠道较为单一, 这也在一定程度上导致了其贫困状态。关于这一点, 相关统计数据也可以作为我们的参考。2015年农村贫困地区每百户农户拥有的移动电话数为208.9, 计算机数量为13.2 (国家统计局住户调查办公室, 2016) 。由于贫困农户对于新技术的接受能力也弱于其他农户, 加之一些新型农业技术所隐含的较高应用成本, 贫困户从农业科技进步与技术推广中获得的收益就非常有限。

四、超越结构与行动:中国特色的扶贫之路

        纵观改革开放以来几个阶段的扶贫工作, 其重点在打破贫困的结构与行动双重束缚。总体上看, 其共同的工作可以总结为以下两个方面:

       一方面是尽力消除致贫的外在结构束缚和文化、社会排斥, 比如持续加大对贫困地区基础设施和公共服务的投资, 取消农业税, 推动农村产权制度改革, 推动土地制度改革与完善, 为贫困地区经济发展提供更多优惠政策, 推行新型农村合作医疗和新型农村养老保险等, 从而为贫困者脱贫和贫困地区发展营造更加良好的社会环境, 提供更丰富的行动资源。另一方面则是鼓励贫困个体情境性地选择行动策略, 鼓励贫困地区因地制宜地做出地方性方案, 以再生或是建构出符合贫困者利益诉求和贫困地区发展诉求的社会结构和社会关系。倡导参与式扶贫, 鼓励扶贫决策中贫困者的参与和发声, 重视贫困者主观能动性的发挥, 对贫困者主体性的建构以及思想观念的改变 (如扶贫扶志) 皆是其中的重要表现。如果只重视改变致贫的结构性因素, 而不重视贫困者主观能动性和主体性的发挥, 良好的外部结构与制度只能变成客观事实而难以发挥应有的效果。在个体的意义上, 贫困者要想跨越贫困陷阱, 就需要改变淡薄的时间观念和无序散漫的生活方式, 要有更加开放的思想观念, 更加理性的社会行动。接下来, 我们将按照农村扶贫的不同阶段展开具体论述。

       但是, 在不同的阶段, 扶贫工作对于结构和行动性困境的重视程度是不同的, 因而扶贫工作的重心也会有所差异, 结合具体阶段进行分析, 我们才能够更好地体会到中国特色扶贫之路的内涵。

(一) 体制改革扶贫阶段

        在体制改革扶贫阶段, 中国并没有严格意义上的组织化扶贫, 但是通过体制改革, 通过助推经济快速发展, 贫困人口快速减少。这一时期, 扶贫工作重点是破除旧有的宏观体制结构, 为农村经济发展提供改革红利和政策红利。具体而言, 该阶段的扶贫主要内容如下:实行家庭联产承包责任制;建立农产品流通体系;发展非农产业、社队企业和多种形式的合作经济;允许农民进城务工获得非农收入。这些举措不仅调动了农民农业生产和经营的积极性, 同时还让农民获得了农产品商品化的收入, 农村剩余劳动力获得解放且在市场上获得了非农收入, 贫困地区经济发展政策的放宽让农村经济更加充满活力。多层次旧制度的变革和新制度的确立为广大农村地区经济发展扫除了政策与制度的结构束缚, 农民收入快速增加, 贫困人口大量减少。

(二) 开发式扶贫阶段

       在此阶段, 专门的扶贫机构正式成立即国务院贫困地区经济开发领导小组及其办公室。此后, 该机构也在省市县三级落地生根。扶贫改革不仅以新生制度来破除旧有制度的结构束缚, 同时还以新生组织与机构来领导并规范扶贫工作。如果说在体制改革扶贫阶段, 对贫困结构性束缚的超越主要集中在宏观层面的话, 那么本阶段则实现了宏观与区域的结合。“三西”地区成为国家扶贫工作破解区域性结构难题的最先尝试。而后, 国务院确定了18个集中连片贫困区, 制定并实施了集中连片贫困区的扶贫开发计划。1986年, 确立了331个国家扶贫重点县, 继续加大“支援经济不发达地区发展资金”投入, 同时启动“以工代赈”扶贫工程。1994年制定实施《八七扶贫攻坚计划》并确定了新一轮的592个国家贫困县, 同时扶贫资金的地区投放结构也进行了调整。这一时期的扶贫工作, 虽然也有对贫困地区产业发展的支持, 但是资金投放的重点仍在基础设施和公共服务领域, 比如水、电、路的改造升级与建设, 教育、文化和卫生等领域的设施建设与服务供给。这可从扶贫资金的具体使用情况得以洞见, 其中又以以工代赈和财政发展资金最为突出, 大量的财政扶贫资金用于土地改造、农田水利工程和农业技术推广等方面。同时, 针对贫困户也制定了更加具体的帮扶举措, 比如劳务输出和开发式移民等。总结起来, 此阶段的扶贫工作除了继续从宏观制度环境上为贫困者跳出贫困陷阱而破除结构性束缚外, 还在中观和微观的结构性障碍破解方面花费了大量的人力、财力。而针对贫困者个体行动方面的制约因素则缺乏直接干预举措, 劳务输出很少涉及技能培训和能力建设, 开发式移民也主要是优化了贫困家庭的微观生存与生活环境。

