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治理“村官巨腐”的长效机制探讨
2018-11-04 10:38:39 来源:《云南行政学院学报》2018年第4期 作者: 陈文权 莫申容 【 】 浏览:2次 评论:0


      村官主要是农村党支部和村民自治委员会的领导成员, 在乡镇党委领导下, 独立自主地管理农村公共事务, 手中掌握着集体资金、资产、资源支配权。不可否认, 我国绝大多数村官是全心全意为农民群众服务的, 利用其掌握的公共资源带领农民群众发家致富。但是, 也有村官在巨大经济利益面前, 抵不住诱惑, 利用手中的权力, 肆无忌惮地贪污受贿, 截留、挪用、侵吞各种款项。特别是近年来, 随着国家支农惠农力度的加大, 村中资金、资产、资源规模不断扩大, 小村官大腐败频频出现在公众视野。一些村官巨腐行为远远地超出了社会的容忍度, 其贪腐事实也令媒体一度为之瞠目结舌。因此, 从理论上探讨治理村官巨腐长效机制已成为夺取反腐败压倒性胜利一项十分重要的课题。
        一、村官巨腐现象的特点
    本文收集了近年来报纸与网站报道的100个案例, 并从中整理出13个典型案例, 按涉案金额由多到少顺序排列, (如表1所示) 进行深入分析。
       发现近年来小村官大腐败呈现出以下几方面的特点。
       (一) 从腐败主体来看, 村两委“一把手”涉案最多
       2016年全国共处分乡科级及以下干部39.4万人, 增长24%, 其中处分村党支部书记、村委会主任7.4万人, 增长12%。 (1) 仅2016年2月, 中央纪委监察部网站对各级纪检监察机关查处的125起侵害群众利益的不正之风和腐败问题进行了通报曝光。统计发现, 在125起侵害群众利益的不正之风和腐败问题中, 总计有53起涉及村党支部书记违纪违规, 占比达到42.4%;总计有23起明确指向村委会主任违纪违规, 占比为18.4%。 (2) 典型案例也表明, 村官巨腐主要集中在村支书 (或村主任) 。村支书 (或村主任) 是村里的“一把手”, 在村中权力最大, 掌握着村集体资金、资产、资源, 为他吹喇叭、抬轿子的人就多。在缺乏监督的情况下, 他们利用手中的权力肆意侵害村集体利益, 扣留、挪用上级各种款项, 在土地拆迁、工程建设中暗箱操作、中饱私馕。
       更有甚者, 村支书、村主任伙同村会计、出纳等成员相互勾结、相互利用, 形成利益共同体, 共同骗取国家补偿款、侵吞集体资产, 形成“窝案”、“串案腐败”形式。如原广东中山市火炬开发区宫花村支书助理兼宫花经济发展公司经理张连合伙同他人侵吞土地补偿款7249万元。如河北村官刘会民受贿20斤黄金, 全村几乎所有村支部、村委会人员全部涉案, 集体走上犯罪道路。 (1)
       (二) 从腐败领域来看, 农村征地补偿是巨腐重灾区
       随着近年新农村建设和城镇化运动的开展, 农村征地补偿等逐年增多, 一些村官利用村民对国家政策的不清楚, 打起了征地补偿款的主意。比如在征地补偿款申报、审核审批、发放管理过程中, 弄虚作假、虚报截留、贪污挪用、侵占, 使村民未能真正享受到国家的惠民政策。上文整理出的13个典型案例中, 涉及农村征地补偿领域的腐败占了四成, 且涉案金额巨大。如湖南益阳市高新区东部产业园鱼形山村原党支部书记刘云贵利用职务便利, 先后4次挪用该村征地补偿款共计1330万元, 供亲友进行营利活动。 (1) 如哈尔滨市南岗区红旗满族乡曙光村党总支书记兼村委会主任于福祥, 挪用征地补偿款达2亿元, 这也是13个典型案例中金额最大的巨腐案。
       (三) 从涉案金额看, 数额有增无减
