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中国社区治理创新的特征、动因与绩效——基于“中国社区治理创新成果”的多案例分析
2018-03-16 21:23:35 来源:《求是》 2017年第12期 作者:王江伟 【 】 浏览:0次 评论:0

2017年6月, 中共中央、国务院印发了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》, 这是我国历史上第一个以党中央、国务院名义出台的关于城乡社区治理的纲领性文件。该《意见》强调“城乡社区是国家治理的基本单元”, 要“积极推进城乡社区治理理论创新、实践创新、制度创新”。党的十九大再次就“加强和创新社会治理”作出重大战略部署, 提出“打造共建共治共享的社会治理格局”, 并要求“加强社区治理体系建设, 推动社会治理重心向基层下移, 发挥社会组织作用, 实现政府治理和社会调解、居民自治良性互动”。实际上, 自十八大以来, 全国各地已经就社区治理展开了诸多创新性实践, 摸索出了许多行之有效的社区治理新模式, “政社互动”“三社联动”“社区协商”“网格化治理”等词汇的涌现, 进一步丰富了城乡社区的治理样态。在社区治理创新被普遍重视, 且实践中出现大量创新成果的背景下, 一些研究问题也颇为值得关注。比如, 我国社区治理创新有哪些空间分布特点、创新的动力何在?社区治理创新的方式和内容有哪些?社区治理创新取得了哪些成效、能够在哪些方面为当下社区治理提供有益的经验借鉴?目前, 学界对这些问题还尚未展开系统讨论。鉴于此, 本文在梳理和回顾相关研究文献的基础上, 借助对“中国社区治理创新成果”的多案例分析, 尝试对我国社区治理创新的特点、动因和绩效等方面进行描述性分析。

一、文献回顾与研究设计

(一) 文献回顾

学界对我国社区治理创新一直保持着密切的关注, 由于社区治理创新的实践性特点, 对社区治理创新的学术研究也表现出强烈的实证化倾向。大量研究围绕具体的社区治理创新实践展开。比如孙秀艳对福州市鼓楼区的“135社区党建”模式的描述[1]、曹海军对“三社联动”社区治理模式的治理结构与运行机制的深入分析[2]、韩雪冬和李浩对“政社合作”模式的系统讨论[3]、芦恒和蔡重阳对“单位人再组织”模式的治理功能的分析[4], 等等。除了个案深描性质的研究外, 学界有关社区治理创新的研究主要集中在两个方面:一是探讨社区治理创新的要素和动力;二是总结社区治理创新的模式与类型。

学界较为关注社区治理创新的影响因素以及社区治理创新的动力问题。燕继荣较早地提出了社区治理创新持续性问题, 他认为在社区治理中更多地投资于社会资本是确保社区治理创新可持续的有效路径。[5]许宝君和陈伟东认为社区治理创新理念对社区治理创新实践具有重要影响, 并倡导“以居民为中心”的社区治理理念。[6]李勇等人研究发现社区中的社会信任和社会包容对社区治理创新具有显著影响。[7]刘成良认为我国社区治理创新表现为行政动员强而社会动员弱, 并进而认为社区治理应当实现行政动员与社会动员的双层动员结构。[8]戴祥玉基于对城市社区治理的案例分析, 认为我国社区治理创新以地方政府自我推进型为主, 其优势表现为可以依托政府权威, 高效整合城市社区自主治理的创新资源和快速提升城市社区自主治理的创新效率。[9]

对我国社区治理创新的模式进行提炼归纳, 也是学界较为热衷的主题。尹广文比较了北京、上海、沈阳和广州四地的社区治理创新, 认为我国社区治理创新的可行模式应该是多主体参与的协同式治理。[10]葛天任和李强对比了城市社区治理创新的政府主导模式、市场主导模式、社会自治模式和专家参与模式之间的优点与不足。[11]王升平将我国城市社区治理机制创新模式概括为基于功能整合的服务改善型、社区治理结构优化型、引导-协作型三种。[12]陈荣卓和李梦兰归纳出我国城市社区协商实践创新的四种类型, 即党领群治联动型协商、政社协同共建型协商、政群平等对话型协商、社群精准议事型协商。[13]这些类型学上的探讨, 对认识我国社区治理创新的多样化形态提供了很好的参考。

