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项继权:改革40年:农民和集体不断解放的过程
2018-09-27 08:33:45 来源: 作者: 【 】 浏览:48次 评论:0

从1978年算起,今年是农村改革40年。“改革是一场深刻的革命”,其根本目的是“进一步解放和发展社会生产力,进一步激发和凝聚社会创造力”。农民是农村经济社会的主体,集体经济组织是农村基本经济组织。解放和发展农村生产力,激发经济和社会活力,最为根本和首要是破除束缚农民及集体经济组织的制度性障碍,解放农民和农村集体经济组织。从农村改革40年的历程来看,家庭联产承包、实行村民自治、发展乡镇企业、鼓励农民进城、农村税费改革以及当前正在进行集体产权改革、农村股份合作和城乡统筹发展等等,每一次重大的改革和进步,无不是破除障碍,解放农民,并同时推进农村集体经济组织的解放,由此释放农民个体和农村集体经济组织的活力,推动农村以至整个国家经济社会和政治的发展。

农村改革的实质是农民和集体的双重解放

我国农村改革始于20世纪70年代末80年代初的家庭联产承包责任制的改革。改革之前,农村实行人民公社体制,其典型特征是计划经济、“以粮为纲”、“一大二公”、“政经合一”、“三级所有、队为基础”、统一核算、集中经营以及城乡分离等等,农民及农村集体都被束缚于农业、农村及土地上。农民和农村集体不仅缺乏明晰而稳定的财产权,也丧失经营自主权,集体劳力、财物、产品都可能“一平二调”,加之政治上的“左”倾错误、经营上的“瞎指挥”、分配上的“大锅饭”,不仅严重制约了农民生产积极性,也制约了农村集体经济的发展。其结果是“从1958年到1978年20年时间,实际上处于停滞和徘徊的状态,国家的经济和人民的生活没有得到多大的发展和提高。”“大多数农民是处在非常贫困的状况,衣食住行都非常困难。”正是在此背景下,出现了联产承包责任制的改革,并由此掀起了波澜壮阔的农村改革大潮。

家庭联产承包责任制在不改变农村土地等基本生产资料集体所有的前提下由农民实行多种形式的承包经营。在实践中,联产承包责任制从最初的“从最初的‘不要包产到户’,到后来包产到户发展为包干到户,并且成为全国大部分地区主要的责任制形式”。家庭承包改变了人民公社时期的集中经营、集中劳动、统一分配的经营管理方式,使农民获得了生产经营的自主权。从此,生产什么、生产多少以及何时生产、如何生产已经不再根据国家计划并由集体单位统一决定,而是由农民及农户自主决策、自主经营;“交够国家的、留足集体的,剩下都是自己的”不仅改变了集体分配上的“大锅饭”和平均主义,也明确了国家、集体和农民的责、权、利关系。这不仅是农民和集体关系的重大调整,也是农民和国家关系的重大调整。由此将农民从传统的计划经济和人民公社体制中解放出来,极大地调动了农民生产经营的积极性,也促进了农业生产的快速发展。

家庭联产承包责任制的实行从根本上动摇的传统的人民公社体制及集体经济组织和经营形式,推动了农村基层治理体系及集体经济组织的变革。特别是随着家庭联产承包责任制的迅速推行,农民自主权不断扩大,集体经济组织的功能迅速虚化,管理能力不断弱化,一部分社队基层组织陷入瘫痪、半瘫痪状态。为此,1982年底,中央决定废除人民公社,重建乡村治理体系和集体经济组织体系。1983年10月,中共中央国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》,全国开始实行“政社分开”,建立乡政府,设立村民委员会,形成“乡政村治”的治理格局。在重建乡村政权组织体系的同时,在原公社、大队或小队范围内根据集体经济状况并“在群众自愿的基础上”“设置以土地公有为基础的地区性合作经济组织”,实行政经分开。此项改革一方面赋予村民群众村务的自治权,另一方面也通过“政社分开”和“政经分开”的改革进一步理顺基层政权组织与乡村集体经济组织的关系,还原农村集体经济组织独立的产权和组织地位,力求将集体经济组织从传统的“政社合一”、政经不分的体制中解放出来。

