【摘要】为何各界对农民工社会保障权均等化问题重要性认识较为一致，在现实上却推进乏力？本文基于对农民工社会保障的历史考察，发现由于多元主体之间基于不同目标与利益，互相之间既有抵牾冲突也有合作共谋，多元主体之间的互构形塑了当前农民工社会保障的现状。这种多元主体之间的冲撞、互构与共谋既制约了均等化进程的快速推进，但客观上维护了各方的利益平衡并减少了试错的成本，形塑了均等化推进的既有制度性框架与利益关系。昭示进一步推进农民工社会保障权既需要兼顾各方利益又要抑制强势方面利益固守，形成新型的制度框架。
【关键词】农民工；社会保障；均等化；社会互构；城镇化
【作者简介】 操家齐，宁波大学法学院城乡治理现代化研究中心副教授、华中师范大学中国农村综合改革协同创新研究中心研究员、复旦大学国际关系与公共事务学院博士后。研究方向，城乡基层治理。
一、现象与问题
农民工社会保障权均等化问题已经成为我国新型城镇化进程中的关键问题，本届中央领导集体对“人的城镇化”高度重视。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化” 。《国家新型城镇化规划（2014-2020）》将“推进农业转移人口享有城镇基本公共服务”作为关键目标。此后，国家政策不断跟进，仅2016年国务院就先后出台四项相关文件强力推进这一工作。从这些文件可以看出，中央的要求越来越急迫，采取的措施越来越有力，甚至开始采用与财政转移支付、用地指标挂钩以及加强审计监督这样的“硬”政策来推进。
农民工社会保障权是随着中国经济社会的发展逐步浮现出来的一个重大问题。改革开放之初农民工进城，其社会保障权并没有成为一个问题，因为由于城乡的身份区隔，城乡原本分属不同的社会保障系统，农民工与市民享受权利的不同被认为是理所当然的。那么，为什么后来又会发展成为一个问题，进而又不断朝着权利均等化的目标在演进？为什么中央政府意识到解决农民工问题的紧迫性之后在政策层面上积极推动而地方政府推进力度并不大？而近年来农民工社会保障权均等化进程却进展较大？其背后的支撑逻辑是什么？该逻辑的现实解释力以及其约束下的农民工社会保障权远期发展路径又是什么？这也成为本文需要重点探讨的核心问题。
现有研究多数是从政策研究入手，探讨研究农民工生存与发展的现状，针对问题提出对策。这当然是具有现实意义的。易毅注意到农民工市民化进程中多元的利益关系，但尚未进一步陈述多元主体之间是如何互动的，以及这一互动如何影响进程。有学者认为是经济利益驱动是经济主体之间的博弈结果。这种说法具有一定的解释力，因为在农民工问题上中央政府和地方政府都有着现实的经济考量，无论是推动农民工返乡创业还是推进新型城镇化都考虑到了现实的经济问题。但仅仅考虑到经济问题还不全面，因为还涉及到社会稳定、社会公平方面的问题。此外，这一博弈忽略了农民工这一重要主体的能动性。农民工虽然处于弱势地位，但从长期来看，却能渐进地改变历史。也有学者重视农民工的主体性，认为农民工主观愿望已从“经济-生存”发展到“身份-承认”阶段，农民工的利益诉求正从“底线型”利益向“增长型”利益转变，这种研究无疑是有意义的，因为作为多元主体中重要的一环，农民工本身意愿常常被忽视。事实上，农民工社会保障权的推进是一个复杂的系统工程，任何单方面的善良愿望或者努力都难以根本改变其进程。
除了多元主体的影响之外，本文认为农民工社会保障权需要从其历史发展脉络中探寻其隐含的机理，因为其现有多元主体无不受制于历史的路径依赖和束缚。历史制度主义认为制度的生成不是凭空产生，而是某一历史进程的具体遗产。“人们自己创造自己的历史，但是他们不能随心所欲地创造，并不是他们自己选定的条件下创造，而是在直接碰到的、既定的从过去继承下来的条件下创造”。事实上，传统的城乡二元分割的体制在今天依然没有完全破除。只有找到历史的发展逻辑才能对现实的运行逻辑进行有深度的解释。这也是本文需要着墨的重点之一。
