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社会组织嵌入社区治理的协商联动机制研究 ——以杭州市上城区社区“金点子”行动为契机的观察
2018-04-11 22:36:08 来源:《公共管理学报》 (2018年01期 ) 作者:徐珣 【 】 浏览:0次 评论:0

基于社区协商治理的社会行动视角,即社区治理的基础性综合视角,阐释金点子行动过程及其个案,可见社会组织嵌入社区治理的协商联动机制渐次拓展的实证逻辑,并呈现社会组织嵌入社区治理的多层协商联动类型。社会组织嵌入社区治理的协商联动机制,以对话商谈策略回应社区需求与冲突,同时表达和建构社区价值与共识;激活多重元素的互动关联,建构起社区多重多层的协商联动类型,促成多元复合的社区治理体系生成。透过金点子行动,可以看到走向协商联动治理的社会组织与社区发展策略———以商谈合作为基础性动力,从社会组织嵌入式发展走向社区治理体系化制度变迁,并逐步拓展社会组织与社区多元复合的发展维度。

三十年来的社区发展,从上世纪80年代重回社区理念,面向城市政府管理体制推行社区制;至90 年代末社区成为服务和居民等多元主体参与场域;再到21世纪初社会组织联结政府与市场组织,参与社区服务,促成合作治理,城市社区行动次第演进;及至当下已成为管理体制创新、多元参与和社会组织嵌入等多重主题叠加与变奏的空间。藉此,经由社会组织发展,推进社区协商,建构社区联动治理体系,亦已是当下社区发展的基本政策导向。经验积淀与政策驱动,致使社区在国家与政府治理单元和社会载体的多重功能之间,容纳多重行动者互动之时,寻求有效整合的地方性治理经验及其体系化制度创新,成为当前各个城市社区治理实务的关键。因此,俯瞰各大城市社区治理实践,争创各种创新实验区,推进三社联动、公益创投,促成多元参与的协商治理,方兴未艾。面向社区治理实践的复杂面相,如何从多重功能与维度的社区治理实践中,分理出好社区的基本形态,厘清社区发展的基础性动力,事关地方性社区情境促成多元主体互动的制度功能,及其未来体系性发展策略的理解。鉴此,本文基于上城区近三年社区治理金点子行动的参与式观察,阐释其中社会组织嵌入社区治理的协商联动机制,试图提供一种好社区的发展动力与策略的回答。

1、社会组织嵌入社区治理的协商联动机制的提出

结社革命促进了社会组织的快速发展,社会组织具有社会公共属性与职能,代表特定社群与社会公共利益与理性,有别于政府与市场的组织体系,隐含公共治理联动机制的基本线索———促成政府、社会与市场主体在特定治理场域超越组织角色、职责与边界,走向组织间互动、合作与联合。然而,社会组织参与社区治理的联动机制阐释,则因理论视角、生成动力和好社区的判断而见仁见智。(1)权力控制视角强调国家动员与政府引导,联动机制是社区权力体系整合中的互动合作体系建构,社会组织是国家或政府面向社区权力重构前提下,基层权力结构优化的备选策略。(2)理性利益需求视角强调政府创新与市场要素介入,联动机制是利益需求整合和服务体系建构,社会组织是科层技术创新在借力市场与社会资本前提下,形塑社区利益需求的契约伙伴关系与互动合作网络的有效方法。(3)主体冲突视角强调疏导社区内部主体参与的动力,联动机制被看作是内部冲突的参与整合,在政府控制、引导和协调前提下,社会组织是促成社区内部主体汇聚争端焦点、寻求权利保障、减缓对抗的手段。

上述视角将社会组织参与社区治理的联动机制界定为政府有效介入前提下,促成权力、需求或冲突整合的过程,分别传达好社区的不同判断:拥有有效的社区公共权力体系、完善的社区需求供给场域、或是稳定的社区秩序。三者分别对应社区体系论、场域论和冲突论的研究模式,社会组织参与社区治理被理解为工具性和辅助性功能过程。然而,社区生活过程是三种模式的复合形态,需有结合上述三种模式的基础性视角。协商治理的社会行动视角,将社区多重行动空间多元主体间理性的商谈合作预设为联动机制的基础性动力;社会组织嵌入社区治理的协商联动机制阐释,可以包容上述视角(见表1)。

协商治理的社会行动视角强调,诉诸公共理性的对话商谈,是建构多元参与、还原社会生活逻辑的治理,是促成公共行动和决策的基础。社会组织参与社区商谈,催生协商联动机制:社区内生与外生的多重主体互动关联,以多重对话商谈推动各主体超越自身的组织角色、职责与边界;社区治理成长为以公众生活情境为价值依归,以公众为主体的社会行动过程。因此,社会组织促成多重主体间商谈合作,是好社区最为基础性的发展动力。协商治理的社会行动视角下,社区是共享地域价值的人群维持认同和形成决策的社会行动空间,与结构和制度的观察互补:协商联动的社区治理追求深层价值认同而参与社区协商过程,是工具性的也是表达性的,是阐释社区价值共识的过程。协商行动者以组织化形式(如社会组织)参与社区治理,既是辅助性的也是建构性的,是催生社区情感、友谊、情境化的社群道德与认同;此种参与行动深度嵌入到社区生活情境。因此,协商治理的社会行动视角,对好社区的判断,不停留于静态的权力、制度或秩序形态,而更强调基于协商对话,社会组织与多元主体嵌入社区行动场域,扎根社区生活情境,走向平等合作、相互依存、多元复合的社区治理。本文即基于此视角阐释实证案例,考察社会组织嵌入的协商联动机制所能促成的多元复合的治理生态;同时也从社区协商联动机制运行的地方经验,论证走向协商联动的社会组织与社区发展策略。