在传统计划经济体制下,农村经济“以粮为纲”,农民及农村集体的生产领域受到诸多的限制,多种经营及乡村工业的发展受到严格的制约。随着家庭联产承包责任制的实施,农民生产经营的自主权的扩大,“发展多种经营和商品生产已成为广大群众的迫切要求”,为此,自1981年中央农村工作会议就强调“要因地制宜制订全面发展农、林、牧、副、渔、工、商的规划”,“逐步改变按人口平均包地、‘全部劳力归田’的作法,把剩余劳力转移到多种经营方面来”。1983年中共中央关于印发《当前农村经济政策的若干问题》的通知进一步强调发展农村多种经营,“走农林牧副渔全面发展、农工商综合经营的道路”;1984年中共中央、国务院转发农牧渔业部和部党组《关于开创社队企业新局面的报告》强调“乡镇企业发已成为国民经济的一支重要力量”,“各级党委和政府对乡镇企业要在发展方向上给予积极引导”,“对乡镇企业要和国营企业一样,一视同仁,给予必要的扶持。”“对家庭工业和个体企业,也应热情支持。”由此,极大地推动了农村多种经营和工商业的发展。1978年,社队企业总产值只相当于当年农业总产值的37%左右。到1987年,乡镇企业中二、三产业产值合计增加到4854亿元,这相当于农业总产值的104%,首次超过了农业总产值,农村经济和产业结构也开始发生历史性变化。到1985年,全国已有4577.5万农村劳动力转向非农产业,其中3126.47万转向农村工业。此项改革不仅使农民及农村集体从传统单一的农业生产中解放出来,也使大量农民从传统农业和土地上解放出来。

虽然乡镇企业异军突起,也吸纳了大量的农业剩余劳动力,但是,改革之初,乡镇企业的发展及农民的转移一度仍严格限制在农村,1981年国务院还下发《关于严格控制农村劳动力进城做工和农业人口转为非农业人口的通知》,乡镇企业及农村剩余劳动力转移也强调“进厂不进城,离土不离乡”。直到1984年中共中央《关于1984年农村工作的通知》才首次提出“允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户”,“允许农民和集体的资金自由地或有组织地流动,不受地区限制。”1985年中共中央、国务院《关于进一步活跃农村经济的十项政策》强调“进一步扩大城乡经济交往”,“允许农民进城开店设坊,兴办服务业,提供各种劳务”。由此开启了农民进城的大潮,“进厂又进城,离土又离乡”成为更多农民的选择。此项改革不仅赋予农民更大的自由迁徙权,使亿万农民从农村中解放出来,集体劳力、资金和技术的自由流动也推动集体经济和乡镇企业从传统地域和社区的局限和依附中解放出来,获得更大的发展空间。

不难看出,20世纪末一系列农村重大改革都是旨在破除传统的人民公社体制及与此相应的一系列制度和政策,赋予农民及农村集体更大的独立性和自主权,着力将农民及农村集体经济组织从传统的计划体制、组织体制、管理体制、经营方式以及城乡二元化体制中解放出来,由此极大地推动了农村经济、社会和政治的发展。然而,无须讳言,80年代农村改革并不顺利,一些重大改革并没有完全达到改革的预期,旧的问题解决的同时又产生新的问题,农民和集体经济组织的独立和自主权力仍受到诸多的限制,正因如此,进入新世纪以来,党和政府进一步深化农村改革,其中,最为重大的改革行动包括农村税费改革及配套改革、“三权分置”和集体产权改革以及推进农村新社区建设和城乡统筹与一体化等等。农村税费改革及配套旨在进一步调整农民、集体和国家的分配关系,减轻农民负担,将农民从繁杂沉重的各种税费摊派中解脱出来;“三权分置”和集体产权改革进一步明晰农民与集体以及集体自身的产权归属,扩大了农民及农村集体的产权权能,进一步理顺农村集体经济组织与村民委员会组织的关系;农村新社区建设在加强农村公共管理和公共服务的同时也推动农村村民委员会和基层治理的组织、功能及管理和服务方式的转变;城乡统筹及一体化的改革进一步破除城乡二元化体制,调整城乡关系、工农关系以及国家与农民的关系,在加大农村公共服务和财政投入的同时,进一步促进城乡人口、资金、资源和技术的自由流动,促进城乡融合。显然,一些重大改革也是继续和深化上个世纪未竞的事业,进一步改革历史形成的农村产权制度、土地制度、组织制度、经营制度、分配制度以及破除二元化的城乡户籍制度、人口管理体制、公共服务体制,进一步理顺农民与集体、农民与国家以及政经关系、城乡关系,将农民和农村集体从传统体制和制度中解放出来,释放农民和集体的活力。

