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城市基层自治项目的分级运作机制探析——基于上海市S镇“乐妈园”项目的分析
2018-10-11 09:27:51 来源:《社会主义研究》2018年第2期 作者:张振洋 【 】 浏览:0次 评论:0

一、问题的提出

        近年来, 项目制成为广大社会科学工作者, 尤其是社会学家关注的重点议题。因为项目制作为一种全新的国家治理模式, 统合了国家、市场和社会的关系, 重塑了国家治理的运作逻辑。1目前, 项目制已经从财政转移支付领域扩散到了经济发展、社会 (组织) 管理、扶贫开发、公共服务供给等领域, 是中国经济腾飞以及公共服务质量持续提升的重要解释变量。2因此, 对项目制进行深描, 揭示其内在机制就具有了极其重要的意义。

        折晓叶和陈婴婴首先对项目制的运作机制进行了深入分析, 她们通过一个“项目进村”案例, 详细展示了上级政府发包、中间级政府打包和村庄抓包的分级运作机制3, 为后续文献研究项目制的运作机制奠定了基本框架。应该说, 不同学者从不同侧面对项目制的运作机制进行了不同程度的揭示。他们的研究尽管结论各异, 但是一个重要的共识是项目制的运作并不是按照制度安排进行的, 地方政府会根据自身需要进行调整。1因此, 通过个案揭示项目制的发包、打包、抓包机制成为后续研究者的重要工作。

        值得注意的是, 现有文献所研究的项目主要是中央各部委、省级政府发包的项目。在中国的项目体制中, 不仅中央和省级政府发包项目, 市、县 (区) 、镇政府和街道均能成为项目发包方。尤其是街镇, 已成为城市基层自治项目2的主要发包方。那么, 城市基层自治项目的运作机制与分级运作机制相比呈现出何种异同?换言之, 城市自治项目能为验证和拓展项目制分级运作机制做出何种贡献?本文通过对上海市浦东新区S镇“乐妈园”自治项目的研究发现, 城市基层自治项目体现的是“发包—打包—抓包—拆包—验包—传包”的六阶段运作机制, 在具体运作过程中呈现出区别于项目制分级运作机制的诸多特点, 并存在对其作出修正的可能性, 这对于拓展和完善项目制分级运作机制, 提升公共服务供给质量具有重要的理论和现实意义。

二、项目制中的政府间关系及其运作机制:一个文献综述

         项目制是上级政府激励下级政府努力提供公共服务的一种重要手段, 实现的是曹正汉所谓“中央 (上级) 治官, 地方 (下级) 治民”的国家治理原则。3上级政府和条线部门通过手中掌握的专项资金, 以项目的形式, 向下级政府和条线部门发包, 从而改变下级政府的工作重心。下级政府和条线部门为了迎合上级部门的需要和政治晋升的考量, 通过重点工作建立政绩工程, 吸引上级政府关注, 为后续的项目申请奠定基础。

        因此, 本文的文献综述分为三部分。首先, 下文将首先对项目制中的政府间关系进行总结;其次, 在对政府间关系进行综述的基础上, 继而综述项目制的分级运作机制, 作为本文后续部分分析城市基层自治项目运作机制的知识基础;最后, 本部分将揭示现有项目制研究有待进一步挖掘的方向和领域, 作为后文分析城市基层自治项目运作机制的突破口。

(一) 项目制中的政府间关系

       项目制是一种新的国家治理体系, 而官僚组织是国家治理中民众与国家实现连接的重要桥梁。4因此, 项目制对于国家治理的影响, 首先体现在其对于政府组织体系的影响上。

       众所周知的是, 项目制依赖于上级政府对下级政府的转移支付, 其存在的一个重要前提便是财权大量集中在上级政府手中5, 因此这毫无疑问地增强了上级政府对于下级政府的控制权和支配权。6准确而言, 这种支配权主要掌握在条线部门手中, 如此一来就会影响下级政府的工作重心和重点工作7, 因为这改变了政府内部的权威和责任分配。8重点工作的转化, 在国家治理资源贫瘠9的背景下, 必须通过多线动员而不仅仅是条线动员来实现。10

       值得注意的是, 上下级政府之间的关系不仅只存在权力——命令链条的控制性一面, 它们之间也存在柔性的一面, 即共同利益。因此, 上级政府与下级政府之间也存在合作、共谋1, 或者互倚2的可能性。周雪光等对“村村通”工程的研究中还发现, 地方政府领导会采取说服、个人关系等形式劝说村干部在条件不具备的情况下申请项目, 其依据的便是“共同利益”和“私人感情”。3

        上文主要讨论了上级政府和下级政府在项目制中的关系, 实际上政府间的横向关系也是项目制研究中的一个重要主题。对于此, 学者们的观点比较一致, 毕竟在中国的压力型体制4或曰政治锦标赛模式5中, 同一层级地方政府的竞争是一种常态, 这关系到主管官员的晋升。因此, 地方政府之间的关系更多的体现为横向竞争, 这从“跑部钱进”等现实场景中就可见一斑。

(二) 项目制的分级运作机制

         最早对当前项目制主题进行考察的是冯猛, 他在对东北特拉河镇大鹅养殖项目的研究中就对项目的具体运作进行了深入分析, 发现了地方政府的许多策略性行为。6但是, 冯猛当时并未意识到中国的政府项目实际上已经构成了一个庞大的体系, 因此只是对项目而非项目制进行了个案研究, 对项目运作进行了全景式展示。