2、上城社区金点子行动推进协商联动机制渐次拓展

上城区位于杭州市中心,辖6 条街道54 个社区。新千年以来,上城区建构社区大服务体系,民政部确认该城区为2011 年和谐社区上城模式2014 全国和谐社区建设示范区2015 年社区治理与服务创新实验区,鼓励该城区推进三社联动协商共治;截至2016 年底,上城区登记与备案社会组织1460家。以这些阶段性成就为背景,在商谈中渐次展开的社区治理金点子行动,堪称上城区走向有效整合的地方性社区治理及其体系化制度创新的最新探索。

2.1 “三社联动治理激发金点子创新倡议

2012 年上城区社会组织服务中心成立,与后续设立的六个街道的社会组织服务中心,共同建构起支持型社会组织的合作网络,开启社会组织发展的社区建设路径,并立足三社联动主题,建设社区、社会组织和社会工作者的合作行动能力。为实现能力建设目标,对话商谈成为基本路径:依托各社会组织服务中心联接的社会组织发展支持网络,催生支持型社会组织面向社区治理的话语空间。各社会组织服务中心,以课程交流、工作坊议事、开放空间讨论等对话商谈形式,推进社区三社联动能力建设:吸纳城区更多的支持型社会组织进驻服务中心,面向社区居委会、业委会、提供社区服务的社会组织、社会工作者、以及相应的政府部门,传达联动治理的核心价值理念,即面向社区居民需求,以社会组织为载体,激发居民参与,促成居民自组织和自主治理。基于这些价值共识,最终形成城区推进社区治理金点子行动倡议:依托社区居委会、社会组织和社会工作者,面向社区居民,激发居民参与和自组织,探索城区三社联动基础上的社区协商和居民自主治理的地方性创新模式。

2.2 商谈式资源配置深化金点子社会行动

2013 年上城区政府出台系列政策,推出社区公益创投的商谈式资源配置举措,金点子创新倡议走向协商联动的社会行动。公益创投旨在促成社会组织面向社区需求提供服务,并使社会组织通过创投项目激发居民参与、体现居民智慧。公益创投程序包括:(1)准备阶段:鼓励社区居民、社会组织和社会工作者了解社区需求,设计社区治理与服务项目;(2)申报阶段:各社区以社会组织为载体提起项目申报;(3)评审阶段:评选优秀项目,予以立项并提供资金支持。而创新在于每个程序都融入协商对话元素:项目准备和申报阶段,在城区的各社会组织服务中心,以工作坊议事和开放空间讨论等形式,引导需求发现和项目设计;而项目评审则突破书面形式,组织项目相亲会,由项目申报方现场展示项目构想,项目潜在支持方现场观摩、交流和讨论,选定支持项目,再由上城区社会组织服务中心主持签约立项。公益创投汇集政府部门购买服务和社区专项服务资金、辖区单位和企业的公益支持资金;现场商谈式资源配置,增进各方理解项目,巩固和优化合作方式,为金点子创新倡议,建立起透过公益创投而相互学习、反思的协商联动的合作网络,与面向社区需求和治理的关键性社会行动。

2.3 “金点子案例情境化商谈评估

建构社区协商行动网络

2014 年,上城区和谐社区考评启动年度十佳金点子案例评估。评估程序以情境化商谈模式展开:嵌入多元主体商谈,创设经验交流、比较与反思情境,使金点子价值理念落实于经验展示的公共商谈。评估程序包括:

1)评估参与申请。年末开展和谐社区考评,各社区居委会根据社区自身社会组织服务与治理实践,自主选择案例提出参加案例评估申请。

2)实地走访评估。委托专业社会组织组建评估团队,实地观摩走访各社区金点子案例实践成果,与各实践项目的社会组织和社区人员,针对案例实践开展全方位对话交流,探讨案例满足居民需求、激发居民参与、体现居民智慧的创新性。

3)优秀案例初步协商。实地走访观摩后,评估团队协商讨论,初选1520个优秀案例。

4十佳金点子案例评选观摩会:a.评选观摩会向城区社会组织和居民开放;b.由各街道分别选择两名居民担任评委;c.各初选胜出的优秀案例的社会组织成员和居民,向评委和所有观摩人员,阐述或表演案例在社区治理或服务的创新价值;d.居民评委和现场其他观众提问,针对案例实践细节交流对话;e.居民评委根据优秀案例创新性,现场评述评分;f.根据居民评委评分,现场确定十佳金点子案例。案例评估的各种商谈,创设对话交流情境,建构起包括政府、第三方评估的社会组织、社区居委会、街道、实施项目的社会组织和居民等多方主体面向社区服务与治理的协商联动、相互学习的社会行动网络。

