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农村基层互动治理的现实困境及其实现路径
2018-03-10 10:58:09 来源:《甘肃社会科学》 2018年第1期 作者:李紫娟 【 】 浏览:0次 评论:0

习近平总书记在党的十九大报告中指出:“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题, 必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重。”而农村基层治理作为“三农”问题的重要组成部分, 对加快推进农业现代发挥着重要的基础性作用。当前, 随着农村基层改革的不断深入和农村经济的不断发展, 基层互动治理已经成为当前农村基层治理的新模式。正如习近平总书记在党的十九大报告中进一步指出的, 农村基层要“发挥社会组织作用, 实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”治理, 这已经成为农村基层社会的发展趋势和农村民主治理的客观需要的路径。基于此, 本文从当前农村基层互动治理关系转变着手, 分析其阻碍实现基层互动治理的因素, 探析推进农村基层互动治理的路径策略。

一、农村基层互动治理关系的转变

中华人民共和国成立后, 在中国共产党的领导下, 国家运用自身的权力自上而下地对农村社会进行了改造和控制。之后, 农村基层社会就存在着农村基层政府和村民自治组织这两种力量, 而且它们的关系还呈现出相互合作、博弈的复杂关系形态。改革开放后, 在基层农村的发展过程中形成了“乡政村治”的治理格局。当前伴随社会经济的加快发展, 农村基层社会结构发生深刻变化, 人民群众开始有意愿参与到农村基层治理的过程中, 原有的“乡政村治”分离的治理格局已经不能满足基层社会的需要, 基层社会开始出现多元治理主体, 而基层政府与村民自治组织之间的治理关系也相应发生了变化。

(一) 农村基层互动治理环境转变:从封闭向开放

众所周知, 中华人民共和国成立后, 中国社会在很长的一段时间内处于一种封闭管理的状态。这种情况下, 农村基层社会完全是由各级基层政府行使国家权力直接控制管理的。改革开放后, 中国农村基层社会逐渐从静态封闭走向开放发展, 尤其随着社会主义市场经济体制在农村社会的确立, 农村基层社会环境也逐渐开放化, 而且开放程度与多元发展并进。农村基层社会的开放发展, 促使农村基层社会的多种利益、多元主体也在发展壮大, 农村多元治理主体结构在中国农村社会的确立, 不仅促使农村基层政府管理与村民自治的治理关系逐渐从一元封闭模式环境下向多元开放模式环境下的互动治理转变, 而且也使得农村基层社会治理开始从基层政府为主的一元治理向以村民自治组织等多元主体参与共治的治理形态转变。在农村基层社会多元开放的大环境下, 农村基层政府管理与村民自治的互动治理关系在自由和开放中, 趋于良性化和多样化的发展, 这为农村基层政府管理与村民自治的互动合作提供了良好的运行环境。

(二) 农村基层互动治理主体转变:从一元向多元

我们知道, 中华人民共和国成立后的很长一段时间, 农村基层社会基本形成了以乡镇政权体系为核心的一元主体结构。改革开放之后, 伴随经济体制的转变, 农村基层社会结构发生了重大变化, 农村基层社会逐渐打破了以前以党代政、党政不分、权力高度集中的一元主体结构, 形成了多元主体共同治理的结构。由于农村基层社会开放和多元的发展, 为基层社会主体的成长和发展提供了良好的环境, 使得农村多元主体迅速成长, 村民及村民自治组织独立管理基层事务的能力与意识开始逐渐增强, 自治能力也得到很大提升, 参与到农村基层社会的决策和治理过程中。基层政府原有的一些职能必须下放给村民自治组织, 并在农村基层社会治理过程中要吸纳其他参与治理主体的意见, 从而改变了原来的治理结构, 分化了一元化的治理主体, 使得基层政府不再成为单一的主体, 村民及其村民自治组织也成为农村基层公共事务的重要治理主体。所以在农村基层社会出现了基层党委、乡政府以及村党支部等为主体的多元治理主体, 这样, 农村基层社会的治理主体发生重大变化, 呈现出从一元向多元发展的趋势。