总体而言, 学界已有对社区治理创新的研究, 以个案研究或少数案例比较分析居多, 且多为基于城市社区治理创新案例所做的研究, 而鲜有基于较大样本案例从宏观上探讨我国城乡社区治理创新的现状与特点, 这限制了我们对于我国社区治理创新状况的整体性认知。本文希望能够弥补这一不足, 为把握我国社区治理创新发展态势提供一种宏观视角。

(二) 分析框架

吴建南等人在分析政府创新时提出了一种要素分析框架, 他们认为, “政府创新的构成要素及其之间的相关关系就是政府创新的要素分析框架, 因此研究政府创新的各个构成要素及其相互关系, 是人们认识和理解政府创新的起点”[14]。本文的研究借鉴了该分析框架, 主要集中于以下六类社区治理创新要素的分析。

1. 社区治理创新的分布。即社区治理创新的空间分布状况如何, 呈现何种规律与特点。

2. 社区治理创新的动因。即社区治理创新何以发生?哪些因素推动了社区治理创新?

3. 社区治理创新的主体。即谁在推动社区治理创新, 有哪些主体参与到了社区治理创新的过程中。

4. 社区治理创新的方式。即通过何种途径、采用何种方式实现社区治理创新, 在创新方式上呈现怎样的形态。

5. 社区治理创新的内容。指社区治理创新发生的领域, 在哪些方面社区治理创新取得了突破。

6. 社区治理创新的绩效。即社区治理创新取得了哪些成效, 能够为当下的社区治理提供哪些经验借鉴。

以上这些要素互为关联, 社区治理创新的动因激发各类主体的创新行为, 形成相应的创新方式和内容, 在这些创新方式和内容的推行与实施下, 产生相应的创新绩效, 并回应创新之所以发生的动因, 从而构成为一个完整的创新过程。

(三) 研究方法与资料来源

本文采用多案例的研究方法。案例研究分为单案例研究和多案例研究, 单案例往往对案例的展示更为全面细致, 而多案例研究的优势在于得出的结论更具有说服力[15]。本文的目的在于分析我国社区治理创新的特征、动因和绩效, 属于描述性的研究, 并试图获得有关我国社区治理创新的规律性认识, 因而采用多案例研究方法更为合适。在其他领域的研究中, 基于各类评奖的创新案例来探讨创新发展规律的研究已有不少, 比如利用“中国地方政府创新奖”的案例来分析地方政府创新与改革的基本特征和规律[16]、利用“文化部创新奖”的案例来分析文化创新的特点、阻力和成效[17]、利用“中国地方教育制度创新奖”的案例来分析地方教育制度创新的动因、特征与绩效[18]等, 这些研究表明, 利用多案例资料来分析创新实践是可行的方法。

本文分析所依赖的案例资料来源于民政部组织评选出的2013、2014和2015年度的中国社区治理十大创新成果及提名成果。这些入选项目均经由各地申报、材料筛选、匿名评审、联席评审、社会公示等程序而选出。其中, 2013年评选出创新成果10项、提名成果5项;2014年评选出创新成果11项、提名成果9项;2015年评选出创新成果11项、提名成果9项。三个年度共评选出社区治理创新成果共计55项。虽然这些案例系评选出的优秀案例, 不能反映我国所有社区治理创新实践的全貌, 但却能够大体代表我国社区治理创新的最高水平, 也能体现一定时期我国社区治理创新的重心和发展趋势, 尤其是这些创新成果评选出后, 民政部均会将之作为典型经验推广, 因而对这些创新项目展开分析具有重要意义, 这些创新成果能够代表当下我国社区治理的探索前沿和实践方向。

