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新时代城乡社区治理的不平衡问题及应对策略
2018-09-25 20:48:29 来源:《领导科学》2018年第14期 作者:熊兢 【 】 浏览:6次 评论:0

       

    经济社会的迅速发展推动中国特色社会主义进入了新时代, 正是从这一时代特点和具体实际出发, 中共中央、国务院发布了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》 (以下简称《意见》) , 有针对性地部署了今后一个时期城乡社区治理工作, 为新时代的城乡社区治理提供了指导。社区是社会治理的基本单元, 社区治理在新时代中国特色社会主义建设中有着重要地位和特殊价值, 这就要求我们深入分析新时代我国社会主要矛盾在城乡社区治理中的具体表现, 科学揭示当前城乡社区治理存在的突出问题, 积极探寻有效的应对策略。笔者拟基于近年的社区调查, 根据新的国家政策导向, 就新时代城乡社区治理面临的几个突出问题及化解策略做些初步分析。

             一、城乡社区治理定位不清的问题及应对

    早在20世纪90年代, 国家就提出了在全国城乡开展社区建设和社区治理的号召。数十年来, 各地在城乡社区建设和社区治理中进行了多样性的探索, 形成了若干典型模式, 取得了一系列经验, 但并未达到理想目标。其中, 一个重要原因就在于城乡社区治理的定位不清, 主要表现在以下几个方面。

    一是城乡社区的定位不明确。城乡社区的性质是什么?城乡社区的边界在哪里?城乡社区以何为联结基础?这些问题在理论研究、制度设计、社区实践中均存在着分歧。有的依据学术经典的界定, 把社区视为居民的生活共同体。而中国现行政策中的社区, 则主要指一个特定的区划和管理层级。[1]理论界和实务界一时难以形成共识, 国家顶层设计中也没有对城乡社区做出明确界定。正是由于城乡社区定位的不确定性, 造成了新时代城乡社区治理实践的一些困境。

    二是城乡社区治理缺乏共识。与社区定位的不确定性相关, 人们对社区治理的认识也各不相同, 由此形成了“各唱各的调”的社区治理局面。对于城乡社区治理, 有的主张自治, 有的主张“管治”, 还有的主张行政与自治相结合, 一直没有形成一致看法。事实上, 社区管理和服务的主体, 以及政府在社区治理中扮演的角色, 构成了当前中国社区治理争论的焦点, 也是西方国家社区治理中需要合理解决的重要问题之一。[2]改革开放以前, 中国基层社会实行统治式管理, 政府几乎是唯一的管理主体。近年, 中国基层社会逐渐由统治向治理转型, 社区治理正从政府单一主体转向多元主体协同。中央政府在新出台的《意见》中提出, 要坚持以基层党组织建设为关键、政府治理为主导、居民需求为导向、改革创新为动力, 健全体系、整合资源、增强能力, 完善城乡社区治理体制, 对基层党组织、政府、群众自治组织、社会力量等多元主体在城乡社区治理中的地位和作用做出了原则性规定。但是, 对于各主体的权力职责、相互关系, 以及在不同类型社区治理中的差异性等, 还没有做出具体的、系统化的规定;对于城乡社区治理的对象、内容、方式、资源等尚未做出明确的、有针对性的界定。这既给各地城乡社区治理留下了较大的自由创新空间, 也可能给城乡社区治理带来消极影响, 形成各种各样的制度偏差与实践缺失。

    科学定位是新时代城乡社区有效治理的基本前提, 城乡社区治理体系和治理能力的现代化, 要求对新时代的城乡社区治理做出科学定位。

    第一, 明确界定城乡社区的性质和边界。应当理性地认识到, 当代中国经济社会发生了并正在发生着复杂多样的变化, 有效、有序地推进新时代中国城乡社区治理, 急切需要突破传统理念与体制的束缚, 实现创新驱动。应当根据经济社会的迅速发展及其形成的复杂性与多样性、开放性与流动性等, 与时俱进地做出科学而明确的社区定位, 统一社区认识。只有在明确社区性质、厘清社区边界的基础上, 才能从根本上改变当前城乡社区治理实践中的各自为政现象, 实现城乡社区治理的统筹与协调。这就需要有关部门做出顶层设计, 对城乡社区性质做出明确界定。在此基础上, 分析和总结出不同类型社区的重要特征, 有针对性地确定各类社区的准确边界, 进一步建构界定不同类型社区的识别指标, 让广大民众能够较容易地了解社区的性质和边界。

