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中国贫困治理的三维理论认知:底色、特色和亮色
2020-07-03 08:32:04 来源:《甘肃社会科学》2020年03期 作者:何得桂 【 】 浏览:0次 评论:0

【摘 要】加强对贫困治理中国经验的总结研究,以中国脱贫实践贡献贫困治理的理论增量具有重要意义。从本质内涵、特有属性、核心意义三个方面形成对中国贫困治理的底色、特色和亮色新的理论认知。贫困治理有其复杂性和系统性;掌握中国贫困治理在不同历史时空中的发展变化,要从中国贫困治理的内涵转换中深入挖掘能体现其社会需求与时代精神的时代属性,着力回答“中国贫困治理怎么样”的问题,明确中国贫困治理的核心与关键;实现共同富裕、以人民为中心是贫困治理的本质内涵,构成了中国贫困治理的底色,也揭示了贫困治理的根本价值追求;依托政策执行的政治势能、有效激发脱贫的内生动力是贫困治理的特有属性,体现了中国贫困治理的显著特色,同时彰显了贫困治理之制度优势与实践特点;实现个体与经济社会的全面发展、推进治国理政现代化是贫困治理的核心意义,提升了中国贫困治理的亮色,凸显了贫困治理的深层意蕴。

【关键词】贫困治理;中国经验;本质内涵;特有属性;核心意义



 改革开放以来,中国贫困治理取得举世瞩目的成就。特别是党的十八大以来,贫困人口从2012年年底的9899万人减到2019年年底的551万人,贫困发生率由10.2%降至0.6%,连续7年每年减贫1000万人以上[1]。这创造了我国减贫史上的最好成绩,也引起国际社会的广泛关注和充分认可。世界银行负责人认为:中国的扶贫解决了8亿人口的贫困问题,是人类历史上最伟大的故事之一[2]。但是与实践贡献相比,中国对减贫理论的供给还较为薄弱,贫困治理的成功经验有待更好地转化为贫困治理的科学理论。在脱贫攻坚将取得全面胜利的背景下,加强脱贫攻坚实践与理论的总结、提炼和宣传,“讲好中国故事,传播中国声音”[3],以反贫困的伟大实践为贫困治理贡献理论增量,具有重要意义。基于历史发展进程和实践发展状况的综合考察,对中国贫困治理的理论化提炼,一方面,能够深入把握40多年来不断发展演进的中国贫困治理实践的根基、主线与特征,推进对中国贫困治理如何实现、何以实现的理论分析,深化对中国贫困治理的学理认知;另一方面,可以为全球贫困治理贡献中国经验、中国智慧和中国方案,实现中国贫困治理与全球贫困治理在理论与实践上更为深层次的互动、交流,进而更好地展示中国发展的软实力。有鉴于此,本文将从“底色—本质内涵”“特色—特有属性”“亮色—核心意义”三个维度入手,试图实现对中国贫困治理新的理论认知。

一、中国贫困治理的底色:

以人民为中心、实现共同富裕

贫困治理的底色是贫困治理的根本价值追求所在,它凸显了贫困治理的本质内涵。从贫困产生的根源来看,物质生产的贫乏以及结构性不平等是造成贫困的原因。改善民生,消除贫困是建设中国特色社会主义所承担的历史重任。以人民为中心、实现共同富裕是中国贫困治理的本质内涵。