       近年来国家出台了一系列支农惠农政策, 大量征地费用、拆迁补偿费、工程建设项目资金等涌向农村, 村官经手的资金也越来越多。由于监管制度不给力、村务公开不到位等问题, 给村官巨腐带来了机会, 涉案金额呈逐年上升趋势, 动辄几百万、几千万, 甚至上亿元。比如原河北省固安县宫村镇马公庄村原党支部书记曹连生, 在村庄新民居建设、土地流转、土地承包工作中, 非法占有、挪用村集体资金, 侵占集体利益, 涉案金额高达4200多万元。 (2) 原安徽淮北市烈山村支书、友谊二矿矿长刘大伟转移、侵吞村集体资产1.5亿元。
       (四) 从腐败手段来看, 村官巨腐日趋隐蔽化、多样化
       有的利用惠农补贴申报环节存在的漏洞, 虚列名单, 私分、挪用、截留粮食直补、退耕还林款项;有的在工程招投标中捞好处;有的在土地批租、宅基地、计划生育指标审批中通过“吃、拿、卡、要”等手段贪污受贿;有的借公务接待之名做假账、虚列开支;有的村集体收入不入账, 直接侵吞。如湖北郧西县三官洞林区蒿坪河村支书明庭友私刻村民的印章冒领国家补贴, 退耕还林、粮食直补、公益林款300多万。 (3) 原西安市雁塔区东滩社区主任利用职务之便向开发商索要好处费、高价承揽低价转包获利高达1.2亿元。
       二、村官巨腐的原因
       在反腐败的高压态势下, 村官巨腐现象仍屡见不鲜, 其原因主要表现为:
       (一) 惩处力度不够, 助长了村官巨腐风气
       改革开放以来, 我国的反腐败斗争注重了对掌握国家公权力的高官腐败 (“老虎”) 的打击, 而对于小官腐败 (“苍蝇”) 却关注不够, 特别是对“村官”这个群体腐败治理不力, 从而有了“小官大贪、村官巨腐”现象。
       第一, 县乡党委在查处村干部违纪不够《刑法》量刑的行为时, 考虑到村官工作难度大、任务重、待遇低、条件差, 农村关系错综复杂, 取证难度比较大, 又怕查案影响村官工作积极性, 于是对涉案金额不大的, 采取大事化小、小事化了的态度, 从而导致村官腐败惩处不力, 难形成震慑力量。
       第二, 由于村委会的自治性和村官身份的特殊性, 司法部门对村官的惩处往往存在较大的自由裁量空间。村官一般按“非国家公职人员”惩处, 自由裁量空间就会变大, 量刑也会比较宽容, 直接降低了村官腐败的成本, 纵容了村官敢贪的行为。在腐败收益可观的情况下, 让村官产生一定的侥幸心理, 有的村官就有恃无恐, 从小贪演变为大贪, 将难以遏制村官腐败行为的发生。
        (二) 权力高度集中, 村官巨腐权力寻租空间变大
       集权一定会造成腐败, 这是自古以来被实践证明的。村官虽不是国家工作人员, 但权力可不小, 农村集体的资金、资产、资源都由村委会和村党支部管理。农村基层现行政治管理模式为“一把手”负责制, 大事小事都是村支书 (或村主任) 说了算, 拥有绝对话语权, 尤其是不少地方实行“一肩挑”, 村支书集党、政、企大权于一身, 这使得农村基层组织权力过分集中于一个人手里, 权力过分集中, 又缺乏必要的制约, 为权力寻租留下了空间, 再加上权力清单、责任清单又不明确, 很容易诱发村官贪污腐化。比如深圳龙岗“20亿村官”周伟思在担任村官的十几年里, 身兼村主任、集体经济管理者、个人企业家等多个职务, 因为手中的权力他的资产越来越多, 最终走向腐败深渊, 这就是权力过于集中滋生的腐败。 (1) 其次, 随着农村集体经济的不断壮大, 乡镇政府管理事务下沉到村组织, 国家强农惠农资金、最低生活保障金、救灾救济金等都由村干部统筹分配, 一些村官法律意识、为民服务意识淡薄, 受农村传统管理模式的影响, 农村民主决策权和民主监督权又没有很好落实, 村官独断专行、滥用权力、以权谋私现象就可能发生。