二、中国社区治理创新的分布、主体与动因

(一) 社区治理创新的地区分布

2013至2015年三届中国社区治理创新成果覆盖了全国23个省、直辖市和自治区, 从入选项目的地区分布来看, 东部地区占据绝对优势, 连续三届入选项目总数占比为60%, 超过中西部地区的总和, 显示出东部地区社区治理创新的强劲态势, 呈现出“东部强, 中西部弱”的格局 (见表1) 。这种社区治理创新的分布状况, 与各地区的经济发展水平呈现出高度的相关性, 如果具体分析这些创新项目产出的省份, 经济发展与治理创新之间的相关性更为明显。

表1 社区治理创新的区域分布    下载原表

表1 社区治理创新的区域分布

从省份来看, 入选创新成果最多的前六个省或直辖市分别是:广东、浙江 (各有5项入选) 、江苏、上海、北京和山东 (各有4项入选) , 共26项, 占比47.2%, 接近总数的一半。更具体来看, 入选创新成果最多的前六个城市分别是:深圳 (5项) 、北京、上海 (各4项) 、杭州、南京和厦门 (各3项) , 且这六个城市连续三届均有创新成果入选, 显示出这些城市在社区治理创新方面的持续性。而中西部地区能入选的城市也多为经济较为发达的省会城市或直辖市, 比如西部地区三届共有8项创新成果入选, 其中来自成都和重庆的创新成果就占了一半。这些均显示出社区治理创新与经济发展程度之间具有强相关性。

任何社区治理创新成果都是创生于具体的社区之中, 有些创新项目诞生于城市社区, 有些诞生于农村社区, 还有些创新成果是同时在城市和农村社区中试点和摸索形成。如表2所示:诞生于城市社区的社区治理创新成果占绝对多数 (81.8%) , 诞生于农村社区的创新成果占比则非常少 (10.9%) 。这种相差悬殊的比例, 一方面再次印证了经济发展与社区治理创新之间的关联性, 另一方面也凸显出长期以来政府对城市社区投入较多而对农村社区关注不足。

表2 社区治理创新的社区分布    下载原表

表2 社区治理创新的社区分布

从社区治理创新成果的区域分布、省市分布和社区分布状况可以看出, 我国的社区治理创新存在东部地区与中西部地区、城市社区和农村社区之间发展不均衡的状况。显示出经济发展水平与社区治理创新之间的密切相关性, 也凸显出中西部地区以及农村社区在社区治理方面所面临的发展困境。东部地区创新成果突出的可能解释在于:一是经济发达地区有经济能力为创新提供条件, 且这些地方的领导人也可以从发展经济的压力中抽出余力来, 从社会治理创新中谋求政绩的增长点;二是经济发达地区, 遇到的社会治理问题也可能越多且更为复杂, 在问题倒逼改革的压力下催生出创新成果。而欠发达地区和农村社区在社区治理创新上面临的制约, 则可能更需要依赖于国家的财政投入去改善。

(二) 社区治理创新的主体

如表3所示, 入选中国社区治理创新成果的社区治理创新多由区县级层面的主体发起, 来自地市级和乡镇 (街道) 的发起主体极少, 而省级层面和村社层面的发起主体则没有。显示出区县级政府组织是社区治理创新的适宜主体, 这个层级的政府具备一定的行政资源和财政实力来发起社区治理创新项目, 同时又与社区的距离较近, 了解社区治理状况, 承担着回应社区居民需求的主体责任。因而, 城乡社区虽然是社会治理的基本单元, 但社区治理仍然离不开县域治理的范畴, 甚至把握县域治理是理解城乡社区治理的关键。

