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社区服务精准化的实践困境与实现机制
2019-01-15 22:01:06 来源:《探索》2018年第6期 作者:张贵群 【 】 浏览:1次 评论:0

    要:社区服务精准化是社会治理精细化和公共服务供给侧结构性改革的必然要求, 其关键在于通过提高社区服务供给结构对需求变化的适应性, 更好地满足社区居民对社区服务的需要。在社区服务精准化的过程中, 存在着社区服务需求识别不够精确、社区服务规划制定不够精心、社区服务产品生产不够精益、社区服务内容供给不够精准等问题。当前, 促进社区服务创新, 需要以提高居民的幸福感、满意度为价值追求, 从构建和完善服务主体协同机制、服务资源整合机制、服务技术创新机制和服务制度优化机制等方面统筹考虑、综合施策, 切实提高社区服务的精准供给水平。


关键词:社区服务; 精准供给; 社区服务精准化;

 

习近平总书记在参加十二届全国人大二次会议上海代表团审议时强调:“社会治理的重心必须落到城乡社区, 社区服务和管理能力强了, 社会治理的基础就实了。要深入调研治理体制问题, 深化拓展网格化管理, 尽可能把资源、服务、管理放到基层, 使基层有职有权有物, 更好为群众提供精准有效的服务和管理。”[1]这无疑为社会治理精细化背景下的社区治理和公共服务创新指明了道路, 即按照“寓管理于服务之中, 在服务中实现管理, 在管理中提升服务”的要求, 通过提高社区服务的精准化水平, 实现公共服务资源的优化配置和高效利用, 以更好地满足人民群众日益增长的美好生活需要。

1 研究缘起

社区服务精准化的理念一经提出就受到了社会各界的广泛认同, 不少地方也在相关领域进行了有益的探索, 并取得了积极的进展, 得到了当地居民的认可和支持, 其中一些做法甚至已经在一定范围内产生了较大反响。然而, 从理论与实践的关系来看, 对于社区公共服务供给创新的理论研究却在一定程度上滞后于社区服务精准供给的实践探索。当前, 相关研究主要集中在以下几个方面:一是社区服务的功能定位研究, 将改善社区服务作为推进社区建设、实现城乡基本公共服务均等化的有效途径[2];二是社区服务供给主体及其关系研究, 以治理理论为分析框架, 探讨政府、市场、社会、公众等多元主体在社区服务供给体系中的职能与作用[3];三是社区服务供给方式创新研究, 主张以社区居民的现实需求为导向, 强调通过现代信息技术的运用, 打造智慧社区, 提高社区服务的供给效率[4];四是针对特定地区、特定对象、特定内容的社区服务展开的具体研究[5]

总体来说, 关于社区服务的研究形成了较为丰富的思想和成果, 为进一步研究奠定了基础。但是, 已有研究也存在一些薄弱环节, 例如从精准供给的角度探讨社区服务创新的系统分析比较少见, 为数不多的关于社区服务精准供给的研究也主要侧重技术理性, 强调信息技术的运用, 对社区服务精准化的内在机理和实现机制的深入探讨还不够, 对于社区服务精准化实践工作的支持和指导作用还有待强化。因此, 本文将社区服务的供给创新置于供给侧改革的视域下, 从价值理性、制度理性、技术理性等多维度探析社区服务精准化的内在机理和实现机制, 以期为推动我国城乡社区服务精准化进程提供新的思路。

2 社区服务精准化的基本内涵与现实意义

随着全球化、工业化、城镇化、市场化、信息化进程的加快, 我国社会发生了剧烈变化, 以“单位”为基本元素的社会管理和公共服务事项逐渐向城乡社区汇集, 城乡社区日益成为居民生产生活需求的聚焦点和党在基层执政的支撑点。在这一过程中, 越来越多的“单位人”转为“社会人”, 社会分化日益加深[6], 社区居民群众的物质、文化需求呈现出个性化、多样化的趋势, 给社区治理和社区服务提出了新的更高的要求。为应对这一挑战, 以党和政府为代表的多元社会治理主体需要摒弃过去那种笼统、模糊的“一刀切”式的简单做法, 不断拓展社会治理和公共服务创新工作的广度和深度, 进一步提升社会治理和公共服务的精细化水平。社区服务精准化正是社区服务创新对这一时代要求的积极回应。