(三) 农村基层互动治理权力转变:从集权向分权

改革开放前, 中国农村基层社会是权力高度集中的一元化治理模式。这种模式的权力主要“集中于几个书记, 特别是第一书记, 什么事都要第一书记挂帅、拍板”, 从而使得“一言堂、个人决定重大问题、个人崇拜、个人凌驾于组织之上一类家长制现象不断滋长”, 使得“党的一元化领导……变成了个人领导”[1]329。权力的高度集中使得村民失去了自主性的权利和个人自由, 并与农村基层政权体系发生对抗冲突。改革开放后, 农村基层社会治理结构发生改变, 治理主体从一元向多元转变, 相应的农村基层政府管理权与村民自治权的运行发生了改变, 即权力运行结构也从集权性结构趋向相制衡的分权结构。在一元治理主体结构下, 农村基层社会主要是由农村基层政府作为国家权力主导并行使权力进行直接管控。在不断开放和多元发展的经济环境下, 农村基层组织得到了一定的成长和发展, 农村社会自治力量的自治能力也逐步得到提升, 于是, 农村基层治理主体出现多元化, 这就促使基层政府要转变职能, 要逐步将手中部分管理职能和权限下放给村民自治组织, 让这些组织自主管理, 这逐步破除了农村基层一元化的集权体制。

(四) 农村基层互动治理方式转变:从管制向合作

农村基层社会在一元治理结构格局下, 国家作为一元治理的主体, 运用自己的行政权力直接管控基层社会, 基层社会必须服从于国家的管理, 可以说, 基层政府与基层社会其他力量是领导与服从的关系。然而, 当基层社会多元主体逐渐成长起来时, 这两者之间的关系就发生了改变。村民自治组织开始也参与基层社会的建设, 基层政权组织与村民自治组织主体同时都有管理基层社会的能力, 这时, 农村基层社会要想实现有效的治理, 就必须要转变治理方式, 即从基层政府的强制命令转向与村民自治组织协调合作。换句话说, 政府与民众、基层干部与民众、民众与民众等主体之间在明确自身职能和权限的基础上要就基层社会公共事务展开良性化的协调与合作。农村基层政府作为基层治理的引导者, 指导并帮助村民自治组织开展公共事务活动;而村民自治组织是基层公共事务的具体实施者, 通过不断提高自身自治能力, 积极参与并适应农村基层社会的治理, 从而协助基层政府完成协同治理基层的任务和目标, 特别是乡镇政府与村委会之间。在乡镇政府与村委会的共同作用下, 能够有效地处理农村社会各项公共事务。因此, 基层社会治理也开始从传统的官治向官民共治的局面转变。

二、农村基层互动治理的现实困境

农村基层互动治理的形成和不断发展, 促进了农村基层社会的多元主体互动合作的良性态势, 使得农村基层治理渐趋走向共治、善治, 但是在农村基层互动治理发挥作用和功能的过程中仍然面临很多现实困境, 从而制约着农村基层互动治理的推进和实现。

(一) 农村基层治理面临复杂环境

伴随改革开放和市场经济在农村基层社会的确立, 中国农村基层社会也从封闭性的社会结构向开放性的现代化社会结构转变, 而“步入现代化这个不归路之后, 各种新的外生性制度不断地进入乡村社会, 冲击、荡涤着乡村社会的小传统。在传统与现代的碰撞与交织中, 乡村治理所面对的规则体系正在发生巨大的变革”[2]。就中国农村的基层治理而言, 随着国家的现代化转型, 农村基层社会的现代化也从传统向现代变革。但是中国农村基层政府管理与村民自治互动治理关系的现代化变迁并不是直接简单的替代过程, 而是传统与现代相互交错的一个复杂过程。而这种复杂性的关系, 会使得基层政府管理与村民自治治理关系多样化。一方面, 农村基层政府管理与村民自治的关系在历史发展演进过程中, 不同时期农村社会的传统因素与现代变革因素在方式、作用等方面存在很大差异, 这直接影响农村基层政府与村民自治组织治理关系的发展。另一方面, 中国农村基层社会覆盖范围广阔, 各个地区的传统力量呈现不同的层次、程度和形态, 这些传统力量的演变以及现代变革力量的激荡, 使得基层政府的管理在“不同的地域可能处于不同的发展阶段, 具有不同的历史特征, 处于不同时空和不同农村地域”, 因此与村民自治的关系也会因“传统资源的承袭或现实问题的积累而面临的综合境况不同, 需要解决的任务、达成的目标就有可能不同, 所需采取的方式方法, 以及所要走的发展道路也有所差异”[3]

