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乡村改革发展四个重大关系的历史经验
2018-10-14 12:27:29 来源:《贵州社会科学》2018年第8期 作者:郑有贵 【 】 浏览:0次 评论:0

    要:1978年以来的四十年间, 中国就如何在工业化进程中促进乡村发展和振兴进行了探索, 其中在如何基于当时历史任务和历史条件处理好尊重农民首创精神与顶层设计、对乡村的“取”与“予”、乡村服务城市与乡村振兴、主体主导与多元互补发展等重大关系所积累的经验, 为实施乡村振兴战略提供了历史启示。

关键词:乡村改革发展;四十年;重大关系;历史经验

Historical Experience concerning Four Critical Relations in Reform and Development of Villages

Zheng Yougui

随着实践和理论的发展, 对中国促进乡村改革发展经验的总结不断深化。改革开放二十年之际, 亲历者和学界对乡村改革二十年的经验进行了探讨 (1) 。1998年10月, 中共十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》, 总结了农村改革二十年的基本经验, 包括:必须承认并充分保障农民的自主权, 把调动广大农民积极性作为制定政策的首要出发点;必须发展公有制为主体的多种所有制经济, 探索和完善农村公有制有效实现形式, 使生产关系适应生产力发展的要求;必须坚持以市场为取向的改革, 为农村经济注入活力;必须充分尊重农民首创精神, 依靠群众推进改革的伟大事业;必须从全局出发, 高度重视农业, 使农村改革和城市改革相互配合、协调发展。[1]980-981这些是对解放思想, 实事求是, 冲破僵化体制和陈旧观念的束缚, 推进高度集中的计划经济体制向市场经济体制转变, 并基于中国仍处于工业化初期的发展阶段, 如何促进乡村改革发展经验的总结。改革开放三十年之际, 亲历者和学界对乡村改革三十年的经验进行了广泛的讨论 (2) 。2008年10月, 中共十七届三中全会对乡村改革三十年的经验进行了总结, 指出只有坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重, 坚持农业基础地位、社会主义市场经济改革方向、走中国特色农业现代化道路、保障农民的物质利益和民主权利, 才能不断解放和发展农村社会生产力, 推动农村经济社会全面发展。这次全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》, 还把乡村改革发展三十年的经验作为要实现的新历史任务的重大原则, 提出必须巩固和加强农业的基础地位, 始终把解决好十几亿人口吃饭问题作为治国安邦的头等大事;必须切实保障农民的权益, 始终把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益作为农村一切工作的出发点和落脚点;必须不断解放和发展社会生产力, 始终把改革创新作为农村发展的根本动力;必须统筹城乡经济社会发展, 始终把着力构建新型工农城乡关系作为加快推进现代化的重大战略;必须坚持党管农村工作, 始终把加强和改善党对农村工作的领导, 作为推进农村改革发展的政治保证。[1]1866-1868这些是对基于改革开放三十年的实践和理论发展, 也基于进入工业化中期的新阶段, 就促进乡村改革发展的经验进行的新总结。学界还在其他时间对农村改革经验进行了总结 (1) 。在改革开放四十年之际, 鉴于亲历者和学界的探讨、中央对乡村改革发展经验的总结, 不再就专项经验进行重复探讨, 而是基于实践和理论的新发展, 尝试把改革开放四十年纳入工业化进程中考察, 就乡村改革发展四十年如何基于当时的历史任务和历史条件, 处理好尊重农民首创精神与顶层设计、对乡村的“取”与“予”、乡村服务城市与乡村振兴、主体主导与多元互补发展四个重大关系的历史经验进行探讨。