本文针对农民工社会保障权问题，基于历史的追溯与现实的考察，发现由于中央政府、地方政府（包括流入地与流出地）、用工单位、农民工、老市民等多元主体之间基于不同目标与利益，互相之间既有抵牾冲突也有合作共谋。农民工社会保障权本非一个既定的目标，但由于互动过程中一系列矛盾与问题的推动，逐步上升为重要议题并走向均等化。虽非顶层设计，但有着内生必然逻辑。农民工出于对美好生活的向往，到城市寻求出路。他们面临着制度的束缚和相关方面的不平等待遇，但他们仍艰难前行，而且他们追求的目标不断调整，并逐步提升现代国民权利意识。农民工对原有制度框架的冲撞和中央政府的理性回应客观上增进了国家和个人利益。中央政府明确流入地政府的主体责任但受制于配套政策和相关资源跟进迟滞，流入地政府支持中央政策但迫于财政压力往往以技术性壁垒延宕推进进程；流入地政府与用工单位“共谋”达到既维护企业经营利益又保障地方社保正常运转的平衡；农民工与用工单位“共谋”达到在现有制度框架下双方的暂时“共赢”，也埋伏下条件成熟时冲突的隐患；而流入地政府与流出地的互动与竞争逐步提升了农民工的保障水平；新老市民的互动与冲突既掣肘了农民工市民化进城，但也在一定程度上促进了双方的利益。总体来看，这种多元主体之间的冲撞、互构与共谋既制约了均等化进程的快速推进，但客观上也维护了各方的利益平衡并减少了试错的成本，形塑了均等化推进的制度性框架与利益关系。昭示进一步推进农民工社会保障权既需要兼顾各方利益又要抑制强势方面的利益固守。
二、历史脉络：农民工权利演进的“两个阶段”
客观地说，农民工的社会保障权，在农民工刚开始形成的时期，根本就不存在这个问题。因为，当时不仅流入地政府觉得没有这个义务，就连农民工本人也没有这个需求。这个问题是随着我国经济和社会的进步逐步而变得迫切的。本文认为城市农民工政策可以分为两阶段，第一个阶段我称为“冲击与回应”阶段，这一阶段农民工追求的是“自由迁徙权和择业权”，这一阶段大约是从1979年到2003年，起点是“民工潮”的兴起，完成的标志性事件是2003年的“收容遣送制度”的废止。这一阶段为下一阶段农民工社会保障权的争取奠定了基础；第二阶段称为“多元主体互构的胶着渐进阶段”，起点是从2003年开始的“民工荒”，第二阶段追求的才是平等的社会保障权的问题。这一阶段从2004年开始一直持续到现在还在进行中，迄今并未完成。但从2010年起，这一进程有加快的迹象，具体表现有2011年前后的“富士康事件”、“本田事件”及“增城事件”等农民工集体行动引起社会各界对农民工权益的重视。此外，从2013年起沿海发达地区外来流动人口增幅开始出现负增长，“用工荒”加剧。
（一）冲击与回应：自由迁徙权与择业权的争取
自由迁徙和自主择业是农民工社会保障权形成的先导权利，没有了前者，后者则无从谈起。
农民的流动在中国的历史上是一个常态，历史上封建王朝为了维护社会的稳定曾经也推出了一些限制措施。但总体来说，中国农民普遍安土重迁，一般不到万不得已，一般不会背井离乡。但近代以来，由于受战争、现代化乃至观念的冲击，农民的迁徙开始变得越来越普遍。建国之初，对农民的自由迁徙不加限制。之所以后来要限制，是因为农民的迁徙与国家建设工业化的目标出现冲突。建设工业化需要稳定的商品粮生产基地和原材料市场，这与建国初农民吃饱、致富的愿望相冲突，农民惜售和卖高价的期望导致城市粮价上涨，国家通过采取统购统销政策和合作化、公社化运动限制了农民的经济自由，而不少农民开始进城打工寻求更好的生活，为此国家通过户籍制度限制农民的流动，并通过一系列的强制性措施实现了这种目标。这种局面一直持续到联产承包责任制普遍推行之后，人民公社解体，农民不仅吃饱了肚子，也重新获得了经济自由。由于劳动力富余再加上“卖粮难”，出于追求更好生活的愿望，农民开始流动。据《人民日报》报道，从1979年起安徽等地城市农民工人数开始激增。不过当时的政策限制使用农民工，要求劝退、清理农民工。为了解决农村富余劳动力的问题，1983年中央的一号文件开始提出“离土不离乡”的思路。这一思路得到了费孝通先生“发展小城镇”的理论支撑。后来由于乡镇工业发展过快，与国有企业的利益发生冲突，再加上经济过热，导致国家收紧了对乡镇企业的政策，不少乡镇企业倒闭，使得农民工继续涌入城市。此后随着企业改革的推进，企业用人自主权大幅扩大，再加上民营企业、外资企业的崛起，从而吸引并安置了大量的富余劳动力。这一时期，农民工的地位相当尴尬，不少企业聘用他们主要目的是降低用工成本，除了低廉的工资之外，几乎没有其他社会保障。