(二) 农村基层治理受惯性观念制约

伴随基层治理结构的深刻改变, 农村基层治理的主体从单一化转变为多元主体, 农村基层的公共事务也从政府主导转变为村民参与共同治理。在基层的农村治理中, 村民自治组织的职能作用渐趋凸显, 但是在现实的治理活动中, “村民自治组织的体系建设和管理职能发挥仍然较为缓慢, 并且出现了乡镇政府管理与村民自治关系不协调、冲突, 甚至是脱节的问题”[4], 原因在于基层社会长期受传统惯性治理思维的制约。一方面, 在原有的一元化主体结构模式下, 代表国家力量的基层政府拥有自上而下的高度集中的权力, 基层政府长期对农村具体的事务进行直接管控, 这种长期管控的惯性排斥大众参与基层治理, 不愿意下放权力, 或者下放有限的权力, 有时甚至拒绝向社会放权, 这不仅直接影响村民自治组织职能的有效发挥, 而且使得基层政府与村民自治组织彼此缺乏信任和有效的互动联系。另一方面, 由于农村基层社会根深蒂固的专制历史文化观念, 严重制约并阻碍农村基层互动治理的推进。改革开放后, 伴随农村基层社会多元开放民主, 农民获得了充分的人身自由和民主权利, 但是由于农民民主观念和素养不足或者缺失, 致使治理农村事务的方式、方法简单粗暴, 从而直接影响着中国农村基层互动治理的运行。

(三) 农村基层治理主体职能混乱

在农村基层互动治理的格局中, 农村基层社会出现了多元治理主体, 但在具体的实践治理过程中, 多元治理主体的职能角色会出现错位、失效的情况。一方面, 基层政府在农村基层治理的过程中, 行政管制的倾向仍然凸显, 而为公共服务的意识欠缺, 从而使得管理职能存在越位、错位和缺位。基层政府在实际的治理活动中, 有时可能会直接向村民自治组织发号施令, 通过行政手段改变村民自治组织的决定, 也有可能对基层社会治理采取选择性的治理, 甚至可能会对基层公共服务工作采取完全放任的态度, 导致农村基层社会处于无政府的状态, 这些都是基层政府的管理职能处于失效状态的体现。另一方面, 村民自治组织的职能可能会被异化。一般来说, 村民自治组织是在基层社会活动中进行自我管理、自我教育和自我服务的组织, 但是在现实的村治活动中, 一些村民自治组织一直听从基层政府的行政命令, 没有真正进行自我管理和服务, 他们只是基层政府的附庸, 自身管理职能趋向行政化。另外, 有些村民自治组织对自我管理职能理解错位, 他们把“自治理解为想干什么就干什么, 过分强调自身利益, 不愿意接受上面的管理或不希望上面管得太多, 以至于村民自治在实施过程中扭曲变形”[5], 从而导致村民自治组织过度自治化现象出现。