一、处理好尊重农民首创精神与顶层设计的关系

制度创新和发展的动力缘于权益的保障和利益的改善。充分尊重农民的首创精神, 有利于从实际出发推进制度创新和发展创新, 实现农民的潜在利益或利益改善。中共十一届三中全会原则通过、十一届四中全会正式通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》, 明确了要保障农民物质利益和民主权益的指导思想, 即:“农业政策和农村经济政策的首要出发点, 是发挥我国八亿农民的社会主义积极性。我们一定要在思想上加强对农民的社会主义教育的同时, 在经济上充分关心他们的物质利益, 在政治上切实保障他们的民主权利。离开一定的物质利益和政治权利, 任何阶级的任何积极性是不可能会自然产生的。”[2]如何保障农民的物质利益, 除了国家调整政策外, 农民也在寻找实现方式, 而且, 由于他们没有理论上的约束, 特别是对于所处的环境有深刻的感知, 会寻找到有效的实现方式。改革开放前农民首创包产到户如此, 改革开放初期首创包干到户如此, 在包干到户实施之后发展农业产业化经营和组建农民专业合作社也是如此。正因为国家充分尊重农民的首创精神, 善于总结基层实践的经验, 并与国家顶层设计结合, 探索出上下互动、避免认识上的教条而易于突破、能激发农民的发展动力、推广时易被农民接受的制度变迁路径。这是乡村改革发展能够成功突破的重要经验。

1.尊重农民首创精神不能离开国家顶层设计的统筹完善, 否则, 难以避免局部利益影响全局利益、近期利益影响长远利益问题的发生。无论是改革开放前农民首创包产到户, 还是改革开放时期农民首创包干到户、农业产业化经营等农业经营制度, 都是基层以实现农民的潜在利益或利益改善为动力。在这样一种出于实现局部利益、近期利益的制度创新过程中, 需要国家顶层设计的统筹完善, 才能实现局部利益与全局利益、近期利益与长远利益的统一。例如, 国家在推广包干到户过程中, 不是单一推广之, 而是将家庭承包经营作为集体经济双层经营中的一个层次。肯定包干到户的第一个中央1号文件《中共中央批转〈全国农村工作会议纪要〉》 (1982年) , 特别提出“由集体统一管理和使用土地、大型农机具和水利设施”。然而, 在实行包干到户过程中, 农民从实现利益更大化和兑现近期利益出发, 几乎把所有的农业生产资料分到户, 只顾家庭经营一个层次, 中央关于包括发展集体统一经营在内的双层经营的顶层设计没有得到全面实施, 导致一个时期内与现代化相悖的去组织化, 也就使全局和长远发展面临不少困难。随着实践的发展, 中央在延长土地承包期让农民吃上“定心丸”的同时, 进一步从全局和长远发展出发, 将以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制明确为农村基本经营体制。1990年3月3日, 邓小平提出了农业“两个飞跃”的战略构想, 指出:“中国社会主义农业的改革和发展, 从长远的观点看, 要有两个飞跃。第一个飞跃, 是废除人民公社, 实行家庭联产承包为主的责任制。这是一个很大的前进, 要长期坚持不变。第二个飞跃, 是适应科学种田和生产社会化的需要, 发展适度规模经营, 发展集体经济。这是又一个很大的前进, 当然这是很长的过程。”[3]集体经济组织尽管由于承担乡村基础设施建设和办社会负担重、政策支持不足、法律保障缺乏、内部激励机制构建滞后等原因, 统一经营一度陷入困境, 但国家一直没有放弃发展集体经济, 始终坚持土地集体所有, 这是21世纪初起农村集体经济在强农政策和内部制度改革下逐步发展的原因。再如, 在基层首创农业产业化经营初期的“公司+农户”模式中, 由于公司的强势和农民的弱势之差, 农民利益得不到充分保障。在这种情况下, 国家倡导发展农民专业合作社, 并通过制定和实施《中华人民共和国农民专业合作社法》这样一种顶层法律制度安排, 为促进农民专业合作社的发展壮大提供了法律保障, 也促进了“公司+合作社+农户”“合作社+农户”“党支部+合作社+农户”等多种组织化模式的形成, 使农民能够更充分地分享发展成果。