        实际上, 折晓叶和陈婴婴是第一次从整体上对项目制运作机制进行概括的学者, 她们从“项目进村”案例中总结出了项目制的分级运作机制。7具体而言, 她们借用周黎安的行政发包制理论, 结合自己的案例研究, 提出了上级政府发包、基层政府打包、村庄抓包的项目制分级运作机制, 展示了各级政府 (村庄) 在获取项目过程中的“跑部钱进”策略。

        此后, 学者们在分级运作的基础上, 对于项目制的运作机制进行了多方面考察, 主要是从文本中的制度视角转向了行为主义视角, 即从关注技术化、程序化的项目制走向关注项目制在现实情境中的运作。这些研究的一个重要发现是, 地方政府不是被动地按照上级部门的意图行事, 而是借助现有项目制资源为我所用。8这一结论刚好与政策执行研究, 尤其是与政策变通9、运动式治理10等文献形成了呼应。实际上, 折晓叶和陈婴婴11的打包策略就是地方政府将上级项目纳入到自身发展规划中的重要体现。冯猛在研究特拉河镇的大鹅养殖项目时也发现了地方政府对上级项目资金的“统筹使用”12, 而狄金华在研究地方政府的项目配套资金时也发现了其获取资金过程中的策略行为。13另外, 陈家建等发现地方政府在妇女小额贷款项目中的初始激励不足, 而经过自己对项目打包后, 对扶助对象的范围进行了修正14, 随即促使了项目的蓬勃发展。针对于此, 陈家建先前的研究则揭示了项目体制运作过程中存在“打包”或者“统筹”行为的结构性基础, 即项目制的“多线动员”特征。15

         除运作环节外, 政府和村庄在项目的其他环节也会出现一些策略性行为, 主要体现在申请和评估环节。对于项目申请环节, 一方面项目制的技术理性并未得到完全贯彻, 李祖佩等人的研究发现, 现有项目基础对于后续项目申请的成功具有十分重要的意义1, 这意味着事本主义原则在项目申请中并未得到切实执行;另一方面, 项目制的技术理性出现异化, 具体体现为项目申请中的项目包装和关系运作。冯猛的研究发现地方政府会通过“项目包装”和“虚假宣传”向上多争取项目资金2, 而李祖佩的研究则发现关系资源对于项目的成功申请具有重要作用。3值得注意的是, 关系的作用不仅体现在项目抓包方对项目发包方的公关中, 而且出现在项目发包方对于村庄这一抓包方的公关中。周雪光等的研究发现, 镇领导会利用“私人感情”和“人脉关系”劝说条件不符合项目申报标准的行政村村干部参加项目申报, 最后村干部在项目运作中对合作企业 (工程队) 进行欺诈, 出现赖账等行为。4

        项目制中另一个容易出现策略性行为的是项目评估环节。尽管项目发包方为了保证项目质量, 牢牢控制着“剩余控制权”中的检查验收权。但是, 项目发包方由于信息不对称等原因, 在项目评估环节也容易被项目抓包方的策略性行为所欺骗。下级政府应对上级检查评估一般有三种策略:其一, 开启运动式治理机制, 通过高强度的阶段性工作完成项目, 展示项目的成果5;其二, 以局部代替整体, 打造“路边工程”, 博取“眼球效应”6;其三, 采取偷梁换柱、瞒天过海的策略, 隐藏项目资金的“统筹使用”7

        总结而言, 现有项目制文献一方面概括出了“发包”、“打包”、“抓包”的分级运作机制, 另一方面也利用丰富的田野调查资料对项目制的运作进行了全景式的展示。但是, 通过梳理现有文献, 笔者发现现有项目制文献中对于运作机制的研究有待进一步深入。理论上, 项目制分级运作机制只包括“发包”、“打包”、“抓包”三个环节, 对项目制的其他运作环节缺乏精炼概括。实际上, 现有田野调查中展示的项目运作实际上已经超出了“发包”、“打包”和“抓包”范畴, 分级运作机制需要进一步扩展以容纳新的实践。实践上, 城市基层自治项目已成为项目体制的重要组成部分, 必然会对项目制运作机制的研究贡献新材料。因此, 本文试图以上海市浦东新区S镇“乐妈园”自治项目为例, 拓展现有文献中的分级运作机制, 借鉴政策阶段划分方法, 发展出“发包”、“打包”、“抓包”、“拆包”、“验包”和“传包”的城市基层自治项目六阶段运作机制, 以弥合理论与实践之间的缝隙。

三、资料来源与案例介绍

(一) 资料来源

       S镇位于上海市浦东新区, 属于上海市城乡结合部。笔者于2016年7月在朋友的介绍下进入S镇城区的居民区JSLC进行田野调查, 于2016年8月项目评审会召开后结束调研, 调研为期1个多月。笔者利用1个多月的田野调查时间, 以参与式观察的方式, 参与了S镇橙色项目“乐妈园”的部分运作和评审阶段, 收集了大量的文献资料。同时, 笔者在调研过程中, 以焦点小组、一对一交流等形式对S镇社区办公务员、JSLC小区党总支书记、“乐妈园”项目团队骨干等相关人员进行了深度访谈, 获得了大量的第一手资料。

        本文之所以选择“乐妈园”自治项目主要基于以下两点:首先, “乐妈园”项目是S镇最为成熟的自治项目之一, 最能完整体现城市基层自治项目的运作机制。其次, 笔者能够通过田野调查和网络搜索获得“乐妈园”项目运作的全方位资料。当然, 本文使用的研究方法主要是个案研究, 案例在上海具备一定的代表性, 能够从某个侧面展示上海城市基层自治项目的运作形态。但是, 上海毕竟是中国大陆的第一大城市, 其社会治理存在较大的特殊性。因此, “乐妈园”项目作为上海城市基层自治项目的代表, 究竟能在多大程度上代表中国大陆的全貌, 是需要进一步研究的。而且, 自治项目的运作机制在何种程度上能被当前的项目制分级运作机制吸收, 也值得进一步考察。不过, 个案研究主要追求启发性而非代表性可能能够为此提供一定的正当性依据。1