(一)以贫困治理迈向共同富裕



前现代时期贫困问题产生的主要原因在于:个人赤贫,即个人无法自给自足;大规模偶发性贫困,即自然灾害或人为灾害造成的贫困;结构性贫困,即社会不平等下生产发展同样出现的贫困问题[4]。随着资本主义社会的到来,经济社会不断发展,在物质不断丰富的情况下,贫困问题仍然不断出现,并表现为新的特点,主要是工人阶级的贫困。在马克思看来,剩余价值和资本主义私有制是造成工人阶级贫困的内在原因及制度根源,贫困问题因资本主义制度产生[5]。马克思主义是关于无产阶级和全人类解放的科学,它的产生就是为了彻底解决无产阶级贫困及其背后的制度性原因,进而促进人的自由全面发展。当代发达国家、发展中国家工人阶级贫困化事实也在不断地验证着马克思主义贫困理论的科学性[6]。中华人民共和国成立以来,同样持续面对着较为严重的贫困问题,尤其是农村贫困问题。在改革开放初期,我国提升群众经济收入水平,摆脱贫困的主要方法是“先富带动后富”,因为“平均主义的方法只会抑制生产发展,导致共同贫困”[7]。先富带后富在带动国家经济社会发展的同时,大量消减了贫困问题。但同时造成了发展条件不佳地区的发展滞后,一些缺乏生产资料、生产能力的贫困群众还处于贫困状态,不能直接受益于区域经济发展,产生较集中的贫困地区和贫困问题,难以让广大人民充分共享发展成果。中国特色社会主义建设的伟大事业是对马克思主义的忠实践行与发展。邓小平同志在论述社会主义本质时指出社会主义的本质在于“解放生产力,发展生产力,消灭剥削,消除两极分化,最终达到共同富裕”[8]。正是为了解决改革开放成果难以让广大人民充分共享,一些贫困问题无法通过经济发展带动解决的现实问题,中国于1986年正式启动了大规模的、制度化的扶贫开发工程,将扶贫工作提升为制度行为,大力解决欠发达地区的贫困问题。此后党和政府进一步把改善农村民生、解决贫困问题,作为调整国民收入分配格局的重要内容。特别是党的十八大以来,全国为2020年如期建成全面小康社会而持续努力。习近平总书记强调“消除贫困、改善民生、实现共同富裕,是社会主义的本质要求”,“我们的责任,就是要团结带领全党全国各族人民,继续解放思想,坚持改革开放,不断解放和发展社会生产力,努力解决群众的生产生活困难,坚定不移走共同富裕的道路”[9]3。党的十九大报告把“脱贫攻坚”作为决胜全面建成小康社会必须打赢的三大攻坚战之一。实现共同富裕,既是中国共产党的初心和使命,也是中国贫困治理的根本价值追求,更是认真践行社会主义本质要求的重要体现。



(二)以人民为中心消灭绝对贫困



发展为了人民,这是马克思主义政治经济学的根本立场。马克思十分关注贫困问题,既分析了工人在经济上所遭受的种种剥削,也关注到了工人在政治、精神上所受到的摧残[6]。贫困作为一种社会现象最直接的反映在作为社会主体的人的身上,给其带来物质匮乏、社会排斥、精神压力等各方面的问题。实现贫困的有效治理,要以人民为中心,以人民群众为主体,增进民生福祉。小康不小康,关键看老乡[10]658。国务院《关于印发国家八七扶贫攻坚计划的通知》(国发[1994]30号)明确要求,“扶贫项目必须覆盖贫困户,把效益落实到贫困户”。习近平总书记指出:“我们没有任何理由脱离群众,只有相信群众、依靠群众、关心群众的生活,我们的工作才能得到群众的理解和支持,我们的事业才能立于不败之地。”[11]208-209“贫困地区的发展靠什么?千条万条,最根本的只有两条:一是党的领导;二是人民群众的力量。”[11]13“没有农村贫困人口全部脱贫,就没有全面建成小康社会,这个底线任务不能打任何折扣,我们党向人民作出的承诺不能打任何折扣。”[9]25这些都凸显了贫困治理中以人民为中心的思想认识及行动。让人民过上好日子,是我们一切工作的出发点和落脚点[12]。全面实施精准扶贫、精准脱贫方略,除了通过发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批之外,还通过“社会保障兜底一批”,有效保障所有贫困人口摆脱贫困。同时,还同步推进留守儿童、留守妇女、留守老人和残疾人等特殊群体的关爱服务体系建设,切实保障贫困人口享受基本公共服务的权利,这也体现了以人为本的关怀精神和责任担当。注重以人为本,坚持以人民为中心,亦是中国贫困治理的核心价值。

二、中国贫困治理的特色:

政治势能的有效运用与内生动力的显著增强

贫困治理的特色是基于比较视角,也是推进扶贫开发工作的制度优势以及扶贫开发推进过程中所显现出的实践亮点。中国贫困治理依托党的领导和中国特色社会主义制度优势,通过对“政治势能”的有效运用以实现扶贫开发政策的预期成效,地方各级政府、不同行业部门被有效统筹,合力攻坚。通过有效提升贫困群众摆脱贫困的志气与能力,实现了贫困地区综合发展,彻底消除区域性贫困,推进贫困人口的可持续生计与贫困地区的可持续发展。