城市市民认为他们抢了自己的饭碗，对他们也有偏见。而一些流入地政府也认为他们给城市管理带来了麻烦，不断出台措施“控人”，目的是限制农民工“盲目流动”。由于“堵”的办法效果有限，政府开始意识到要想办法“解决剩余劳动力的出路”，需要采用“疏”的办法，一是就地消化，发展第二、三产业，二是规范农民工流动，用就业卡、就业证限制农民工无序流动，再通过暂住证加强对农民工的管理。此外，收容遣送制度也成为限制农民工流动的一个重要措施。但这些措施都挡不住中国农民追求财富和美好生活的脚步，农民依然以其执着的勇气不断冲击城市对他们的限制，进入城市的农民工依然越来越多。直到2003年“孙志刚”事件的爆发，引起了全国性的对公民自由迁徙权利限制的不满，收容遣送制度被正式废除。而同一年国务院发出第一个针对农民工进城务工就业管理和服务工作的文件 ，要求取消对农民进城务工就业的不合理限制，改善农民工的生产生活条件。至此，在农民工持续争取之下，城市终于向农民工敞开了大门，尽管这并不表明接纳了农民工，但至少表明政府承认了农民工的自由迁徙权和自由择业权，也为今后农民工在城市争取均等的社会保障权创造了基本条件。
（二）多元主体互构与胶着：社会保障权均等化的争取
从2003年起，农民工权益问题才受到普遍性的关注。也正是从这一年起中央和地方开始出台相关的文件保障农民工的权益。但这个重视却是由外因引发的，还称不上是主动作为。其中的原因，一是上文中提到的孙志刚事件引起了全国性的关注，但更为关键的是在这一年第一次出现了“民工荒”。此后几年，民工荒不仅没有缓解，反而有常态化的趋势。分析为何出现民工荒，当时的舆论主要有四个理由：一是沿海发达地区经济迅猛发展，经济过热导致用工增加；二是从2003年起国家开始为农民减负，出台了一系列的惠农增收政策，吸引了农民工回流务农；三是认为由于劳动力用工市场不成熟、不规范，劳动力市场无法及时、准确地传递宏观经济对劳动力需求量的变化；四是认为是农民工开始对不公正待遇说不。从十余年发展实践来看，第一个判断基本准确，此后的十年确实是中国历史上罕见的高速发展期，这一阶段对劳动力的吸纳也是巨大的。不过开始意识到农民工所受到的不公正待遇问题，也是时代进步的表现。
由于民工荒成为常态，再加上舆论上对农民工待遇不公的批评开始引起中央对农民工问题的关注。中央各部委开始出台一系列的政策保障农民工权益，当时的劳社部发文要求解决农民工欠薪、劳动合同管理、工伤保险、医疗保险问题；财政部发文将农民工管理有关经费纳入预算。这对于农民工的社会保障是一个有益的推动，但在执行力度上普遍不大，对农民工社会保障权的重视程度还没有上升到战略层次。
2006年国务院发布《关于解决农民工问题的若干意见》，首次明确农民工是“产业工人的重要组成部分”，这具有重大的意义，也就是说他们在身份上不再被认为是农民，而是工人的一部分。该文件强调农民工问题事关我国经济和社会发展全局，解决农民工问题是建设中国特色社会主义的战略任务，这就首次将解决农民工问题上升到战略层面。意见还提出要积极稳妥地解决农民工社会保障问题。对农民工的养老、医疗、工伤都提出了要求。这次意见的发布最大的意义就是将农民工问题的解决上升到党和国家的战略高度，从而成为推动各地重视农民工权益的一个纲领性的文件。
从此以后，农民工的地位开始发生较大提升，2008年有3位农民工当选为全国人大代表，也就是说在政治上的地位得到认可，具有较强的合法性。农民工争取自己的权益也更加理直气壮。此一阶段，农民工对自己的权益的争取不仅仅是表现为过去常见的讨薪，而且表现为争取更好的工作条件、更高的待遇、甚至更好的社会保障，也就是说农民工已经不满足于最低的温饱层次的要求，开始追求安全甚至尊严，也就是说有了发展层次的需求。农民工争取自身利益的行为也不仅表现为自发的分散的“原子化”行动，而且也开始出现更多的有组织的集体行动。
三、逻辑建构：社会保障权均等化的演进逻辑