表3 社区治理创新主体的层级分布    下载原表

表3 社区治理创新主体的层级分布

同时, 从表4可以看出, 社区治理创新主体以党政机构 (党委和政府共同作为创新项目的主体) 为主, 占获奖项目数的绝对多数 (87.3%) , 而行政机构单独作为社区治理创新主体的仅占12.7%, 其它主体如社会组织和自治组织则没有。有学者指出, 党组织、基层政府、赢利企业 (物业公司) 、社区自治组织和中介组织构成为社区治理的五大主体。[19]而从对表4的分析中可以得出初步的判断, 社区治理是系统工程, 虽然社区是基层的自治单元, 但在目前条件下党政机构主导社区治理将在一段时期内仍然是常态, 而社会组织和自治组织则扮演重要的参与主体角色。正如徐勇教授在对城市社区建设的分析中所指出的, “由于特定的国情和制度背景, 中国的城市社区建设是一种‘规划性变迁’, 居民自治属于政府主导型自治”[20]。社区治理亦是如此, 一方面治理本身要求给予基层自治的空间, 另一方面基层治理却也离不开党和政府的领导。党的十八届三中全会在谈到“改进社会治理方式”时提出要“坚持系统治理, 加强党委领导, 发挥政府主导作用, 鼓励和支持社会各方面参与, 实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”, 社区治理创新主体类型的分布反映出社区治理创新的发展状态正与我国社会治理的顶层设计是相符合的。

表4 社区治理创新主体的类型分布    下载原表

表4 社区治理创新主体的类型分布

(三) 社区治理创新的动因

社区治理创新何以发生?社区治理创新的动力来自哪里?这是一个颇为复杂的问题。任何创新都可能是多种因素综合作用下的产物。有学者将地方政府创新仅归因为政绩驱动的结果[21], 这是不充分和不全面的。因为所有地方政府都在谋求政绩, 这就难以解释为何创新只是发生在少部分地区。分析55项中国社区治理创新成果可以发现:党和政府的倡导推动、社区治理问题倒逼驱动以及回应基层群众的需求是催生社区治理创新的三大主要动因。

党和政府对社会治理问题的高度重视是促发社区治理创新非常关键的因素。十八大提出了“加强和创新社会管理”的重大决策, 十八届三中全会又进一步就“创新社会治理”作出改革部署, 为落实中央会议精神, 在“压力型体制”的传导作用下, 各地纷纷在社会治理领域展开了改革创新的有效探索。就社区治理而言, 在国家民政部的主要推动下, 形成了一批社区治理成果。2011年至2015年, 民政部先后确认了3批共83个“全国社区治理和服务创新实验区”。每个实验单位均有各自的实验主题和实验内容, 实验时间为期三年, 民政部组织第三方评估专家就实验区建设情况进行中期评估和结项验收。对55项中国社区治理创新成果进行分析可以发现, 有13项创新成果是直接出自于实验区, 显示出政府推动与治理创新之间的强相关性。也可以说, 在一定程度上基层的社区治理创新, 是在国家顶层设计布局下指导地方试点的产物。

光有党和政府的倡导推动, 也不足以引发改革创新, 创新还需要有来自内部的动力。问题倒逼便是多数社区治理创新的内生性因素。其实, 任何有效的创新都必定有明确的问题导向, 是针对解决特定问题而产生的。正如陈雪莲和杨雪冬两人的实证研究所示:“中国地方政府改革创新以问题驱动型改革为主, 利益驱动型属于少数, 创新措施多是为了应对原有体制和工作方式中的问题推出, 应付上级和争取利益的情况属于少数”[22]。同样, 分析55项中国社区治理创新成果, 可以发现每一项创新成果都具有明确的问题导向, 创新源自于在社区治理问题中遇到了难题和挑战, 因而寻求在治理体制、方式和技术上的突破。问题倒逼促发改革创新是社区治理创新的鲜明特点。