2.国家顶层设计的实施需要充分发挥农民的首创精神。中国之所以能够取得跨越发展的奇迹, 一个重要的经验, 就是通过战略、规划、制度、政策等, 引导资源的配置和利益的分配, 把局部利益与全局利益、近期利益与长远利益统筹起来, 这其中也需要处理好尊重农民首创精神与顶层设计的关系。20世纪50年代, 国家实施工业化战略, 这无疑是战略性顶层设计, 服务于国家工业化战略实施而建立高级农业生产合作社和之后的农村人民公社也是一种顶层设计, 其中一开始就面临如何处理好国家、集体、个人利益关系。1957年2月27日, 毛泽东在最高国务会议第十一次 (扩大) 会议上发表的, 后来被视为为中国社会主义道路探索作出重大贡献的《关于正确处理人民内部矛盾的问题》的讲话中, 就提出了解决好国家、集体、农民利益关系的命题, 指出“合作社正在经历一个逐步巩固的过程。它还存在着一些需要解决的矛盾。例如, 在国家同合作社之间, 在合作社内部, 在合作社同合作社相互之间, 都有一些矛盾需要解决。”[4]但是, 由于中国作为后发国家追求赶超发展, 快速推进国家工业化, 加之对有助于破解这一难题的农民首创的包产到户又加以取缔, 充分保障农民物质利益的问题没有实现有效破解。改革开放初期, 中国工业化尽管仍然处于初期, 仍需要农业向工业提供积累, 但已建立起相对独立的工业体系, 对农业向工业提供积累需求的紧迫性大为弱化, 这是尊重农民首创精神允许实行包干到户, 进而解决好国家、集体、农民利益关系的重要条件。21世纪初起, 尊重农民首创精神, 通过各类公益事业理事会、股份合作等组织制度创新, 使统筹城乡发展方略、推进城乡一体化、建设社会主义新农村、促进城乡融合发展等顶层设计能够因地制宜地加以切实实施, 并使其绩效更充分地发挥出来。为更好地实现乡村振兴, 一些地方如黑龙江兴十四村, 发挥党支部的核心领导作用, 构建起党领导下的治理机制, 积极促进集体经济改革发展, 发展成特色小镇, 步入城乡融合发展之路。一些地方坚持党的领导, 首创了“党支部+合作社+农户”模式, 探索出党对合作社领导和监督的有效实现路径。这些农民首创精神的发挥, 使国家的顶层设计落到了实处。实践表明, 离开农民的参与, 不尊重农民的首创精神, 国家顶层设计的预期目标在实践中难以实现。

3.尊重农民首创精神和顶层设计的结合, 不是静态不变的, 而是要动态地基于经济社会发展阶段及其需要解决的主要矛盾。在改革开放初期, 乡村改革要解决的主要问题是生产经营主体缺乏活力和对农民的激励不充分的问题。这一时期, 改革虽有搞活经济这样一个方向性目标, 但具体体制很不明确, 还处于摸着石头过河的改革阶段, 尊重农民的首创精神在推进改革发展中发挥了极其显著的作用。这一时期, 对农民首创改革方案进行总结完善, 加以推广, 也才易于突破认识局限性的束缚。21世纪初, 中国在工业化中期, 乡村改革发展要解决的主要问题是城乡差距较大的问题, 需要统筹城乡发展、推进城乡一体化、实行工业反哺农业, 这些政策转变都不是自下而上的改革能实现的, 必须从国家层面进行调整。即便如此, 也需要基于实践中的试验探路和试错, 并在这一过程中尊重基层首创精神, 对顶层设计的实施方案加以完善。

二、处理好对乡村的“取”与“予”的关系

无论是工业化初期对乡村“予”小于“取”的负支持阶段, 还是21世纪初进入工业化中期对乡村“予”大于“取”的正支持阶段, 政府都运用财政政策工具, 促进乡村发展, 只不过是对乡村“予”与“取”相对数量大与小的问题, 以及支持的政策目标和具体领域不同而已。改革开放四十年间, 在对乡村“予”所实现的政策目标、向哪些主体“予”、如何“予”等方面积累了经验。

1.根据工业化发展阶段和国家发展战略对乡村发展支持政策作出选择、调整。改革开放以来, 国家对乡村的支持, 经历了负支持和正支持两个阶段。第一个阶段, 是中国工业化仍处于初期, 农业部门的剩余继续向工业部门转移 (通俗称为农业养育工业) , 即政府对农业仍然实行负支持。第二个阶段, 基于进入工业化中期的新阶段, 中共十六大起, 开始明确对乡村实行“多予”“少取”的政策取向, 政府对乡村开始由负支持向正支持的政策取向转变。