社会学家郑杭生先生等人提出了社会互构论引起了学术界的关注，该理论框架着眼于个人与个人、群体、社会、国家之间，以及群体间、社会与国家间等等关系的分析。在个人与社会关系上，社会互构论认为两者的相互联系既是差异的、对立的和冲突的，也是适应的、协调的和整合的, 是互为前提、互为存在条件、不可分割的。两者之间既有深刻裂痕和剧烈冲突，同时也高度依存、相互型塑，它们的各自诉求和实践构成了现代社会的各个方面。这一理论对于解释农民工社会保障问题的推进具有一定的参考意义。
我们承认农民工在争取自身权益的过程中与有关各方是存在着冲突的，但从主流看，有关各方又是互相依存、相互形塑的，从过程和结果来看，既促进了农民工社会保障水平的提升，也推动了中国经济社会的发展。不过我们要注意到农民工在互构的过程中相对于其他方面来说，力量是不对等的，他们总体上处于弱势地位，但弱者也有弱者的“武器”。（斯科特，2007）农民工庞大的数量，以及他们追求美好生活的执着精神，再加上他们对国家、社会的重要性的提升，都增强了他们的影响力。在这一庞大的互构体系之中，互构主体是包括中央政府、地方政府、用工单位、城市市民、农民工本人等五个主要方面，其中地方政府又可以分为流入地政府和流出地政府；互构场域是农民工流入的城市；互构特征主要有三个方面，一是过程是动态的，二是各方之间的力量是不均衡的，而且强弱是不断发生变化的，三是总体上农民工处于弱势地位，但在趋势上农民工地位在增强；互构策略是既有冲突与排斥，又有共谋与合作；互构目标是既提高个人的社会保障水平，又在总体上促进中国经济社会发展水平的提升。
在有关各方的互构过程中，存在着一种“共谋”现象。所谓“共谋”，也称“合谋”（collusion），本来是西方市场寡头之间秘密协商垄断市场的经济行为。周雪光借用这个概念解释基层政府间的制度化了的非正式行为，他认为一些基层政府在执行来自上级部门特别是中央政府的政策指令时，会联手采用一些“变通性”、“灵活性”的手段来应对，以在执行中央政策与兼顾地方实际之间找到一个平衡，他认为这种“共谋”是一种中性概念，在现实中是一种“理性”选择。我们这里借用这种概念描述地方政府与企业、以及企业与农民工群体在执行中央关于农民工社会保障政策时的一种默契行为。
“互构”与“共谋”的关系表现在：“互构”是一个互动的过程，而“共谋”是互构过程中部分主体之间的一种策略性工具，它可能会加剧了互构过程中的摩擦，也可能会“润滑”互构的过程。总之，多元主体之间的互构与共谋，“形塑”了一个立足于“城乡分治”的旧制度框架下的被农民工持续冲击而形成的被各方暂时维持的、不稳定的新型利益关系，这可以被称为有中国特色的农民工社会保障权均等化的演进逻辑。
（一）公正与发展均衡下的中央政府、地方政府与农民工的互动
1.政策与执行之间的地方“技术壁垒”。农民工出现得很早，但中央真正重视农民工问题比较晚。从2003年起迫于地方反映的“民工荒”和一系列的农民工权益被侵犯的事件发酵使得农民工问题提上议事日程。农民工找温家宝讨薪以及上文所述的“孙志刚”事件就是此一时期的典型事件。此后中央出台了一系列关于维护农民工权益的文件，2006年1月发布的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》就农民工社会保障权的多个方面都作出要求。中央明确解决农民工问题的责任主体是流入地政府，因此承担成本的也是地方政府。比如解决农民工随迁子女就学的政策，中央明确规定“两为主”，也就是以“流入地为主”、“公办教育”为主。而且针对反映较大的“借读费”问题中央明确规定不许收取。一些地方官员抱怨中央只出政策不出钱，而且还不许地方政府收钱，地方政府当然积极性不高，因此，以结合地方的具体情况为由，一方面承诺执行中央的政策，另外一方面，设定种种门槛（类似国际贸易上的“技术壁垒”），限制农民工子女大规模进入公办学校，比如浙江、广东的一些地方甚至需要“六证”齐全才能入学。对于中央推行的“人的城镇化”，地方政府也是积极拥护，不过也纷纷推出自己的“积分落户”政策，不过由于积分的高门槛，每年能够达到要求的农民工非常少见。“上有政策，下有对策”是地方政府应对中央的理性选择。不过夹在中间的农民工，往往获得的实惠非常有限，有时甚至处境更艰难。比如原来可以收借读费时，农民毕竟可以交钱入学，现在堵了这条路，有钱也没有办法。作者访谈的一位农民工，他的儿子不符合入学条件，他找到校方，掏出一沓钞票，共计3万元，放话：谁能让他的儿子入学，这钱就归他。