2.4 “金点子行动促成社会组织嵌入的社区协商联动机制拓展

协商治理实践可从嵌入式走向体系化,即经由个案嵌入,累积联结成体系性制度创新。上城区从社区三社联动金点子行动倡议入题,倡导以社会组织为载体,激发居民参与,提升自主治理能力。其后,话语倡议推进为政府资源引导、社会组织参与、案例评估商谈的创新策略,多元主体汇聚社区行动场域,基于对话商谈,使金点子倡议转化成为社区治理行动。这些策略反复实践,金点子行动深度推进,从话语倡议的理念商谈,创投引导的资源配置商谈,再到社区考评常态推进的情境化商谈,协商联动机制实践形态渐次拓展,社会组织逐步嵌入到社区、街道和城区的社区行动:协商联动机制扎根到社区治理的多层场域和多重行动空间,体系性制度创新成果逐渐累积(表2)。这些仍须从上城区金点子行动促成的多个案经验中得到理解。


3 金点子行动激活社会组织深度嵌入社区协商联动治理

社区治理须从分散的社区行动转向体系化的社会行动。2014以来,上城区60%以上社区加入金点子行动创投和评估,涌现大量优秀案例,社会组织深度嵌入多层社区空间,逐渐累积协商治理体系化的过程与结构。

3.1 社会组织促生协商议事小组

CJ 社区是商品房小区,居民2192户,4882 人,面临居民参与和自治难题:物业、业委会、居委会各守组织边界,缺乏合作机制。社区有一些居民互益性社会组织(包括小区广场舞蹈队,宠物俱乐部等),但因缺乏互动机制,这些组织人群分散,有特定社群偏好,而无参与合作行动。转变契机从广场舞蹈队与居民冲突并促成协商开始。2014 9月,小区广场舞蹈队晚间演练,居民因受扰向物业、业委会和居委会投诉,并认为三方都有责任规范互益组织行为。而让三方为难的是,冲突双方都是居民,各有权利和理由。为解决问题,四方(社区党委和居委会、小区业委会、物业与舞蹈队)邀请投诉居民参与协商,建构共识:(1)社区提供室内用房,供舞蹈队周一至周五分批演练;(2)场地使用事先预约,按次序使用,做好环境维护;(3)周六、周日晚间可以在中心花园大规模演练,但做好音量控制、环境维护;(4)舞蹈队回馈社区———在邻居节和小区集体活动中为居民义演;(5)共同维护小区优雅和谐的生活环境和氛围。社区四位一体的内部协商议事小组因此建立,即社区党委和居委会+业委会+物业+居民互益组织的议事会:现场咨询与探讨,互动协商,回应社区公共问题。议事小组后续与宠物俱乐部协商,添设标示标牌,规范居民养狗行为;与篮球网球队协商,实施球场改造计划,确立使用规则。议事小组咨询协商议事结构,使社区居委会、业委会和物业密切合作,相关居民参与咨询协商,共建社区日常生活秩序和价值理念。

3.2 社会组织联结的协作网络

MHB 社区是老旧小区,居民3242 户,9727 人,60 岁以上2412 人,辖区单位多,无物业和业委会。小区路灯水电维修、保洁和日常纠纷等,都由居委会代民主事协调解决。这养成了居民依赖情结,难有居民参与的社区认同。2012CWY 网格工作室成立。CWY 是社区居民、居委会退休干部,长期从事社区调解。工作室最初设想与9个社区网格负责人合作,调解网格邻里纠纷,显现社区和谐文化。基于金点子行动理念,工作室从能人文化效应,扩展功能为社区协商合作网络枢纽:(1)组建娱乐组织,巩固社区志愿者团队。利用网格资源,组织社区歌舞队、腰鼓队、合唱队,以日常娱乐组织,将网格上服务的志愿者组织起来。(2)服务辖区单位,换取资源回馈。娱乐组织向辖单位提供服务,建立伙伴关系,如向武警总队送军民共建慰问演出,为青少活动中心和学校庆典送演出,换取辖区单位关注社区事务,参与社区协商和服务,如提供场地、资金回馈。(3)组织邻里圆桌会,建立社区服务契约。每年邻居节,工作室组织邻里圆桌会,邀请辖区单位、社区和居民代表参加,商定社区服务协议,如借力辖区单位水电工,组建社区水电服务队,服务社区老人。(4)协商解决邻里纠纷。组织居民协商对话,将纠纷化解在各方谅解的对话中,力求公平,并着眼重建和谐邻里关系。(5)举办道德讲堂,提升邻里情结。定期举办道德讲堂,向居民讲述邻里纠纷协商案例,唤起同理心与道德感,增进邻里情结。协商策略推动CWY 网格工作室拓展为社区内部协商联动枢纽,整合了多方资源,联结起社区协商合作的行动网络。

