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刘强:乡村振兴必须解决三个基本问题
2018-12-02 09:42:13 来源:新乡土 作者:刘强 【 】 浏览:94次 评论:0


 

    2017年10月,党的十九大报告作出“实施乡村振兴战略”重大部署。这是完全出乎我的意外的,应该也是出乎绝大多数普通人的意外的,大家不容易想到下一阶段应该实施乡村振兴战略了。其实,这对于中共高层来说则应完全合乎客观逻辑。到2020年,将达到脱贫攻坚的预定目标,实现全面建成小康社会;在脱贫和小康的基础上,乡村振兴就是自然而然的要求,既是客观发展的需要,也是执政兴国的需要。显然,不应在全面建成小康社会之后才部署实施乡村振兴战略,而应在之前的某个合适时点宣布实施,这个合适时点,莫过于党的十九大。脱贫攻坚、乡村振兴,两大重大战略从而实现“无缝衔接”。这是我对乡村振兴战略的最初感受。那么,什么是乡村振兴呢?如何才能实现乡村振兴?乡村振兴是个美好的图景,但是中国“三农”问题积重难返,乡村振兴谈何容易?!9亿农民之众,差不多是美国全部人口的3倍;户均仅仅七八亩地,如此狭小的土地规模,极大地制约了农户的农业收入水平。在这样非同寻常、极为特殊的客观条件下,农民一家一户如何养家糊口、如何发家致富?是摆在面前的十分现实的难题。好在,城镇提供的就业机会、就业收入,在较大程度上掩盖了这一窘境。那么,实现乡村振兴,其根本的评价指标应是什么?我认为,应是农民的人均收入。常言道,“就业是民生之本”,其实说的还不够深刻明了,应该说“收入是民生之本”。“小康不小康,关键看老乡”,同样,“振兴不振兴,关键看老乡”。农民的钱袋子鼓不鼓,是判断是否小康、是否振兴的根本标准。所以,乡村振兴最根本、最核心的评价指标是农民收入水平,这可谓“农民之基。即总体而言,必需要解决好农民问题,才有可能实现乡村振兴。这是中央提出实施乡村振兴战略后,我的总体感受。一年多以来,结合我的日常工作和研究兴趣,我又逐步认识到一些实际问题,尤其是对于两个方面的问题有了较多具体感受。一是,要进一步完善农地政策和法制,这可谓“农业之基”;二是,要建立健全村级公共产品供给体制,这可谓“农村之基”。总之,就我个人的主要关注点而言,实施乡村振兴战略,必需解决上述三个方面的基本问题,即农民问题、土地问题和公益问题,笔者就此分别谈一些认识。

    

一、必须治理穷根儿,奠定农民收入之基。

 

我国农村扶贫进入攻坚期,党中央审时度势、高瞻远瞩,提出并部署实施乡村振兴战略。扶贫的目标是脱贫,振兴的目标是富裕,两大战略无缝衔接,为我国农村发展绘就了蓝图。

今年初,中国农业大学李小云教授曾发文指出,扶贫能让穷人致富吗?他在云南勐腊河边村扶贫已经有三年多,他感到有些困惑。笔者认为,我们扶贫的目标是为了脱贫,目前脱贫已处于攻坚期,是最后的也是最关键的一场硬仗,必须打赢,必须如期实现脱贫,实现农村全面小康;下一步走向富裕,不是扶贫能够解决的,必须实施乡村振兴战略,逐步实现农民富裕,实现农村现代化。无论是脱贫还是富裕,都是与“贫”作斗争,即“治贫”,治贫大致分为脱贫、富裕两个历史阶段。

治贫既要治标,更要治本。从近年脱贫的实践看,一般重在治标。比如,李小云教授在河边村设计实施的“瑶族妈妈”客房,增加了农民就业机会,增加了工资收入,对于脱贫是有明显效果的。但是走向富裕,仅有“瑶族妈妈”客房还不够,因为“瑶族妈妈”客房并不能治理农民的“穷根儿”。走向富裕,必须治本,必须治“穷根儿”。