赋权与平权:农民和集体解放的核心和方向

马克思曾经指出:“人类奋斗所争取的一切,都与他们的利益有关。”而权利则是法律赋予人们实现其利益的一种力量。正当的利益及利益的追求需要合法的权利才能得到有效的保障。调动农民和集体组织的积极性,解放和发展生产力最根本的是需要赋予并保障农民和集体组织的权利。正因如此,农村改革和农民解放的核心和关键在于能否最大程度上保障农民及农村集体组织的权利,维护农民和农村集体组织的利益。从40年来农村改革的实践来看,农村改革和农民的解放也是一个赋权和平权的过程,这一过程经历了从放权、扩权到平权不断深化的阶段。

在介绍中国农村改革进程时,邓小平就曾说过:“党的十一届三中全会以后决定进行农村改革,给农民自主权,给基层自主权”。的确,农村改革的第一步就是“权力下放”、“放权让利”,给农民和基层更大的自主权。实行家庭联产承包责任制、允许农村多种经营、支持乡镇企业的发展实质是赋予了农民和集体组织生产经营的自主权;实行“政社分开”及实行村民自治,旨在推动村民“自我管理、自我教育和自我服务”,赋予农民群众基层社会事务管理的自主权或自治权;逐步开放城市,允许农民进城和农民和集体资金不受地区限制自由流动,赋予农民更大的自由迁徙权,使之获得更大的社会流动和改变社会身份的自由,也为农村集体组织跨域经营和农村劳力、资金、技术的自由流动创造条件。正是赋予农民经济、社会和管理上更多的自主权以及农村集体更大的生产经营自主权,农民、农村集体以及农村经济和社会才真正“活起来”。

虽然“权力下放”和“放权让利”的改革赋予农民和集体更多的权利和自由,但是,这些改革从根本上来说不过是权利的调整或转移,将原来上收或被上级部门和其他组织掌控的权和利下放给农民群众或农村集体。家庭联产承包不过是将集体统一经营转变了家户承包分散经营,农民承包经营并没有改变农村集体所有制的性质。农民的承包经营权仍不稳定,缺乏抵押和融资的能力;农民个人和集体产权依然存在“不明晰、不完整、不平等和不落实”;允许农民进城和农村资金流动不过是适当放开城市,也没有从根本上改变城乡二元化的户籍、管理和服务体制,农民进城以及城乡人口、资金和技术的流动仍存在诸多的障碍。农民和集体的资产仍大量沉淀,不能自由流动、合理配置、充分利用。这些都制约了农村经济和社会发展的活力。正因如此,随着农村经济社会的发展,新世纪以来,党和政府进一步推进和深化农村改革,扩大农民和集体的权利。

在农民和集体的各项权利中,产权无疑是最根本的。产权不是单纯的人对物的关系,而是人与人的关系,是由社会强制执行和保障的人们的一种权利及制度安排。产权不仅是市场经济的基石,也是社会和政治制度的基础。在农村改革中,最根本的问题首先就是要理顺农村产权关系。扩大农民和集体的权利首先就是要赋予和保障农民和集体更大的财产权。为此,1993年党中央决定把农民的土地承包期由原来的15年再延长30年不变,2017年中央再次宣布延长30年不变,由此赋予农民长期和更加稳定的承包经营权。与此同时,中央出台一系列政策进一步扩大农民财产权能,逐步允许和鼓励农民土地承包经营权的流转,并赋予融资和抵押的功能;2016年中央正式实施“三权分置”的改革,保护农户承包权,放活土地经营权,“充分维护承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等各项权能”;进一步明晰集体所有权,扩大集体产权的权能,推进集体股份合作制改革,鼓励和规范农村产权流动,允许农村集体经营性建设用地入市出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价等等。这一系列改革进一步明晰和扩大了农民以及农村集体的财产权和自主权。