3.3 社会组织联合建构地域性合作网络

XYX 社区居民3665户,10750人,历史深远,保有国家倡导和认可的红色、健康文化主题的荣誉,而居民却抱怨社区服务与红色文化不相称。2014 年街道社区综合服务中心落户社区,社会组织提供各类服务,催生居民志愿团队和互益性社会组织。然而,居民志愿和娱乐参与仍属被动,与金点子行动倡导公共议题自治、传承社区文化的要求相去甚远。

2015 5 月,依托街道社会组织和居民志愿团队协商,XYX 社区推出协商运作义集义仓行动:(1)义集筹备协商。居民志愿团队和社会组织成员,设立义集筹备小组,筹划每期义集,协调居民组织、社会组织和辖区单位参与合作,规划义集场地。(2)义集联动运行。每月第三周周六举办义集,包括:义演,居民互益组织义务表演;义卖,居民和辖区经营者向居民销售爱心物品;义务服务,社会组织向居民提供义务服务;义捐,居民和辖区单位向义集捐赠资金物品。义集当天各方联合,协同参与。(3)义仓基金制度化协商。居民和社会组织代表组成义仓管理委员会,义卖和义捐所得义仓基金,制度化协商使用:义仓管理委员会组织居民代表评议,面向困难家庭、孤寡独居老人等困难居民提供资助。(4)社区-街道层协商联动。2016义集+义仓走出XYX 社区,在街道范围社区之间联合举办,并在街道层面设立义仓基金和管理委员会,将面向社区服务的社会组织、居民互益性组织、辖区单位等,联合在公益行动中,结成地域性合作网络。义集+义仓以公益慈善行动,传承红色、健康的社区文化,社会组织常态嵌入在生活场景的协商联动网络,回应需求并形塑社区价值。

3.4 社会组织结合的协商公益联盟

CXL 社区是混合型居住小区:回迁安置、单位和商品房小区混杂,4245 户,9208 人;居民异质性增加陌生人困境和建立社区联系的困难;社区党委和居委会难以走近居民,社区公共问题被边缘化。居民关注社区绿化带来协商联动契机。2009 年社区响应国家动员生态社区建设号召,推动了庭院改造工程;但由于缺乏规划和维护团队,绿化整体散乱,很多绿化带枯萎或被毁。2012 36 名居民成立社区花友会,经协商分片负责植树种草,改善社区绿化。2013 年花友会注册为华绘社区环境营造服务中心(简称华绘),成员增加到51 人。与多元主体商谈合作,华绘渐次嵌入社区治理,直至协商合作公益联盟确立:(1)社区绿化项目化协商联盟。2014年华绘社区绿化项目获得公益创投支持,与省风景园林学会、市文物局和上城区环保分局等,结成项目合作联盟,协商合作推进社区绿化。(2)社区绿化联合会协商议事。2015 华绘与社区党委、社区党员和楼道居民代表、物业和业委会代表共同组建社区绿化联合会(简称绿联),联合会协商议事,推动更大范围的楼道绿化、绿色花墙等社区绿化。(3)社区-街道层绿色公益联盟协商议事。2015 绿联借力街道社会组织服务中心落户社区之便,建立联合社区内外社会组织的公益联盟:a.社区内部,华绘绿联与居民组织互益联盟,包括合唱队、葫芦丝小组、地书协会等,协商合作,服务居民;b.社区-街道层面,与进驻街道的社会组织结成服务联盟:以绿色社区建设为主题,协商议定社区间服务项目,联合办公、联合设计服务形式,在社区之间寻求绿色公益的资源整合与合作。从华绘绿联公益联盟,绿色生态主题与社区公益活动结合,公益联盟的协商合作超越单一社区,在社区之间和街道层面促成协商联动。

3.5 社会组织联结的协商决策平台

LCJ 社区居民1558户,5010 人。社区老墙门院落融洽的邻里关系促成小区邻居节声誉颇佳。但随商品房小区入住和出租率提高,邻里亲睦渐被陌生人情境替代,治理难度增加。金点子行动推动协商联动治理逐步展开:(1)睦邻自管会促成邻居节协商自治。为保持邻居节活力,2013 年社区楼道组长、居民代表成立睦邻自管会,整体协调、协商推进邻居节:立足墙门院落与楼栋,鼓励居民自主协商,议定邻居节在不同院落、楼栋的场次与形式。至2014 年邻居节形式已有舞蹈、走秀、书法、越剧等专场,参与800余人次,催生居民互益性社会组织。(2)晋级睦邻自治会,联接区人大代表民生事务协商平台。2015年自管会易名睦邻自治会,致力民生事务。高层楼房小区,有企业退休职工、回迁农户、租房户和170 家商户,占社区30%以上人口,功能复合、矛盾多发;小区楼幢水电路设计复杂,费用分摊不公,居民投诉多年。睦邻自治会借力区人大代表社区工作室,由自治会与人大代表向电力、自来水管理部门和企业协商合作,实施一户一表改造方案,回应多年困扰民生问题。(3)睦邻自治会促成清波话坊制度化协商。2016年,睦邻自治会基础上,社区所在街道启动清波话坊,探索制度化协商:a.社区内清波话坊。睦邻自治会组织墙门院落、楼栋代表定期协商,交流情谊,议决民生事务。b.街道层级清波话坊。睦邻自治会向街道层清波话坊提交涉及社区间事务的议题,利益相关各方与街道、相关政府部门共同商谈涉及不同社区之间的事务。c.清波话坊促成区级人大面向社区议事。清波话坊向人大代表社区工作室提交重大民生事项,人大代表在城区层面,组织利益相关方和相关政府部门协商解决。睦邻自治会立足社区情境,向内外多层行动者联结并与城区人大决策联通,确立多层社区民生事务协商联动的开放式决策平台。