2.1 社区服务精准化的基本内涵

如张成福教授所言, 离开基本价值的判断和引导, 公共管理将成为缺乏灵魂的盲动[7]19。如果忽略社区公共服务创新的基本价值选择问题, 单纯追求工具理性, 为创新而创新, 为运用现代信息技术而运用现代信息技术, 将使公共服务创新丧失本来的意义。因此, 在对社区服务精准化的实现机制展开实质性讨论之前, 有必要厘清社区服务精准化的基本内涵及价值导向。

社区服务精准化是指社区服务供给模式的创新和转变, 即由过去粗放型、指令式的社区服务模式转向集约型、精细化的社区服务模式。它要求以政府为代表的社区服务供给主体切实转变服务理念, 及时关注社区居民对于社区服务的需求变化, 以社区居民的服务需求为导向, 以社区服务的可持续发展为目标, 通过优化安排社区服务顺序、科学设计社区服务项目、高效整合社区服务资源、持续改进社区服务手段、逐步丰富社区服务内容、严格规范社区服务管理, 推进社区服务的供给改革, 增加社区公共产品与服务的有效供给, 避免社区服务供需之间的错配, 切实提高社区居民对于社区服务的满意度和在社区生活的幸福感。

社区服务精准化并非简单的社区服务组织结构重组或机构精简, 也不是单纯的全面质量管理或者现代信息技术的运用, 而是一种全新的以“服务链”作为纽带的政府、市场、社会、社区居民等多元主体共同参与的社区服务创新, 这种创新包含了一系列基本理念和价值追求的变化, 是对社区服务主体、服务内容、服务方式、服务流程等进行的全方位的再思考和整体性的再设计, 通过社区服务需求的精确识别、社区服务规划的精心制定、社区服务产品的精益生产、社区服务内容的精准供给、社区服务过程的精细管理, 形成社区服务决策、执行、监督的有机联系和协作互动, 以适应社区居民对于社区服务需求的变化[8]

2.2 社区服务精准化的现实意义

本质上而言, 社区服务精准化并非为了迎合某些理论而人为提出的时髦词汇, 相反, 社区服务精准化的提出反映了时代发展和社会进步的现实需要, 以精准化为取向推进社区服务供给方式的创新具有深刻的理论基础和现实依据。

首先, 社区服务精准化是加强和创新社会治理、推进社会治理精细化的核心要义。党的十八届三中全会提出“改进社会治理方式, 创新社会治理体制”, 党的十八届五中全会进一步提出要“加强和创新社会治理, 推进社会治理精细化, 构建全民共建共享的社会治理格局”。从“社会管理”向“社会治理”的理念转变和从“改进社会治理方式”向“推进社会治理精细化”的思路演进, 一方面, 反映出我们党对共产党执政规律、社会主义建设规律和人类社会发展规律认识的深化;另一方面, 体现了新时期加强和创新社会治理工作所面临的更高标准和更严要求。换言之, 推进社会治理精细化乃是社会治理现代化的必由之路。在现代社会治理体系中, 社区作为基层社会的基本单元和社会治理的主要载体, 其治理状况直接反映了一个社会的治理质量和水平。这也意味着, 推进社会治理精细化必然要求把社会治理的重心落实到城乡社区层面, 进一步加强和完善基层社会治理和公共服务体系, 强化城乡社区自治和服务功能。

其次, 社区服务精准化是实现基本公共服务均等化、更好地保障和改善民生的有效途径。习近平总书记指出:“保障和改善民生是一项长期工作, 没有终点, 只有连续不断的起点。”[9]自党的十六届六中全会首次明确提出要实现城乡基本公共服务均等化的发展目标以来, 《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》进一步提出了“十三五”期间基本公共服务均等化的主要目标, 即“到2020年, 基本公共服务体系更加完善, 体制机制更加健全, 在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居等方面持续取得新进展, 基本公共服务均等化总体实现”。可见, 以公共服务创新来保障和改善民生是一个不断向前发展的过程, 经济社会的进步一方面为公共服务的发展提供坚实的基础, 另一方面也对公共服务质量和水平的提升提出了更高标准。从现实情况看, 作为公共服务的重要组成部分, 当前我国社区服务在均等化方面还面临一系列问题, 农村社区服务无论是在种类和规模方面, 还是在质量和效率方面, 与城市社区服务相比都存在明显差距。要改变这一现状, 实现城乡社区服务均等化的目标, 依然采取大水漫灌、平均施力的方式显然不行, 需要对社区服务结构和服务方式做出必要的调整和改变。精准化的供给方式无疑有助于这一目标的实现, 通过提高社区服务的针对性, 弥补社区服务的薄弱环节, 最终达到均衡发展的状态。