当时校方笑笑说：放在前几年还可以，现在不是钱的事。地方的理由也很充分，农民工子女义务教育本应该是中央政府和户籍地的责任，中央投入的钱还是流向了流出地政府，流入地政府没有责任承担非户籍地学生的教育经费。迫于压力，中央政府后来采取了补贴的形式，补贴地方在随迁子女方面的投入，不过也附加了一些条件。一些官员“奚落”是 “钓鱼”项目。这一现象反映了对于农民工社会保障问题的经费投入主体，中央政府和地方政府之间存在分歧，背后是经济利益的考量，也就是说仅仅靠行政压力迫使地方政府承担责任，难以调动地方的积极性，地方政府也会使用“弱者的武器”来维护自身利益，最终使得农民工社会保障权尽管中央的法律法规保障，也一样难以得到充分落实。
2.“两头挤压”下的地方政府的有限作为。在农民工社会保障权方面，地方政府承受着上下两重压力，一重压力来自中央政府，另外一重压力来自基层。基层的压力主要来自用人单位和农民工。用人单位出于自身利益，有时要维护农民工利益，有时又要限制农民工利益。比如当农民工子女无法就学，工人无心上班或者纷纷返乡时，厂方就会找地方政府要求解决问题。以农民工的社会保障权来压地方政府；当地方政府要求维护职工合法权益，落实劳动法减少加班和足额缴纳社会保险时，用人单位又会以企业经营困难为由施压地方政府。而对于农民工来说，“原子化”的个人对政府反映的诉求往往对政府形不成压力，真正可以形成压力的是一些集体行动。农民工对于政府的压力，要么没有，要么巨大，这是由农民工利益的表达机制的缺失有关，由于没有常态化的利益表达机制，政府自然也就无法及时反馈农民工的诉求并及时消解压力，等到矛盾积累到一定程度，一旦爆发，必然超出常态。在上下两重挤压之下，地方政府也是试图有所作为，不过这种作为很少是主动型的，一般都是反应型的。也就是说，地方政府一般来说就是求稳，只要没有特别利益或事件的触动或者来自上面的特别的压力，他们很少会有动力去主动解决问题。这是地方政府在“双重挤压”的反应特征。
3. 互构罅隙中的农民工对央地政府的形象反差。一般来说越是离自己近的政府形象越差，反之则越好，社会公众与地理距离更远的中央心理距离更近。在农民工的社会保障权方面，一些农民工认为中央的政策是好的，只是地方政府不愿意落实中央的规定，“经是好的，被歪嘴和尚念歪了”。农民工认为地方政府是站在企业方面，为企业老板服务，对地方政府信任不足。在广州本田罢工中，当地工会组织甚至站在资方一边，有区工会工作人员甚至动手打工人，这也在一定程度上佐证了工人的印象。在其他问题上，经济适用房、廉租房，农民工不在政策范围，而农民工子女就学设置的高门槛，也加剧了农民工对当地政府的负面印象。作为地方政府必须直面农民工的问题与诉求，问题不能解决也是正常的，相关工作人员的工作态度问题也代表了政府的形象，各种印象的长期积累就使得地方干部乃至地方政府部门的形象格式化、脸谱化。农民工认为中央政府好也是因为他们没有机会与中央政府打交道，中央政策的宣传报道也表明中央政府是高度重视农民工的，因此在他们的想象中的中央政府的形象相对来说是正面的，这种形象是一种理想的“建构形象”。
（二）发展与利益均衡下地方政府与用人单位的共谋
诚如上文所述，地方政府与用人单位在农民工社会保障上存在一个“共谋”现象，这种“共谋”对农民工的长远利益存在着负面影响。不过在相当长的时间内农民工对这种“共谋”往往不仅不反对，甚至还乐于接受。这种现象看似反常，却有其合理的内核。谢宇就认为地方政府与企业结成联盟并分享共同利益，其原因是地方政府能在推动经济发展的过程中获利，并为治下民众提供福利和公共服务。
1.地方政府出于地方社保基金积累的需要乐于推进农民工加入社保。中央政府出台农民工社会保障方面的法律法规出发点是为了维护农民工的权益，但由于相关配套政策的不完善（比如养老保险的跨省接转），使得相应的政策在短期内很难落实到农民工身上，再加上受益的滞后性与认识的不足，使得农民工并没有维护相关社会保障权利的迫切动力。这就使得地方政府与用人单位在农民工社会保障的相关投入上有了腾挪的空间。对于地方政府来说农民工缴纳社保是稳赚不亏的，因为农民工都年轻力壮，拿养老金是非常遥远的事情，而且在医疗方面的支出也非常少。更何况，由于农民工的流动性大，不一定在本地承担他们的养老问题。通过收取农民工的社保经费，可以充实当地的社保基金，为国企的退休职工养老、为当地的就业问题、甚至拆迁安置、维稳提供经费。（如陈良宇挪用社保基金案）因此，地方政府是有很大的动力来推进农民工社会保障金的征收的。据统计，凡是农民多的省市社保基金结余就多。以北京为例，2014年社保基金收支中有504亿结余，市人力社保局副局长解释说：