(一)发挥制度优势,运用政治势能



政治势能是中国特色社会主义制度赋予政策执行的内在特征[13]。党通过在国家和社会等各个领域的政治势能的发挥,实现了从上至下的意志灌输,推动公共政策的有效执行,进而实现了良好的治国理政效果[14]。中国贫困治理的有效推进正是在中国特色社会主义制度下依托政治势能的有效运用,通过“党的领导在场”“构建权势”“借势成事”三个环节,将贫困治理的理念与政策转化为具体的减贫行动。

1.“党的领导在场”实现扶贫工作有效领导

中国共产党是当代中国的领导核心。党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。它能够提升各类工作实施中的凝聚力,实现多层级、跨部门、跨行业的统筹协作,避免工作实施中的碎片化问题。把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重,是我们党执政兴国的重要经验,必须长期坚持、毫不动摇[15]。我国农村工作逐渐形成“党委统一领导、政府负责、党委农村工作部门统筹协调”的工作领导体制。以此为基础,党实现了对贫困治理的全面领导。在贫困治理进程中,我国充分发挥各级党委总揽全局、协调各方的领导核心作用,严格执行脱贫攻坚一把手负责制,省市县乡村五级书记一起抓脱贫攻坚工作。此外,2018年中央一号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》明确指出,强化县级党委作为全县脱贫攻坚总指挥部的关键作用,脱贫攻坚期内贫困县县级党政正职要保持稳定。通过各级党组织的责任担当与作用发挥,有效实现贫困治理中各方力量的动员、统筹、协作,为系统化的贫困治理提供了坚强的政治和组织保障。

“农村要发展,农民要致富,关键靠支部。”[16]基层党组织作用的有效发挥,是压实贫困治理各项工作“最后一公里”的重要保障。不断夯实党在农村的执政基础,加强基层党建工作,充分发挥农村基层党组织的领导作用。例如,党的十八大以来在基层深入开展党的群众路线教育实践活动,实施各级党委抓农村基层党建工作责任制。在贫困治理进程中,特别是脱贫攻坚战打响以来,加强基层组织建设以全面提升基层党组织的组织力为重点[17],使基层党支部建设得到进一步强化,成为带领和团结贫困人口共同脱贫致富的基层战斗堡垒,在一线的脱贫实践中有效发挥党的作用。

2.“构建权势”实现扶贫工作有效推进

政治势能的有效运用要通过“构建权势”来实现。中国对贫困治理赋予很高定位,组建贫困治理领导与工作组织,建设贫困治理的有效机制,出台贫困治理的指导方案,从而提升贫困治理的政治位阶,为扎实推进扶贫工作注入强大动力。

一是提高贫困治理的定位。随着经济社会的发展,不断提高“三农”工作地位。2010年中央一号文件《关于加快水利改革发展的决定》明确提出完善农村工作的领导体制和工作机制,把重中之重落实到领导分工、机构设置、干部配备上,不断提高农村工作领导水平。《中共中央、国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》(中发[2013]1号)提出要“举全党全国之力持之以恒强化农业、惠及农村、富裕农民”。《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》(中发[2018]1号)将农业农村农民问题定位为“关系国计民生的根本性问题”。《中共中央、国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》(中发[2019]1号)第一次提出“坚持农业农村优先发展总方针”,强调“牢固树立农业农村优先发展政策导向”。由此可见,“三农”工作在国家治理中的地位持续提升。打赢脱贫攻坚战作为“三农”工作的核心内容和紧迫课题,使得贫困治理的定位不断提升。1994年国务院印发的《国家八七扶贫攻坚计划》指出,解决贫困问题关系整个国民经济的持续、快速、健康发展,为全国深化改革创造条件。2001年国务院印发的《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》将扶贫开发定位为“建设有中国特色社会主义伟大事业的一项历史任务”。乡村振兴战略则明确将摆脱贫困作为前提条件,乡村振兴是脱贫攻坚的升级版。贫困治理的高定位是贫困治理得以扎实实施的有力保障。

二是组建贫困治理的领导与工作组织。成立各类“工作领导小组”是“构建权势”的重要做法。中国农村的反贫困组织体系是一种党委领导下的以政府为主导、主要依靠行政组织体系和社会力量、自上而下、比较典型的管理型治理结构。1986年中央一号文件《中共中央、国务院关于一九八六年农村工作的部署》就指出“国务院和有关省、自治区都要建立贫困地区领导小组,加强领导”。同年,国务院贫困地区经济开发领导小组正式成立(1993年更名为国务院扶贫开发领导小组),相应的省市县各级扶贫工作领导小组以及扶贫开发办公室也成立起来。贫困程度深的乡镇和建制村还要落实专门干部负责扶贫开发工作。专门的扶贫工作领导小组的成立,为跨部门、跨行业扶贫工作的系统开展提供了组织保障。