(四) 农村基层治理制度供给失位

制度是“一个社会的游戏规则, 更规范地说, 它们是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。制度构造了人们在政治、社会或经济方面发生交换的激励结构”[6]。就基层互动治理而言, 制度缺失是造成农村基层互动治理实践陷入困境的首要原因。一方面, 农村基层社会缺失规范的政治制度和程序。农村基层互动治理作为全国范围内的治理改革举措, 村民自治是由国家自上而下进行推动实现的, 所以国家应该建立统一规范的制度平台与体制机制, 从制度上规范、制约和引导基层治理的结构、职能的实现。规范的制度给民众提供了参与基层治理的合法渠道, 让基层民众能够通过这些制度有序地参与到基层治理的全过程中。但是, 由于我国农村地域之间发展的非均衡性, 直接决定了国家很难提供一个统一的、可操作性的、成文的制度规范, 让基层民众真正行使各项民主权利。另一方面, 农村基层社会现有的法律制度过于粗略化, 而且吸纳更新能力太弱。在农村基层社会中, 一些规范乡村关系的法律制度过于粗略, 如基层社会颁布的《村民委员会组织法》, 规定基层政府可以指导村民委员会的工作, 但是不能干涉村民自治范围内的事项, 这里既没有具体规定指导的内容、方式, 也没有明确指出“协助”的范围, 这里的制度空隙就会衍生出基层政府与村民自治组织的矛盾。同时, 农村基层社会有效制度的建立需要吸纳基层社会实践治理经验, 只有这样, 才能成为稳定和长期的制度。但是在具体的运行中, 因制度体制的僵化, 法律制度吸纳更新能力弱, 从而造成多元主体互动治理的民主实践得不到体制制度方面的支持和驱动。

三、农村基层互动治理的实现路径策略

面对农村基层治理遭遇的现实困境, 要想大力推动和实现农村基层治理, 就必须“打造共建共治共享的基层治理格局”, “加强农村基层基础工作, 健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”, 从而实现基层政府与社会调节、村民自治的良性互动治理。具体来说, 首要的是转变农村基层政府主导的传统观念, 在此基础上, 划分基层政府的管理权和村民自治权的权限, 明确基层政府的管理职能和村民自治职责, 完善基层法律制度与村民自治制度, 只有这样, 才能在农村基层治理中形成多元主体参与, 互动合作治理农村社会各项事务的共治共享局面。

(一) 转变农村基层政府主导的思想观念

众所周知, 自中华人民共和国成立之后, 国家政权通过“政党下乡”“行政下乡”“政策下乡”“法律下乡”等举措实现了国家权力对乡村社会的全面渗透[7], 从而在基层农村形成了一种“国家高度同构乡村”的治理格局。改革开放后, 又进一步建立了以国家权力为基础的“乡政村治”[8]的农村基层治理格局。在传统的“乡政村治”的治理模式下, 农村基层治理的主体比较单一, 主要是以农村基层政府为主导进行管理, 从而形成了一个“以乡镇党委为核心, 以乡镇党委书记为‘当家人’, 党政高度一体化和政治、经济、行政与社会权力高度集中的金字塔式的权力机构”[9]。改革开放以来, 农村基层社会逐渐从封闭转变为开放, 特别是随着我国农村经济结构的调整, 农村基层社会获得了一定的自主发展空间, 农村基层的社会力量也在不断地成长和发展, 基层农村治理的主体除了基层政府外, 也出现了具有现代民主意识的农村经济性和社会性等组织。伴随农村基层新的社会力量的茁壮成长, 农村基层社会内部利益结构日益多元化, 人民群众开始参与基层治理, 向国家表达利益诉求, 这种转变客观上要求农村基层社会必须改变原有的治理结构, 为人民群众参与基层治理提供渠道和载体。因此, 需要对过去那种由基层党组织为主体、以行政权力和资源垄断为依托、依靠自上而下的动员和命令来开展活动的传统基层治理方式进行变革[10], 基层农村社会的治理方式从基层政府为主导的管制转向多元主体合作共治, 基层政府与农村社会组织之间的治理关系也从领导服从转向协调互动, 从而逐渐在基层农村形成多元主体协调互动合作共治的局面。基层互动治理正是符合农村出现的多元治理主体参与治理基层的一种新模式, 这种新的治理理念要求政府把原有履行的一些职能逐渐下放给基层农村社会的自治组织, 并且要逐渐考虑或吸纳这些基层社会组织的利益诉求和主张建议, 让其参与到基层社会公共事务决策和治理过程中来。