尽管北京户籍人口的老龄化相当严重，但从社保基金的角度上看，北京的抚养比却是全国最低的，这主要的功劳就是外地来京的年轻劳动者。“劳动者中有43%是来自外地的，他们在北京缴纳各种保险，对北京来说，也是在享受劳动力红利。
广东、浙江等农民工流入大省都有大量的结余，《中国社会保险发展年度报告2014》披露，全国累计结余超过1000亿的有广东、江苏、浙江、北京、山东、四川、辽宁、上海、山西9个省份，共计20291亿元，占到全体累计结余的66.3%。其中，广东的累计结余高达5128亿元，一省就占到了全国累计结余的六分之一。这些省之所以结余多正是农民工的贡献，因为他们缴纳多，领取少。农民工流出后，统筹账户资金就完全沉淀下来。
2.地方政府出于招商引资的考虑会拿农民工社会保障作谈判条件。由于农民工所在的企业一般都是劳动力密集型、产品附加值比较低的企业，用工成本一般都是企业主要成本。如果按照政府的要求足额缴纳社会保险的话，企业的经营压力很大。在全国绝大部分地区，“五险”的总费率已达到企业工资总额的39.25%。其中，企业负担为28.25%，个人负担为11%。如果真正按照规定的比例对实际工资额征收社保的话，很多企业将不堪重负。地方政府也是非常清楚的。而且这些企业不同于老国有企业，为当地的社保基金的积累贡献很大，因而，当地政府也考虑实际情况，并不想过分“为难”他们。另外，政府出于招商引资的需要，往往会把企业缴纳社保的多少、比例作为一个优惠条件来吸引投资。有学者把这一现象称为“反向寻租”，政府是“寻租者”（rent seekers），企业则类似“设租者”（rent-setters），由于政府之间招商诱发政府与政府之间的竞争，这种“反向寻租”行为会愈演愈烈。其中农民工的社会保障问题也会成为“寻租”的标的。比如美的集团在中山市的一家公司农民工参与社保严重不足，当地劳动局在接受调查时就坦承，由于美的每年在当地交税过亿，当地会给一些特殊的优惠政策，在参保人数上给企业一个低于实际人数的核定数量，只要完成了就不再追究。事实上，用工单位和社保部门存在着一个谈判空间，比如每年将多少人纳入社保，缴费的基数怎么定都是谈判的具体内容，很少有企业是按照职工的实际工资来作为缴费基数，甚至有很多企业就按照最低工资那一档的标准来缴纳社保费。双方之间也知道这并不符合相关法律法规，但考虑实际情况，就这么达成了“默契”。应该来说，在不少地方的政府部门与企业之间处理农民工的社会保障金方面这样的“共谋”是很常见的。
3.用人单位出于成本考虑尽力压缩社保支出并与地方政府和农民工“合谋”。本来社会保险的缴纳是为了保障农民工本人的利益，但曾经在很长一段时期内农民工对此并不看重。这其中的原因很多，但农民工从自身的角度上考虑也是“理性”选择。首先，预期不足，现在自己还年轻，生病少，养老也还远，也不知道今后能不能拿到呢。第二，缴纳社保自己也要出很大一笔钱，还不如“讲现”的。第三，自己是流动的，谁知道自己明年在哪里，缴了也很难带走。所以很多农民工对自己缴不缴社保不太关心，只关心自己现在的工资是多少。用工单位也认为企业缴费农民工也得不到多少好处，农民工也不认同，还不如不缴。许多中小企业甚至与农民工约定，每月另发多少钱现金给农民工，作为社保补贴。至于企业压低农民工缴费基数，很多农民工也是乐观其成，因为如果足额缴纳，他们拿到手的现金也就少了，因为如果按照规定缴纳，将有近四成的工资要进社保。因此他们不仅不会去投诉企业，相反还支持企业这样做。因此，从这种意义上看，这时候农民工和企业就成了“合谋”。
（三）共生与竞争背景下的新老市民冲突与融合