       (三) 监督机制不完善, 村官巨腐“防火墙”不牢
       习总书记在2013年全国组织工作会议上的讲话指出:“没有监督的权力必然导致腐败, 这是一条铁律。”上级、同级监督不力, 村民监督意识和能力不强给村官腐败留下了空隙。监督机制不完善表现在以下几方面:
       第一, 乡镇政府与村委会是指导与被指导的关系, 碍于情面, 不便于过多监督, 也没有过多精力监督, 认为只要他们把工作做好, 社会稳定就行。往往以“村民自治、不能干预”为借口, 对存在的一些问题睁只眼闭只眼, 甚至包庇, 一定程度上助长了村官腐败。
       第二, 村两委之间的相互监督形同虚设, 有的村支书和村主任“一肩挑”, 内部监督无法开展;在有的村支书和村主任分设的村庄, 村支书和村主任谁的势力强, 谁就有发言权, 一手遮天, 独断专行, 拒绝监督。
       第三, 村民监督意识和能力不强, 自下而上的监督疲软乏力。改革开放以后, 大多数农村青壮年都外出务工, 不可能对村官进行监督。而长期居住在村庄的居民多是文化素质相对较低的妇女、儿童和老人, 这部分群体无力监督村官的行为。村务公开常流于形式, 他们对村务不知情, 也无法进行监督。
       第四, 有的村庄通过设置村务监督委员会对村官进行监督, 但监督员是村官“圈内人”, 直接由村委会成员兼任, 这种自己监督自己的形式, 村务监督自然形同虚设。
       (四) 村财务公开、管理混乱, 留下村官巨腐的制度“漏洞”
       尽管《村民委员会组织法》及地方管理条例中对村财务公开和管理作了规定, 内容很细, 也很全面, 但并没有真正施行起来, 在实际运行中仍存在不同程度的公开走过场、流于形式, 致使村官巨腐现象没有得到有效遏制。
       第一, 有些村干部为谋取私利, 不想让群众了解村财务, 村财务公开如同作秀, 往往选择性公开, 将公开的内容随便找个墙贴上, 拍几张照片, 直接交到乡镇政府完事。
       第二, 村级财务管理比较混乱。有的村不严格执行财务规定, 村账目单据、凭证不全, 许多收入、支出不入账, 白条票据一大堆, 使用白条入账, 报销入账不及时, 公款私存等问题十分严重。更有甚者, 有的村支书、村主任兼任会计或出纳, 用多少、干什么, 个人说了算。
       三、治理“村官巨腐”的长效机制
       中纪委十九届二中全会指出:巩固发展反腐败斗争压倒性态势, 需要“深化标本兼治, 构建不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制。”近年的重点是要“坚决整治群众身边腐败问题”。据此, 预防和治理村官腐败可从以下方面入手。
       (一) 加大惩处力度, 完善村官“不敢腐”机制
       习总书记说:“要以猛药去疴、重典治乱的决心, 以刮骨疗毒、壮士断腕的勇气, 坚决把反腐败斗争进行到底, 确保党和国家兴旺发达、长治久安。”对腐败“要坚持无禁区、全覆盖、零容忍”, 加大整治群众身边腐败问题力度。
       第一, 零容忍, 凡腐必反。县乡纪委和县监察机关对村官腐败案件要发现一件, 查处一件。正如习总书记所说:“发现一起查处一起, 发现多少查处多少, 不定指标, 上不封顶, 凡腐必反。”对村官腐败行为, 要打破情面, 敢于查处, 绝不姑息、应付了事, 一经查处, 立即处理且严惩不贷, 并将处理结果公之于众, 起到“教育一片、警示一群”的作用。
       第二, 重典治乱, 严厉惩处。司法机关对构成犯罪的村官必须依法惩治, 对涉案金额巨大, 情节特别严重的村官腐败分子应依法严惩直至极刑。在对村官腐败行为法律制裁的同时, 还要使他们在道德上受到谴责, 经济上得不偿失, 从低风险、低成本变为高风险、高成本, 形成震慑力。