(二) 案例介绍

        S镇位于上海市浦东新区西南部, 面积34.19平方公里, 户籍人口和外来人口共40.49万人。从社会治理角度而言, S镇是上海市“镇管社区”的试点单位, 下辖6个社区, 共53个居委、16个村和1个工作组。为推进基层社会治理创新, 2013年S镇开始推进“自治家园”项目建设, 即“三色自治项目”。所谓“三色自治项目”, 就是将全镇所有的自治项目划分为绿色、橙色和红色三个等级, 不同等级的自治项目镇社区办给予不同额度的资金支持。具体而言, 绿色代表初创项目, 镇社区办给予1万元项目经费;橙色代表发展中项目, 镇社区办给予2万元项目经费;红色代表成熟项目, 镇社区办给予3万元项目经费。目前, S镇共有红色项目2个, 橙色项目6、7个, 绿色项目20余个, 每年投入经费40余万元。项目在申报、运作和评估环节, 均有镇社区办牵头成立的专家组进行打分, 以此决定其立项与否和升降级。对于项目的立项标准, S镇尽管没有出台相关文件, 但是在实践中也形成了一定的共识:

        “我们搞这个自治项目, 最主要的是看项目是否符合自治精神。我们这个项目是由镇社区办负责的。我们项目的一些原则, 首先是要实现自治目的, 之前已经说了;然后要保证活动安全;再次要提高经费的使用效率, 不能浪费, 要解决, 物品的重复使用率也很重要;第四要能扩展到最大范围的群众, 也就是说这些项目不能老是这些人在玩;最后, 我们说了, 一些仅仅只搞文体活动的, 是不可以申报项目的。” (LMYFTJL2016-08-04-01)

       “乐妈园”项目是由JSLC小区的全职妈妈项目团队负责申请、运作的。JSLC小区属于S镇下属的SBS居民区, 属于高档商品房小区, 共250 0余户。就居民属性而言, 年轻人多、新上海人多、学历高、收入高是JSLC小区最为显著的特点。因此, 女性担任全职妈妈成为许多家庭的理性选择。全职妈妈们在照顾婴幼儿的同时, 也希望打发业余时间, 不断培养自己的兴趣爱好, 提升自己的品味和修养, 并在此过程中寻找归属感。有鉴于此, 全职妈妈们便在日常交往中形成了一个“乐活家园”小团体, 希望“在一起做一些感兴趣的事情” (LMYFTJL2016-08-03-01) 。此后, 随着政府开始重视社会治理, “乐活家园”被镇政府自治办挖掘, 并鼓励申报“三色自治项目”。由此, “乐活家园”实现了由全职妈妈独乐乐的小团体向引导居民自治众乐乐的“乐妈园”的转变。目前, “乐妈园”自治项目依然由原先项目团队负责, 成为了S镇仅有的两个最高等级自治项目之一 (LMYFTJL2016-08-03-02) 。平时, “乐妈园”团队的活动一般包括两方面:其一, 有利于提升全职妈妈各方面素养的活动, 如茶艺课、瑜伽课等;其二, 有利于促进社区自治的活动, 如“有机堆肥”、“慰问孤老”等。2015年, “乐妈园”共举办6次大型活动, 10余次中型活动, 20余次小型活动, 超过了项目发包方镇社区办的最低要求, 即大型活动1年4次, 中型活动一年8-10次, 小型活动每月1-2次 (LMYFTJL2016-08-04-02) 。

        下文将以“乐妈园”自治项目为个案, 将项目制的分级运作机制作为潜在比较对象, 借鉴政策阶段划分方法, 勾勒出城市基层自治项目的运作机制, 以便与分级运作机制实现对话, 积累项目制研究的知识基础。

四、“发包—打包—抓包—拆包—验包—传包”:城市基层自治项目的运作机制

       折晓叶和陈婴婴的研究开启了项目制研究学者对于分级运作机制的分析, 而无论后来者如何分析项目制的具体机制, 如发包机制2、包装机制3、配套机制4、操作机制5, 都是对“发包”、“打包”和“抓包”机制在某个角度的具体化, 并没有超出现有研究的范畴。城市基层自治项目的运作机制是否也和分级运作机制相同?如果存在差异, 这些差异体现在何处?同时, 项目制的运作机制应该包括从项目发包到项目完成的全过程。“抓包”过程完成后, 项目运作的机制还有哪些?本部分将以丰富的田野调查材料和网络资料为基础, 对城市基层自治项目的运作机制进行深入展示 (详见图1) 。

(一) 项目发包

        现有项目制文献中的项目发包方是中央政府或者上级政府, 项目一般是通过转移支付产生的专项资金等形式形成的, 这意味着项目发包方政府会规定资金用途, 即项目内容。地方政府的自由裁量权较小, 尽管具体运作中会产生下级对上级的反控制。

        无独有偶的是, 城市基层自治项目的项目发包权也在于政府——主要是区政府手中, 项目资金通过财政预算的形式拨付到镇, 转化为社区自治经费。镇社区办通过项目化运作的形式, 发布招标目录, 由居委会组织项目团队申请自治项目, 镇社区办负责组织专家进行评审, 最后由镇党委审核通过后予以立项。值得一提的是, 作为项目发包方的区政府和中间层的镇政府并不具体规定项目内容, 只是将财政资金框定在落实公共管理、公共服务和公共安全三项职能上, 由项目团队确定项目内容和方案。