    第二, 具体确定城乡社区治理的主体、对象、内容、资源、方式等。在明确界定城乡社区的基础上, 进一步制定相关法律法规和政策。其一, 科学确定城乡社区治理的主体, 即“谁”治理?在不同类型社区的治理中, 多元治理主体分别扮演什么角色?各自的权力与职责、地位与作用以及彼此之间的关系如何?其二, 明确界定城乡社区治理对象, 即治理“谁”?城乡社区治理的对象是人还是事?是户籍居民还是在地居民?其三, 系统地规定城乡社区治理的主要内容, 即治理“什么”?新时代的城乡社区治理需要管理哪些事务?提供哪些服务?保障哪些安全?其四, 具体说明城乡社区治理的资源, 即以“什么”治理社区?城乡社区治理的财政、人力、物资、技术等来源于什么地方?不同类型社区治理的资源及其来源有何区别?其五, 合理建构城乡社区治理的方式, 即“如何”治理?包括在不同类型社区治理中, 可供选择的管人、管事、管财、管物方式, 社区服务的供给方式, 以及社区安全的保障方式等。

            二、城乡社区治理法治不足的问题及应对

    全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。在推进全面依法治国方略的进程中, 新时代城乡社区治理势必要纳入法治化轨道。然而, 当前的城乡社区治理存在着显见的法治不足问题, 突出地表现在以下几个方面。

    一是城乡社区治理制度供给不足。应当肯定, 在过去几十年的发展中, 城乡社区治理的法制建设取得了较大成就, 初步建构了以基层群众自治制度为基础的社区治理制度体系, 形成了自治与行政相结合的二元治理格局, 但城乡社区治理制度建设不充分、不平衡的问题不可忽视。其一, 体制机制不健全。一直以来, 我国主要以《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》为基础建构城乡社区治理制度, 始终未能制定专门的《城乡社区治理法》, 甚至没有出台《基层群众自治法》, 在城乡社区治理制度上缺乏系统的顶层设计, 很大程度上依靠地方制度创新推进城乡社区治理的制度化实践。城乡社区治理体制机制不健全导致了不同程度、不同形式的“无制可依”问题。《意见》是新中国成立以来第一个以中央名义出台的关于城乡社区治理的纲领性文件, 在很大程度上弥补了城乡治理制度供给的短板。但是, 与新时代城乡社区治理实践的制度需求相比, 依然有相当差距。城乡社区治理制度供给不充分, 势必对新时代城乡社区治理现代化造成特殊制约。其二, 制度建设不均衡、碎片化。一个时期以来, 由于在城乡社区治理中过于强调民主的价值追求, 一定程度上忽略了社区居民的需求, 忽略了社区治理的复杂性、系统性和有效性。相应地, 在城乡社区治理制度建设中, 明显呈现出重民主管理制度, 轻社区服务制度、社区教育制度, 忽视社区安全制度, 注重某些专项性制度建设, 忽略制度建设的整体规划等, 造成了城乡社区治理制度建设的不均衡、碎片化。

    二是城乡社区治理的“制度空转”。在过去一个时期的城乡社区治理过程中, 由于受多种因素的影响, 国家出台的一些城乡社区治理制度在实践中未能得到充分实施, 形成了独特的“制度空转”问题。其一, 部分城乡社区治理制度设计过于理想, 脱离现有城乡社区环境和条件, 因不接地气或不具备实施条件而难以落到实处。其二, 一些地方政府和官员缺乏法治理念, 违规介入城乡社区治理过程, 导致部分城乡社区治理制度难以有效落实。其三, 一些城乡社区干部不依制办事, 凭经验从事社区管理服务工作, 造成了特殊形式的城乡社区治理制度“悬浮”。

     三是城乡社区治理法治化的人力支持不足。城乡社区治理法治化不仅需要充分的制度供给, 而且需要相应的人力支持。如果没有法治化的人, 再好再完善的城乡社区治理制度也可能成为一堆废纸。当前城乡社区治理法治化实践明显存在着人力支持不足的短板, 具体表现在:其一, 城乡社区治理工作者缺乏应有的法治素养;其二, 城乡社区居民欠缺法治观念和依法办事的行为习惯;其三, 城乡社区治理领域缺少正规化、专业化、职业化的法治专门人才。

    法治不足已经成为制约新时代城乡社区治理现代化的重要因素, 急切要求有序推进城乡社区治理的法治化建设。

    第一, 创新新时代城乡社区治理体制机制。在新时代的城乡社区治理中, 需要建构以城乡社区居民日益增长的美好生活需要为导向, 上下贯通、城乡一体、富有特色的新型制度体系, 当前特别需要实现三个方面的体制机制创新。其一, 改革城乡社区管理体制机制, 最为主要的是社区组织制度、社区管理体制及其运行机制、社区民主管理与监督制度、基层党组织领导下的政府治理和社会调节、居民自治的良性互动机制等。其二, 创新城乡社区服务体制机制, 最主要的是城乡社区公共服务均等化的体制机制、信息化社区服务机制、多元化的社区服务供给机制等。其三, 完善城乡社区安全体制机制, 最为主要的是社区治安防范体制机制、社区矛盾预防化解机制、社区资产与财务安全管理制度、社区人居环境安全保障机制、社区危机管理制度等。