大多数情况下, 社区治理问题与基层群众需求是一体两面的关系, 解决治理问题的目的主要在于回应基层群众的需求。但有些情况下, 两者也并不是全然对应的关系。比如某些在社区治理体系、机制、手段和方式方法上的创新, 目的在于提升社区治理能力和治理绩效, 但不具有明确的回应公众需求的指向。回应基层群众需求的治理创新主要体现在社区公共服务创新成果上。例如山西省平陆县创新成果“农村社区邻里互助关爱行动”, 通过在农村社区建立“日间照料中心”, 来满足农村养老服务需求;杭州上城区创新成果“社区需求发现助推社区社会组织成长”, 以群众需求为导向, 培育社区社会组织, 探索出社区公共服务供给的新模式;青岛市市北区创新成果“‘互联社区’治理服务新模式”, 借力“互联网+”打造“互联社区”, 满足群众多样化的服务需求。回应群众需求的治理创新, 更为体现出基层政府在社区治理创新中的主动性和担当精神。

三、中国社区治理创新的内容、方式与绩效

(一) 社区治理创新的内容

历届入选“中国社区治理创新成果”的项目均会由民政部作为典型经验向全国推广, 因而分析社区治理创新成果的内容可以了解到我国社区治理的着力点和重心所在。纵观入选的55个社区治理创新成果, 其创新内容大体可以分为三类:一是社区治理体制创新。集中在社区管理和服务体制、工作运行机制、政府与社区权责明晰化改革、社区减负增效、权力运行监督和规范化等。如南京市“四位一体”社区减负增效治理改革、沈阳沈河区社区“还权、赋能、归位”工程、重庆南岸区“三事分流”社区治理创新、浙江宁海县的“宁海36条”村级权力清单等。二是社区公众参与创新。集中在公众参与平台建设、公众参与的有序化、制度化和规范化探索、社区协商的渠道、方式与规则等方面的创新。如北京朝阳区“居民提案”激活社区居民自治细胞、厦门思明区“社区参与式治理工作坊”实践、南京市鼓楼区社区协商“六化”模式等。三是社区公共服务创新。集中于社区公共服务平台和服务体系建设、社区公共服务的方式创新和信息化建设、社会组织培育建构多元化社区服务主体以及政府购买公共服务等方面。如深圳坪山新区管委会枢纽型社区服务平台建设、西安碑林区智慧社区建设、上海静安区政府购买社区服务机制创新、杭州上城区“社区需求发现助推社区社会组织成长”项目等。

表5显示了2013-2015年度三届社区治理创新成果的内容及地区分布状况。总体而言, 社区治理创新项目在治理体制、公众参与和公共服务三大类的分布上大体相当, 较为均衡。具体分地区来看, 则有些差别。东部地区的社区治理创新在这三大类的分布上比较持平, 但中部地区入选的创新项目偏向于治理体制创新, 西部地区偏向于公共服务创新。杨雪冬对中国地方政府创新奖的研究发现, 不同地区发展水平造成了地方政府创新领域和重点的差异。经济发达地区侧重行政改革和公共服务方面的创新, 而经济不发达地区在政治选举方面的创新进展更快[23]。从对社区治理创新成果内容的地区分布来看, 中西部地区在公众参与和公共服务方面入选的创新成果较少可能也与经济发展状况有关。就公众参与创新而言, 涉及到议事场所等硬件设施建设, 以及为激发社区群众的参与热情而投入社区的项目运作资金。以深圳龙岗区推出的“民生大盆菜”社区治理创新项目为例, 该项目探索了一条“居民点菜, 政府买单”的社区治理模式, 有效地调动了群众参与社区事务的热情。但项目投入的经费也非常可观, 该区在2015年实施了4批共3209个“民生大盆菜”项目, 共计投入经费4.17亿元[24], 这是中西部地区难以企及的。公共服务创新方面同样如此, 社区服务中心等服务平台的硬件设施建设、培育社会组织以及政府购买公共服务等均需要经费支撑。表5显示西部地区在公共服务创新项目上表现突出, 也是得益于西部地区重庆、西安和成都三个较为发达的城市在社区治理创新上的探索。不过, 尽管在社区治理创新的内容上也显示出了区域性差异, 但总体上从对这些社区治理创新成果的内容分析可以看出, 基层社区在治理体制、公众参与、公共服务等方面展开了多样化的实践探索, 这些治理创新能够为我国社区治理提供宝贵的经验。