(三) 开发式扶贫与保护式扶贫并举阶段

        此时期普遍性贫困已大量减少, 中国农村贫困发生率较低。但贫富差距、城乡差距和区域发展差距等问题则较为突出, 贫困的多元性和社会阶层性问题引起关注。2001年, 中央颁发《中国农村扶贫开发纲要 (2001-2010) 》, 城乡和区域统筹, 城市、工业对农村和农业的反哺则成为此阶段扶贫工作的重要背景。本阶段, 新生制度和政策继续从宏观层面为贫困地区和贫困群体脱贫发展提供结构支持, 比如强化粮食综合生产能力一揽子政策、税费改革和新农村建设等;同时一些社会保护性政策的实施则直接对准了贫困群体, 比如建立新型农村合作医疗、新型农村养老保险和农村最低生活保障制度等。各种反哺政策在此阶段密集落地, 如种粮补贴、良种补贴、农机补贴和“两免一补”等。这些保护性政策的制定与实施表明中国农村扶贫政策实现了向社会保护的转变 (徐月宾、刘凤芹、张秀兰, 2007) , 超越了以往的单纯的开发式扶贫政策。以上诸多扶贫举措, 不仅在宏观上助力破解贫困的结构性制约因素, 同时还从权益权利保障层面为贫困者脱贫提供了结构性支持, 优化了贫困者的职业环境与社会保障环境, 更为阻断贫困的代际传递创设了教育、医疗等帮扶措施。此外, 为了破除村庄层面的结构困境, 2001年到2010年扶贫工作开启了十年的“整村推进”的开发式扶贫 (范小建, 2008) 。而这则是扶贫着手破除与贫困群体最直接相关的环境结构制约所做的努力。值得注意的是, 这一时期还实施了打破贫困者脱贫行动束缚的“雨露计划”, 通过技能培训和赋能式的扶贫, 贫困个体的就业能力与创业能力获得提升, 进而改变其原有的思想观念、行为方式和社会资本。扶贫不仅是增加贫困者的收入, 同时还是对其权利的保护和实现公平的社会发展。此阶段, 在扶贫工作中贫困户“等、靠、要”的依赖思想开始凸显, 因此扶贫扶志的倡导由此产生。由以上内容可知, 在开发式扶贫与保护式扶贫并举阶段, 中国扶贫工作已经尝试将结构性与行动性致贫因素的破解进行结合, 从而启动了贫困治理的双路径战略。

(四) 精准扶贫阶段

       十八大以来, 习近平总书记高度重视扶贫工作, 从而推动了以“精准扶贫”为代表的扶贫开发新思想新战略新部署新要求的落地。如果说前一阶段超越结构和行动的双重束缚仅是中国扶贫实践的尝试与探索, 那么在精准扶贫阶段, 中国扶贫则通过综合性贫困治理以及多元立体的贫困治理体系将跨越贫困结构与行动束缚的扶贫实践逐步发展成熟。2011年, 《中国农村扶贫开发纲要 (2011-2020) 》颁发, 2015年《关于打赢脱贫攻坚战的决定》出台 (黄承伟, 2016) 。这一时期, 破解贫困的结构性束缚重点在“立”而非“破”。精准扶贫重在充分发挥中国特色社会主义体制的制度优势, 构建起从省到村的五级党政一把手抓扶贫, 真扶贫和扶真贫的治理格局, 这项工作首先破除了以往对脱贫不利的组织机制和干部队伍, 从而形成强大的扶贫动员力量切实打赢扶贫攻坚战。其次, 从精准扶贫确立的五大工程看, 精准扶贫同时向致贫的结构性和行动性原因同时发力。发展生产脱贫工程, 不仅要破除农村产业发展的不利结构因素, 同时还将农业技术推广和农民培训纳入其中, 从而在产业扶贫中实现对结构和行动的超越。生态补偿脱贫工程重点是优化生态功能区贫困居民的生计结构, 从而避免了因国家主体功能区划带来的区域性结构性贫困。发展教育脱贫工程, 不仅是要改善贫困地区的教育设施和办学条件, 同时还设立了针对贫困地区大学生的定向招生计划, 更是将教育培训、技能培训和文化知识培训等包容进来, 从而也实现了扶贫对结构和行动束缚的双重破解。易地搬迁脱贫工程, 不仅是对贫困者人居环境的改善, 同时也是对其生计结构的重塑, 在破解致贫的家居环境外, 扶贫工作还将对移民贫困户提供配套的支持工作, 如就业、创业培训, 就业帮扶等, 以实现移民贫困户生计的可持续性。社会兜底脱贫工程, 则是救济与社会保护并行的扶贫手段, 其无所谓超越结构与行动, 因为这部分贫困群体无法在结构与行动的贫困解释中确定可行的减贫对策。此外, 习近平总书记强调扶贫也要扶志。扶志是增强贫困人口脱贫主体性和内在动力的基石;其关键是化解贫困者与一般民众的抱负差距, 化解区域性和群体性的“等、靠、要”思想, 激发脱贫者的心气。本阶段, 扶贫工作在多地的精准扶贫实践中积累了大量的经验, 通过实施舆论宣传工程和乡风文明工程, 扶志有力地推动了扶贫工作。到精准扶贫阶段, 中国反贫困实现了各种理论视角下的实践创新, 多主体协同化社会大扶贫格局基本形成。