那么,我国农民的“穷根儿”是什么?这一点必须刨根问底弄清楚。所谓穷,就是收入低。从农民收入结构看,主要有农业经营收入、工资性收入、财产性收入、转移支付收入四个部分。其中,农业经营收入是农民收入之本,农民的收入应以农业经营收入为主,这是天经地义的。近几年,我国农民的工资性收入已经高于农业经营收入,其含义是什么?一是农民普遍处于兼业状态,二是农业经营收入匮乏。这毫不奇怪,因为我国的基本农情是农民过多,而使人地矛盾高度紧张。农村集体土地约19亿亩,由2.29亿户农户(约9亿农民)承包经营,户均承包耕地面积仅有8亩左右。可以说,这是超小型的家庭农场,国人甚至羞于称之为家庭农场。如此小规模的家庭土地面积,显然是一个“卡脖子”的制约因素,决定了农户农业经营收入的极大局限性。人均土地资源过少,这是农民贫困的主要客观因素。笔者认为,这也是我国“三农”问题的根源所在。美国、加拿大、巴西、俄罗斯、澳大利亚等国家都没有所谓的“三农”问题,因为这些国家的农民数量不多,所以农民人均土地资源较多。

有的同志说,不对啊,我们的城市化率已经50%多了,没有9亿农民了。这是概念的偏差。据2016年的统计数据,我国农村承包土地的农户数量是2.29亿户,有9亿多人口。我国有20亿亩耕地,其中农垦约有1亿亩,其他19亿亩基本是集体土地,承包给农户使用。也就是说,9亿多农民承包了大约19亿亩耕地。这9亿多人口是不是农民?他有耕地,在本质上就是农民,尽管他可能去城市打工了,但是身上仍有农民的“标签”。

我国要解决“三农”问题,要推进乡村振兴,必须逐步解决农民人均土地资源太少的问题,这是“治本”之道,是绕不过去的坎儿。耕地面积是基本固定不变的,那就得逐步减少农民数量。应把“减少农户数量、增加户均面积”作为我国农业家庭经营的根本目标、长远战略。只有着眼于这个目标、坚持住这个战略,才有可能逐步破解“农业人口过多、户均面积过小”的困局。

2002年的《农村土地承包法》第二十六条明确规定,“承包期内,承包方全家迁入设区的市,转为非农业户口的,应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的,发包方可以收回承包的耕地和草地。”这一条款是合理的、科学的,此类情况下退出承包地是应当的,有利于逐步减少农业人口、增加户均承包耕地面积。但是,后来的有关文件又提出了不同的意见。而且,近期的农村土地承包法修订草案也要修改这一条。笔者认为,这是“捡芝麻,丢西瓜”,是历史的倒退。呼吁正视这个问题!我国必须实施减少农业人口战略,要把逐步减少农业人口作为根本性的、长远性的发展战略,这是逐步扩大户均承包土地规模的必由之路。要坚持和落实“全家迁入设区的市退出承包地”的法律规定,切忌开历史的倒车。

进城农民市民化,其实现成本不应由其承包地来买单。全家迁入设区的市,转为非农业户口,丧失了集体经济组织成员资格,理应退出其承包地。健康有序的城市化,应依靠城市的“拉力”来实现,而不应依赖于农村土地的“推力”。我国农村土地有9亿承包人口,承包人口过多。农村土地所具有的经济功能、经济效益,应由农村的农业人口来分享,而不应由“全家迁入设区的市”的进城人口来分享,这应是一条基本原则。从长远看,要实现户均承包耕地面积的适度扩大,逐步提高农民的农业收入水平,必须坚持和践行这一基本原则。

   

二、必需完善农地法制,筑牢农业发展之基。

 

    党的十九大作出重大论断,“经过长期努力,中国特色社会主义进入了新时代,这是我国发展新的历史方位。”农村土地制度,是保障农业农村经济发展的基础性制度,一直以来存在诸多热点问题,备受各级政府和广大专家学者关注。进入新时代,如何回应热点问题,进一步完善创新农地制度,实现农地制度科学化、法制化,是新形势下的新任务新要求,也是乡村振兴的必然要求。