再次, 社区服务精准化是建设人民满意的服务型政府、实现共建共享发展的本质要求。近年来, 中央和地方各级政府高度重视民生保障和改善工作, 在相关领域的财政支出也在逐年增加。统计数据显示, 国家在教育、医疗卫生、社会保障和就业、住房保障等核心民生领域的支出从2007年的14 560亿元上升到2016年的69 440亿元, 占财政支出比重也从29.25%上升到36.97%[10]。河北省更是自2015年以来就将财政支出的八成都用于公共服务和民生保障领域[11]。与此同时, 也应看到, 一方面, 随着我国经济发展进入新常态, 经济增速放缓成为必然, 持续大幅增加财政公共服务投入的空间有限, 单纯依靠政府加大财政支出规模来改善社区服务供给将面临资金瓶颈;另一方面, 随着人们对公共产品和服务需求的个性化、差异化特征日益凸显, 仅靠增加投入、扩大规模而不注重以需求为导向优化社区服务供给结构的话, 将难以带来公众对社区服务乃至服务型政府建设满意度的持续提升[12]。因此, 要把“人民满意”作为新时期建设服务型政府的核心指向和动力来源, 把共享作为发展的出发点和落脚点, 积极顺应人民群众对美好生活的向往, 优化服务结构, 丰富服务内容, 努力实现发展成果由全体人民共享。

最后, 社区服务精准化是推进供给侧结构性改革、创新社区服务供给方式的必然选择。习近平总书记在中央财经领导小组第十四次会议上指出, 从解决好人民群众普遍关心的突出问题出发推进全面小康社会建设, 符合推进供给侧结构性改革的要求, 有利于创造新的增长点、提高长期增长潜力, 而新的增长点就蕴含在解决好人民群众普遍关心的突出问题当中[13]。可见, 当前我国正在积极推进的供给侧结构性改革与社区服务创新之间存在着密切的联系。一方面, 供给侧结构性改革内含创新社区服务的要求, 其五大任务之一的“补短板”重点就是要补公共服务的短板, 而社区服务作为公共服务短板中的短板, 更是迫切需要得以改善;另一方面, 社区服务创新自身也有供给侧结构性改革的要求, 在现实中社区服务供需错配和结构失衡的问题广泛存在, 一些对居民生产、生活具有重要影响的社区服务仍显短缺, 同时还有一些脱离群众需求的“政绩工程”“形象工程”导致本就紧张的社区服务资源被闲置和浪费。因此, 在社区服务资源有限、服务总量短期内难有大的提升的情况下, 社区服务供给创新的着力点除了要在量的方面进一步挖掘潜能、增加供给之外, 更应在质的方面寻求突破, 通过矫正供需结构错位和要素配置扭曲, 扩大公共服务有效供给, 提高供给结构对需求变化的回应性。

3 社区服务精准化的实践困境

近年来, 在国家政策的指引下, 各地纷纷把社区治理作为基层社会治理的重要环节, 推动社区服务供给方式的改革与创新, 整体上呈现出扁平化、定制化、全时化、精细化为特征的社区公共服务实践[14]。总体来说, 社区服务精准化取得了一定进展, 服务数量和质量都有了明显的提升, 与此同时, 也应看到社区服务精准化的推进还面临一系列现实难题。

3.1 社区服务需求识别面临的现实困境及原因分析

提高社区服务的精准化水平, 前提在于社区服务需求的精确识别。实证研究表明, 在高度分化的城乡社区中, 城乡居民对于社区应优先提供的服务项目的排序及需求程度均存在差异[15]。但社区服务往往由政府大包大揽, 缺乏与社区居民的有效互动, 资源配置效率较低[16]。为满足城乡社区居民日益多元化的服务需求, 畅通的需求表达和快速的需求响应机制必不可少。唯有将自上而下的调查与自下而上的主动传递结合起来, 方能及时有效地获取社区居民的公共服务需求信息[17]。也唯有如此, 才能为社区服务规划的制定提供有价值的参考, 以便于供给方确定社区服务的具体项目和优先顺序, 避免出现社区服务供需脱节的不利局面。