三是建设贫困治理的有效机制。贫困治理作为一项系统性工程需要有效的机制保障。制度化的扶贫工作启动后,实行分级负责、以省为主的行政领导扶贫工作责任制,1996年开始实施扶贫的“资金、权力、任务、责任”到省的运行机制。《中共中央、国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》(中发[2014]1号)强调完善扶贫开发机制,要求各级党委和政府要进一步加大扶贫开发力度,强化扶贫工作责任制。进入21世纪以来,“片为重点、工作到村、扶贫到户的工作机制”得以建立。脱贫攻坚战打响以来,“中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制”得以完善并不断强化。脱贫攻坚,从严从实是要领。加强督查问责,建立年度脱贫攻坚报告和严格考核制度。通过督查考核机制构建使贫困治理的实施机制得以完善,扶贫责任得以更好落实。

四是出台贫困治理的指导方案。贫困治理进程中国家扶贫战略及时调整,扶贫政策体系不断完善。1986年的中央一号文件《关于一九八六年农村工作的部署》第一次大篇幅要求“切实帮助贫困地区逐步改变面貌”,要“把改变贫困地区面貌摆上重要议事日程”,并提出具体意见。1994年出台的《国家八七扶贫攻坚计划》是中国历史上第一个有明确目标、明确对象、明确措施、明确期限的扶贫纲领性文件。随后,在扶贫工作的不同发展阶段,《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》等一系列纲领性政策文件的陆续、及时出台,为贫困治理的不断推进提供了行动指南。

3.“借势成事”实现减贫政策高品质变现

通过“党的领导在场”与“构建权势”,实现了政治势能的有效积累,而这会被各级政府所察觉和识别,触发各级政府的政治意识、调动其积极性,每一级都感受到一种动而不可止的势能,一级一级的顺势而行。这种动而不可止的势能自然就形成了持续解决农村贫困问题的“紧迫感”“责任感”和“使命感”。中国贫困治理从较单一的关注收入问题,到统筹解决收入、医疗、教育等多方面问题;从解决已然发生的贫困问题到主动推进关口前移,实现对疾病、灾害等致贫风险的预防式治理;从较少主体、行业的参与到有效动员社会各界参与扶贫事业,充分发挥行业扶贫作用的发展过程,这些都离不开政治势能的积聚与运用。在贫困治理进程中,从指向贫困县的县级开发到瞄准贫困村的村级开发,再到瞄准贫困户因户施策的过程中帮扶目标的不断聚焦,它与贫困治理不同阶段的实际情况相契合,亦是依托扶贫工作的“政治势能”不断增强,从而实现不断地向下深入贯彻。

正是因为有强大的政治势能运用,才能“层级传导压力”,实现各级党委和政府“把扶贫开发工作作为重大政治任务来抓”,才能够在贫困治理领域采取“超常规举措”,实现国家扶贫政策中“一鼓作气、尽锐出战”的要求,使脱贫工作力度能够持续加强。由此可见,依托强大的政治势能的积聚,实现各项脱贫方略与举措得以“变现”,使贫困治理的目标在实践中能如期地高品质实现,是中国贫困治理的制度优势的重要体现。



(二)发挥主体作用,激发脱贫内生动力



美国学者厄普霍夫曾提出“受援性自立”的概念,认为农村发展及农民生计改善的主要资源在于农民自身,政府的外在力量需要将“农村穷人的勤劳、智慧、自力更生和潜在能力有效地调动起来”[18]。在全球贫困治理实践中,可持续生计理念逐渐形成。可持续生计指生计能够应对、并在压力和打击下得到恢复;能够在当前和未来保持乃至加强其能力和资产,同时又不损坏自然资源基础的生计模式[19]。这一理论也逐渐强调要兼顾当代和下一代[20]。单一的输血帮扶不能激发贫困地区和贫困群众的内生动力。自1986年开始启动有计划、有组织、大规模的农村扶贫开发工作时,中国就确立开发式扶贫方针,出台开发式扶贫政策。“要把扶贫同扶志结合起来,着力激发贫困群众发展生产、脱贫致富的主动性,着力培育贫困群众自力更生的意识和观念,引导广大群众依靠勤劳双手和顽强意志实现脱贫致富。”[21]