       第三, 无禁区, 立体查处。纪检监察机关、司法、审计、三农等部门要加强合作, 实现资源互补、信息共享, 形成查处腐败的立体网络, 发挥纪检信访系统举报的作用, 从审计、监察结果中寻找线索, 提高查处村官违法违纪案件的速度。 (1)
       第四, 重遏制, 使村官腐败行为成为过街老鼠人人喊打。针对农村关系错综复杂, 村民对村干部的违纪违法行为不敢举报的现象, 各级纪检部门要大力开展廉政文化进农村、入农户, 建立反腐倡廉压倒性胜利的态势, 营造人人参与反腐败的浓厚氛围。
       (二) 厘清权力边界, 建立让村官“不易腐”机制
       习总书记说:“没有健全的制度, 权力没有关进制度的笼子里, 牛栏关猫是关不住的, 腐败现象就控制不住。”必须以制度权力制约村官权力, 法无授权不可为。
       第一, 应明确权力清单。根据《村民委员会组织法》, 村委会享有执行权、村务监督委员会享有监督权。涉及村民利益的8个方面事项, 都要经村民会议讨论决定或经村民会议授权村民代表会议讨论决定, 坚决贯彻少数服从多数的原则, 避免独揽大权, 决不能把村民自治搞成村委自治, 村主任个人说了算。
       第二, 理清责任清单, 明确村党支部、村委会、村民小组的职责范围。村党支部切实发挥领导核心作用, 抓好农村党建工作;村委会、村民小组管好村庄自治和公共服务;村集体经济则引入“职业经理人”管理, 或交“股份公司”这类经济组织打理, 切实做大做强农村集体经济。
       第三, 宣传、组织学习权力清单。广泛宣传权力清单, 向村民发放权力清单宣传册, 利用微信平台宣传权力清单, 让更多村民按流程办事, 党员干部按流程工作。组织村两委成员、村党员干部、村民代表学习培训权力清单的内容, 权力清单规范要求和政策性依据等。
       (三) 构建严密监督体系, 完善村官“不能腐”机制
       十九大报告明确指出:“要强化自上而下的组织监督, 改进自下而上的民主监督, 发挥同级相互监督作用, 加强对党员领导干部的日常管理监督。”完善村官监督的机制:
       第一, 强化政务监督。加强乡镇党政机关对村官工作的监督, 特别要将重点开发项目、惠农资金等列为重点监督内容。可将乡镇所辖范围内的村官廉洁度作为乡镇工作考核内容, 加强他们监督村官的积极性、主动性, 防止对村官腐败行为进行偏袒。同时要落实党风廉政建设责任制, 谁监督谁担责。
       第二, 落实村务监督。贯彻落实好中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》, 成立对村委会进行监督的村务监督委员会。监督村内重大党务、政务、村务, 对村级事务做到不干涉、不越位, 督促村干部依纪依规办事。为防止村务监督员与村干部形成利益共同体, 要实行监督员工作业绩与自身利益挂钩, 能及时发现村委会成员的违法行为, 可在升迁时予以优先考虑、物质奖励等。村干部也可对该监督员进行监督, 如发现袒护行为予以举报, 从而形成一个相互制约的监督体系。
       第三, 拓宽监督渠道。除传统村级监督渠道外, 要借助“互联网+”开设举报专区和曝光平台, 打造群众家门口的举报网络。对村民反映的问题要及时受理, 认真核实, 从严查处。
       (四) 规范村财务公开制度, 建立村官“不会腐”机制
       阳光是最好的防腐剂, 要规范村财务公开、管理制度。
       第一, 凡涉及村里重要项目、村民普遍关心的焦点问题、与村民利益相关的问题、村里大额资金的使用等都要及时公开。同时要不断加强村务公开信息平台建设, 让村民通过微信、微博、电视、公开栏等就能及时查看村务情况, 真正落实村民对村务工作的知情权。上级部门应不定期抽检村务公开情况, 避免村务公开中出现假公开或不公开现象。