金点子案例可见,社区问题和资源禀赋差异,带来社会组织嵌入社区协商联动的不同进路:(1)立足内生社会组织,催生协商联动。CJ 社区从内生社会组织自身诉求介入,MHB 社区则依托内生社会组织功能扩展,LCJ 社区则促成内生社会组织功能扩展并向外部组织联结,逐步催生回应社区问题的协商联动,显见内生社会组织的关键性作用。(2)借力外生社会组织,推进协商联动。XYXCXL 社区则借力街道引入服务社区的外生社会组织,促成社区内外社会组织协商合作。社会组织嵌入建构的协商联动结构,也因社区情境而有差异:CJ MHB 社区是内部组织间协商体系建构;XYX CXL 则超越社区内部,促生社区-街道层协商合作结构;LCJ 则分别在社区-街道-城区层面建构相互关联的协商决策平台。社会组织嵌入社区治理所侧重的需求和共同体价值层面也有差异;协商联动结构尚有严格的协商议事程序与制度,稳定的协商合作联盟,与灵活弹性的协商合作网络等差异性(见表3)。基于上述案例轮廓,已可见社会组织嵌入社区治理,促成多重协商联动类型与层次之间的体系化的制度结构。


4 金点子行动中社会组织嵌入与协商联动的社区治理路向

金点子行动及其典型案例,显现政府政策引领与落地社区实践的双向联动,并呈现社会组织嵌入,建构协商联动机制,营造社区治理的新路向。

4.1 社会组织嵌入与协商联动机制引领的复合性社区治理

从不同的视角审视金点子行动案例,可呈现社会组织参与社区治理的工具性价值:透过权力控制视角,政策引领、考评推进,乃至XYX CXL 个案中国家动员元素,可见权力整合效用;基于理性的利益需求视角,公益创投、三社联动,乃至XYXMHB LCJ 个案,可见政府创新与市场元素引入,促成利益需求整合;从主体冲突视角审视CJMHBCXL LCJ 个案,可见冲突回应的努力。但这未能从协商治理的社会行动视角,阐释社会组织嵌入和协商联动机制引领的复合性社区治理取向。

组织理论早期将组织视为利益交换和需求满足的工具性载体。上世纪70年代,组织的情感回应、归属建构和参与者价值与观念认同渐被强调。两者分歧带来社区行动工具性与表达性的区分。金点子行动中社会组织工具性对话功能诚然重要,即以结果为导向寻求有效政策产出,如创投、考评和个案协商促成有效权力结构、服务与秩序建构等政策目标;而表达性协商,则以过程为导向,对话商谈是嵌入性社会行动,阐释价值认同,表达相互尊重,建构共同体意义与生活,这些同样重要。社会组织作为新变量,嵌入社区治理,带来表达性的商谈对话的社会行动,其话语特征与社会属性不仅表现在对矛盾冲突、民生需求、生态公益、公共需求等问题的工具性功能回应;更表现在嵌入社区居民日常情境,建构起对话协商、多层关联互动的公共生活和社区共识、邻里和谐、文化传承、自治决策等价值导向(见表3)。社区因而是社群价值与共同体道德表达和相应需求功能回应的复合性治理载体。社会组织从不同路径嵌入,以协商的表达性与建构性为基础优先地位,兼容协商的工具性与辅助性目标,创制协商联动机制引领的复合的社区治理(图1)。首先,社会组织以表达性与建构性协商话语,激活社区内部自主性元素,奠定共同体价值基础。社会组织嵌入,尤其是内生社会组织发展,使社区获得三社联动、组织化议事和居民参与的载体,并面向社区生活情境,阐释归属与价值共识。其次,社会组织嵌入协商同时具有工具性与辅助性功能,使社区治理成长为扩展的联动合作。如XYX CXL 的文化与生态主题,借助社会组织嵌入的商谈落实国家动员和政府创新元素,使政策导向和行动空间落地社区无需过度引入政府的权力整合。社会组织也带来市场元素嵌入社区协商,如CJ 社区物业参与协,MHBXYX LCJ 引入企业和辖区单位资源,以社区需求体系项目化、整合资源、契约合作等方式,拓展合作伙伴。因而,社会组织嵌入与协商联动机制引领的社区治理,激活国家、政府、社会与市场元素在社区场域互动关联,建构起多元复合、相互依存的社区治理过程和多层次的协商联动类型。


