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面对社会重组的乡村治理现代化
2018-11-30 22:59:36 来源:《政治学研究 》2018年 第5期 作者:桂华 【 】 浏览:0次 评论:0

党的十八届三中全会提出国家治理体系和治理能力现代化的全面深化改革总目标, 党的十九大确定了“治理有效”的乡村振兴战略。乡村治理现代化是国家治理现代化的有机组成部分。当前正在发生的乡村治理转型, 受国家能力、乡村体制和基层社会三重因素的影响。乡村治理现代化目标的实现, 取决于上述三重因素的匹配程度。

 

一、乡村治理现代化的总目标

长期以来, 我国乡村治理保持着“简约治理”1模式。中国传统社会国家与社会二元割裂, 乡村治理表现为“皇权”与“绅权”互动2。新中国成立以后, 通过政治革命和社会运动, 乡村社会的“封建”状态被打破, 共产党领导下的基层组织延伸到自然村一级。“三级所有、队为基础”的人民公社体制, 具备强大的动员农民和组织乡村社会的能力。尽管如此, 人民公社时期的乡村基层社会依然具有一定的自主活力, 相当一部分基层社会事务由村庄自主解决。

 

改革开放以后, 我国重新恢复家庭作为基本经营单元, 取消人民公社时期的“政社合一”体制。与农村经营体制改革同步, 在社会管理方面发展出村民自治制度, 在村庄熟人社会中建立起群众性自治组织, 形成“乡政村治”3这一基层治理体制。直到今天, 正式的行政权力最低延伸到乡镇一级, 乡村治理依然带有一定的“简约”色彩。

 

我国乡村治理长期保持“简约”形态, 与三个方面因素有关。一是我国地域辽阔、人口众多, 基层治理事务十分复杂;二是国家治理能力不足;三是乡村社会具有维持内生秩序的能力。在传统“简约治理”模式下, 国家政策很多时候面对的是整体村庄而非农民个体, 其好处是节约了治理成本, 不足之处是容易发生政策执行变形, 影响国家意志的贯彻。

 

目前国家控制的物质资源和拥有的合法性资源、能够担负的治理成本和对社会的组织能力, 都达到前所未有的高度。国家提出治理现代化的发展目标, 推进乡村治理现代化, 总体方向是要打破延续至今的基层“简约治理”模式, 强化国家对乡村事务的直接介入能力, 通过建立现代乡村治理体系, 实现国家规划秩序对基层社会自然秩序的替代。

 

二、乡村治理现代化的过程与类型

国家治理现代化包括治理体系现代化与治理能力现代化两层内涵。所谓乡村治理体系现代化是指用现代治理技术替代传统的治理手段, 用精准到人到户的政策替代传统以村庄为单位的模糊政策, 用规范化、程序化和规则化的治理体制替代人格化和随意性强的传统治理体制;乡村治理能力现代化则是指提高国家对基层事务的干预能力, 更好地实现国家预定的政策目标。乡村治理体系现代化是手段, 乡村治理能力现代化是目的, 乡村治理体系现代化服务于乡村治理能力提升。

 

针对农村基层一直延续至今的“简约”治理体系, 地方政府在推动基层改革时, 常常将乡村治理现代化定位为制度规范化、过程程序化、手段技术化和目标精准化;并推行村干部专职化, 实行村级坐班制, 在农村事务管理中采用新型技术手段等。以村干部职业化、村务管理规范化和政策执行精准化为表征的农村基层治理改革, 注意到了乡村治理的“国家性”内涵, 忽视了乡村治理的“社会性”成分。

 

农村基层是国家与社会接触地带, 乡村治理的特点在于, 在国家行政力量介入乡村社会的过程中, 二者会发生复杂互动。农村基层治理转型除了受国家力量的影响之外, 还受到乡村社会自身性质的影响, 国家力量与乡村社会共同塑造基层治理形态。当国家面对的是信息模糊和事务不规则的传统村庄社会时, 通常会陷入“精准政策不精准执行”4的尴尬境地。农村基层治理现代化目标能否实现, 很大程度上取决于乡村社会自身的现代化程度。

 

