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刘强:农地制度论要
2018-12-04 14:03:32 来源:乡村振兴大政要论 作者:刘强 【 】 浏览:0次 评论:0

自上世纪七十年代末以来,我国逐步形成了具有鲜明中国特色的农地制度。近四十年的实践表明,这一制度适合我国社会主义初级阶段的国情农情,同时也需要在实践经验的基础上逐步加以完善。

         一、农村土地所有制取向

        我国农村土地实行“两权分离”,即所有权归集体,承包经营权(使用权)归农户,实践证明这是可行的、有效的,已形成普遍共识。

       农村土地搞国有制,没有必要,也没有现实意义。

      搞私有制,现阶段没有可行性。中国共产党立党立国的初心是什么?我理解,其初心就是消灭剥削制度、改造私有制度。新中国消灭了剥削制度,完成了对农业生产资料(尤其是土地)的社会主义改造,可见,土地私有制不是社会主义新中国的选项。在农村土地所有制问题上,不可忘了我们党立党立国之初心。再说,土地私有制真的有那么多好处?其弊端又有多少?封建剥削制度就是以土地私有制为基础的,土地私有制实在没有给我们留下什么好的印象。现阶段,以至于本世纪,土地私有制搞不得。

       所以,我国农村土地制度的基本框架就是“两权分离”,实行集体所有制,农户通过承包方式获得经营权。稳定农户的承包经营权,是各方面普遍赞同的政策取向。由此衍生出来的,是承包期限的设定、承包期内调整的管理以及承包期届满调整的管理等政策措施。

        二、承包期限应如何设定

       10月18日上午,习近平总书记在党的十九大上宣布:农村土地二轮承包期满后再延长三十年。我听到后感到很意外,一是没有想到十九大会公布三轮承包期限,二是没有想到三轮承包期限确定为三十年。因此,既非常意外,也十分兴奋。总书记参加贵州代表团审议时说,确定30年,是同我们实现强国目标的时间点相契合的;到建成社会主义现代化强国时,我们再研究新的土地政策。可谓统揽全局,高屋建瓴。

        我在《农地制度论》一书中曾提出建议:三轮承包仍以三十年作为承包期限为好。主要阐述了两个理由:

        一是实践经验的验证。二轮承包期为30年,经过十几年实践,各方面都感觉这个承包期比较合适。大家都知道,一轮承包期15年是土地承包制度的试运行期,确定以15年为承包期的时候,已经承包到户三五年了。一轮承包届满时,感觉15年还是偏短了,所以中央经过研究把二轮承包的期限确定为30年。那么,这个“30年”就是在一轮承包的经验教训基础上确定的,理论上说应该是一个比较适宜的承包期限了。二轮承包的实践也表明,以“30年”作为承包期确实是比较合理的,得到了方方面面的普遍认同,当然也有的认为再长一些好,也有的认为更短一些好,但总的看,“30年”的接受程度比较高。

        二是制度本身的需要。承包期限是土地制度的一个重要方面,它应该确定一个固定的承包期限,形成制度,不应变来变去。有的同志这样推断:一轮承包期15年;二轮承包期30年,翻了一番;那么三轮承包期限似乎以60年为好,即再翻一番。这个思路是经不住推敲的。若如此,四轮承包期限应为120年,五轮承包期限应为240年…,这个逻辑显然是不成立的。

        所以,我个人的认识是:基于上述两方面理由,三轮承包的期限仍以30年为宜。学习领会党的十九大精神之后,感觉报告中立意深邃、眼界高远,使我对于延长承包期政策的认识更加清晰、更加深刻了。

        三、承包期内调整的管理

       土地承包到户的时候,集体经济组织成员人人有份,即“按户承包,按人算地”,每名集体成员都在事实上得到了一份承包地,尽管多数地方并不能指认出每人的具体地块,但是每个人分到了几亩几分承包地,以及好地分到多少、差地分到多少,那都是清楚的。

        接下来问题就来了。一是生老病死问题。有的七老八十的老人,他们分到承包地之后,过几年去世了;有的小青年结婚娶媳妇,过上一两年生了小孩子了。那么,去世老人的承包地要不要退出来?新生的孩子能不能给一份承包地?这个问题就非常现实!二是嫁出嫁入问题。农村姑娘结婚,往往是嫁到另外一个村子去,那么她在娘家的承包地怎么办?她在婆家村能不能重新分到一份承包地?就婚嫁女的个人意愿来说,她们当然希望能够在婆家重新分到承包地,因为即便在娘家的承包地给她保留,那也是“人地分离”,她不大可能去耕种,也很难获得收益。