农民工进入城市之后，与老市民之间的关系也是错综复杂的，老市民中的多数应该是持宽容态度的，但也有一些人有排外乃至歧视情绪。农民工的进入降低了当地服务行业的服务成本，改善了服务态度，为老市民提供了方便，但也与本地人之间存在着就业竞争和争夺公共资源的问题。
1.新市民的馈赠。农民工进入城市之后，以其吃苦耐劳精神得到用人单位的青睐，有些农民工自谋职业进入小批发、零售、小餐饮、美容美发等行业，他们的进入改变了过去国有、集体企业服务差、价格高的现状，方便了市民，使得老市民可以以更低的价格获得更好的服务。这是农民工进入城市后给老市民带来的嘉益。
2.就业的竞争。新老市民在就业上存在着竞争的问题，尽管农民工的工作多是城里人不屑于干的脏活、苦活、累活（3D行业），但毕竟改变了过去老市民的优越地位，使得用人单位有了更廉价，也更为强势的选择权利。因此，老市民对新市民对就业市场的冲击是不满意的。特别是随着农民工的努力，逐渐在财富占有上出现超过老市民的时候，这种不满意就会更强烈。
3.公共资源的摊薄。如果说在就业市场上双方存在着竞争还可以容忍的话，老市民对于一些公共资源的占有上，往往表现得比较排外。特别是对于一些优质教育资源上表现得格外的明显。比如在北京和上海老市民为了反对放开流动人口子女在本地高考不惜赤膊上阵，走上街头，使得当地政府面临着很大的压力。开放公办教育，本地政府除了面对财政压力之外，本地市民的反对也是一个重要原因。由于近年来本地户籍出生人口显著下降，使得一些中小学出现学位空缺，才使得农民工随迁子女有了一些机会。
4.文化的冲突。除了以上利益上的冲突之外，双方在文化上也有着冲突，比如老市民看不惯农民工的一些生活习惯。放大农民工的一些违法违纪行为，产生晕轮效应和刻板印象，由于这种情绪的产生，也使得双方更容易在在心理上疏远。
（四）流入地政府与流出地政府间的合作与竞争
长期以来，农民工流出地政府与流入地政府之间有着较为默契的分工，劳动力生产与再生产在流出地完成，劳动力的价值实现则在流入地完成。流入地政府与流出地政府之间的合作与竞争都是出自各自的现实需要，因此出于现实需要，他们之间又会选择合作或竞争。
1.流入地与流出地的合作。早期流出地更有求于流入地，地方政府积极组织农民工外出打工，主要目的是安置富余劳动力，通过农民工将打工收入汇回本地，解决本地的贫困及发展资金问题。一些在外地打工的农民工回家盖房或买房，都可以推动当地经济的发展。一些县城因为农民工的购房使得当地房地产经济得到快速发展，从而为当地的财政开辟了财源。一些组织得比较好的地方政府会主动与流入地政府建立政府间的联系，比如兰州拉面就是在青海省化隆县的政府积极推动之下走向全国的，该县建立了专门的管理机构，并安排专人在一些重点地区建立办事机构，与流入地政府建立合作关系，解决兰州拉面经营者发展中存在的具体问题，并积极帮助外出的打工者协调好子女就学等现实问题。与此类似的还有福建沙县的小吃业的发展也得到了当地政府的大力支持。当然，后来由于招工难，使得双方之间的关系易位，流入地更有求于流出地政府，比如沿海的一些城市组织招工团赴内地招聘工人。这都有赖于双方之间的友好合作。他们双方之间的合作其实本质上是二者在农民工劳动力生产和使用上的分工，流出地负责劳动力的生产与再生产，流入地则负责劳动力的使用。劳动力的生产在流出地完成，劳动力价值的实现则在流入地完成，双方合作形成一个完整的劳动力产业链。
2.流入地与流出地的摩擦。流入地与流出地的摩擦主要集中在劳动力再生产的成本分摊上，而这个分摊并非由双方之间对谈，事实上双方之间也不存在直接谈判的可能性，双方通过中央政府隔空交战，这具体体现在农民工随迁子女教育问题上。中央政府对于中西部地区义务教育的生均经费是一项巨大的投入，不管这些农民工子女是否随迁，都是要拨到中西部地方政府的账上。而流入地政府认为既然有随迁子女到本地就学，这笔费用就应该转移到流入地财政，而且现在技术上也不存在问题。流出地政府当然反对，认为本地输出廉价劳动力本就做出了巨大牺牲，流入地要这样做就是要好处占尽。而且流入地依靠劳动力发展本地经济本来就很富有，更不应该与流出地争资源。双方的隔空争论，导致问题长期得不到解决。