    第二, 坚持依制治理。城乡社区治理体系能否平稳运行, 在很大程度上取决于依制治理的进展水平。其一, 要严格遵守依法行政原则。政府部门应当在法律规定的权限与职责范围内, 运用法治方式积极开展社区治理工作, 按照法治要求发挥好城乡社区治理中的政府主导作用。其二, 要加强和完善城乡社区法律服务体系。在城乡社区治理体制创新的基础上, 加强城乡社区司法所、法律服务所、人民调解组织建设, 推广法律援助进社区、法律顾问进社区等地方经验。

    第三, 加强城乡社区治理法治化的人力支持。其一, 加强法治教育, 促进城乡社区干部和群众逐渐形成信法、学法、用法的习惯。其二, 加强城乡社区治理法治专门人才队伍建设, 培养和造就一支正规化、专业化、职业化的城乡社区治理法治人才队伍。

           三、城乡社区治理能力不充分、不平衡的问题及应对

    长期以来, 在强行政管理体制下, 中国的基层社会发育相对滞后, 城乡社区建设和社区治理在20世纪末才被提上工作日程。历史延续的建设滞后造成当前城乡社区治理能力不充分、不平衡, 给新时代城乡社区治理造成了一系列特殊制约。

    一是社区治理基础设施薄弱。因长期缺乏政府的有力支持, 城乡社区治理基础设施落后。社区管理服务缺乏必要的场所和设施, 有些社区甚至连最基本的办公场所都没有, 远远不能满足社区居民日益增长的美好生活需要, 不能满足城乡社区开展有效管理服务的要求。

    二是社区资源整合能力不足。城乡社区自身的治理资源较少, 而且因体制限制得不到有效开发和利用。在部门分割的体制下, 不同部门分别推行的各种政策资源因受相关制度约束而难以整合, 造成相关政策资源得不到有效运用。

    三是社区服务供给能力欠缺。长期以来, 基层社会管理习惯于“管治”而不是“服务”, 未能建构适应新时代城乡社区实际的公共服务体系。公共服务向城乡社区延伸时, 缺乏合适的组织依托。长期形成的服从意识和依赖思想, 弱化了城乡社区居民群众的自我服务能力。农村社区集体经济的式微和公共财政支持的有限性, 使得城乡社区服务缺乏强有力的财力支撑。农村青壮年劳动力的大量外流, 城市社区工作者的高流动性, 造成城乡社区服务队伍的不稳定和专业服务人才的严重短缺。这些成为制约城乡社区服务功能的重要因素, 影响着新时代城乡社区服务功能的发挥。

    四是社区管理服务能力不平衡。城乡社区治理能力的不平衡突出表现在两个方面:一方面, 不同社区的治理能力极不平衡。城镇社区与农村社区基于两类治理体制, 在治理能力上呈现出较大差距。另一方面, 在城乡社区治理实践中, 管理、服务、安全这三个基本方面的能力不平衡。社区管理能力相对较强, 社区服务供给、社区安全保障能力相对薄弱。

    社区治理能力的不充分、不平衡向新时代城乡社区治理提出了一系列新问题、新挑战, 已经成为城乡社区治理能力现代化的重要制约因素。长远来看, 城乡社区治理能力现代化最终有赖于经济社会的充分发展。当前需要根据城乡社区治理实际采取有效的应对策略。

    第一, 加强城乡社区治理的基础设施建设。要根据城乡社区治理的特殊要求和现实困境, 以及不同社区的具体情况, 开展有针对性的社区治理基础设施建设, 保证每一个城乡社区治理拥有必需的场地和设施。

    第二, 加强城乡社区治理的财政保障。进一步加强社区集体经济建设, 与此同时, 从当前城乡社区集体经济薄弱的客观现实出发, 加大公共财政对城乡社区治理的支持力度, 真正发挥好政府在城乡社区治理经费供给上的主导作用和保障功能。

    第三, 加强城乡社区治理的人才队伍建设。通过教育与培训, 努力提升城乡社区各类组织人员的管理服务能力和居民群众的参与能力。同时, 需要高度重视城乡社区治理专门人才的培养和引进, 创新和建构独特的城乡社区治理人才引进、开发机制, 建设一支富有中国特色的专业化、职业化的城乡社区治理人才队伍。

    第四, 加强城乡社区治理信息化应用能力建设。特别需要提升互联网、大数据、物联网、智慧设施、人工智力等现代科学技术与城乡社区治理的深度融合, 切实推动真正意义上的“互联网+社区治理”行动。不仅要让现代信息技术成为城乡社区治理的重要工具, 更要探索现代信息技术条件下的城乡社区治理的新形态。

    第五, 积极推动城乡社区治理能力的协调发展。应当根据系统性的要求统筹开展管理、服务、安全三个领域的治理能力建设, 补齐社区服务、社区安全的能力短板, 逐步推进城乡社区治理能力的协调发展。


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责任编辑:liqun
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