        在“加强基层建设、创新社会治理”的背景下, 浦东新区S镇每年按照区相关文件精神, 投入40余万元编入镇年度预算, 推进“三色自治项目” (LMYFTJL2016-08-06-01) 。一般而言, S镇的项目年度是从前一年的7月至来年的7月, 时间跨度大约为一年。每年6月, 镇社区办会发布“三色自治项目”申报目录, 由各项目团队根据申报表的要求自行填写, 由居民区党组织和居委会初审后递交镇社区办, 等待进一步评审。针对项目申报表的填写, “乐妈园”团队负责人WY说:

        “我们搞活动要写申请书, 申请书比较简单、精炼, 因为项目在运作的过程中会不断地发生变化, 中间会对项目书进行补充。” (LMYFTJL2016-08-06-02)

(二) 项目打包

        现有项目制研究发现, 尽管上级政府在大多数情况下以“带帽资金”的形式规定了项目的用途, 但是基层政府会根据本地区的发展规划和目标, 对项目进行整合, 服务于地区利益。这一行为产生的根源在于, 上级发包方政府与中间层政府, 即项目打包方存在信息不对称, 前者并不知道后者具体需要何种项目, 也无法对其变通行为进行有效监管。

        如上文所述, 作为城市基层自治项目发包方的区政府只是负责将项目经费下拨给镇政府, 再由镇编制财政预算, 用于立项自治项目, 而不规定项目的具体内容。因此, 中标的项目团队不需要打包项目资金, 只需根据本社区居民的真实需求, 形成项目方案进而申请项目。实际上, 现有项目制文献中的打包机制在城市基层自治项目中销声匿迹的一个重要原因在于其“实报实销”的制度设计, 项目团队只有办完每次活动, 才能凭借发票去镇社区办报销, 这需要经历严格的财务审批程序。同时, 镇社区办牵头的项目督导团队也会对项目具体运作进行现场督察, 防止资金的非经济使用或者挪用。

        然而, 城市基层自治项目中也存在打包机制, 只是居民区党组织 (居委会) 和项目团队并不是对项目资金进行打包, 而是对项目团队和活动进行打包, 将其整合进自治项目, 一方面增加项目申请成功的可能性, 另一方面也使得周期长达一年的自治项目“有事可做”。对于“乐妈园”自治项目而言, 其项目打包机制包括以下环节。

1. 整合项目团队

        正如前文所述, “乐妈园”先前是一些全职妈妈基于自身兴趣形成的草根团队, 有着较强的内部认同感。但是, 自从2013年成为“三色自治项目”的一员后, 其必须考虑项目团队作为社区自治一份子的角色。因此, “乐妈园”项目团队便在居民区党组织和居委会的帮助下, 吸纳了原先居民区的一些文体团队, 作为自身项目团队的一部分。针对此, “乐妈园”项目负责人WY说:

        “我们的项目成为红色项目, 跟书记和居委会的帮助是分不开的。既然他们提出来, 希望我们把不能单独申请项目的文体团队带进来, 我们乐妈们经过讨论就带进来了, 也是帮居委会一个忙。反正, 以后就是一家人了, 独乐乐不如众乐乐嘛。” (LMYFTJL2016-08-07-01)

        当然, 文体团队作为“乐妈园”自治项目的一部分, 也很快融入了项目运作。在2016年的迎新年文艺汇演和万圣节活动中均发挥了其自身的文体特长, 为这两次大型活动的顺利举行立下了汗马功劳。

2. 拓展项目内容

        顾名思义, “乐妈园”从其发生学角度来看是一个迎合中产阶级全职妈妈需求的草根组织, 一些“小资”气息浓厚的活动, 如茶艺课、瑜伽课等必然是项目的主要内容。同时, 全职妈妈们也会考虑到她们的“妈妈”身份, 开设了一些青少年性教育等活动。

        但是, 随着“乐妈园”被纳入到“三色自治项目”体系之中, 并逐渐成为最高等级的项目, 她们必须站在促进社区自治的角度安排其活动内容。因此, 她们听取居委会建议将居民区原有的文体团队纳入进来, 使得腰鼓表演等成为了迎新年晚会的一部分;同时, 她们针对每个月的节日, 如世界地球日、建党节、建军节、重阳节等, 在月度规划和季度规划中一一设计活动, 使得“乐妈园”项目能够最大程度地发动居民参与。

(三) 项目抓包

        现有项目制文献将分级运作机制的最后一个环节定义为“抓包”, 是村庄对于国家项目的竞争过程。尽管项目申请需要经历一系列严格的程序, 但是整体而言项目申请过程中的非程序性因素发挥了很重要的作用, 例如领导关系、领导人注意力等。正基于此, 只有拥有“能人”的村庄才能申请到更多的项目, 村民对于村治主体的期待不再是清廉, 而是能跑项目。1同时, 为了抓包项目, 地方政府和村庄也会对项目进行一定程度的包装, 以增强其竞争力。