    近年,笔者越来越有一个深刻的认识,农村土地的政策与法制,必须融合经济学与法学两门学科,而不能再是两张皮。随着农地政策法制化的要求越来越迫切,法学有成为显学的趋势,这也是客观规律。一方面,调研农地制度的经济学者应当懂得基本的法学知识,当然最好能够成为法学专家,从法学理论的视角深化农村土地经济问题研究;另一方面,法学专家应当多一些田野调查,接地气、察民情,从而实现法学与实践相结合。经济学与法学密切融合,必能大大推动农地制度的法制化进程,也有益于国家整个经济体制的现代化。笔者认为,把经济学与法学融合应用于农地制度、农地法制,陈小君教授的团队堪称楷模,无论田野调查还是法理研究,都非常深入扎实,而所取得的成效亦有目共睹。

    按照产权理论,农村土地作为不动产,其最根本的权利是所有权和使用权。其中,所有权是物权,使用权既可能是用益物权,也可能是债权。笔者对所有权、使用权作一些必要的分析。

    我国农村土地实行公有制,即集体所有制。笔者常常感到,对于农村土地集体所有制,目前尚普遍存在一些模糊认识。农村土地集体所有制的实质是什么?笔者关注和研究这个问题大概有15年了。现在可以坚定地认为,农村土地集体所有制并不是完全意义上的所有制,而仅仅是名义上的所有制。换言之,农村土地集体所有制的实质是国家所有制,农村集体经济组织所享有的主要是土地的使用权,而集体对土地的使用权又实行承包制,分解承包给本集体的农户实际使用。为什么得出这样的结论?这是因为,所有权的基本特征是享有处分权和收益权,而农村集体经济组织对于土地并无处分权,也没有完整的收益权。比如,征地就是最为显著的例证。农地转为非农使用,其权限不在农村集体经济组织,而在人民政府;征地收益的分配,大头儿不在农村集体经济组织,而在人民政府。因此,农村集体经济组织对于土地的所有权,仅是名义上的,这是确信无疑的。我国农村土地集体所有制的实质,是国家所有制;集体仅享有土地的使用权等部分权利,并不享有完整的土地所有权权利。或者说,农村集体经济组织所享有的土地权利是“准所有权”。

    如上分析,农村集体经济组织所享有的土地权利主要是使用权,而国家又通过政策和法律规定了使用权的实现形式,即承包到户使用。这进一步表明,集体的土地所有权仅仅是名义上的。那么,农户得到的土地使用权是什么性质呢?一些专家学者认为,自实行家庭承包制以来,对于农户的土地承包经营权,一直存在物权与债权之争。笔者不赞同这一判断。回顾我国法律关于土地承包经营权的保护方式,可以看出,一直以来是把其作为物权进行保护的。比如,1986年的《民法通则》,第五章为“民事权利”,其中第一节为“财产所有权和与财产所有权有关的财产权”,第二节为“债权”,“土地的承包经营权”列于第一节中,可见《民法通则》是把土地承包经营权作为物权进行保护的,而不是作为债权,尽管土地承包经营权也具有债权的一些特征;1993年修改后的《经济合同法》第二条规定:“本法适用于平等民事主体的法人、其他经济组织、个体工商户、农村承包经营户相互之间,为实现一定经济目的,明确相互权利义务关系而订立的合同”,可见《经济合同法》未把农村土地承包经营权(农村集体经济组织与承包农户之间)纳入适用范围,这也表明农村土地承包经营权不是《经济合同法》所调整的债权关系;1999年《合同法》仍未把农村土地承包经营权纳入适用范围,再次表明土地承包经营权不是《合同法》所调整的债权关系;2002年的《农村土地承包法》,尽管没有明确规定土地承包经营权为物权,但是土地承包经营权的物权性质已比较清晰;2007年《物权法》则明确将土地承包经营权规定为一种用益物权。由上述法律历程看到,我国法律对于农村土地承包经营权的物权性保护是渐进的,而不是一蹴而就。也正因如此,《物权法》颁布实施后,并没有对农村土地承包经营权带来立竿见影的影响,对其影响是长远性的。