1.培育贫困人口自我发展能力

扶贫与扶志相结合是我国贫困治理的宝贵历史经验之一。实现稳定脱贫、质量脱贫的目标离不开贫困人口的可持续生计,而实现可持续生计的关键环节正是对贫困人口自我发展能力的有效培育。

一是以贫困群体教育培训提升生产能力。早在1983年中央一号文件《当前农村经济政策的若干问题》中就强调要“抓紧改革农村教育。要积极普及初等义务教育,扫除青壮年文盲”;“开展多种经营,以工代赈,改变单纯救济做法”。提高贫困群众的综合素质特别是科技文化素质是促进贫困地区脱贫致富的有效方式。为切实提升贫困群体的生产能力,中国积极通过普及义务教育、推广职业教育培训和落实短期培训提升贫困群众劳动技能与劳动素质。1995—2000年实施的“国家贫困地区义务教育工程”,2004年起开始逐步实施并推广贫困地区义务教育“两免一补”政策。2005年起逐步将贫困地区劳动力转移培训作为扶贫工作主要途径和工作重点,建立各类劳动力转移示范基地,对有劳动能力的贫困群众进行技术培训。依托科技特派员制度等,推进科技成果为贫困人口掌握与运用。以中职(中技)学历职业教育、农业实用技能教育等为主的“雨露计划”也在全国范围不断深入实施。通过对贫困群体教育与培训的提升有效增强了其参与生产的能力。

二是以充分发展产业就业拓展生产空间。拥有就业能力的贫困群众需要有参与生产劳动的更多机会。在贫困治理进程中,中国因地制宜发展种养殖业和推进农业人口非农就业,拓展贫困人口的生产空间。脱贫攻坚战打响以来,通过完善新型农业经营主体与贫困户联动发展的利益联结机制,推广股份合作、订单帮扶、生产托管等有效做法,实现贫困户与现代农业发展有机衔接。积极鼓励贫困地区发展生态友好型、劳动密集型产业,通过岗位补贴、场租补贴、贷款支持等方式,扶持企业在贫困乡村发展一批扶贫车间,吸纳贫困家庭劳动力就近就业。这为贫困人口提供了参与生产的机会和平台。

三是以大力推进乡风民风建设提升奋斗意识。有学者指出一些贫困村存在着“社会文化贫困陷阱”,它不断地吸纳外部试图将这个深度贫困群体拉出贫困状态的动能,从而消解了走出贫困的努力。贫困群体的共同价值和伦理影响了群体总体的行为,并限制和消减着个体希望去尝试改变的行为[22]。这是贫困者脱贫的重要制约因素。但是中国长期在农村开展精神文明创建活动,近年来持续推进社会主义核心价值观教育和新时代文明实践中心建设。在贫困治理中,以乡风民风建设为抓手,进一步激发贫困群众奋斗意识。通过政策引导和榜样示范,强化脱贫光荣导向,更加注重培养贫困群众依靠自力更生实现脱贫致富的意识以及促进形成自强自立的精神风貌。通过大力推进重大文化惠民工程建设,推进贫困地区文化事业;通过脱贫攻坚“农民夜校”“讲习所”“爱心公益超市”“红黑榜”“星级文明户评选”等做法,有效激发脱贫内生动力。

2.培育贫困地区自我发展能力

自我发展能力的培养不仅局限于贫困人口这一维度,中国同时强调改善贫困区域的整体面貌。坚持开发式扶贫方针,培育贫困地区自我发展能力。以贫困治理实现贫困地区的自我发展、可持续综合发展是实现稳定脱贫、质量脱贫的重要保障。