       第二, 坚持村财务由民做主, 共同监督村里的财务支出。村官掌握的村集体资金、资产、资源, 要进行统一登记管理。坚持村级财务的各项收支发票一定是正规发票, 并且有经办人签字、用途说明。对于大额资金的支出必须经过村民代表大会集体讨论决定, 哪些钱该花, 哪些钱不该花, 花多花少, 都由群众说了算。
       (五) 健全激励保障, 建立村官“不愿腐”机制
       工资福利低不是村官腐败的主因, 但少数村官腐败与村官的激励保障机制不健全一定有关。可通过建立健全激励保障机制, 使村官更加珍惜自己的工作, 不愿也不想铤而走险进行腐败。
       第一, 要落实村官报酬的相关政策规定。如确保村党支部书记的基本报酬不低于当地农村劳动力平均收水平, 关心村官的生活, 帮助他们解决实际困难, 激发工作热情。
       第二, 给予村官一定的政治发展空间。一方面, 真正把德才兼备、热爱农村事业的农村致富带头人、回乡大中专毕业生、外出务工经商人员吸纳到基层干部队伍。另一方面, 可以拿出一定的乡镇党政机关空缺岗位, 选拔工作能力突出的村官到乡镇任职, 从优秀基层干部中遴选公务员、考聘事业人员, 使他们拥有向上发展的职业空间。
       第三, 探索村官退职、退休后的保障机制。在职期间要为其缴纳社会保险, 对长期从事村干部工作的老党员, 实行退休制度, 改变退职后无保障的后顾之忧, 让他们安度晚年。
       (六) 加强村官思想政治教育, 构建村官“不想腐”机制
       从村官违法犯罪案例发现, 大多数村官刚上任时勤勤恳恳、兢兢业业地为村庄干实事, 其中也有为村庄发展而作出贡献之人。但在巨大利益诱惑面前, 有的村官理想信念发生了动摇, 逐步走上贪腐犯罪道路。因此, 必须加强对村官的思想理论教育, 提升拒腐防变能力。
       第一, 加强村党支部成员理想信念、宗旨意识教育, 引导其树立正确的人生观、价值观、权力观和利益观, 克服利己主义和官僚主义, 筑牢拒腐防变的思想防线, 讲政治、讲规矩, 运用手中的权力为民谋利。
       第二, 针对目前一些村官文化程度偏低、法律意识淡薄、业务素质不高的现状, 应加强对村官的教育培训工作, 切实提高他们的业务能力水平、遵纪守法的自觉性。尤其要强化作为群众自治组织的村委会成员法治教育, 做到依法为民办事。可以分批选派村官到党校学习, 也可由县级组织、纪检或乡镇等有针对性地组织一些专题辅导班。采用正面引导、反面警示、以案说纪等多种教育方式。

      注释
1 完颜平.剑指基层微腐败2016年全国共处分乡科级以下干部39.4万人[N], 中国纪检监察报, 2017-02-07。
2 史云贵.哪些基层腐败令人深恶痛绝[N].人民论坛网, 2017-5-22。
3 石英杰, 李宏.河北涉黑村支书获死刑受贿5270万20斤黄金[N].北京青年报, 2013-9-2。
4 沙璐.从纪委通报看基层腐败如何雁过拔毛[N].新京报, 2016-08-08。
5 齐雷杰.河北廊坊查办多名“硕鼠村官”最大涉案金额超4200万元[N].新华网, 2015-11-3。
6 湖北郧西村干部冒领农补300万村民治病钱也贪[N].央视网, 2016-12-29。
7 深圳“20亿村官”被提起公诉[N].新京报, 2014-01-04。
8 张传秀.村官腐败:形式.特点.危害.原因.对策[J], 中共云南省委党校学报, 2014 (5) 。





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