然而, 部分基层政府及其官员“官本位”意识根深蒂固, 在社区服务决策的过程中, 不注意听取群众的意见, 而是习惯于“为民做主”, 想当然地根据自己的认识和理解, 不加区分地为社区居民提供自己所想提供的服务。还有一些服务主体虽然已经意识到需要根据居民的需求来确定服务内容, 但是缺乏有效的方式和手段来加以实施, 因而难以准确地把握社区居民对于服务需求的发展变化。以社区居委会为例, 其组织化程度较高且掌握了较多的社区资源, 本应在识别居民需求、提供社区服务方面发挥积极作用, 然而有研究显示, 53.2%的社区居民表示不认识社区居委会的工作人员, 同时仅有31.4%的社区居民表示遇到困难时会考虑向社区工作人员提出诉求[18]。在这种情况下, 显然难以通过居委会去精确识别社区居民对于服务的需求, 也就更谈不上社区服务的精准供给了。

3.2 社区服务规划制定面临的现实困境及原因分析

要提高社区服务的精准化水平, 基础在于社区服务规划的精心制定。正所谓“凡事预则立, 不预则废”, 一份好的规划将对实际工作产生重要的指导作用。对于社区服务而言, 亦是如此。在精确识别社区居民服务需求的基础上, 立足我国经济社会的发展实践, 制定科学有效的社区服务规划, 有助于明确社区服务的目标和任务, 进而为合理划分服务职能、优化配置服务资源提供参照。

随着中国特色社会主义进入新时代, 我国社会的主要矛盾已经从人民群众日益增长的物质文化需要与落后的社会生产之间的矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。在当前的时代背景下, 加强和创新社区服务, 既要尽力而为, 尽可能地满足社区居民的合理需求, 又要量力而行, 不能抬高标准、吊高胃口, 影响社区服务的持续改进。这无疑对科学制定社区服务规划提出了很高的要求。事实上, 自“十一五”以来, 我国连续发布了《“十一五”社区服务体系发展规划》《社区服务体系建设规划 (2011—2015年) 》《城乡社区服务体系建设规划 (2016—2020年) 》, 为推进城乡社区服务体系建设持续创新发展发挥了重要作用。然而, 相对于国家层面的社区服务规划, 地方层面尤其是基层社区服务规划的制定往往比较粗略, 其科学性亟待提高, 何种服务应由何种主体、采取何种方式、按照何种顺序实现精准供给, 往往缺乏系统的思考、整体的设计和规范的管理。事实上, 由于地区之间以及城乡之间政治、经济、文化发展不一, 如果仅靠国家层面的社区服务规划, 而没有因地制宜的适合各社区自身情况的服务规划, 那么社区服务的合力将难以形成, 精准供给的目标也将难以落实。

3.3 社区服务产品生产面临的现实困境及原因分析

要提高社区服务的精准化水平, 关键在于社区服务产品的精益生产。精益生产强调以更精简的人力、更少的空间、更小的投入和更快的响应速度来生产产品, 以有效满足客户需求。其精髓在于根据用户需求定义企业生产价值, 以用户的需求拉动产品生产, 而不是把产品硬推给用户。可见, 将精益生产的理念和方式运用于社区服务产品的生产, 将与社区服务精准化的要求实现无缝对接, 能够最大限度地降低社区服务的生产成本, 提高社区服务资源的利用效率。

要实现社区服务产品的精益生产, 首先要打破社区服务产品只能由政府来生产和提供的固有观念。近年来, 随着PPP模式在社区服务领域的广泛应用, 很多地方社区服务的生产效率得到了较大的改善, 其生产成本也得到了有效控制。但仍有一些地方政府, 受“全能主义”的影响, 习惯于以“一己之力”来承担社区服务产品的生产重任, 不善于发挥市场和社会等其他服务主体的作用。事实上, 相对于市场主体和社会主体而言, 政府在某些社区服务产品的生产方面并不具备专业优势, 由其负责社区服务产品的生产, 往往容易“好心办坏事”, 尽管花费了大量的时间、精力和金钱, 但是其生产出来的服务产品无论是数量还是质量都与精益生产的要求相差甚远, 造成社区服务资源的闲置和浪费。