中国关于乡村支持取向的确立, 不是主观随意的, 而是基于所处工业化阶段及国家实施的发展战略。早在1953年, 即国家工业化战略实施伊始, 毛泽东就用富有情感的“大仁政”与“小仁政”的话语, 清晰地表述了保障国家工业化发展是“大仁政”, 将照顾农民眼前利益的政策视为是“小仁政”。[5]21世纪初, 根据中国进入到工业化中期的经济社会阶段, 胡锦涛作出了“两个趋向”的论断[6], 使政府对乡村实施正支持形成了统一认识。中国将乡村问题的解决纳入国家整个经济社会系统来考虑, 并从理论和实践上加以不断丰富和发展, 是乡村改革发展和中国现代化顺利推进的成功经验。

无论是“大仁政”“小仁政”还是“两个趋向”的论断, 都是长时段视角对工农城乡关系的把握。其中, 在实践中, 一些时候工农城乡关系处理不当, 导致乡村发展滞后, 是由于计划经济下的急于求成, 或破解市场经济下乡村的弱势地位问题需要有一个过程, 是短时段的问题。中国有勇气和能力纠正失误, 在计划经济急于求成导致农业发展波折[7]之后, 中央决定和实施对国民经济的调整以加强乡村发展, 在市场经济下针对乡村边缘化实施社会主义新农村建设和乡村振兴战略。如果不是这样一个从长时段视域对发展主线的把握, 仅看到细碎化或短时段的波动现象, 那就不能认识到中国乡村发展能够实现质的飞跃的原因。从长时段把握国家发展战略下处理工农城乡关系的规律和短时期的失误, 才能辩证把握处理工农城乡关系的中国式经验。

2.根据经济社会发展阶段对乡村支持目标和领域作出选择、调整。对乡村支持政策目标和领域的变化, 是基于实践发展需要, 并把国家有限的财力用于最迫切需要解决的问题上。改革开放以来, 政府支持乡村的领域和政策目标发生了变化, 由促进产业发展到促进经济社会的全面发展。改革开放初期, 针对农产品供给不足的问题, 国家对乡村支持的政策目标是实现农业生产能力的提升, 其中重大的建设项目是实施了大规模的商品粮基地建设。在农产品短缺问题得到缓解后, 从满足农民增收和人民消费安全出发, 继提出高产、优势、高效后, 又先后加上“生态”和“安全”目标。尽管如此, 政府对乡村的支持仍然以农产品供给为主, 只不过不仅要满足农产品数量增长需求, 还要满足质量提高需求。进入21世纪后, 中国由于进入工业化中期, 开始了由农业养育工业、乡村支持城市向工业反哺农业、城市支持乡村的转变。针对城乡差距扩大的问题, 由偏重对农业支持向乡村经济社会全面支持, 特别是2005年中共十六届五中全会提出建设社会主义新农村起, 公共财政对乡村社会发展和基础设施建设给予了较大力度的支持。

3.把增强乡村内生发展能力作为政府对乡村支持的着力点。改革开放以来, 就如何通过政府对乡村发展的支持, 以增强乡村内生发展能力, 进行了多方面的探索, 如通过在基础设施、科技、价格等对产业发展的支持, 奠定乡村发展的产业基础;通过对农村实用人才建设的支持, 增强农民就业创业的能力;通过对农民合作社的支持, 增强农业在市场经济下的发展能力;通过对农村集体经济的支持, 增强乡村经济社会统筹协调发展能力;等等。其中, 以下两方面的经验尤为值得重视和在坚持中加以完善。