毫无疑问,“放权”和“扩权”都是农民和集体赋权的过程。但是,在现代社会中,社会的公平正义不仅在于人们拥有多少权利,而在于是否实现法律上的平等和平权。虽然农村改革不断下放和扩大农民和集体的权利本身有助于提升农民和集体的权利地位,促进城乡之间和不同社会主体之间的权利平等,但是,“放权”和“扩权”本身并不一定中社会的“平权”,尤其是城乡之间以及不同群体差异化的体制和政策下,不同的权利依然可能在不同的制度和政策空间中相互隔离和差异化地存在。长期以来,我国实行城乡有别的户籍制度、土地制度、管理制度及公共服务体制,不仅城乡之间居民以及不同群体之间权利严重失衡,城乡不同的组织及产权主体权益也显著不同,由此导致城乡产权不平等、身份不平等以及公共服务不平等,因此,农村改革不仅需要明晰和扩大农民和集体组织的权利,更重要的是打破城乡二元化体制,推进城乡居民及不同的经济主体的权利平等。也正因如此,进入新世纪以来,中央将破除城乡二元化体制,促进城乡一体化和城乡融合作为改革的重点。2002年党的十六大明确首次提出统筹城乡,改革城乡二元结构的要求,强调深化改革,创造各类市场主体平等使用生产要素的环境要求;2003年10月《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》进一步明确“建立现代产权制度”,“保障所有市场主体的平等法律地位和发展权利”;十八届三中全会进一步要求“健全城乡发展一体化体制机制”,“赋予农民更多财产权利”,“推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”,尤其是强调保障农民集体经济组织成员权利,积极发展农民股份合作,赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权;保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道;建立农村产权流转交易市场,推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行;改革和完善教育、医疗、社保以及户籍制度等等,“让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”,保障农民群众平等的社会保障权。显然,这一系列改革表明农村改革重点逐步转到进一步破除城乡二元化的体制,促进城乡权利平等的新阶段。这无疑是新时期我国农村改革日益深化的表现,也是新时期农村改革及农民解放的历史任务和发展方向。

农民和集体的解放需要进一步解放思想

2018年4月13日,习近平在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上的讲话时就曾指出:“改革开放的过程就是思想解放的过程。没有思想大解放,就不会有改革大突破。”回顾40年的农村改革,我们也不难发现:农村改革的每一次重大突破都源于思想大解放。正是因为1978年真理标准大讨论的思想解放,旗帜鲜明地批判“两个凡是”,重新确立实事求是,实践是检验真理的唯一标准的思想路线,才为纠正文化大革命的错误,推进农村改革扫除了思想障碍,开启了“决定当代中国命运”的改革开放伟大历程,使农民和农村集体从传统人民公社体制中解放出来,使农民和农村社会经济焕发出空前的生机和活力。1992年邓小平南巡讲话掀起又一次思想解放大讨论,破除了在计划与市场问题上姓“社”姓“资”抽象争论的束缚,强调计划与市场是经济手段,不是社会主义同资本主义的本质区别,明确了“三个有利于”的标准,从而掀起了中国改革开放第二次浪潮,开启了社会主义市场经济建设和发展的新征程,也为农村集体产权改革、破除城乡二元体制以及市场经济体制建设提供了有力的支持。