3.4 社区服务内容供给面临的现实困境及原因分析

要提高社区服务的精准化水平, 核心在于社区服务内容的精准配置。按精益生产的方式生产出居民所需的社区服务产品后, 将相关产品和服务内容准确地提供给相应的服务对象, 实现供给与需求的均衡匹配, 是社区服务精准化的基本要求。社区服务内容的精准配置就是要在社区服务领域, 通过特定的供需匹配设计, 形成有效的供需连接, 为社区居民提供最适当、最富效率的服务[19]

现实生活中社区服务供需的连接不止一条路径, 且二者之间不会自动连接, 即便是建立起连接也未必达到有效连接。从理性角度看, 要实现社区服务内容的精准供给至少涉及以下几方面的问题:首先是服务对象的细分化。公共服务精准配置的关键在于服务对象[20], 对服务对象的细分有助于提高服务内容配置的针对性和服务结构的合理性。其次是服务队伍的专业化。不同服务对象对社区服务的需求不尽相同, 而这些多样化、个性化服务的供给往往需要专业化的技能和方法, 这也要求服务人员具有较高的专业技能和职业素养。再次是服务手段的信息化。社区公共服务供给的便捷、高效、低成本、个性化要求日益凸显, 传统的公共服务采用的非信息技术供给方式已无法有效满足社区居民差异化、便捷化、高效化的要求, 亟需通过“互联网+”的新型信息技术手段和平台融入社区公共服务供给建设过程[21]

从现实情况看, 近年来, 我国无论是在社区服务对象的细分化方面, 还是在社区服务队伍的专业化方面, 或是在社区服务手段的信息化方面, 都取得了重要进展。但总体来说, 相关方面的探索仍处于起步阶段, 与实现社区服务精准化的高标准还有较大差距。以社区服务队伍的专业化为例, 我国社区服务工作人员主要由家庭妇女、离退休人员、下岗待业人员和有劳动能力的残疾人组成, 他们大都没有接受过系统的专业训练, 不能很好地根据居民的实际需求设置服务项目和应采用的服务方式, 使得一些服务设施处于闲置半闲置状态, 服务质量的提高也不尽人意[22]

4 社区服务精准化的实现机制

社区服务的实践性、复杂性决定了社区服务精准化不可能一蹴而就, 而是一个不断完善、持续改进的过程。在这个过程中, 需要以供给侧结构性改革的理念为指导, 构建与社区服务创新要求相适应的主体协同机制、资源整合机制、技术创新机制、制度优化机制和人才培育机制, 推进社区服务供给的精准化。

4.1 建立和完善社区服务主体协同机制

一方面, 社区服务作为一种准公共产品, 具有非排他性、非竞争性的特点, 使得自身难以单纯依靠市场或社会力量进行生产和分配;另一方面, 如果仅靠政府部门进行生产和分配, 又可能受到官僚体制的限制, 造成效率低下、资源浪费的问题。可见, 无论是政府还是企业或者社会, 都无法独自承担起社区服务的生产和供给重任, 更不用说单独依靠某一主体来实现社区服务的精准供给。因此, 如何有效激发政府、市场、社会三方面的动力, 发挥各自优势, 就成为社区服务创新必须予以正面回应的问题。

文森特·奥斯特罗姆等人认为, 在公共产品和服务的生产和供给方面, 无论是公共部门, 还是私人部门, 都可以有效地发挥作用, 应该允许和鼓励他们发挥自身优势, 通过良性竞争, 提升公共产品和服务的生产和供给效率[23]93-94。可见, 要推进社区服务的精准化, 首先要打破社区服务只能由政府来生产和提供的思维定式, 构建有效的社区服务主体协同机制。具体来说, 应从以下几个方面着手:一是要正确认识政府、企业、社会组织以及公众在社区服务中的定位与作用, 根据其特点与能力合理划分其职能, 建立健全市、区政府、街道、社区居委会、驻区单位、社会组织、社区居民等多元协商议事机制;二是要以职能分工为依据, 优化政府履行公共服务职能的方式, 在进一步加大社区服务财政投入力度的基础上, 为企业、社会组织、社区居民等参与社区服务创造良好的制度环境;三是要根据社区服务项目的不同属性, 明确政府、市场、社会组织、社区居民等四类主体各自的运作机制, 使不同属性的服务项目按照不同的组织机制进行运作, 进而形成多元共治、优势互补的良治态势[24], 切实提高社区服务需求的响应速度, 增加社区服务的有效供给。