然而, 在现实的践行过程中, 传统治理思想观念却成为当前实现农村基层互动治理新范式的阻碍因素。由于长期以来受到传统思想观念惯性的制约, 基层政府对农村基层治理长期的管控思想, 农村地区传统治理体制和治理思维仍在作祟, 并深刻影响着农村基层互动治理体制建构, 多元主体间在治理事务的过程中更倾向于采取行政命令的方式而不是互动合作的方式。思想支配行为, 是行为的先导。传统的农村基层治理理念是在一定的历史长河中形成的。正如恩格斯所说的, 观念从“一开始就是社会的产物, 而且只要人们还存在着, 它就仍然是这种产物”。换句话说, 某种观念一旦形成, 就会左右人们的行为和活动。当前要在农村实现基层互动治理新范式, 首要的就是转变思想观念。正如马克思所说的, “人们是自己的观念、思想等等的生产者”[11], “思想要得到实现, 就要有使用实践力量的人”。因此, 要推动基层互动治理, 一方面, 基层政权组织要调适自身角色职能转变的管控意识。长期以来, 农村基层社会一直是以“大家长”自居的基层政权组织在管控, 而随着当前人民群众参与治理, 其职能和责任发生了变化, 作为领导者、引导者和监督者, 基层组织就应该转变观念, 有意识地下放权力, 准确定位自己的角色, 明确自己的职责, 做到不越位、不错位, 从而确保基层政权组织与人民群众的衔接互动。另一方面, 人民群众要提升自身参与基层治理的主体意识。人民群众的文化水平和受教育程度直接影响他们参与基层治理的程度。由于人民群众自身文化素质的限制以及原有管理理念的影响, 对参与基层社会治理建设的积极性、主动性不高。因此, 应通过加强人民群众的文化理论学习, 提升人民群众参与基层治理的主体意识, 激励人民群众积极主动地参与到基层治理的建设中来。

(二) 划分基层政府管理权和村民自治权的权限

马克思主义经典作家认为, “国家是社会在一定发展阶段上的产物, 是从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量”[12]186, 在漫长的历史时期, 这种“凌驾于社会之上的力量”, 一直驾驭着社会并行使着“缓和冲突, 并把冲突保持在‘秩序’的范围以内”[12]187的权力。但随着社会历史发展到一定阶段, 社会自主性逐渐增强, 这就要求国家逐步把本属于社会的权力还给社会, 这也是人类历史进程发展的必经阶段。长期以来, 中国农村社会也正是由基层政权组织直接控制管理, 但当前伴随农村经济社会结构的调整, 基层社会自主能力的不断增强, 基层社会自治空间的日益扩大, 基层农村治理结构发生了深刻的变化, 基层社会逐渐由一元权力转变为二元权力控制管理, 即由国家直接控制管理转变为国家和社会共同管理。在实现权力转变后, 就会产生权力如何分配的问题, 也就是说, “在实行社区自治的同时如何实现国家政治控制, 或者说在实现国家政治控制的同时如何保证社区自治的实行。这一问题说到底就是我们应当建立什么样的社会治理结构, 它的核心是国家政治权力和社区自治权力的关系问题”[13]。理顺国家权力与自治权力关系是构建基层治理结构的基础。而当前农村基层互动治理的实质就是摆脱过去国家与社会二元分离的藩篱, 实现基层政府管理与村民自治互动合作。