        上述两方面问题所引发的政策争议是,承包土地能不能适当调整?讨论这个问题,有必要先考察一下现实中群众的实践做法。大家知道,在中央逐步控制土地调整之前,农民群众是普遍倾向于进行调整的,即“减人减地,增人增地”。但是,一些专家学者论断,这样的调整损害了承包关系的稳定性,不利于农民增加田间投入,会影响到农产品产出,以致影响国家粮食安全;更有甚者,担心良田会变成荒漠。所以中央在政策上逐步加强了对土地调整的管控,《农村土地承包法》也作出了相应的规定。也就是说,通过出台管控措施,纠正了群众的实践做法。我们知道,人民群众是历史的创造者。“包产到户”就是农民群众的创造。但是“包产到户”在历史上曾经被多次“纠正”,使其四起三落,终于在七十年代末才被“扶正”。所以,纠正群众的做法需要慎行,这是一条客观规律。

        对于承包土地能不能适当调整,需要深入讨论的问题有两个:一是农户对承包地的投入。一个基本的判断是,随着国家强农惠农富农政策体系的逐步完善,农户对承包地的投入有了重要变化。上世纪八九十年代,地里的投入确实在较大程度上依赖农民自己;但是到目前阶段,田间的水利、电力、道路等具有公共产品性质的投入,基本上由国家财政和集体经济承担,农民主要的田间投入是浇水和施肥。据调查,浇水和施肥(化肥)受土地调整的影响微乎其微,大致可以忽略;至于农家肥、有机肥,会受到土地调整的一些负面影响,但这方面也不可过高估计。

        二是土地调整利弊的认识。一方面,土地调整会在一定程度上影响农户的投入行为,这是其弊。至于这一弊端的负面影响程度,目前尚缺乏有说服力的论证。有的论证放大了土地调整的负面影响,有的论证没有区分土地大调整、小调整,从而把“减人减地、增人增地”这样的小调整的弊端混同于土地大调整的弊端。在政策上,逐步严格控制土地调整,以稳定经营预期和生产投入,增加农产品供给,这体现的是经济效益。另一方面,土地调整有没有利呢?其利就是可以平衡人地关系,即“减人减地、增人增地”,避免“死了的人还有地,生了的人没有地”,从而实现公平,这体现的是社会效益。关于上述利弊,以及由此产生的经济效益和社会效益,现实中存在一些偏颇的认识,即经济效益重要于社会效益。似乎新生的人口没有承包地不是什么问题。但是目前的信访情况表明,多数无地人口有获得承包地的诉求,这方面的问题不应漠视罔闻。

       关于承包期内的调整,总起来说,我个人的认识是:如果农民群众没有意见,30年承包期内稳定(甚至固定)承包关系,少调(甚至不调)承包地,当然是好,这样可以稳定地发展生产;但是,现实中农民群众是有意见的,有的地方意见还比较突出。这就需要实事求是,妥善处理好效率与公平的关系,在坚持“稳定”的原则下,给“调整”留出适当的口子。

        四、承包期届满调整的管理

        按照稳定承包关系的原则,土地承包期届满时,实行“延包”政策,目前的二轮承包和未来的三轮承包都是这一政策。个人理解,中央出台“延包”政策,应该是有苦衷的。承包期届满如果对土地进行调整,对于生产经营确实有一定负面影响,因此,如果不考虑公平问题,稳定当然就是最基本的政策取向。大概这就是出台“延包”政策的主要考虑。

        但是,相对于承包期内对于公平的诉求,群众对于承包期届满时公平的诉求往往更为强烈,待地农民就等着这个时机给村里要承包地。所以,“延包”政策实际执行起来难度不可小觑。许多专家学者考察了二轮承包“延包”政策的实际落实情况,综合起来看,当时大概是“三个三分之一”,即:小调整的占三分之一,大调整的占三分之一,不调整直接延包的占三分之一。而其中第三类情况,往往是承包期届满之前的几年曾经调整过土地,已经实现了公平。因此,基本的判断是,农民群众对于承包起点的“公平”看得是比较重的,对此应有客观的、充分的认识。

        总得看,土地调整有利有弊,应当全面分析、因地制宜,防止认识偏颇、搞一刀切。比如,如果土地细碎化非常严重,人地矛盾特别突出,多数群众对于解决这些问题有强烈的愿望,在三轮承包起点就有必要进行土地调整,在政策上应当积极给予支持和指导。我在《农地制度论》一文中分析认为:当矛盾积累到一定程度的时候,小调整可以解决小问题,大调整可以解决大问题。

        自2023年12月起,各地二轮承包将陆续届满,延包将是一项非常重要、政策性很强的工作。应当充分尊重农民群众意愿,利用三轮承包起点这个重要机遇期,稳定和完善土地承包关系。具体到不同的集体经济组织,应依据实际情况作出决策,以趋利避害,让农民群众满意。

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责任编辑:liqun
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