一是在遵循WTO规则和借鉴国际经验实施直接补贴的同时, 坚持通过对乡村基础设施建设和农业科技研发推广的支持, 以实现生产力水平的提升。中国加入WTO后, 基于WTO“绿箱”和“黄箱”政策的规定, 开始实施不扭曲价格的直接补贴, 这是对国际经验的借鉴。中国也积累了自己的经验, 就是政府对农业基础设施建设和科技研发推广进行支持。中共十一届三中全会原则通过、十一届四中全会正式通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》, 明确了对农业实施支持的指导思想:“我们还必须切实加强国家对农业的物质支持和技术支持, 使农业得到先进的技术装备。如果离开这种支持, 单纯依靠农民本身的物质力量和积极性, 农业还是不可能高速发展, 尤其不可能实现机械化和现代化。”中国农业生产能力, 如粮食产能, 由1978年的30477万吨, 增加至2017年的61791万吨[8], 关键是国家注重农业基础设施建设、科技研发推广等。如果仅仅实施直接补贴, 农业生产能力是难以如此快地形成。

二是在多渠道支持乡村建设的情况下, 将支持政策整合到农民为主体的经济组织, 有利于促进乡村内生发展能力的提升。改革开放以来, 乡村经济组织多元化, 包括集体经济组织、专业合作社、农户、农业公司等。同时, 随着农业养育工业向工业反哺农业政策、乡村支持城市向城市支持乡村的转变, 政府支持乡村发展的渠道增多。这就面临重点支持哪类主体、多个部门如何支持等问题。从实践看, 应坚持重点支持以农民为主体的组织。在20世纪90年代农业产业化经营兴起后, 农业支持的政策目标, 不仅包括增加产能, 又增添了带动农户发展能力的提升。当时有一个支持农业产业化经营就是支持农业、支持龙头企业就是支持农民的认识。这一认识得不到实践的充分验证。进入21世纪, 面对“公司+农户”模式中公司和农户两个不同利益主体博弈, 处于弱势地位的农户不能充分分享发展成果时, 国家加大对农民专业合作社的支持。毋庸置疑, 集体经济组织、专业合作社、公司、家庭农场、农户都是发展现代农业和振兴乡村的重要力量。在支持多种主体中, 需要根据中国农业生产经营规模小的特点, 实施雪中送炭的政策, 而不是锦上添花。实践表明, 支持农民专业合作社, 能够促进农业生产经营的发展;支持集体经济组织的发展, 不仅能够促进农业生产经营的发展, 还能够促进乡村社会事业的发展和基础设施的改善。实践还表明, 构建起以集体经济组织为平台的政策支持体系, 将政府对乡村的支持资金, 通过集体经济组织进行整合, 并通过集体经济组织代行国家财政支持所形成财产的权益, 或将国家财政支持资金所形成的股权明确由集体经济组织所有等, 可以收到多方面成效: (1) 与国家财政支持的性质相适应, 可以避免国有财产的流失, 避免财政支持政策的实施助推私有化; (2) 可以解决政府支持撒胡椒面形不成合力和重复浪费的问题; (3) 可以促进集体经济的发展壮大, 发挥集体经济在促进社区综合合作、乡村经济社会协调发展、城乡融合发展, 进而在促进乡村振兴中发挥不可替代的功能。

三、处理好工业化进程中乡村服务城市与乡村振兴的关系

在工业化进程中, 乡村的发展、振兴是与其功能定位及其实现相关的。在工业化初期, 乡村服务城市的功能定位明确, 不仅向城市提供农产品, 还由于生产要素投入的回报率有工业高于农业的差异, 导致土地、资金、劳力等生产要素由农业、乡村向工业、城市转移。如此, 农业、乡村尽管受工业、城市发展的辐射带动, 实现较快发展, 但滞后于生产要素聚集能力强而实现更快发展的工业、城市, 乡村边缘化, 难以振兴。这表明, 乡村边缘化是工业革命后工农城乡关系范畴的问题。

改革开放四十年的实践表明, 实现乡村服务城市与乡村振兴统一, 应改变乡村以提供农产品、劳动力、资金等功能为主的状况。中共十九大提出城乡融合发展, 是一种不同于刘易斯二元结构的发展模式。促进城乡融合发展, 促进一二三产业融合和乡村多种功能的拓展, 增强乡村内生发展能力, 改变工业化过程中生产要素由农业、乡村单一流向工业、城市的态势, 进而破解工业化进程中的城乡二元结构, 促进乡村振兴。在工业化进程中实现乡村服务城市和乡村振兴的双重目标, 有以下两个方面的经验教训。