4.2 社会组织嵌入社区治理的协商联动类型与多层关联

421 城区政策运用-反思性协商与社区实用-价值协商的联动

金点子行动在政府引领与落地社区的双重维度,推进城区政策运用-反思性协商与社区实用-价值协商双向联动。社会行动及其意志合理性源于程序与伦理商谈,实用与价值商谈的结合。金点子行动政策推进,既有严格程序设计,同时又充满伦理关怀,尊重社会组织面向社区的选择和社区人的价值判断,促成对话反思,可称为政策运用-反思性协商:创制多元主体协商联动,建构起社会组织激活的政策倡议与实施的协商与学习网络,将政策过程转换为经验交流与价值反思的社会学习,突破组织与主体间角色与理性局限;同时也使政策制定和实施侧重参与协商的动态开放过程:面向社区生活情境,激活社会组织嵌入与居民参与协商联动的社会行动。社区金点子案例因此大量涌现,如上述五案例,既立足实用问题,也倚重社群价值认同和道德关怀,可统称实用-价值协商。两种类型协商联接互动,前者提供政策导向、资源支持、评估反思、参与学习的过程支持,发挥建构价值共识和行动辐射引领作用;后者则将经由社会组织发展激发居民参与的政策期待,转化为社区场域多元参与、协商联动的创新实践。

422 社会组织嵌入社区治理的多重类型与多层协商联动

1)社区内部的协商联动类型。CJ 社区内部的协商议事小组针对具体问题,是结构较为稳定的内部决策咨询型协商联动;LCJ 内部的清波话坊,社会组织联结的协商决策平台,参与范围相对更广,是相对严格的议事决策;MHB 内部社会组织联结的内部协作网络则形式灵活,参与形式与范围最为广泛(见图2 ABC)。三者在社区内部分别回应特定社群、共性的社区问题和各种个性化的日常社区问题,同时也都凝聚社区共识与价值。

2)社区-街道层的协商联动类型。CXL 社会组织结合的协商行动联盟,借力街道范围内的社会组织向社区嵌入,结合成社区内外协商联动的合作联盟,扎根社区,建立起稳定而严格的合作主题与形式。LCJ 的社会组织联结的协商决策平台,也在街道层级,回应社区之间的共性问题。相对前者,协商决策平台有更开放的参与和相对更严格的议事程序。XYX 的社会组织联合建构的地域性合作网络,既扎根社区也延伸至街道,相对前两者,有更广泛与灵活的参与主体(见图2 DEF);而相对于MHB 的内部协作网络,社会组织联合建构的地域性合作网络,则包容义仓基金和管理委员会等稳定而严格的协商主体与程序。

3)城区层次面向社区治理的协商联动类型。在城区层次,社会组织激活的政策倡议与实施的协商与学习网络,较为广泛地容纳多元主体参与,也有较为灵活的参与形式,对城区各层级的社区实用-价值协商形成辐射引领(见图2 H 向各点联接的虚线)。基于LCJ 的实践,社会组织联接的协商决策平台(见图2 G),可以通过城区的人大代表促成社区和街道之间重大的个性和共性问题决策。


4.3 社会组织嵌入与协商联动机制促成多层复合的社区治理体系

好的社区治理,需吸纳社会组织嵌入、促成有效协商沟通和互动关联的合作。然而,如何落实并建构何种体系?金点子行动从社会组织嵌入,激发居民与多元社区主体参与形式的灵活度和广泛程度(图2 X 轴),在协商联动形式的稳定性与程序的严格性程度(图2 Y 轴)的两个维度上,演绎复合性社区治理的地方经验,初显单个城区范围多层复合的社区治理体系特征。

首先,有效的社区治理体系需要在城区层面上寻求协商联动的动力。城区范围内政策运用-反思性协商,建构社会组织激活的政策倡议与实施的协商与学习网络,形成城区范围内协商联动基础上的辐射引领动力;而LCJ 社区及其街道实践则表明,需要在城区层面形成面向社区治理的决策平台,形成回应社区需求、建构价值共识的动力机制。

其次,社区治理体系需要在社区内部和社区-街道层级,建构多重协商联动类型促成的相互支持的协商治理过程。社会组织嵌入带来金点子行动社区内部的协商议事小组、决策平台和协作网络,以及社区-街道层的协商行动联盟、决策平台和地域性合作网络等协商合作类型,长期的协商治理实践,建构价值共识、组织合作和资源共享,可形成相互支持的治理格局(如图2 中联接各点的虚线所示)。以社区-街道层为例,发源于CXL 的社会组织结合的协商行动联盟,延伸到街道层,借助其他载体(如社区学院),面向不同社区传播绿色社区理念,将更多主体纳入绿色生态社区建设,一种地域性的协商合作网络便在行动联盟的实践中逐渐形成。而如果有协商行动联盟与地域性合作网络基础,在街道层建构的协商决策平台,将能面向社区更有效地决策。