        尽管城市基层自治项目的普惠性高于竞争性, 但是抓包依然存在。对于城市基层项目申请而言, 项目团队一方面需要上交一系列申请材料, 另一方面要进行现场答辩。更为重要的是, 镇社区办干部通过走访等形式, 对辖区内居民区的自治活动、现有项目都拥有了直观感受, 项目的过分包装很难逃过他们的眼睛。因此, 镇社区办一般会选择有基础的项目进行进一步培育, 或者是结合项目申请书, 选择较为成熟的团队来运作项目。对于新项目, 镇社区办将在听取现场汇报和审核材料的基础上, 进入现场进行督查。“乐妈园”项目的抓包环节包括如下步骤。

1. 提交申请材料

        提交申请材料是项目资质审核的首要环节, 在项目能否获得资助立项的过程中占据着比较重要的位置。每年6月, S镇社区办公布自治项目目录后, 各项目团队就开始了年度申报工作。对于“乐妈园”项目来说, 如何保持高参与率和维持项目内容的新鲜感成为其一大挑战。这就需要项目团队开展“头脑风暴”, 听取团队、居委会社工和督导组等各方面的意见。上文所提及的拓展项目团队和项目内容自然也被列入了申请材料当中。

        “乐妈园”项目团队填写完项目申报表后, 居民区党组织和居委会会进行初步审核, 随后统一提交给镇社区办审核。镇社区办将会组织由主管副镇长、社区书记和主任、其他区主管领导和社会组织专家组成的评委团进行打分。这一打分环节是和现场答辩同时进行的。

2. 进行现场答辩

        进行现场答辩是项目是否立项的最为重要环节。在现场答辩环节, 各自治项目申报团队需要通过PPT展示未来一年内的活动计划, 同时回答评委们的问题。评委们将根据现场答辩情况和申报材料给出最终分数, 决定项目是否能够入选资助计划。

        “乐妈园”项目一般是由项目团队汇聚众人之力做完答辩PPT, 最终由负责人WY老师完成PPT整合, 并负责上场答辩。WY老师具备很强的演讲技能, 对“乐妈园”项目的不断升级贡献巨大。

3. 公布评审立项结果

        现场答辩后, 评委们的打分经过一系列过程, 将折算成平均分, 并进行排序。镇社区办工作人员会根据排名决定项目立项结果与资助额度, 经镇党委审核后在网站上进行公示。在离笔者田野调查最近的2016年度“三色自治项目”评选中, “乐妈园”项目成功维持“红色”等级。

         但是, “三色自治项目”抓包过程中普惠性色彩可能比较浓厚。在田野调查中, 陪同笔者的镇社区办公务员F也透露, “三色自治项目”不仅“要体现竞争性, 更要考虑居民区间的平衡, 希望每个居委会都能够有越来越多的项目加入进来, 我们不设上限, 成熟几个资助几个” (LMYFTJL2016-08-03-03) 。

(四) 项目拆包

         先前有关项目制分级运作机制的文献并未将项目制的执行过程纳入进来考察, 而无法回应行政发包制如何“拆包”的问题。尽管现有研究关注了项目执行过程中的政策变通1、共谋互倚2、制造亮点3等现象, 但是其未与行政发包制理论相结合, 成为分级运作机制的一部分。

         城市基层自治项目一般由镇主管领导总体负责, 镇社区办领导主管、工作人员联系对接, 社区和居民区党组织 (居委会) 的相关社工协调辅助, 项目团队贯彻落实, 这其中体现了一种分工协作, 但贯彻了分工不分家的原则。镇社区办负责总体筹划、项目团队具体专业运作、基层党组织和居委会的社工提供协助、镇社区办牵头组织、下派督导组进行监管是自治项目运作的主要思路。鉴于督导组参与项目运作的全过程, 如项目策划、活动现场管理等, 项目一般是有序进行的, 少了些许“扎扎实实搞形式, 认认真真走过场”的政治表演成分。当然, 项目团队的公益精神而非自利逻辑帮助项目运作实现了一定程度上的去行政化。下文将以“有机堆肥”和“绿色阳台”两个相关联的子项目为例, 介绍“乐妈园”自治项目的拆包机制。

1. 项目策划会:项目实施的开始

      正如前文所述, 项目申请书只是对全年度项目整体情况的凝练, 一个子项目的落实需要月度规划, 尤其是项目策划会来完成。

        (1) 项目团队明确活动主题。居委会专门提供了一个会议室给“乐妈园”项目团队召开策划会, “乐妈园”20名骨干、居委干部和督导组都会参与进来进行头脑风暴 (SLJCLCFTJL-2016-08-03-15) 。WY就对其“有机堆肥”和“绿色阳台”子项目的确定进行了生动描述:

        “我们这边搞得好的活动很多, 就举两个例子。去年6月份, 我们搞了绿色阳台和有机堆肥活动。我本人呢, 在有机堆肥方面做得比较靠前, 积累了比较丰富的经验。那时候我们要搞活动, 当然就像刚才说的, 头脑风暴, 我们会把自己想到的活动列一个单子, 跟每个月的节日契合起来, 当然也不是完全这样......我们觉得乐妈们都是家庭主妇, 厨余垃圾很多的, 我们要进行垃圾的再利用, 也要顺便减少垃圾, 那么就开始头脑风暴, 好了之后呢, 就决定了搞有机堆肥, 后来又后续搞了绿色阳台。” (LMYFTJL2016-08-08-01)