1.统筹把握农产品供给与乡村资源的生态、文化价值的关系。这是一个与经济社会发展阶段相关的问题。中国城乡二元结构的形成, 除保障国家工业化战略实施的计划经济体制这一特殊原因, 更主要还是由于经济自身运行所致。乡村生产要素外流不是中国特有现象, 是国际上普遍存在的。诺贝尔经济学奖得主刘易斯对此问题进行了分析, 提出城乡二元结构论。长期以来, 中国在温饱问题没有得到很好解决的经济社会发展阶段, 不得不偏重农产品供给功能。不仅如此, 为实现农产品数量的快速增长, 选择先发展后治理, 由此导致乡村生态功能被忽视, 甚至乡村生态环境遭受破坏;在长时期追求现代工业文明下, 乡村文化功能被忽视, 有当地特色的传统文化村落快速消失。在这样一种乡村以保障农产品供给为主的功能定位下, 加之生产要素投入的回报工业高于农业, 导致乡村生产要素大规模流向工业和城市。中国工业化、城市化的快速推进得到了乡村劳动力、资金、土地等生产要素大量非农化的支撑, 但也使城市与乡村发展差距大的问题长期得不到解决, 一些地方的农村还发生“空心化”现象。

进入21世纪, 乡村功能发生了重大变化。随着工业化和城市化达到一定水平后, 广大人民对生态优美和多样的乡村文化的需求增长, 乡村的多种功能更为显现。适应这种变化, 中国转变发展方式, 由赶超时期的追求GDP增长, 转向经济、政治、文化、社会、生态全面发展。中共十八大以来, 更加强调乡村的生态和文化等功能。在城镇化进程中, 习近平提出要让城市融入大自然, 不要花大气力去劈山填海, 很多山城、水城很有特色, 完全可以依托现有山水脉络等独特风光, 让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁[9];提出绿水青山就是金山银山的理念;提出包括绿色发展在内的新发展理念;提出生态兴则文明兴, 生态衰则文明衰, 要自觉把经济社会发展同生态文明建设统筹起来, 加快构建生态文明体系, 加快建立健全以生态价值观念为准则的生态文化体系, 以产业生态化和生态产业化为主体的生态经济体系, 以改善生态环境质量为核心的目标责任体系, 以治理体系和治理能力现代化为保障的生态文明制度体系, 以生态系统良性循环和环境风险有效防控为重点的生态安全体系[10]。正是在中国特色社会主义事业总体布局和新发展理念下, 乡村的生态、文化等功能凸显, 乡村体验、休闲、康养产业快速兴起, 城乡融合发展日渐展开。

上述历史回顾给出了深刻的启示, 即在建设美丽中国的进程中, 要改变较偏重乡村的农产品供给功能, 更加注重生态和文化功能, 以特有的充满魅力的生态和文化增强乡村发展聚集能力, 改变乡村资源单一流向非农领域, 扭转乡村边缘化、“空心化”趋势, 乡村振兴才有产业发展的支撑。