当前,我国已经进入全面深化改革的新时期,农村改革也进入“深水区”和“攻坚期”,一些深层次的矛盾进一步凸显出来。尤其是我们看到,在过去的40年间,农村改革取得了举世瞩目的成就,但是,有一些改革并不彻底,并没有达到改革的预期,有的甚至出现反复,如20世纪80年代推进的政经分开的改革并没有到位,绝大多数村委会与村集体依然仍是政经不分,产权混乱,集体经济组织仍没有获得独立的组织地位,也没有取得与城市国有产权平等的地位和权能;农村集体产权改革以及破除城乡二元化体制仍受到诸多法律、政策、利益以及思想观念的束缚。一些人仍固守传统“一大二公”、“政经一体”及“集中经营”的集体经济思维,赋予农村集体经济过多的政治内含和社会责任,而不是将集体经济视为农民自主选择的一种经济组织形式和平等的市场主体,反对集体资产量化、集体股权流动、农民自由进退以及城乡产权的平权,甚至认为集体产权改革破坏和瓦解农村集体经济,破坏社会主义制度;一些人则仍以土地是农民的保障的理由,反对农民土地流转、规模经营以及自由交易和自主退出;农民的宅基地用益物权以及房屋等财产性权力仍受到严格地限制,不能自主交易;有的依然沿袭城乡二元化的思维思考和设计农村改革及制度建设,依然从城乡居民权益有别、“全民”和“集体”产权有别的角度对待农民及农村集体产权,维护城乡居民及产权之间的不平等;在城市努力推进国有企业剥离社会职能的改革同时确一再要求集体经济承担乡村更多的社区和社会责任,反对政经分开和经社分开;甚至认为城乡二元体制是对农民的保障,反对农民进城、资本下乡。如此等等,一些陈旧的观念依然羁绊着前行的人们,一些措施依然试图将农民以及集体束缚在农村、社区以及不合理的体制中,农民依然没有获得城乡平等的公民权,农村集体组织也没有获得平等的产权和法人地位,农村人口、土地及其他资源仍难以充分自由流动、合理配置。显然,要进一步深化改革就必须“冲破思想观念的障碍”,进一步解放思想,坚持“三个有利于”,充分发挥市场在资源配置中起决定性作用,立足从城乡平等、公民平权以及城乡一体的角度推进农村改革,进一步将农民及农村集体从传统的观念和体制中解放出来。

在此,尤其需要指出的是,随着改革的日益深入,经济社会发展中的各种问题以及人们利益和观念冲突日益显性化,人们对于改革开放以及未来发展方向也出现了严重的分歧。一段时间以来,否定改革开放、市场经济的“本本主义”、教条主义以及“左”倾思潮沉渣泛起,不仅造成思想的混乱,也撕裂社会,干扰改革。事实上,正如习近平所指出的,“党的十一届三中全会以来形成的党的基本理论、基本路线、基本方略是完全正确的”,“改革开放是我们党在新的时代条件下带领人民进行的新的伟大革命,是当代中国最鲜明的特色,也是我们党最鲜明的旗帜。35年来,我们党靠什么来振奋民心、统一思想、凝聚力量?靠什么来激发全体人民的创造精神和创造活力?靠什么来实现我国经济社会快速发展、在与资本主义竞争中赢得比较优势?靠的就是改革开放。改革开放到了一个新的重要关头。我们在改革开放上决不能有丝毫动摇,改革开放的旗帜必须继续高高举起”,通过改革化解改革中出现的问题,“停顿和倒退没有出路”。

改革的过程是一个创新的过程。解放思想必须充分尊重人民群众和地方基层的首创精神。邓小平就曾说过:“农村搞家庭联产承包,这个发明权是农民的。”他说,“新的农村政策优势从哪里来的?难道是我们几个中央领导同志,我们的省长、书记们的发明吗?这里面当然有党的集体智慧,各级党政领导确实做了大量概括和提高的工作。而更重要的,却是亿万农民的实践,亿万农民的创造”,“农村改革中的好多东西,都是基层创造出来,我们把它拿来加工提高作为全国的指导”。从40年农村改革的实践来看,只有解放思想、鼓励创新、尊重群众和基层的首创精神,才可能真正激化农民群众和基层干部的积极性和创造性,并通过人民群众和基层干部的聪明才智、自觉行动和实践探索,化解改革中难题。事实上,农民和基层创新的过程本身也是思想解放的过程,正是在不断的探索和实践中农民群众也不断获得思想上的解放。

思想是行动的先导。在当前新的历史时期,面对新形势和新问题,“要有新突破,就必须进一步解放思想”,“以更大的政治勇气和智慧,不失时机深化重要领域改革,攻克体制机制上的顽瘴痼疾,突破利益固化的藩篱”,由此才能进一步将农民和集体从传统体制、机制和思想观念中解放出来,“进一步解放和发展社会生产力,进一步激发和凝聚社会创造力。”

作者系华中师范大学政治与国际关系学院 教授


中国乡村发现网转自:《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2018年第5期

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责任编辑:dfzl
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