       (2) 完成活动分工, 进行筹备工作。活动主题确定后, “乐妈园”项目团队将会进行项目分工和材料准备。由于WY在“有机堆肥”和“绿色阳台”方面具有丰富的经验, 因此这两个项目就由她负责。同时在项目策划会上, 项目团队成员、居委会社工和督导组成员会对活动细节进行进一步细化。一般而言, 项目团队成员在会上根据负责人的引导自愿发言, 完成项目的筹备, 督导组和居委会社工也会不时提出参考意见。会议上确定好细节后, 项目团队成员将分头负责各自的工作。一些成员负责购买物品, 例如水、纸、笔等活动材料;另一些成员通过口口相传、黑板报、微信等形式完成宣传工作等。项目材料一般贯彻实报实销、经济节约原则, 项目团队对资金首先进行垫付, 居委会有时也会给予一定补贴。一般来说, 项目团队的人都很节约, 注意达到资源的最大化利用 (LMYFTJL2016-08-08-02) 。

2. 分工而不分家:项目的最终实施

        项目实施的参与者主要由项目负责人、居委会社工和督导组成员组成。项目负责人负责项目的总体实施, 如讲座的推进、观众问答的处理等, 镇社区办公务员F主要负责各种资源协调, 其他人员原则上按分工开展工作, 但也必须相互补台。对此, WY回忆说:

        “那次讲座, 来了100多人, 都跟着我学习怎么做有机堆肥。他们当时提出了很多问题, 我也向他们展示了降解菌、垃圾箱和自己的样品。” (LMYFTJL2016-08-08-03)

        居委会和督导组的成员则负责会场的布置、观众的引导和秩序的维持等。尽管策划会上各主体分工明确, 但是活动中还是得注意相互补台。因为“乐妈园”项目在居民中已经积累了良好的口碑, 其活动广受欢迎。因此, 很多活动经常超过10 0人参与, 项目团队中志愿者的数量不足以应对, 督导组成员和居委会社工便担负起志愿者角色, 帮助维持会场秩序。

3. 后续活动的开展:项目成果的持续“发酵”

        项目的实施并不完全在会场上完成。“有机堆肥”和“绿色阳台”讲座结束后, 需要参与的居民回去身体力行, 收集厨余垃圾和废弃纸盒落实项目成果。居民们对讲座内容的吸收速度有快有慢, 他们就会通过微信群进行线上提问和交流。

        最后, 项目团队对“有机堆肥”和“绿色阳台”子项目进行总结, 完成台账记录, 进行报销。这些材料将放入项目最终的评审文件, 作为评委打分的依据之一。

(五) 项目验包

        检查验收是项目制的一个核心环节, 关乎项目成果的质量。因此, 周雪光将“检查验收权”视为项目制运作过程中发包方的一项核心权力。1出于行政效率考虑, 现有文献中的政府项目一般是在项目中期和后期由项目发包方派遣检查团开展评估和验收, 这种走马观花式的检查很容易被地方政府采取多种反控制手段蒙混过关。2

        然而, 城市基层自治项目确实贯彻着严格的事前、事中、事后验包环节。项目申请前, 镇社区办会根据自己掌握的情况, 决定项目的立项与否和资助额度。项目执行中督导组会全程参与活动, 形成对活动的反馈, 尤其注意参与者人数的多寡和对项目运作的评价, 因为群众的眼睛是雪亮的, 如果活动不好他们下次就不会再来 (LMYFTJL2016-08-03-03) 。整个项目完成后, 镇社区办会通过评审会的形式, 要求项目团队进行项目汇报, 由督导组成员组成的评审团结合各方面材料进行打分。“乐妈园”项目的验包环节主要经历了如下步骤。

1. 事前资质审核

        “乐妈园”项目的事前资质审核环节已经在前文“提交申请材料”部分予以完整展现, 因篇幅有限, 此处不再赘述。

2. 事中过程监管

        正如前文所述, “乐妈园”项目的每次活动, 从策划到最终的实施, 督导组均会参与其中。一方面, 督导组希望树立一种亲民作风, 实现“与民同乐”;另一方面, 也通过制度化的事中参与, 完成对“乐妈园”项目的考评, 作为项目升降级的依据之一。

3. 事后现场汇报

         每年8月, S镇社区办会牵头召开项目总结大会。会上, 各自治项目团队将在5分钟时间内汇报一年来的项目亮点和未来打算。评委们也会根据答辩情况进行提问。最后, 评委们会综合各方面材料和现场汇报, 给出评审分数, 作为镇社区办决定项目升降级的依据。

         “乐妈园”项目在现场汇报环节也和现场答辩环节一样, 由项目团队共同完成PPT, 而负责人WY完成整合和汇报。在2015年度的现场汇报中, 项目团队甚至在现场烤制了烘焙课上学会的甜点供评委品尝, 赢得了评委们的交口称赞。

(六) 项目传包

        以点带面是中国政治中的一个常见术语, 即在一个地区积累经验后推广到其他地区, 这也是许多项目的初衷。然而, 由于许多政府项目金额庞大, 更容易通过集聚产生规模效应, 以点带面的示范效应就无法发挥。

         值得注意的是, 城市基层自治项目从推开之日起就希望建立起可复制、可推广的模式。如徐汇区就在《第二届徐汇区社会建设培育活动创新项目培育专家团队指导方案》中提出:

        “遴选出一批创新性强、实践性强、示范性强和认同度高的社会建设创新项目, 充分发挥其典型示范和辐射带动作用。”1

        因此, 城市基层自治项目依托中国政治体制中的制度存量, 形成了一系列可以将先进项目经验加以推广的制度设计, 如督导组和现场汇报等。

1. 督导组

        由镇主管干部和各社区书记、主任组成的督导组定期参与督导项目运作, 他们会发现优秀项目, 记录先进经验, 并召集下属居委会干部和项目骨干参与经验分享。随后, 先进项目的示范作用会激发起一些项目团队向先进项目学习的欲望, 他们通过现场观摩的形式, 学习先进经验, 有选择性地应用到自身项目运作中。