4.2 建立和完善社区服务资源整合机制

社区服务的生产和供给伴随着服务资源的消耗, 没有资源支撑的社区服务犹如无本之木、无源之水[25], 一个社区服务资源的丰富程度在很大程度上决定了该社区服务水平的高低。从这个意义而言, 有效整合并优化配置社区服务资源是调整社区公共服务结构、满足社区居民需求的主要途径和重要手段。通过将分散在政府、社区组织、驻社区单位以及居民手中的、与社区服务相关的人力资源、资金资源、组织资源、信息资源等加以有效地整合和开发, 有利于提高社区现有资源的使用效率和利用程度, 从而有效克服社区服务资源有限性与社区服务需求多样性之间的矛盾。换言之, 社区服务精准化程度不仅取决于社区服务资源的数量, 更取决于其整合程度。

要做好社区服务资源的整合工作, 重点需要从以下几个方面着手:一是整合政府资源。各级政府应根据城乡社区发展的实际情况, 统筹考虑人口规模、需求结构和服务半径等因素, 保持、提升对社区服务的重视程度和投入力度, 推动各部门之间的政策衔接, 促使相关优惠政策和政府资源向重点地区、重点领域、重点人群倾斜, 巩固、发展社区服务现有设施基础和制度基础。二是整合社会资源。鼓励和引导社会力量以兼并、收购、参股、合作、租赁、承包等多种形式参与基本公共服务提供, 积极探索基本公共服务合同外包、特许经营等公私合作方式, 拓宽社会力量进入渠道, 逐步实现公共服务由政府直接提供转变为通过购买服务来间接提供。三是整合社区居民自身资源。社区居民不仅是社区服务的被动接受者, 同时也可以是社区服务的主动参与者, 其自身资源的有效整合和充分利用, 将对社区服务的质量和水平产生重要影响, 应按照“共建共治共享”的理念, 支持和鼓励社区居民以自助和互助的方式主动参与社区服务。

4.3 建立和完善社区服务技术创新机制

准确的信息采集是精准提供公共服务、满足公共需求的前提条件[26]。随着科技的发展和人们生活水平的提高, 仍然沿用过去由政府为民做主、单方面负责社区服务决策的模式, 势必导致社区服务供给与需求之间的脱节, 为此迫切需要实现社区服务从“供方主导”转向“需方主导”。要实现这种转变, 首要前提就是社区服务系统要具备足够的技术能力, 要能够及时、快速地对社区居民的服务需求进行有效捕捉、甄别、分类、筛选、传递、处理、反馈。

如美国学者Kenan所言, “工业社会造就的社会管理模式是政府集权的、层级的和技术官僚的, 信息社会培育的就是分权的、网络化的治理体系”[27]。以互联网、大数据、人工智能为代表的现代信息技术, 从本质上改变了社会信息的传输方式, 使信息传播从单向向多向交互转变, 在一定程度上消除了信息垄断和信息歧视, 推动了权力主体的多元化和权力层级的扁平化发展。大数据具有的全样本化、精准化、个性化等特点与公共服务精准化供给具有耦合性, 有助于实现公共服务供给与需求的精准匹配与无缝对接[28]。由民政部、国家发改委等16部门联合印发的《城乡社区服务体系建设规划 (2016—2020年) 》专门指出, 要加强城乡社区服务信息化建设。这也为推进互联网等现代信息技术与社区服务体系的深度融合指明了方向, 一方面积极推进社区服务信息管理平台建设, 进一步畅通供需双方交流渠道, 推动服务数据互联共享, 完善服务资源调配机制;另一方面积极推进智慧社区建设, 加大对社区养老、社区医疗、社区教育、社区安保等的智能化改造升级力度。