当前正在发生的乡村治理转型, 包含着国家与乡村社会双向互动过程。一方面, 趋于“技术化”的国家治理力量会改造乡村社会, 乡村治理现代化程度越高, 国家对基层社会的改造程度就越深。例如, 当前国家正在推行农村土地确权, 尝试在农村宅基地和承包地上建立四至边界清晰的个体化权利。土地确权改变村庄内部土地权利模糊状态, 通过确权登记办证, 建立一套覆盖全国的土地管理系统。精准掌握土地被谁占有的信息, 可视为国家治理能力的标志, 土地确权提升了国家在乡村的基础性治理能力。

 

另一方面, 乡村社会的自身形态也会影响到国家政策执行和国家意志贯彻。以农村殡葬改革为例。当前引发社会热议的农村殡葬改革工作, 实质是改造乡村丧葬风俗, 打破各地自发形成的丧葬秩序, 推行包含国家意志的丧葬新风俗。我们调查发现, 殡葬改革工作在宗族文化传统较弱的北方地区容易推行, 在宗族文化传统较强的南方农村执行难度相对较大。同样的国家政策在不同地区和不同类型的村庄中, 会产生不同的治理效果。

 

乡村治理现代化面对的是正在转型的、形态各异且不规则的农村基层社会。通过乡村治理体系现代化来提升基层治理能力, 既取决于乡村治理体系自身的科学性, 也取决于乡村治理体系与基层社会的匹配程度。随着乡村治理现代化的推进, 传统体制被现代治理体系替代。与此同时, 中国乡村社会自身也正处在翻天覆地的巨变进程中。农民的价值观念、行动逻辑、生活方式、经济生产、家庭结构、村庄边界等, 都在急剧变动。乡村社会重组与乡村治理体制转型, 共同塑造乡村治理现代化进程。基于这两个维度, 可勾勒出我国乡村治理转型的理想形态。

 

第一种是用传统体制治理传统的乡村社会。我国传统社会的乡村治理属于这种形态。

 

第二种是用传统治理体制应对趋于现代化的乡村社会。在我国东部沿海一些地区, 农村已经高度工业化和城镇化, 外来人口大量流入, 本地农民脱离农业和土地, 村庄社区边界被打破, 本地农民的生活方式与城市市民无差异。但是这些地区依然保留着农村建制和传统乡村治理体制, 一些新问题无法有效应对, 基层治理矛盾积累。这些地区的乡村治理转型最为剧烈。

 

第三种是用现代体制来治理具有很强传统色彩的乡村社会。在基层治理现代化的改革背景下, 一些农业性质强、传统色彩浓的地区, 盲目地学习发达地区的“先进”治理经验, 将现代化程度很高地区的治理方式和治理模式照搬到本地, 出现制度空转现象。譬如, 一些中西部农业型地区在村一级建设公共服务大厅, 推行村干部坐班制度, 然而这些地区的基层治理事务很少, 农民的需求不规则, 实践中出现坐班村干部一个星期只办理一两件事的情况。

 

第四种是用现代体制来治理高度现代化的乡村社会。这种情况主要出现在东部沿海地区, 以上海农村最为典型。受大都市的辐射, 上海农村现代化程度高, 乡村去乡土性, 农村土地全域流转, 以统筹农业生产为基本内容的传统乡村治理事务大幅度减少。另一方面, 上海农村生活着大量的外来人口, 社会流动性增加, 基层治理事务和社会矛盾发生变化。针对这种实际情况, 上海地区推行农村基层“网格化”治理, 将最早在城市社区实施的治理手段移植到农村, 按照城市治理理念来改造农村治理体系。

 

不同治理模式的效果需经过实践检验。在推进乡村治理现代化过程中, 必须注意村庄社会的形态差异。沿海发达地区的村庄, 靠近城市和工业区, 村庄开发程度高, 农民生活方式转型彻底, 村庄的现代化程度高。适合村干部坐班制和“网格化”治理等现代治理体系。广大中西部地区呈现人财物流出状态, 基层治理主体弱化, 集体经济薄弱, 村庄内部利益稀疏, 农村公共品供给不足。因此, 中西部地区乡村治理现代化更应当在强化基层组织、提升基层公共品供给能力等方面着手。

 

三、乡村治理现代化的阶段与未来

改革开放以来的乡村治理转型, 大体可以划分为三个阶段。

 