        “乐妈园”项目作为“三色自治项目”的标杆, 自然引起了其他社区内项目团队的广泛关注和学习。但是, 她们的成功经验也只有同一居民区的XLC小区的项目团队学得最为到位, 因为XLC和JSLC的结构性条件最为接近, 后者的先进经验更容易模仿。

2. 现场汇报

        一年一度的现场汇报会也是项目经验传递的重要渠道, 而这一渠道分为正式途径和非正式途径两方面。正式途径方面, 一方面所有项目团队聚集在一起, 聆听其他团队的汇报, 学习先进经验;另一方面, S镇社区办也会编制优秀项目案例集, 供所有项目团队学习。非正式途径方面, 各项目团队可以利用茶歇间隙, 分享项目运作经验。作为标杆的“乐妈园”项目自然是案例集中的常客, 也是茶歇时其他项目团队争相交流的“香饽饽”。

图1:城市基层自治项目运作机制图

图1:城市基层自治项目运作机制图   下载原图

五、结语

        项目制作为一个研究主题已经引起了社会科学界, 尤其是社会学学者和公共管理学者的研究兴趣。现有项目制研究通过扎实的田野调查和翔实的个案研究对中国的项目体制进行了全景式的展示, 取得了丰富的研究成果。其中, 对于项目运作中政府间关系和分级运作机制的研究则是重中之重。折晓叶和陈婴婴在其早期的研究中便发现了项目体制存在上级政府发包、中间政府打包、基层政府 (包括村庄) 抓包的“分级运作机制”。令人遗憾的是, 后续研究并未系统展示项目抓包后的运作机制。因此, 展示项目被抓包后的项目体制运作成为后续研究者需要揭开的“黑箱”。

        本文试图以上海市浦东新区S镇JSLC小区“乐妈园”自治项目为研究案例, 通过1个多月的田野调查, 以参与式观察和深度访谈为手段, 收集了大量的一手资料。研究发现, 城市基层自治项目贯彻了一种由“发包”、“抓包”、“打包”、“拆包”、“验包”、“传包”组成的六阶段运作机制。理论上而言, 这一运作机制在借鉴政策阶段划分法的基础上, 拓宽了折晓叶和陈婴婴提出的项目制分级运作机制, 在统一的理论框架内揭示了项目“抓包”后的运作图景, 使得项目制的运作机制更为完整。同时, 六阶段运作机制也展现了不同于现有项目制研究的经验材料, 如打包机制是对项目内容和项目团队而非项目资金的打包, 抓包机制具有更为浓厚的普惠性色彩, 拆包机制中的“分工不分家”原则, 验包机制的全过程监管和传包机制的多种制度途径等。就现实意义而言, 六阶段运作机制也在一定程度上与中国政治的运作相呼应, 体现了中国的政策过程。因此, 六阶段运作机制对于理解中国的政治过程也具有一定的启发意义。尤其是, “验包”过程中通过督导组加强项目监管, “传包”过程中借助多种路径总结、推广先进项目经验, 对于消解项目制中的运动式治理难题, 完善项目制中的“示范”机制, 推进项目制的理性运作具有一定的参考意义。

        需要进一步指出的是, 这一运作机制究竟只是具备了上海市城市基层自治项目的独特性, 抑或存在“放之四海而皆准”的普遍性, 是否存在较大程度上修正项目制分级运作机制的可能性。甚至, 更进一步说, 这一运作机制在上海市是否具有普遍性, 尚需更为严格的比较案例研究进行展示, 笔者将另外著文详述。

注释

1 李祖佩:《项目制的基层结构及其研究拓展——基于某县涉农项目运作的实证分析》, 载于《开放时代》2015年第2期。

2 参见周飞舟:《财政资金的专项化及其问题——兼论“项目治国”》, 载于《社会》2012年第1期;郑世林:《中国政府经济治理的项目体制研究》, 载于《中国软科学》2016年第2期;陈家建:《项目制与基层政府动员——对社会管理项目化运作的社会学考察》, 载于《中国社会科学》2013年第2期;王向民:《社会组织的项目制治理》, 载于《经济社会体制比较》2014年第5期;马良灿:《项目制背景下农村扶贫工作及其限度》, 载于《社会科学战线》2013年第4期;陈水生:《项目制的执行过程与运作逻辑——对文化惠民工程的政策学考察》, 载于《公共行政评论》2014年第3期。

3 折晓叶、陈婴婴:《项目制的分级运作机制和治理逻辑——对“项目进村”案例的社会学分析》, 载于《中国社会科学》2011年第4期。

4 周雪光:《项目制:一个“控制权”理论视角》, 载于《开放时代》2015年第2期。

5 城市基层自治项目是指城市基层治理主体基于提供公共服务的需要, 为实现项目发包方加强公共管理、公共服务和公共安全的意图, 通过财政经费和社会资源, 在政府购买服务体系之外, 在规定的时间和范围内为辖区公众提供服务, 实现治理目标的制度安排。值得注意的是, 自治项目并非一个严格的学术概念, 而是上海市在推进基层治理创新中提出的工作概念。使用此概念的原因主要是, 一方面除了“自治项目”这一工作概念外, 没有更好的概念能够概括这一现象;另一方面, 在中国政治研究中, 工作概念变为学术概念也并非没有先例, 如“试点”。

6 曹正汉:《中国上下分治的治理体制及其稳定机制》, 载于《社会学研究》2011年第1期。

7 周雪光:《国家治理逻辑与中国官僚体制:一个韦伯理论视角》, 载于《开放时代》2013年第3期。

8 渠敬东:《项目制:一种新的国家治理体制》, 载于《中国社会科学》2012年第5期。

9 折晓叶、陈婴婴:《项目制的分级运作机制和治理逻辑——对“项目进村”案例的社会学分析》, 载于《中国社会科学》2011年第4期。

10 (10) 陈家建:《项目制与基层政府动员——对社会管理项目化运作的社会学考察》, 载于《中国社会科学》2013年第2期。

11 Shi Puyuan and Ni Mengwei, "The Allocation Mechanism of Authority and Accountability in Chinese Government Hierarchies:A Case Study of the Earmarked Project System", The Journal of Chinese Sociology, Vol.4, No.4, 2017, p.1-21.