2.处理好农民进城与返乡的关系。在这个问题上, 存在一些认识误区, 把人口的城市化绝对化, 对于农民返乡就业创业视为逆城市化。改革开放以来, 农民进城或返乡, 是在市场机制下受多种因素影响的结果。 (1) 经济社会发展阶段。乡村劳动力流向非农是与工业化进程相伴的, 也是由工业化所处阶段决定的。在工业化进程中, 特别是工业化初期, 由于劳动力投入回报的工业部门高于农业部门, 因而乡村劳动力源源不断流向城市。这是市场经济下的普遍现象。就中国而言, 在改革开放前的计划经济体制下, 由于优先发展重化工业, 这样的工业化吸纳劳动力的能力有限, 加之当时乡村向城市提供农产品的能力不足, 因而采取与就业、消费品供应等统一于一体的城乡二元户籍制度, 限制了乡村人口流向城市。乡村人口大规模流向非农, 发生在改革开放后, 特别是在20世纪90年代呈加速态势, 发生“民工潮”现象。现今, 中国乡村不能向工业和城市提供更多的劳动力, 这被有的学者视为达到刘易斯拐点。如此, 随着农业现代化的快速推进和乡村多种功能的拓展, 城乡融合发展下乡村要素的回报率提高, 吸引了工商资本下乡, 农民在积累人力资本、社会资本和开拓市场能力的基础上, 也开始回乡创业。 (2) 当时的发展需要。乡村劳动力流向工业和城市, 有一个度的问题。如果在一个时间段内乡村劳动力流向城市的速度过快, 一方面工业和城市接纳不了, 一方面导致乡村提供不了所需要的农产品供给。1958年“大跃进”运动即是如此, 因而在此后的国民经济调整时期, 通过行政方式安排2000多万城市人口到农村。再后来, 国家动员知识青年下乡, 也是这样一种经济发展状况决定的, 而不是表象层面的单纯的让知识青年接受贫下中农再教育的问题。经过改革开放以来乡村劳动力向工业和城市转移, 要解决转移过多可能导致乡村荒废现象的问题。现今, 乡村振兴需要多种人才。中央和各地采取多种政策措施, 鼓励和支持农民返乡创业, 是根据乡村振兴需要多种人才而采取的重大举措。在工业化进入到现阶段, 实施鼓励返乡创业政策, 也是更好发挥政府作用解决城乡发展不平衡和乡村发展不充分这一矛盾之举。

四、处理好主体主导与多元互补发展的关系

乡村改革发展四十年, 改变了一刀切、单一结构等做法, 这出于因地制宜, 也是与社会主义初级阶段相适应。四十年乡村改革发展积累的处理主体主导与多元互补发展关系的经验, 那就是多元化发展并不是不要主体, 也需要主导力量的保障或引领带动。

1.在农村所有制结构方面, 处理好坚持公有制与发展多种所有制经济的关系。1978年以来, 改革了清一色集体统一经营, 在此基础上发展非公有制经济, 适应了社会主义初级阶段的要求。农村改革能够成功, 有一个重要的原因, 就是在乡村土地上坚持集体所有制, 改革的只是经营形式, 形成了以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制。这一经营体制的实行, 既保障了土地集体所有制不变, 又使农民有了经营自主权, 进而促进生产经营主体的发育成长。基于农村土地集体所有的集体经济组织, 尽管受多种因素的影响, 统一经营发展滞缓, 甚至有不少没有统一经营的“空壳村”, 仍然有着不可或缺的功能:其一, 承载社会保障功能。在农村土地集体所有制下, 国家规定土地承包经营制度长久不变, 只是承包经营权可以流转, 农民不至于失去土地而发生两极分化, 也可避免失去土地流入城市而形成贫民窟现象的发生。同时, 也为农民外出就业创业提供了保障, 农民可外出安心打拼。其二, 承载保障农民权益功能。在工业化、城镇化进程中, 一些因土地非农化的农民变成市民, 集体经济组织可为他们权益提供保障, 这有利于城镇化的发展。其三, 承载促进乡村振兴的功能。一些外出就业创业实现资本积累并积累了创业和开拓市场经验的农民, 开始选择返乡创业, 土地承包权及其流转为他们拓展发展空间提供了基础。更为重要的是, 基于土地的集体所有制, 一些地方抓住了工业化、城镇化、农业现代化的机遇, 促进集体经济的发展, 构建起促进乡村经济与社会协调发展、城乡融合发展的机制。