    这里,笔者认为也有必要谈一下对当前成为热点的“三权分置”的认识。正如经济学界、法学界对于“三权分置”存在的一些理论分歧,笔者认为,“三权分置”是客观发生的经济现象,但却不能上升为法律规范。这是因为,土地的所有权、使用权属于不动产产权范畴,而农民(农户)对土地的承包权并不属于产权范畴,承包权体现的是集体经济组织的成员权、农民对集体土地的承包请求权。也就是说,“所有权、使用权”与“承包权”,是两类不同性质的权利。从经济学的角度看,“所有权、使用权”与“承包权”客观上确实存在分离的现象;但是,从法学的角度看,“所有权、使用权”与“承包权”的性质不同,法律规范也必然不同。

    而且,需要指出的是,《农村土地承包法》是2002年制定颁布的,当时正处于农村税费改革期间。大家知道,在农村税费改革之前,农户的承包地需要交纳农业税、三提五统等农业税费,这正体现了“承包”的含义;但是,在农村税费改革之后,农户使用的土地不再缴纳农业税、三提五统等农业税费,在事实上已经不存在“承包”。因此,从这个方面看,目前的《农村土地承包法》名称早已不合时宜,应当更名为“农村土地使用法”,或者其他适宜的名称。

    

三、必需改革公益体制,健全农村建设之基。

 

    近几年,中央开展农村人居环境整治工作,而且工作力度逐步加大。这说明了两点,一是近些年农村人居环境问题凸显,对农业农村发展形成了新的挑战;二是中央已把农村人居环境整治工作提上重要日程,下决心解决这个关乎农村发展的基础性问题。需要思考的是,农村人居环境何以成为问题?何以到了需要中央来抓的严重程度?捋清楚产生问题的根本原因,才能对症下药,才能药到病除。

    总体看,农村人居环境属于农村公共产品,农村人居环境问题是农村公共事务问题。讨论农村公共产品,需要区分两类不同性质的公共产品。对于跨行政村的公共产品,属于纯公共产品,应由公共财政承担供给成本;对于村内户外的公共产品,一般认为是准公共产品,应按照“受益者付费”的方式解决供给成本问题。

    应当说,农村人居环境既包括纯公共产品,如跨行政村的道路等设施,也包括准公共产品,如村内的通组路、巷道、垃圾收集等事务。笔者认为,目前的农村人居环境问题,主要是准公共产品问题。可以说,本世纪以来,公共财政对于农村纯公共产品供给是努力尽责的,交通、医疗、教育等各方面均有所发展,农民群众总体比较满意。目前,对于农村准公共产品,主要通过村民一事一议筹资筹劳与财政奖补的投融资方式解决。从近年来看,“一事一议”总体效果不够好,难以充分解决农村准公共产品的有效供给问题。据多方面测算,全国农村每年需要“一事一议”项目建设资金约3000亿元,以解决村内户外的道路硬化、环境卫生、灯光照明、田间设施等公共产品供给问题。实际上,近年全国农村每年完成的“一事一议”项目总投资仅约1300亿元,建设资金缺口达55%以上。由于“一事一议”项目总投入远远不足,一般只能先用于道路硬化等农民群众最为急需的项目,对于垃圾污水治理等问题往往难以顾及,有的村庄由于缺乏公共资金,十几年不能清理整治垃圾,造成垃圾围村现象。因此,据此判断,农村人居环境问题,主要是农村准公共产品供给不足造成的。从长远计,解决农村人居环境问题,必须对症下药,从农村准公共产品供给体制机制方面着手。