一是促进贫困地区的自我发展。贫困地区受地理位置、资源禀赋等因素的限制,普遍存在产业发展小而散的问题。改善产业发展状况,实现经济产业的自我开发与增长,对于提升贫困地区增强贫困治理能力具有重要意义。通过基础设施建设、产业发展升级、深化农村改革等方法,推进贫困地区的自我发展。第一,推进贫困地区基础设施的建设和完善。国家高速公路网、铁路网与贫困地区的连接,在贫困地区内推进农村公路建设;同时开展“送电到乡”、贫困地区宽带网络覆盖、物流配送体系建设系列工程,实现贫困地区的内通外联,为产业发展提供必要支撑。第二,促进贫困地区产业发展。20世纪80年代起我国就依托贫困地区国营厂矿,积极帮助贫困地区发展乡镇企业。贫困地区也积极利用本地资源优势,自力更生发展生产。进入21世纪以来,深入实施贫困村“一村一品”产业推进行动。贫困地区充分发挥生态资源、自然资源优势,把握市场需求,使具有特色的农业种植得到有效发展,农业公司、农业产业园区、集体经济组织广泛建立并运营,农业产业化、规模化经营逐步实现,并逐渐形成具有特色的区域性主导品牌产业,有效带动贫困地区经济增长,贫困人口增收致富。第三,深化农村综合改革。长期以来,深化农村综合改革是“三农”工作的重要内容,也是为贫困地区发展注入动力的关键途径。特别是“资源变股权、资金变股金、农民变股民”的“三变改革”,对推进贫困地区的自我发展发挥了重要作用。

二是促进贫困地区可持续综合发展。中国贫困治理不仅强调贫困地区自我发展能力的提升,还关注发展的可持续与综合性。一方面,推进贫困治理与资源保护、生态建设紧密结合。贫困地区大多同样承担着生态保护的重责,面临着自然灾害所造成的风险。中国通过“生态家园富民计划”、生态工程建设与生态补偿转移支付、易地扶贫搬迁、打造生态旅游乡村旅游等多种形式,不断创新生态扶贫工作,理顺生态建设与摆脱贫困之间的关系,提升贫困地区可持续发展的水平。另一方面,推进贫困地区综合发展。这是中国农村减贫工作的突出特点。1984年中央一号文件《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》提出,“农村工作不能只抓几项主要产品的指标,而应重视综合发展”。从社会主义新农村建设所要求的“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”到乡村振兴战略实施中“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求,均体现了综合发展的工作思路,而贫困治理正是实现农村综合发展的关键抓手,以贫困治理为契机,农村产业、公共服务、基础设施建设、文化发展、基层治理等方面显著提升。

三、中国贫困治理的亮色:

实现全面均衡发展与治国理政现代化

中国贫困治理的价值不仅仅在于消除绝对贫困。跳出贫困治理来看贫困治理,可以更好地把握其深层意义。推进贫困治理,从个人层面看,可以实现贫困群体的全面发展和全面解放;从社会层面讲,能实现经济社会的全面均衡发展。贫困治理作为治国理政的重要组成部分,也能提升治国理政水平,推进治理体系与治理能力的现代化。实现个人与社会的全面均衡发展,推进治国理政,彰显了贫困治理的深层意蕴,是贫困治理的核心意义。



(一)实现个体的自由而全面的发展



人的全面发展即人的本质和人性的全面生成、丰富和发展,这是马克思主义的最终诉求,是社会主义新社会的本质要求[23]。人的全面发展可以分为价值的实现、能力的培养、社会关系的丰富发展、主体性与个性的发展几个方面[24]。

1.激发人的价值追求

马克思认为,人的发展是在价值追求、价值创造和价值实现过程中实现的[25]。一些贫困人口安于贫困的现状,或在生命过程中遭遇了重大挫折而一蹶不振,丧失了对人生价值的追求与创造。对贫困人口的帮扶与鼓励能够激发他们创造价值、追求价值的意识,进而提振其进一步实现人生价值的决心和信心。

2.培养人的发展能力

能力的获得是实现人的全面发展的重要条件。阿玛蒂亚·森的能力贫困理论认为,“贫困必须视为基本可行能力的被剥夺,这是识别贫穷的通行标志”[26]。大量贫困人口存在能力不足的问题。中国贫困治理注重对贫困群众的能力培养,通过职业技能培训等途径以提升贫困群体的生产能力,从而实现贫困人口的更好发展。

3.丰富和发展社会关系

马克思认为,“社会关系实际上决定着一个人能够发展到什么程度”[27]。社会排斥则是个人权利的缺失,个体没有享受到本应该拥有的权利,它强调个体被社会群体的排挤性[28],而贫困人口在社会生活的各个方面正存在着较大的被排斥现象。中国在贫困治理中,通过引导贫困群众参与社会生产,提升贫困地区基础社会建设,保障贫困群众享受医疗、教育等基本公共服务的权利,引导贫困群众参与政治生活等多种途径,有效保障贫困群体的各方面权利,丰富发展了贫困群众的社会关系。