表5 社区治理创新的内容与地区分布    下载原表

表5 社区治理创新的内容与地区分布

(二) 社区治理创新的方式

社区治理创新成果何以产生?除了党委和政府高位推动、选取若干社区进行试点、邀请专家学者参与指导等这些政府创新中带有普遍性的做法外, 分析55项社区治理创新成果可以发现, 社区治理创新的方式大体可以区分为:探索性创新、累积性创新和学习性创新三种。不过需要指出的是, 这三种分类仅为类型学意义上的划分, 实践中的创新方式更多地表现为一种混合形态。

探索性创新是指针对重大或迫切需要解决的现实问题而探索出一套新的行之有效的治理方法或经验。本质而言, 任何创新都是一种探索, 但这里所称的探索性创新更为强调其首创性和原创性, 它更接近于创新的原旨主义内涵。江苏太仓市的治理创新成果“‘政社互动’开创社会治理新格局”便是此类创新的典型。为解决长期以来由于政府与基层群众自治组织职责交叉、权责不明而导致基层自治能力弱化和缺失的问题, 太仓市自2008年开始在全国率先启动“政社互动”创新实践, 通过出台互动纲领, 推动“政社分开”;明确权责边界, 制定“两份清单”;签订协助协议, 促进“政社合作”;弱化行政考核, 实行“双向评估”等一系列改革举措, 探索了一套政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的治理模式。太仓市的“政社互动”实践, 有学者将其称之为是继行政审批改革之后的我国行政改革的“第二次革命”[25]。同样的案例还有宁海县委、县政府探索出的“宁海36条”。随着国家对农村各项投入的增多, 如何规范小微权力运行, 防止“小官巨腐”现象发生, 成为当下基层治理的难题。宁海从2014年开始着手探索通过晒权力清单的方式, 构建农村小微权力的监督规范体系, 并颁布了《宁海县村务工作权力清单三十六条》。宁海将村干部权力清单系统地公布运行, 在全国亦属首创, “宁海模式”被赞誉为是“法治中国建设的村级样本”[26]。值得重视的是, 探索性创新形成的创新成果, 往往会引起较高层级领导的关注与批示、主流媒体的报道推介以及其它地区的争相学习和效仿, 因而探索性创新通常会成为累积性创新和学习性创新的基础。

累积性创新是指将本地社区治理实践当中已有的做法和经验进行改造升级, 或者是将已有做法进行重新组合和系统化, 抑或是对传统治理资源进行创造性的转化和提升, 进而形成一种新的治理方式或一套治理模式。社区治理是一项复杂的系统工程, 在该领域的创新往往需要一定的时间进行摸索和总结, 很难达到“原创性”的创新程度, 因而累积性创新是较为普遍的创新方式。这种创新又包括三种类型:一是渐进累积型。以2013年度创新成果“‘三一两全’城市社区事务受理中心建设”为例, 从2006年徐汇区启动街镇社区事务受理服务中心建设到创新成果的最终形成, 期间经历了从硬件设施、规章制度建设, 到探索服务信息化、智能化建设的摸索, 共用了近8年时间不断对服务版本进行升级优化。二是经验组合型。对55项社区治理创新成果的名称进行统计, 可以发现, 共有13项成果名称带有“模式”, 8项成果名称提及“机制”, 还有4项成果名称提及“体系”。“模式”“体系”和“机制”这些出现频次颇高的词汇, 反映出诸多创新成果是对已有社区治理方式和经验的提炼、总结并加以体系化而形成。三是资源转化型。比如, 浙江省湖州市德清县的“‘乡贤参事会’农村社区治理创新”, 将传统社会中的“乡贤”概念和“乡贤文化”引入到现代农村社区治理当中, 对传统治理资源进行创造性地转换, 打造出了具有乡土气息的农村社区治理模式。