3.流入地与流出地的竞争。流入地与流出地以前基本上在农民工问题上不存在竞争，因为流入地具有绝对的优势，但是在最近几年形势发生了显著的变化，这几年随着新增劳动力的减少，人力成本逐步抬升，沿海地区的制造业迫于成本压力纷纷到内地办厂，中西部地区产业链逐步完善，经济也开始高速增长，从而又吸引更多的农民工回流。内地经济的高速发展又需要更多的劳动力，因此当地政府纷纷动员农民工回家就业，甚至把招聘会开到了沿海地区，欢迎老乡回家。一些地方在春节农民工回家过年期间做工作，动员农民工留下来，甚至还到火车站、客运站等地设摊围堵、挽留欲出外的农民工。双方之间竞争格局开始形成，在客观上有利于农民工社会保障水平的提升。
四、小结及讨论
总的来说，农民工社会保障权均等化问题本来不是一个问题，因为最初国家本来对农民在社会保障上就没有制度化的安排。他是政府在一系列的风险化解的过程中逐步产生和浮现的问题。由于人民公社不利于调动农民积极性，中国农村发展“内卷化”导致温饱问题，从而承认农民的包产到户；由于包产到户后农村富余劳动力找出路压力，国家鼓励“离土不离乡”，发展乡镇企业；由于乡镇企业的衰落和城市国有企业的改革和民营企业、外资企业兴起，国家允许农民“离土又离乡”；由于出现侵犯农民工权益问题以及维护城市和谐稳定问题，国家开始加强农民工社会保障；由于新生代农民工逐渐成为主体开始出现“回不去又留不下”问题，国家开始推动“人的城镇化”。也就是说，这个过程是问题导向的，而不是有一个清晰思路的顶层设计。问题的推动不是单向度的，而是多元主体互构形塑了农民工社会保障的现状和未来。
在这一过程中，中央政府发挥了关键的作用。中央政府试图化解压力和风险，作为中央政府最大的利益是社会的和谐稳定，人民安居乐业。中央政府最为关注的是社会的稳定与发展，中央逐步开放农村富余劳动力进城是为了稳定考虑，逐步加强对农民工的社会保障，推进新型城镇化同样也是出于稳定与发展，总体来看风险偏好比较低。因此，对于农民工的市民化中央特别强调有序、稳妥，“促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。”农民工“进得来，稳得住，回得去”无疑最符合中央的利益考量，因为这样整体风险更低。中央政府在多数时候扮演着引领者、推动者、仲裁者角色，不断推出相关政策推动农民工社会保障权的进步，但由于“双向问责”（Susan Shirk,1993）所致自下而上的压力，中央政府也会加大相关财政的投入，以调动地方的积极性。
地方政府倾向于延宕农民工公共服务支出并最大限度获益。对于地方政府来说，政绩压力和稳定压力同时存在，改革开放之初稳定压力较小，地方官员有政绩冲动但观念制约较大，沿海地区得风气之先且迫于地方劳动力不足的压力，接受农民工进城成为现实选择。分税制改革和国企改革之后，地方政府发展民营和外资企业的动力更大，也促进了农民工的流入，而国企老职工安置压力（如买断、提前退休）也使得地方政府有动力推进农民工社保纳入工作。从农民工流入中实现地方利益最大化而回避当前风险是地方政府的现实选择，因此，吸纳农民工提供充足劳动力发展本地经济，敦促企业缴纳社保是利益最大化的表现，而延宕提供社会保障促进农民工市民化则是回避风险的现实表现。
地方政府与用人单位在农民工问题上既有博弈也有共谋。地方政府越来越感受到企业缺工所传递的压力，但沿海发达地方政府对于劳动力密集型企业的兴趣在减弱，纷纷推动产业转型升级，甚至提出“腾笼换鸟”、“机器换人”等口号，但转型的阵痛不仅是针对企业也针对着政府，因为这一过程是漫长而反复的，一些地方政府并没有做好应对这一转型的物质与心理准备。财政的压力与政绩考核的压力，使得地方政府游移不定。
地方政府包括流出地地方政府和流入地地方政府。在农民工问题上曾经两者是合作关系，但现在逐步演变为竞争关系。这种竞争关系对于农民工社会保障权的推进将会有着显著的影响。
农民工与本地市民有竞争也有合作，总体来看矛盾并不激烈，但利益冲突的存在也影响着本地政府对于农民工社会保障权的推进。
总的来说，基于利益基础上的多元主体之间存在着冲突、共谋、博弈的关系，但对于农民工社会保障权来说，多元主体互构形成当前的现状并将形塑其未来走向。这一过程是动态的，其终极目标绝非是某种先验的设计，而只取决于观念与现实之间的某种平衡。