4.人的主体性与个性的发展

实现人的自由而全面发展,要尊重人的主体性,发展人的个性。中国贫困治理始终坚持群众路线,尊重农民主体地位。1983年的中央一号文件《当前农村经济政策的若干问题》就指出要“始终尊重群众的首创精神,从群众中来到群众中去”。发挥农民的积极性和主动性,对农民主体地位的尊重也在贫困治理中得到坚持。《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》明确指出要“充分发挥贫困地区、扶贫对象的主动性和创造性,尊重扶贫对象的主体地位”,通过与贫困群众深入沟通,了解贫困群众实际需求,让贫困群众优化脱贫路径,引导他们选择好脱贫方法,较好实现对贫困户主体性与个性的保护和发展。

人的全面发展是“人以一种全面的方式,也就是说,作为一个完整的人,占有自己的全面的本质”[29]。中国贫困治理提升贫困人口的生活质量与综合素质,丰富发展贫困人口的社会关系,尊重贫困人口的主体性,较好实现了贫困者个人价值。



(二)实现经济社会的全面均衡发展



贫困治理与经济社会发展紧密关联。注重精准帮扶与集中连片特殊困难地区开发的紧密结合,确保扶贫开发与经济社会发展相互促进。中国始终将贫困治理作为推进经济社会全面均衡发展的重要抓手,党的十八大以来,则以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局。贫困治理嵌入于国家整体经济社会发展格局,服务于国家整体发展,并从国家发展中汲取能量。

1.贫困区域内:以脱贫攻坚统揽区域经济社会发展全局

面对集中贫困区域的绝对贫困问题,中国以扶贫开发、脱贫攻坚统揽贫困地区经济社会发展全局,实现区域性贫困的有效治理。扶贫开发工作重点县则把扶贫开发作为党委和政府的中心任务,各项发展工作围绕贫困治理而开展。对于14个连片特困地区,明确要求国务院各部门和地方各级政府加大统筹,推进民生工程、基础设施、产业发展等方面的全面提升,从根本上改变连片特困地区面貌[30]。在连片贫困地区,特别是脱贫攻坚战打响以来,在产业发展方面,以扶贫产业发展、挖掘贫困地区特色资源,推进有特色的地方现代农业、规模农业发展;在公共服务方面,通过健康扶贫、教育扶贫,推进贫困地区基本公共服务能力与服务水平的整体提升;在基层治理方面,通过精准选配第一书记,精准选派驻村工作队等方式以贫困治理带动乡村治理,实现精准扶贫与乡村治理的融合[31],不断推进贫困地区平衡且充分的整体发展,贫困地区呈现出新的发展局面,其经济活力和发展后劲明显增强。

2.贫困区域外:把脱贫攻坚嵌入国家经济社会发展全局

一是脱贫攻坚纳入国家发展战略和规划。中国不断提升脱贫工作的站位,把扶贫开发作为国民经济和社会发展计划的重要组成部分。《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》(中发[1984]1号)明确指出“不改变‘八亿农民搞饭吃’的局面……四个现代化也就无从实现”,将贫困治理作为四个现代化实现的重要基础。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央把脱贫攻坚工作纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局,作为实现第一个百年奋斗目标的重点任务。在关于“三农”工作的有关文件、国家发展战略规划等重要战略方案中,经常涉及贫困治理内容,使贫困治理有很高的定位。

二是脱贫攻坚与国家发展形势相结合。贫困治理的路径与模式是与国家发展形势相契合的,要不断从国家发展形势中获取动力。例如2006年以来,随着我国总体上进入以工促农、以城带乡的发展阶段,农业人口转移就业在贫困治理中作用日益凸显,扶贫开发与推进城镇化的联系日益紧密。经济发展进入新常态以来,脱贫攻坚也成为扩大国内需求、促进经济增长的重要途径。最为明显的表现是,我国长期开展的东西协作扶贫,包括脱贫攻坚战打响以来,启动实施的经济强县(市)与国家扶贫开发工作重点县“携手奔小康”行动,从国家整体发展形势着手,通过发达地区与欠发达地区的深入合作,依托产业转移、联动发展等多种途径,为贫困地区发展提供了有效帮扶。