学习性创新是指借鉴其他地方的成功经验、治理技术或方法, 结合本地区实际而创造出具有自身特色的治理方式。通过学习、借鉴和移植的方式进行创新也是一种较为常见的创新模式。比如由武汉市委、市政府申报入选的社区治理创新成果“‘1+10’基层社会治理体系”即是一种典型的学习性创新。“1”是指武汉市委市政府出台的《关于进一步创新社会治理加强基层建设的意见》 (武发[2015]12号) , “10”是指与该《意见》相配套的10个子文件, 其目的在于形成一套适应于超大型城市基层社会治理的新模式。这项创新成果很大程度上是学习借鉴自上海为创新基层社会治理而于2014年底推出的“1+6”文件。该系列文件的出台, 为全国超大城市治理体系和治理能力现代化作出了示范, 武汉市在借鉴上海经验的基础上, 结合本地实际, 从而形成了具有自身特色的“1+10”基层社会治理体系。类似的创新也包括对域外先进治理方式的移植和借鉴。比如, 深圳光明新区的治理创新成果“社区基金会助推社区治理创新”借鉴了美国和香港等地发展社区基金会的做法;罗湖区的治理创新成果“‘活化赋权’社区治理法治化建设”, 其核心的创新内容———保障社区群众有序化参与社区事务的议事规则“文华十条”, 则是来自于对西方著名的“罗伯特议事规则”加以本土化改造, 从而形成具有地方特色且让民众耳熟能详的议事规范。

(三) 社区治理创新的绩效

“在社会治理绩效中实施民意回应机制的建构, 更有利于促进社会善治。”[27]入选中国社区治理创新成果的创新项目, 本身即表明了这些创新项目在实践中取得了良好的效果。通常而言, 都在一定程度上解决了本地社区治理的难题, 满足了公众的需求, 增强了群众的满意度, 提高了社区治理的水平, 促进了社区的和谐发展。这些实践创新成果, 为推进社区治理体系和治理能力现代化提供了鲜活的样板。但除此之外, 对社区治理创新绩效的评判, 还应当更为具体化地分析这些创新成果取得了哪些成效, 能够为当下的社区治理提供哪些经验借鉴。归纳分析55项社区治理创新成果的内容, 社区治理创新的绩效主要表现在以下三个方面。

一是为完善社区治理体系做出了有益的探索。这些探索包括形成复合共治的社区治理体系、权责明晰的社区管理体制、多元主体参与的社区治理机制。例如江苏太仓“政社互动”模式、北京朝阳区“政社共商共治”模式、湖北武汉“1+10”基层社会治理体系等为形成基层党组织领导和政府主导的多方参与、复合共治的城乡社区治理体系提供了地方经验;南京的“四位一体”社区减负增效治理改革、重庆南岸区“三事分流”社区治理创新、哈尔滨“一分、两统、三定、四变”社区治理创新, 为厘清基层政府和社区的权责关系, 实现社区减负增效提供了有益经验;武汉武昌区“三社协作”助推社区多元治理、成都武侯区“三社联动”社会化参与机制建设以及济南市中区“四社联动”社区治理机制建设等为探索社区、社会组织和社会工作者等多元主体参与社区治理做出了改革示范。

二是为增强社区自治功能做出了有益的探索。这些探索在实现社区协商形式的多样化、社区公众参与的有序化和社区治理的法治化等方面提供了典型经验。例如, 长春朝阳区社区协商“4335”模式、南京鼓楼区社区协商“六化”模式、焦作解放区“334”楼院协商治理模式等, 为探索协商主体多元化、协商程序规范化和协商形式多样化的社区协商模式提供了地方样本。在社区自治的多个面向上, 南昌红谷滩新区管委会的“民情理事会”、湖州市德清县的“乡贤参事会”和北京东城区的“社区议事厅”等社区协商平台建设, 为探索公众有序参与社区协商提供了范例;北京朝阳区的“居民提案”、厦门海沧区的社区“微治理”为激活群众社区参与, 实践社区自治探索出了有效路径;宁海“36条”、阳泉市郊区的“六个规范”以及深圳罗湖区的“活化赋权”, 则为实现社区治理法治化探索了有益的经验。