五、中国特色扶贫开发道路与减贫的中国智慧

         在结构与行动的研究范式下, 贫困既有社会结构、制度的原因, 亦有个体主观行动、行为方式、思想观念和群体文化的原因。在近40年的扶贫实践中, 中国扶贫一方面坚持破解贫困的结构性因素, 另一方面坚持破解致贫的行动困境, 走出了具有中国特色的扶贫道路。

        中国特色扶贫道路的形成凝聚了中国几代领导集体的共同智慧, 它是马克思反贫困理论在中国实践与理论中形成的本土化成果。共同富裕是中国特色扶贫道路形成的思想基础, 针对共同富裕思想的完善则让中国扶贫理论基本型塑, 开发式扶贫思想让中国扶贫在理论与实践层面获得了深化, 科学发展观为中国扶贫提供了战略指导。社会主义的本质要求回应了人们对贫困问题的质疑, 进而也将扶贫工作上升为事关中国特色社会主义体制的高度。在21世纪以来的扶贫工作中, 扶贫坚持以人为本, 在和谐社会和全面小康建设中推进脱贫攻坚。习近平总书记将扶贫开发视为坚持社会主义道路和小康社会建设的关键内容, 阐述了新时期扶贫开发的极端重要性和战略定位, 系统阐述并推动了精准扶贫战略的实施 (王辉, 2016) 。扶贫是关乎党和国家政治方向、根本制度和发展道路的大事, 正是几代党和国家领导人对扶贫工作认识的不断深化并推动相关实践的纵深, 在结合中国贫困与扶贫实际基础上不断进行探索并创新, 才逐步形成了新时代具有中国特色的扶贫开发道路。

         在长期的扶贫实践中, 中国特色扶贫开发道路不仅注重对结构和制度等具有规定性、强制性的因素进行改造, 同时还注重对行动性限制因素的破除。在习近平总书记的扶贫观当中, 行动被赋予十分重要的位置, 行动不仅是执政者从事治理的首位能力, 同时还是马克思主义的重要认识论命题, 重视行动也是对人民本根性的重视, 其背后是结构与行动两者关系的认识论命题。对于悲观者而言, 其强调结构性贫困的顽固性与长期性, 而对于中国共产党来说, 结构主义则会成为懒政的托辞, 他们更愿意付诸行动去打破旧有的致贫的结构与制度, 进而重建结构与制度, 以推动脱贫工作。中国特色扶贫开发道路是中国共产党自觉运用并创新马克思主义世界观方法论解决实际问题的本土化成果。在当下阶段, 扶贫形成了立体式的制度与行动建构, 其包含脱贫攻坚责任体系、政策体系、投入体系、动员体系、监督体系和考核评估体系, 且每个体系当中都进行了大量的制度创新与行动安排。无论是对结构的强调, 还是对行动的重视, 在中国扶贫中, 扶贫行动都是最基础的, 扶贫行动既可能指向结构与制度因素, 也可能指向行动主体和贫困者的能力、主体性等。因为结构与制度具有不同的层次性, 因此在制度建设与结构重塑方面, 不仅有全国层面的工作, 还有地方各级政府因地制宜的工作;同时, 因致贫因素的差异, 一刀切和笼统化的扶贫举措难以获得全国层面的相对一致的扶贫效果, 因此精准扶贫就呼应而出, 其在客观上体现了分类治理的扶贫思维。当然, 集全国之力所凝聚整合的扶贫行动之所以可能, 则是因为中国特色社会主义的政治优势和制度优势, 这也构成了世界减贫的新探索 (黄承伟, 2015) 。