三是以脱贫攻坚推进国家治理的探索实践。一般来说,贫困地区接受新事物、落实新做法会晚于其他地区,且发达地区诸多好经验好做法向贫困地区推广较为普遍地存在不适应的问题。但在中国贫困治理过程中,以贫困群体、贫困地区为突破口,在一些方面,优先在贫困地区、面向贫困人口推进创新实践,借助贫困治理倒推整体的改革创新。如2005年,国家在扶贫开发重点县先期实行免征农业税试点;2013年辽宁、浙江、广东三省设立了扶贫改革试验区,探索消除城乡二元制、推进城乡一体化的新思路,探索缩小发展差距、实现共同富裕的新模式;2016年以来,贫困人口家庭医生签约服务的普及与覆盖,为广大人民群众基本医疗服务的落实提供了经验。通过贫困地区与贫困人口的积极探索和实践,以脱贫攻坚带动社会治理的改革创新。一方面,让贫困地区与贫困人口优先享受了创新所带来的效益,解决外来经验不适合贫困地区实际的问题,有利于缩小贫困地区与非贫困地区之间的差距;另一方面,也为各类创新实践的全面推广提供了有效的经验。

四是深入开展贫困地区的国际交流合作。推进贫困地区的国际交流合作是推进贫困治理的重要方法。联合国开发计划署提出的“人文贫困”概念引入中国,参与式方法引入中国并不断主流化,包括小额信贷资金使用模式的运用等为中国贫困治理在一定程度上提供了经验。例如,加强与国际组织在扶贫开发领域的交流合作,借鉴国际社会在扶贫开发方面创造的一些经验和行之有效的方式、方法,开展国际减贫项目合作,这些做法都具有重要价值。近年来,中国依托“一带一路”建设深化中非减贫合作与经验互鉴,不仅推进中非减贫,也为第三世界乃至全球贫困治理的思路与方法都产生了积极影响。



(三)以贫困治理提升治国理政水平,

实现国家治理现代化



贫困治理作为国家治理的重要内容,对于提升治国理政水平具有重要作用。反贫困是锻炼各级干部、加强干部队伍建设、加强基层组织建设的重要平台,也是化解社会矛盾、积累社会治理经验、完善社会治理组织、优化社会治理模式的重要机遇。在贫困治理中长期坚持开展党政机关定点扶贫工作,这一工作对转变机关作风,提高办事效率,密切党群关系,培养锻炼干部都有重要意义。2018年6月15日印发的《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》更是明确指出“坚持脱贫攻坚与锤炼作风、锻炼队伍相统一。把脱贫攻坚战场作为培养干部的重要阵地”,“培养了解国情和农村实际的干部队伍”。在贫困治理中积累的大量好经验好做法在整体国家治理中得以普及和运用。贫困治理产生巨大的溢出效应,对于治国理政水平的整体提升,实现国家治理现代化,产生积极影响。

四、结语

贫困治理不仅展现了中国减贫的“硬实力”,也呈现中国发展的“软实力”。在脱贫攻坚即将取得全面胜利的背景下,立足中国贫困治理生动而伟大的实践,加强中国贫困治理的理论提炼,有助于不断丰富和创新中国特色扶贫开发理论。中国贫困治理实践有效解决了长期存在的绝对贫困问题,充分体现了中国特色社会主义制度的显著优势,展现了中国共产党治国理政的卓越智慧。贫困治理有其复杂性和系统性;要厘清对中国贫困治理的基础理论认知,就需要针对该概念内涵所反映的本质内涵和特有属性进行相应的提炼与抽象,认真回答“中国贫困治理是什么”的问题,摆脱感性认识,进而实现理性认识。要掌握中国贫困治理在不同历史时空中的发展变化,就必须从中国贫困治理的内涵转换中深入挖掘能体现其社会需求与时代精神的时代属性,着力回答“中国贫困治理怎么样”的问题,明确中国贫困治理的核心与关键。换言之,我们应以农村贫困治理的内涵为轴心,形成中国贫困治理的三维理论认知框架。坚持以人民为中心,实现共同富裕,作为本质内涵,是中国贫困治理之根本价值追求,是贫困治理的底色;依托政治势能实现扶贫政策高效执行是中国贫困治理的制度优势,在脱贫进程中有效激发贫困人口与贫困地区自我发展的内生动力是中国贫困治理实践的显著特点,这些共同构成了中国贫困治理的特有属性,也是贫困治理的重要特色;以贫困治理实现人的全面发展、实现经济社会的全面均衡发展、提升治国理政的效能是中国贫困治理的核心意义,它们代表着贫困治理的深层意蕴,亦是中国贫困治理的亮色。



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