12 唐皇凤:《常态社会与运动式治理——中国社会治安治理中“严打”政策研究》, 载于《开放时代》2007年第3期。

13 参见周雪光:《基层政府间的“共谋现象”——一个政府行为的制度逻辑》, 载于《社会学研究》2008年第5期;狄金华:《政策性负担、信息督查与逆向软预算约束——对项目运作中地方政府组织行为的一个解释》, 载于《社会学研究》2015年第6期。

14 史普原:《政府组织间的权责配置——兼论“项目制”》, 载于《社会学研究》2016年第2期。

15 周雪光、程宇:《通往集体债务之路:政府组织、社会制度与乡村中国的公共产品供给》, 载于《公共行政评论》2012年第1期。

16 荣敬本、崔之元:《从压力型体制向民主合作型体制的转变》, 中央编译出版社1998年版, 第77-98页。

17 周黎安:《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》, 载于《经济研究》2007年第7期。

18 (12) 冯猛:《后农业税费时代乡镇政府的项目包装行为——以东北特拉河镇为例》, 载于《社会》2009年第4期。

19 (8) (11) 折晓叶、陈婴婴:《项目制的分级运作机制和治理逻辑——对“项目进村”案例的社会学分析》, 载于《中国社会科学》2011年第4期。

20 刘骥、熊彩:《解释政策变通:运动式治理中的条块关系》, 载于《公共行政评论》2015年第6期。

21 陈家建:《督查机制:科层运动化的实践渠道》, 载于《公共行政评论》2015年第2期。

22 狄金华:《政策性负担、信息督查与逆向软预算约束——对项目运作中地方政府组织行为的一个解释》, 载于《社会学研究》2015年第6期。

23 陈家建、张琼文、胡俞:《项目制与政府间权责关系演变:机制及其影响》, 载于《社会》2015年第5期。

24 陈家建:《项目制与基层政府动员——对社会管理项目化运作的社会学考察》, 载于《中国社会科学》2013年第2期。

25 (3) 李祖佩:《项目进村与乡村治理重构——一项基于村庄本位的考察》, 载于《中国农村观察》2013年第4期。

26 冯猛:《后农业税费时代乡镇政府的项目包装行为——以东北特拉河镇为例》, 载于《社会》2009年第4期。

27 周雪光、程宇:《通往集体债务之路:政府组织、社会制度与乡村中国的公共产品供给》, 载于《公共行政评论》2012年第1期。

28 彭勃、张振洋:《国家治理的模式转换与逻辑演变——以环境卫生整治为例》, 载于《浙江社会科学》2015年第3期。

29 龚为纲:《项目制与粮食生产的外部性治理》, 载于《开放时代》2015年第2期。

30 陈水生:《项目制的执行过程与运作逻辑——对文化惠民工程的政策学考察》, 载于《公共行政评论》2014年第3期。

31 王富伟:《个案研究的意义和限度——基于知识的增长》, 载于《社会学研究》2012年第5期。

32 李祖佩:《项目进村与乡村治理重构——一项基于村庄本位的考察》, 载于《中国农村观察》2013年第4期。

33 冯猛:《后农业税费时代乡镇政府的项目包装行为——以东北特拉河镇为例》, 载于《社会》2009年第4期。

34 参见:狄金华:《项目制中的配套机制及其实践逻辑》, 载于《开放时代》2016年第5期;狄金华:《政策性负担、信息督查与逆向软预算约束——对项目运作中地方政府组织行为的一个解释》, 载于《社会学研究》2015年第6期。

35 陈家建、张琼文、胡俞:《项目制与政府间权责关系演变:机制及其影响》, 载于《社会》2015年第5期。

36 李祖佩:《“新代理人”:项目进村中的村治主体研究》, 载于《社会》2016年第3期。

37 陈家建、张琼文、胡俞:《项目制与政府间权责关系演变:机制及其影响》, 载于《社会》2015年第5期。

38 参见:周雪光:《基层政府间的“共谋现象”——一个政府行为的制度逻辑》, 载于《社会学研究》2008年第5期;史普原:《政府组织间的权责配置——兼论“项目制”》, 载于《社会学研究》2016年第2期。

39 龚为纲:《项目制与粮食生产的外部性治理》, 载于《开放时代》2015年第2期。

40 周雪光:《项目制:一个“控制权”理论视角》, 载于《开放时代》2015年第2期。

41 参见:狄金华:《通过运动进行治理:乡镇基层政权的治理策略——对中国中部地区麦乡“植树造林”中心工作的个案研究》, 载于《社会》2010年第3期;龚为纲:《项目制与粮食生产的外部性治理》, 载于《开放时代》2015年第2期。

42 徐汇区社会建设工作领导小组办公室:《第二届徐汇区社会建设培育活动创新项目培育专家团队指导方案》, 2016年7月。

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责任编辑:liqun
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