农村基层互动治理的结构实际上是由农村基层政府的管理权和村民自治权两种不同的权力构成。要实现农村基层互动治理现代化, 就要理顺基层政府管理权与村民自治权之间的关系。而“这两种权力从最终归属和运作的目的看是一致的”[14], 它们都是服务于农村社会全体人民的根本利益为存在目的, 因此, 这两者是可以实现互动合作的。但是, 从农村社会发展的现实状况来看, 由于农村基层政府与村民自治组织长期的非均衡发展, 力量的悬殊, 导致两者的利益实现和价值理念存在分歧。而且基层政府在长期的管控过程中, 基层政权组织比村民自治组织掌握更多的资源, 但随着基层社会自治力量的发展壮大, 基层人民群众要求基层政府下放自身拥有的资源, 并转交给基层社会组织, 在这个博弈的过程中会形成对立。要调和基层政府与村民自治组织之间紧张的关系, 就要理顺基层政府的管理权和村民自治权力的关系。一方面, 基层政府要引导与监督村民自治组织。农村基层政府处于国家与农村社会之间的特殊位置, “它是调整二者力量的一个极其重要的平衡器, 亦是二者博弈的一个主要场域, 甚至是二者冲突的一个不可置换的缓冲区间”[15]。不仅如此, 农村基层政府还要积极行使职权, 引导和帮助村民在自治方面发挥积极的能动作用。因为村民自治权力之所以能在农村基层社会实施, 也正是因为有农村基层政府权力的保障和支持。另一方面, 基层政府在运用权力时要规避直接干预村民自治权力的行使。基层政府的对基层社会的主导是有限的, 尤其伴随村民自治力量的不断成长, 村民自治组织开始承担参与原来由农村基层政府承担的治理事务, 这就要求基层政府必须明确自己的权限, 减少或者规避运用自身的权力直接干预农村社会自治事务的行为。只有这样, 才能从“具体的乡村场域中分析认识国家权力, 在国家权力与自治权力的相互作用中认识乡村社会”[16], 实现国家和社会力量的协同增长, 形成“强国家—强社会”的互强型国家与社会关系模式[17], 实现基层政府与村民自治组织的有效互动。

(三) 明确基层政府的领导职责与村民的自治职责

随着农村基层社会的不断开放和发展, 农村基层社会治理结构发生了重要变化, 逐渐由以基层政府为主导的单一主体管理转变为多元主体并存互动治理的局面, 转变之后相应的国家职能也从管制转向服务, 从统治转向治理。这种国家“与以阶级统治为本质的旧国家相比, 它成为非政治性的‘新国家’, 从高居于社会之上, 君临于人民之上的庞然大物, 向着贴近社会、服务人民的方向转化”[18]。也就是说, 基层政府作为国家权力的代表, 原来扮演的角色职能是全面控制农村基层社会的“大管家”, 但逐渐需要把部分职能下放或转移给农村基层自治组织, 在这个转变过程中, 基层政府的角色也从全能主导型政府转变为有限合作型政府。虽然随着农村基层社会自治组织力量的不断成长, 也承接和吸纳基层政府组织转移、下放的部分社会管理和服务职能。但是, 在农村基层政府与村民自治性组织“转移—承接”的互动治理过程中, 由于基层政府长期对农村基层社会的管控, 基层政府会惯性地对农村基层一切社会事务进行直接干预、决定甚至包办, 从而出现了基层政府与基层自治组织职能和角色的混乱。这样村民自治组织的自觉性会被忽视, 不能充分发挥基层社会的自主治理能力, 会造成基层政府与村民自治组织产生矛盾冲突。因此, 要明确农村基层政府与村民自治组织各自的职能, 否则会造成不同治理主体的职能角色出现错位、越位, 农村基层多元主体之间的良性互动治理也很难实现。因此, 推动中国农村基层互动治理机制的良性运行, 就要明确和规范农村基层各主要治理主体的职能和责任。

从宏观上来划分, 农村基层互动治理的主体主要包括农村基层政府组织和村民自治组织。农村基层政府作为领导者, 必须转变基层政府的角色, 以建设服务型政府为目标, “应把注意力投向有关方向性、政策性、全局性的问题, 以及协调村级各类组织之间的关系和搞好自身建设等方面, 支持和保障村民依法行使自治权利, 而不具体干预村民自治范围内村委会依法进行的管理活动”[19]。因此, 它的主要职责是通过发挥党组织的领导作用, 引导、协调和监督乡镇政府和村级自治组织的工作, 指导村民自治组织开展治理农村的事务。而当基层政府把一部分职能转交给村民自治组织时, 基层组织和人民群众就要自己承担起处理公共事务的职责, 管理农村基层的公共事务。村民自治组织一般包括村民代表大会、村民委员会和村民小组。村民代表大会作为村民自治的最高决策机关, 主要是负责讨论和决定涉及全体村民利益的事务, 确保人民群众履行参与职责;村民委员会作为具体的执行机构, 负责配合基层政府完成行政性的事务以及办理本村具体的公共事务;村民小组具体实施基层治理的各项任务以及征求村民的各项意见, 上报村委会。所以, 在农村基层事务的治理过程中, 要明确划分基层政府与村民自治组织的权限, 基层政府要明确自己的领导职责, 领导村民自治组织进行基层治理建设, 而村民自治组织也要依法接受基层政府的领导, 遵循党的路线、方针、政策, 依法履行自治职责。同时, 基层政府也要尊重村民的自主性和意愿, 保持其独立的自治权, 积极发挥村民自治职责, 确保人民群众参与到基层治理的事务当中, 只有这样, 才能真正实现基层政府与村民自治的协调互动。