再次,社区治理体系需要结合建制化的刚性协商与灵活的柔性协商。社区协商议事小组、社区-街道层的协商行动联盟,以及在城区、社区-街道和社区内的协商决策平台,是更为稳定、有严格程序和规范化要求的协商联动,可以称为建制化的刚性协商过程(图2中直线联接的各点所示)。而分布在城区、社区-街道和社区内部的协商网络,则是灵活、松散的协商合作形态,因此可称为柔性协商。刚性协商侧重于形成具有约束效力的行动决策,柔性协商则侧重于形成更广泛的协商合作空间和价值共识,两者结合,相互支持,使多元、多层复合的社区治理体系得以巩固。

5、走向协商联动治理的社会组织与社区发展

机制研究并不提供一劳永逸的因果分析,而尝试面对复杂性现实,阐释接近事物整体面貌的各种联系[。社会组织嵌入社区治理的协商联动机制阐释,呈现了城区范围多层复合的社区治理体系,以及其中多重要素间的复杂联系,隐含回应当下社区治理困局,走向协商联动治理的社会组织与社区发展的策略。

5.1 协商联动机制提供面向社区情境的

基础性商谈合作动力

社会组织走向治理场域,促成政府、社会与市场主体的联动合作,这是公共治理联动机制的基本内涵。需要追问的是,联动机制的基础性动力如何安放?权力控制、理性利益需求和主体冲突视角下,政府权力有效介入,被设定为联动合作的前提,权力、需求与冲突的整合是最优目标,社会组织是参与社区治理的工具性与辅助性载体。显然,如果将政府权力有效介入理解为社区联动治理的基础性动力,则未能关注社区作为道德、价值与共识建构的社群特征。从协商治理的社会行动视角可以看到,社会组织嵌入到社区治理,同时作为表达性与建构性的合作联动主体带来商谈合作的动力,使社区治理能够面向复杂多样的社区情境,将社群与个体的知识与理性,转变成有效的知识与行动,既满足权力、需求与冲突整合的需要,也表达社区价值共识,建构社区认同的共同体,因而更具有社区发展的包容性和基础性动力的特征。

金点子行动协商联动机制拓展及其案例实践,验证了商谈合作的基础性动力与社区协商联动治理的逻辑:(1)以社会组织嵌入治理为契机;(2)创设适合社区情境的对话形式与规则;(3)突破既有的角色、功能与组织间的界限;(4)发现情境化互动合作的方法;(5)面向社区日常生活和各种复杂情境,以资源、人力、时间与空间为媒介,实现权力、需求与秩序的重新整合;(6)以社群主体和社会组织的行动为主体,回应社区不同层次的需求;(7)重塑社区生活社群在不同治理层的价值与意义。商谈合作为基础性动力的关键性价值在于,以社会组织的嵌入式发展,激活多元主体面向社区情境的对话商谈和平等合作,使政府、市场与社会主体在尊重和理解社区组织、社群和公众的知识与理性基础上,经多层的协商联动而决策、服务并建构价值共识,推进社区发展,提供富于活力的社区治理生态。

5.2 协商联动机制促成嵌入式发展走向体系化制度变迁

公共治理须依托社会组织与社区发展。然而,国家/政府的权威式整合、分类控制与体制扩容的政策导向之下,社会组织悬浮在联动治理过程之中:缺乏独立性,或以资源交换、被动调适的依附自主性策略寻求发展,使之成为权力、需求与秩序整合的被动参与者。同时,国家动员与政府行政驱动是三十年来社区建设的关键动力,社区治理过程行政化,居委会自治功能内卷化、边缘化,社会组织参与社区治理与服务的项目化机制过度扩张,社区联动治理更多地被行政体系同化和吸纳,带来社会组织运作模式行政化。这些困局是权力控制、理性利益需求和主体冲突视角下,社会组织参与社区联动治理的工具性和辅助性功能阐释的现实依据。

金点子行动的实践验证:基于协商联动治理的策略,以商谈合作为基础性动力,能带来社会组织面向社区的嵌入式发展以及社区治理体系化制度变迁。

首先,社会组织嵌入在面向社区情境的协商联动的社会行动中谋求自身发展。城区政策运用-反思性协商,政府让渡政策空间,与社会组织和社区居民等多元主体结成学习反思的协商行动网络;社区实用-价值协商,国家与政府侧重理念与资源输入,而社会组织与居民成为推进协商联动的主体,形成协商小组、决策平台、行动联盟、协作和合作网络;国家与政府的权力控制和选择性政策导向,消解在过程导向的以各种形式的协商联动的商谈合作为载体的政策实践中,社会组织走出悬浮式发展困境,并通过嵌入和扎根社区情境的商谈合作,获得自身发展的新路径。