2002年农村税费改革之前的阶段, 乡村治理的中心工作是向农民收取农业税费, 基层治理成本和公共品供给成本由农民承担。国家赋予乡村组织强制执行政策的权力, 弱化对基层治理过程的控制, 形成乡村两级联合起来支配农民的“乡村利益共同体”5结构, 造成干群关系紧张。税费改革之后, 乡村治理进入“多与少取放活”阶段, 国家逐步取消农业税, 对农民实施补贴, 推行公共财政向农村覆盖和推动公共服务城乡均等化。这一时期乡村治理的特点是国家不向农民收钱, 乡村组织缺乏回应农民需求的动力, 出现基层政权的“悬浮”6状态。党的十六大以后, 我国全面开启“以工补农、以城带乡”战略, 2005年党的十六届五中全会将“建设社会主义新农村”确定为我国现代化进程中的重大历史任务, 随后又提出建设“美丽乡村”的目标, 我国乡村治理进入到发展和建设农村的阶段。党的十九大把实施乡村振兴战略作为新时代“三农”工作的指导思想, 要求按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”五方面目标, 来建设乡村和治理乡村。乡村振兴战略将深刻影响乡村治理实践。

 

在乡村振兴的战略背景下推进乡村治理现代化, 需着力处理好以下三对关系。

 

一是民生与民主的关系。党的十九大报告提出, “必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重”, 中央已经确定乡村振兴战略的长期目标和短期目标, 各地的乡村振兴工作已全面铺开。在“坚持农业农村优先发展”的战略布局下, 未来各级政府将进一步加大对农村的资源转移力度。目前每年各级财政中的“三农”总支出已经超过2万亿。大量资源投向农村, 将改善农村公共服务水平和乡村面貌;但是在具体实践过程中, 还需要解决好资源下乡“最后一公里”问题。尤其是与农民生产生活密切相关的农村小微公共品供给, 要实现资源投入和对农民的动员相结合, 鼓励农民参与公共品供给过程。乡村治理由国家、乡村组织与农民三重主体构成, 农民是乡村治理最重要的主体。乡村振兴要坚持以农民为主体, 离开农民的民主参与, 乡村“治理有效”的目标无法达成。

 

二是技术化治理与群众路线的关系。随着国家治理现代化的推进, 越来越多的技术性手段被运用于乡村治理领域。最典型的是在一些地区农村推行的“网格化”治理, 用“横到边、纵到底”的网格体系替代传统的村组组织。网格化治理以信息技术系统为基础, 村组治理需要广泛地动员群众, 网格化治理秉持“事务主义”原则, 村组治理采取民主管理原则。网格化治理打破了面对面、脸对脸的熟人社会治理方式, 农村干群关系被改变。实际上, 当前很多农村工作还需要走群众路线, 在构建现代乡村治理体系的过程中, 各类技术性治理手段应当保持在“用”的层面, 不能丢弃群众路线这一基层治理优良传统。

 

三是“村治”与“乡政”的关系。村组作为群众性自治组织, 与乡镇是指导和被指导的关系。近年来, 在国家加大对农村资源输入的过程中, 为了保持国家意图贯彻和政策精准执行, 政府加强对村级工作的监督和管理。同时, 还需要保持基层治理的能动性与活力。“乡政”与“村治”的体制性关系不能改变。乡镇政府对村级工作的指导性应当保持在“原则性”层面上, 适合农民自主决策的事务, 应当通过村民自治来完成, 避免乡村治理现代化异化为乡村治理行政化。

 

注释

1 黄宗智:《集权的简约治理——中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政》, 《开放时代》, 2008年第2期。

2 王先明:《历史记忆与社会重构——以清末民初“绅权”变异为中心的考察》, 《历史研究》, 2010年第3期。 

3 张厚安:《乡政村治——中国特色的农村政治模式》, 《政策》, 1996年第8期。

4 雷望红:《论精准扶贫政策的不精准执行》, 《西北农林科技大学学报》 (社会科学版) , 2017年第1期。

5 贺雪峰:《试论20世纪中国乡村治理的逻辑》, 载《中国乡村研究》 (第5辑) , 福建人民出版社, 2007年版。

6 周飞舟:《从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响》, 《社会学研究》, 2006年第3期。

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责任编辑:liqun
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