        该如何看待中国扶贫的世界贡献呢?在研究者看来, 国际减贫的中国智慧与中国贡献主要集中在如下几个方面:政府承诺及其兑现是减贫的根本;体制创新是减贫的前提;以人为本是减贫的核心理念;素质提升与能力建设是减贫的关键要素;市场机制是减贫的重要杠杆;农户参与是减贫的内在动力;农民身份转变是减贫的重要途径 (龚娜、龚晓宽, 2010) 。如果把减贫视为公共服务的话, 那么政府必然要成为减贫工作的主导力量, 而这也是中国扶贫为世界减贫贡献的重要智慧之一 (凌文豪、刘欣, 2016) 。中国历届政府对扶贫工作高度重视, 不仅为扶贫提供了政治保证, 也提供了资金、组织与政策保障。贫困是嵌入在社会与经济当中的, 因此扶贫工作应注重与经济社会发展战略相结合, 中国贫困治理的巨大成绩是在发展中实现的。要从系统性和综合性的视角做好扶贫工作的规划与设计, 建构全方位立体式的扶贫治理体系。随着社会的转型, 贫困在不同时期也会有很大的变化, 因此有效的扶贫工作一定是能够回应贫困变化的, 这就要求我们对扶贫制度与体制进行不断的变革、创新与完善, 从体制改革扶贫, 到开发式扶贫, 再到保护式扶贫和精准扶贫, 中国扶贫体制从未停下与时俱进的脚步。这一点也是中国为世界减贫贡献的重要智慧之一。贫困者是扶贫的主体和对象 (韩广富、李万荣, 2017) , 没有贫困者的参与, 没有贫困者主体性功能的发挥, 减贫工作不可能取得持续成效, 输血扶贫无法根治贫困, 而造血扶贫才应是更加持续的扶贫良方。贫困在很大程度上体现为收入问题, 因此增加农民收入, 政府不能越俎代庖, 在应该发挥市场机制作用的地方, 要充分相信市场。当然, 对市场机制的重视并不代表对发展主义的全盘接受, 在发展主义理念下, 地方政府往往过分专注经济增长, 而对其带来的社会不公平、环境污染和文化破坏等治理不够。与此同时, 社会救助、社会保障与社会保护理念下的扶贫工作容易产生福利依赖和负向激励。因此, 扶贫要坚持经济发展、资源开发与社会发展相结合, 激发贫困群体脱贫的内生动力, 或是采用以工作换福利的方式 (李博、左停, 2017) 避免福利陷阱。中国特色扶贫开发道路, 首先有助于国家减贫工作的推进, 而其同时构成了全球发展知识体系的重要部分 (李小云、马洁文、唐丽霞、徐秀丽, 2016) , 在新兴世界治理格局中提供中国方案和智慧, 为世界和平与发展贡献力量。

         总体而言, 中国特色扶贫开发道路, 不仅充实和丰富了以扩大机会、推动赋权和增强安全为支柱的国际减贫理论, 同时还发展了依托亲贫性经济增长战略和提升贫困者利用机会能力的减贫理论 (李培林等, 2017) 。其最基本的经验在于, 从实际出发, 因地制宜地开展扶贫工作, 系统全面地确立精准扶贫工作的合理性与合法性, 将公平公正观念贯彻于扶贫工作始终 (邢成举, 2018) 。对结构和行动的超越与重塑, 也展现了中国扶贫政策优化设计遵循“自上而下”与“自下而上”相结合路径的独特优势与经验 (贾俊雪、秦聪、刘勇政, 2017) 。对结构的超越和重塑主要遵循了“自上而下”的政策设计路径, 而对基层首创精神与贫困者主体性的重视也让结构调整与政策制度变革等具备了“自下而上”的视角;对致贫行动困境的超越和贫困群体社会行动的重塑则主要遵循了“自下而上”的变革路径, 因行动涉及更多特定和微观的个体, 对跨越贫困陷阱行动困境的突破也包容了“自上而下”的治理智慧。坚持中国特色社会主义制度的优势, 打赢脱贫攻坚战, 将为中国共产党新时期执政提供坚实的阶级基础和群众基础, 将为中华民族的伟大复兴提供厚实保障 (朱梦冰、李实, 2017) 。中国减贫人口全球最多且提前完成联合国千年发展目标, 这足以彰显中国扶贫经验的国际价值与中国智慧, 更充分展现了中国共产党和中国特色社会主义制度的优越性。中国特色扶贫开发道路是中国共产党和中国政府有组织、有计划启动的长时段的贫困治理实践, 其更是充分发挥中国特色社会主义体制和政治优势实现国家关键性发展目标的社会实验, 这场社会实验主要选择从结构和行动两个角度开展实验干预, 从而建构起了超越结构与行动的贫困治理体系和治理能力, 亦为国家治理体系和治理能力现代化提供了扶贫注解。


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