(四) 完善基层法律制度与村民自治制度

基层互动治理新格局的构建, 除了主观的因素外, 还需要有客观的制度作为保障。正如邓小平所指出的, “制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性”[1]333。而当前的农村基层的互动治理正是缺乏有效的制度保障。当前在农村基层互动治理实践过程中因制度供给不足、体制吸纳不够等原因, 未能使基层政府与村民自治组织形成互动合作, 从而使基层互动治理的实践没有真正发挥其作用, 只是留存于表面的程序化。所以, 农村基层互动治理要想真正落到实处, 就需要及时地进行制度完善, 从而使基层互动治理有相应的制度保障。具体需要从完善基层法律制度与村民自治制度两方面着手。在农村基层治理的过程中, 法律制度发挥着全局性的作用, 它既明确规范着多元治理主体的关系、职责和权限, 而且也保障着农村基层组织和人民群众进行自治的各项权利, 确保各个治理主体利益不受侵犯和干扰。但是, 伴随农村社会的不断开放, 农村基层互动治理的机制运行对当前的法律制度提出了更高的要求, 但是现有的法律规定或者存在一定的滞后性, 灵活性不强, 或者严重缺失, 许多农村基层治理的实践得不到法律制度的有效保障, 从而无法推进农村基层的治理现代化。因此, 要对现有的法律制度进行调整, 探索制定新的符合农村多元治理主体权力运行以及行为关系的法律法规, 这样就能对农村基层治理主体的权力和行为关系做出明确规定, 不仅保障了村民自治权力的运行, 而且也约束了基层政府对基层事务的行政干预, 更完善了农村基层治理的法律体系, 从而增强其适应性和可操作性。

除了法律制度外, 完善村民自治制度也是实现互动治理机制良性运行的关键。村民自治制度是村民实现自我管理的一项政治制度。然而, 在农村基层社会治理过程中, 由于多元治理主体力量在发展的过程中长期处于一种不平衡的状态, 基层政府掌握更多的治理资源, 因而基层政府在具体处理公共事务时, 会时不时直接干涉、阻碍, 甚至破坏村民直接行使民主自治权, 从而致使村民自治组织成为基层政府的“附庸”, 空有存在的形式却没有真正行使其权力。出现这种局面的主要原因是没有严格划分基层政府管理权与村民自治权的权限, 也没有明确区分基层政府与村民自治组织的职能, 基层政府与村民自治组织缺乏有效的衔接互动, 从而导致基层政府与村民自治产生矛盾冲突。要构建基层政府管理与村民自治互动治理机制, 就必须要完善村民自治制度。一方面, 通过基层政府赋予权力, 引导和协调村民自治组织的各种互动行为关系。随着互动治理机制的构建, 基层政府的角色职能发生了深刻的变化, 它需要下放自身掌握的权力, 退出对农村基层社会的直接管理和控制, 来引导和协调农村的互动治理事务。这样, 农村基层政府管理组织与村民自治组织的矛盾就会减少, 有利于基层政府与村民自治组织建立起互动合作的共治局面。另一方面, 要完善和拓展人民群众参与农村公共事务治理的方式和渠道, 保障人民群众充分有效地行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等自治权利。众所周知“互联网+”时代改变了社会各个方面参与基层治理的方式, 也开创了网络问政的新形式。所以, 在具体的治理方式操作方面, 要创新基层参与方式, 充分利用微信、微博等便捷、易于民众接受的新媒体, 积极宣传并鼓励民众参与到基层治理事务中来, 真正发挥人民群众的自治作用。

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基层治理;互动合作; 现实困境;路径探析; 责任编辑:liqun
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