    那么,“一事一议”项目建设资金为什么缺口如此之大?“一事一议”项目建设,是为了解决村内户外准公共产品供给问题,应坚持“民办公助”原则。当前,“一事一议”项目资金的主要构成是筹资筹劳、集体投入、捐资赞助、财政奖补。其中,财政奖补占项目总投资的比例应小于50%。但是,据调研,在实际工作中,许多地方的财政奖补比例突破了50%,有的甚至高达90%左右,“民办公助”异化为“民助公办”,远远背离了准公共产品“受益者付费”的原则,受益者享受到利益,却没有付出必要的费用。也就是说,受益者“付费”出现了明显“空白”状态,致使“一事一议”制度的作用没有发挥出来。这个问题亟需引起重视,尽快健全完善“一事一议”管理制度。

    在这个方面,城市小区的人居环境治理经验值得借鉴。在城市小区,居民一般需要缴纳两项费用,一是物业管理费,这项费用包含小区内的垃圾收集费、环境卫生费;二是垃圾处理费,是小区内垃圾收集后转交市政部门处理、填埋的费用,由小区物业管理部门代收后转缴地方政府。可见,城市小区的公益事业是“民办”,并没有“公助”。国家对农村的村内户外公益事业实行“民办公助”,是对农村发展的扶持政策,基层在实际操作中不应异化为“民助公办”。只有坚持“民办公助”基本取向,落实“受益者付费”基本原则,完善“一事一议”筹资筹劳与财政奖补制度,才能搞好农村人居环境建设。

    这里,从制度沿革与改革的视角,我们再作一些必要的探究。应当看到,不同于各级政府供给纯公共产品的体制,国家对于村级准公共产品供给的制度设计,不是通过村级税收来解决,而是通过村级收费(含筹劳)来解决。村级收费(含筹劳),农村税费改革之前是指“三项提留和两工”,税费改革之后是指“一事一议筹资筹劳”。“三提两工”是强制性制度,必须缴纳,而“筹资筹劳”是民主性制度,自愿缴纳。笔者认为,需要强调两点:第一,农村税费改革的目的,是为了减轻农民负担,甚至于取消农民负担(比如农业税),而一事一议制度是为了控制农民负担,并不是旨在取消农民负担。第二,一事一议制度的功能,首先是建设村级公益事业,这是“本”,其次是控制农民负担,这是“末”,本末不可倒置。

    近年,在村民一事一议筹资筹劳管理工作中,对于筹资筹劳政策及标准,遇到一些疑义甚至争论,既有来自基层干部群众的声音,也有来自机关一些干部的声音。笔者对此感触良多,村民一事一议筹资筹劳管理亟需提高思想认识。必需认识到,村民一事一议筹资筹劳是对集体公益事业应尽的义务,是村级公共产品建设成本的重要组成部分。农村社区的村民一事一议筹资筹劳,如同城市社区的市民缴纳专项维修资金、物业管理费,是居民对社区集体必需尽到的义务,属于合理负担;合理负担并非越低越好,应当根据居民经济承受能力和公益事业建设需要而定。从村级公益事业投融资体制机制看,必需争取多方给力,积极构建“群众筹资筹劳,集体经济支持,社会捐资赞助,财政奖励补助”的多元化投入保障机制。只有千方百计多渠道“化缘”,才能尽量满足农民群众的实际建设需求,促进农村社区“强筋壮骨”,为乡村振兴提供基础保障。

    借鉴城市小区物业管理等成功治理经验,推进农村集中居中小区逐步实行物业化管理,是村级公共产品供给体制改革的大方向。《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》(2017年)指出:有条件的地方应规范农村社区物业管理,研究制定物业管理费管理办法;探索在农村社区选聘物业服务企业,提供社区物业服务。这为农村小区公共产品供给体制改革指明了方向,具备条件的农村社区应适时推行物业管理费制度,逐步建立健全村级公共产品供给体制。需要指出的是,城市小区物业费是依据业主的房屋建筑面积收取的;而农村小区的房屋一般没有产权证,没有明确的建筑面积标识,但是其宅基地有使用权证书,宅基地面积在使用权证书上均有标明,可以考虑依据业主的宅基地面积收取物业费。

 

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责任编辑:liqun
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