2.在生产经营主体方面, 处理好坚持以农民为主体和多种主体参与乡村发展的关系。随着农业现代化建设的推进和乡村多种功能的拓展, 资本不再单一流向城市和非农产业, 工商资本逐步进入乡村。工商资本进入乡村是一把双刃剑。一方面, 有利于解决乡村发展资本短缺和市场开拓能力弱等问题, 为乡村产业发展提供资本和人力资本支撑;另一方面, 由于工商资本的强势, 会发生挤出效应, 农民可能失去发展机会, 甚至可能导致两极分化和进一步固化城乡二元结构。日本在很长时期内, 明确规定不允许资本下乡。改革开放以来, 国家注重促进以农民为主体的经济组织的发展, 采取了重大措施。一是坚持发展集体经济, 发挥集体经济组织促进乡村社区事业发展不可或缺的功能。二是为解决农民生产经营中遇到的问题, 在“公司+农户”模式的农业产业化经营兴起后, 培育农民专业合作社, 并制定和实施《中华人民共和国农民专业合作社法》, 对农民专业合作社予以法律支持和保障。三是在处理以农民为主体与工商资本下乡关系的实践中, 中国探索如何避免农民成为工商资本雇佣的办法, 如基层创造, 中央加以肯定和倡导的农民发展合作社和以土地承包经营权、资金入股公司或合作社等政策取向, 力求形成农民参与的股权结构和治理结构, 农民能够作为合作社的成员或公司的股东, 参与合作社或公司的治理和发展, 并充分分享发展成果。一般而言, 工商资本进入乡村时, 较少愿意让农民以参股的方式分享发展成果。鉴此, 可形成一种制度化的保障, 如对吸纳农民以资金、土地入股的合作社、公司, 在其兴办初期给予用地优先、税收优惠等政策, 以促进农民参股合作社、公司机制的形成。四是在政策上对工商资本进入乡村既支持, 又加以引导, 避免工商资本下乡导致对资源的掠夺性开发利用, 为乡村可持续发展提供保障。简言之, 改革开放以来的实践表明, 只有从政策和法律上保障农民的主体地位, 形成发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的实现机制, 走出中国特色社会主义的乡村振兴之路才有可能。

参考文献

[1]中共中央文献研究室.改革开放三十年重要文献选编 () [G].北京:中央文献出版社, 2008.

[2]中共中央文献研究室.十一届三中全会以来党的历次全国代表大会中央全会重要文件选编[G].北京:中央文献出版社, 1997:39.

[3]邓小平文选:3[M].北京:人民出版社, 1993:355.

[4]毛泽东文集:第7卷[M].北京:人民出版社, 1996:221.

[5]中共中央文献研究室.毛泽东年谱 (一九四九—一九七六) :第2卷[G].北京:中央文献出版社, 2013:163-164.

[6]胡锦涛文选:2[M].北京:人民出版社, 2016:247.

[7]农业部农村经济研究中心当代农业史研究室.农业大波折的教训[M].北京:中国农业出版社, 1996:2-3.

[8]国家统计局.中华人民共和国2017年国民经济和社会发展统计公报[DB/OL].2018年2月28日, http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201802/t20180228_1585631.html.

[9]中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编 (上) [G].北京:中央文献出版社, 2014:603.

[10]坚决打好污染防治攻坚战推动生态文明建设迈上新台阶[M].人民日报, 2018-5-20.

注释

1 陈耀邦:《农村改革:20年成功经验》, 《人民论坛》1998年第11期;李庆华、梁丽萍:《对农村改革基本经验的几点看法---访国务院原农村发展研究中心副主任吴象同志》, 《中国党政干部论坛》1999年第4期;陈希玉:《邓小平理论与农村改革的历史经验》, 《发展论坛》1999年第1期;于金富:《农村改革经验对国有企业改革的主要启示》, 《经济纵横》1999年第11期;等等。

2 段应碧:《农村改革30年经验谈之一方向明确:坚持市场取向》, 《农村工作通讯》2008年第18期;韩俊:《中国农村改革的基本经验、问题剖解与下一步》, 《改革》2008年第8期;卢文:《农村改革30年的主要经验》, 《南方农村》2008年第6期;宋洪远:《中国农村改革的基本经验与发展趋势》, 《中国发展观察》2008年第5期;等等。

3 刘迎秋、郭庆方:《中、韩农村经济改革经验:比较与选择》, 《中国社会科学院研究生院学报》2005年第1期;简赋:《我国农村改革的基本经验与政策建议---十六大以来我国农村改革发展概述》, 《农村经营管理》2007年第11期;李后梅、徐其清:《思维变革引领政策改革的方向---对我国农村改革经验的深层解读》, 《安徽农业科学》2010年第35期;等等。和实施《中华人民共和国农民专业合作社法》, 对农民专业合作社予以法律支持和保障。

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