4.4 建立和完善社区服务制度优化机制

邓小平曾指出, 制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性[29]333。要实现社区服务的精准化, 仅靠技术层面的创新是不够的, 还需要从制度层面进行一系列安排和设计。健全的制度体系是社区服务有序发展的基本保证, 一方面能为社区服务创新提供指引和支撑, 另一方面能将社区服务创新取得的成果加以巩固。

近年来, 基于促进社区服务发展的需要, 各级政府部门出台了一系列政策法规, 但是由于缺乏相应的实施细则和配套措施, 导致部分政策可操作性不强、难以落地。还有一部分政策自身存在不同程度的缺失, 如社区服务项目的决策、过程的监督、效果的评估等制度以及社会力量参与社区服务的各项具体规章制度都有待建立健全, 导致非营利部门参与社区服务常常处于无章可循的境地, 对其的监督和管理也无所适从, 在很大程度上阻碍了企业组织和社会力量参与社区服务, 也影响了社区服务精准化的推进。

当前, 应尽快健全和完善社区服务相关政策和法规, 对社区服务发展提供必要支持, 并对其进行有效的监督和规范。首先, 各级政府部门应根据社区服务的实际情况, 按照“城乡社区公共服务均等化、城乡社区便民利民服务便捷化、城乡社区志愿服务和专业服务常态化”的要求, 因地制宜制定或修订各种相关的政策法规及实施细则, 建立健全社区服务标准体系和城乡统一的社区公共服务制度, 统筹城乡社区服务设施建设、服务资源配置、服务队伍建设、服务产品供给。其次, 要通过相应的法规制度建设明确社区服务多元主体的重要地位, 加大社区服务相关扶持政策的执行力度, 使有利于多元主体参与社区服务供给的各项政策法规落到实处, 为非营利组织和商业组织参与社区服务提供更好的制度平台。最后, 健全社区服务运行的各项具体规章制度, 包括决策制度、监督制度、科学评估制度以及工作人员行为规范等, 使社区服务项目的运行有章可循、有规可依, 同时约束社区服务各类组织尤其是商业组织的不规范行为, 构建起社区服务有序发展的规范体系[30]

4.5 建立和完善社区服务人才培育机制

按照马克思主义的观点, 人是生产力中最活跃的因素, 解放和发展社会生产力, 必须充分发挥人的积极性、主动性和创造性。习近平总书记也强调, 实现党的各项目标任务, “关键在党, 关键在人”[31]。对于社区服务工作而言, 亦是如此。要实现社区服务的精准化, 归根结底离不开人的作用的发挥。换言之, 社区人才的培养是社区潜能得以发挥的重要因素, 社区服务工作人员专业化和志愿者规范化是提升社区服务水平的重要途径[32]

《城乡社区服务体系建设规划 (2016—2020年) 》明确提出, 要按照《国家中长期人才发展规划纲要 (2010—2020) 》的要求, 以人才培养和岗位开发为基础, 推进城乡社区服务人才队伍建设, 培养造就一支职业化、专业化的社会工作人才队伍。现阶段而言, 需要重点从以下几个方面做好相关工作:首先, 将城乡社区服务人才队伍建设纳入当地人才发展规划, 努力壮大社区服务人员队伍, 提高社区服务人员素质。一方面要“扩大增量”, 应有计划、有步骤、有针对性地开展社区服务人才培养工作, 支持和鼓励各类高等院校开设社工专业, 引导大学毕业生和其他优秀人才向城乡社区服务领域流动;另一方面要“优化存量”, 通过建立不同学历层次教育协调配套、专业培训和知识普及有机结合的社会工作人才培养体系, 加大对现有社区服务人员的分类分层培训力度, 全方位提高其专业技能和职业素养。其次, 加强保障, 完善配套, 为社区服务人员开展工作创造良好的外部环境。一方面, 要在明确社区服务人员工作职责的基础上, 建立健全有效的引才、聚才、选才、育才、用才、励才、督才制度, 推进社区服务人才队伍的专业化、职业化进程;另一方面, 要建立合理的工资增长机制, 畅通其职业晋升路径, 努力改变其工作强度大、收入低、不受尊重的现状, 在全社会营造出支持、理解、尊重社区工作者和社区服务人员的良好氛围。

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