其次,社区治理走向商谈-合作-联动的制度体系创新。社会组织在城区范围内面向社区推进协商联动的学习网络;内生与外生社会组织嵌入社区,促成社区内部、社区-街道和城区范围的多层协商联动,创设了多重主体参与、多层的协商-合作-联动的社会行动,并有望在多重多层协商联动形式之间、社区治理的多元主体之间,建构起互动关联和相互支持的协商联动的制度体系,使社区治理最终克服因单纯依靠国家动员和行政驱动而走向过度行政化的困局。

5.3 协商联动机制拓展社会组织与社区多元复合的发展维度

社区线性发展视角认为,归属认同的社区共同体是国家推进城市化与工业化背景中渐趋消亡的事物,其社会整合、地方性事务参与功能也逐渐削弱。1950年代始,社区发展的生态视角则确认,社区友谊、归属、认知和行动在地方性社会网络和城市社会行动体系中被建构,社区同时是基础性社会关系和城市社会的支持性载体。社区解放论推进社区发展的生态视角认为,社区关系更多是松散结合,是空间分散、分枝分层结构,而不仅限于单一和密切结合的社群结构。受社区线性发展视角影响,社区被理解为现代国家须加以改善的事物,强化国家与政府权力介入不可避免;社区发展往往被理解为单一维度的功能取向———如权力控制视角下的权力体系整合,或理性利益需求视角下的需求整合,或是主体冲突视角下的秩序整合。协商治理的社会行动视角则更接近生态论和解放论视角,强调社区发展应该是复合开放的过程,并因商谈合作的基础性动力而不断拓展其多元复合的发展维度。

社区是多重要素关联而复杂的社会体系,需要多元复合的治理策略。从金点子行动经验可发现,社会组织嵌入商谈-合作-联动策略,拓展了社区协商治理的复合维度。

首先,社区治理多元复合主体间的联动合作效度得以拓展。社会组织嵌入社区的商谈合作,既使政府改变权力介入方式,以新的政策反思、资源和话语引导的参与者角色介入协商联动的社区治理;也使社会组织、社区居民和自治组织、辖区单位等主体面向社区情境,以多层协商对话,参与社区协商联动;随着协商联动参与主体、范围与形式的拓展,社区主体间协商联动合作的效度将得以整体提升。

其次,社区承载多元复合治理目标的空间得以拓展。社会组织嵌入社区治理的协商联动机制,既在不同层级建立起多重协商决策与协调行动的完善的公共权力体系,也在不同层次满足社区的利益需求与冲突回应,更在公益、生态、民生服务与自治决策等多重层面建构社区共识与价值。随着协商联动治理形态的拓展,社区多元复合治理的目标空间也将渐次拓展。

再次,社区多元复合的协商联动制度体系得以拓展。社会组织嵌入社区治理的协商联动机制,也带来多层复合协商联动的制度体系:多元复合主体寻求多元复合的目标实现,建构起多元复合的协商联动形式,促成相互支持、相互依存的社会行动过程。在此,社会组织随社区治理多元复合维度的拓展而获得自身发展的复合性行动空间;社区因此获得解放,发展成为地方性社会网络和城市社会行动体系的复合性治理载体,这堪称是公共治理场景中好社区的基本形态。

 

6 、结语

人类生态学认为,社区是在自身发展的时空格局、组织方式和互动过程等维度上密切关联的事物,多元联动是社区发展必然现象。然而,在社会组织参与社区治理、社区协商和联动治理成为当下社区发展的实践探索和政策导向的背景下,需要阐释协商联动机制所预设的社区发展的基础性动力,以及好的社区形态的体系化制度结构,进而厘清走向协商联动治理的社会组织与社区发展路径。本文基于这样的研究关怀而展开,仍然有自身的研究限度。

首先,本研究立足一个城区的实证经验,将城区政策实践及其所激发的多个案实证逻辑结合起来,试图演绎和推导一种地方性实践经验中所隐含的协商联动机制的生成原理与动力机制。这种理想型建构的方法,便于形成整体性远景认知,然而对于实证的未来发展而言,只具有辅助认知,而不具备蓝图设计的价值。

其次,本研究并不试图说明金点子行动的城区实践已臻完美,实质上与本研究所努力论证的协商联动治理和多元复合的社会组织与社区发展远景相比,该城区仍需多维度的自我提升。

再次,本研究强调社会组织嵌入社区治理所带来的商谈合作的基础性动力以及商谈-合作-联动的制度创新路向,可以回应社会组织悬浮式发展与社区治理行政化困局,并非是要忽视国家与政府权力介入对于推进社会组织与社区发展的重要性,而意味着协商联动治理的策略应该与国家与政府权力介入的方案有机结合,而这种结合的结构与领域限于篇幅本研究未能展开论释。

最后,研究焦点限定使然,本研究在很多问题上仍留有值得深入探讨的空间,比如内生与外生社会组织协商合作的条件有哪些,各种类型、不同层次上的商谈类型在城区的范围内如何能够拓展推进,不同层次和不同商谈类型的完善的程序应该如何设计等,对于这些问题的回答将能够更为具体地回答好社区的基本形态的问题,而这些都有待在未来研究中进一步探讨。

 

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责任编辑:liqun
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