三是为提升社区服务供给能力做出了有益的探索。这些探索在健全社区服务体系、打造综合化的社区服务平台、引导多元主体参与社区服务等方面提供了经验借鉴。例如, 天津和平区“十大服务体系”建设、大连西岗区“365”社区工作体系建设、杭州上城区“平安365”社会服务机制建设在推进公共服务精细化、人性化、多样化方面做出了有益的尝试;上海徐汇区“三一两全”城市社区事务受理中心建设、深圳坪山新区管委会枢纽型社区服务平台建设、西安市碑林区“智慧社区”系统平台建设为打造标准化、信息化和智能化的社区服务平台提供了方法参考;上海静安区曹家渡街道政府购买社区服务机制创新、包头青山区“三工互动”社区工作队伍建设、柳州柳南区“加减乘除法”精准孵化社区社会组织为引导和发展市场主体、社会组织、社工群体参与社区服务提供了成功经验。

四、结论与讨论

由民政部组织评选出的2013至2015年三届中国社区治理创新成果, 体现了十八大以来我国基层社区治理创新的最新成果和最优成果, 代表了我国社区治理的最高水平。对这些社区治理创新成果的多案例分析, 可以了解到我国社区治理创新的基本特点和发展状况:东部和中西部地区以及城乡社区之间创新成果分布不均衡, 社区治理创新与经济发展状况密切相关;区县级政府组织是社区治理创新较为适宜的主体;党和政府的倡导推动、社区治理问题倒逼驱动以及回应基层群众的需求是催生社区治理创新的主要动因。社区治理创新的领域主要集中在社区治理体制创新、社区公众参与创新和社区公共服务创新上, 社区治理创新的方式呈现出探索性创新、累积性创新和学习性创新三种形态。这些社区治理创新成果, 为完善社区治理体系、增强社区自治功能以及提升社区服务供给能力做出了有益的探索, 为推进社区治理体系和治理能力现代化提供了鲜活的样板。

在肯定我国社区治理创新取得成绩的同时, 也需要注意到我国社区治理创新在空间分布上存在区域差异和城乡差异的现象, 国家在社区治理创新的顶层设计中, 需要继续加大对欠发达地区和农村地区社区治理的扶持力度, 着力提高这些地区的社区治理创新能力。在社区治理创新的内容方面, 也尚缺乏社区党建、社区文化建设、社区流动人口融入以及统筹城乡一体化社区治理等领域的高质量社区治理创新成果。此外, 在社区治理创新的过程中, 一方面要注重对已取得成效的社区治理创新经验进行学习和借鉴, 另一方面也要避免创新的同质化趋向。尤为需要注意的是, 社区治理创新应当兼备价值理性和工具理性, 而“不应成为缺失价值目标的技术性创新”[28]

本文研究也存在着一些不足之处。一是本文分析所依据的案例属于社区治理创新的典型性案例, 而非整全性案例, 因而本文对我国社区治理创新状况所作的描述性分析可能不够全面;二是由于研究的案例为近几年的案例, 时间跨度不长, 因而对社区治理创新的持续性问题无法展开讨论和研究, 无法对社区治理创新成果的扩散和传播现象进行深入分析。为克服因研究样本带来的不足, 后续的研究需要有意识地利用大数据工具来尽可能地获取我国社区治理创新的整全性样本, 同时保持对我国社区治理创新的持续性关注, 如此或许才能较为全面地描绘出我国社区治理创新的图景。

附表:2013-2015中国社区治理创新成果    下载原表

附表:2013-2015中国社区治理创新成果

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参考文献

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