——基于快递业“三通一达”案例的考察

 操家齐

摘  要：本文基于对中国快递业骨干企业“三通一达”的实证研究，追溯农民工创业者将“黑快递”转变为经济“黑马”的历程，探索政府职能实现转变的逻辑。研究发现，中央政府、变革对象、创业者、市场、其他利益相关者是职能转变过程中的五个主要行动主体，市场需求是职能转变的原动力，它催生创业者，并推动创业者去冲撞变革对象所极力维护的不合理制度框架。农民工创业者则是政府职能转变过程中最活跃的因素，他们秉着当代中国农民创新和坚韧执着的特质，以低成本而理性的方式针对不合理制度框架的束缚进行反复冲撞，以扩大生存空间。中央政府基于使命驱动，包容创业者冲撞行为。在上下合力之下，以一种渐进的方式推动既有利益格局调整，逐步实现相关职能的转变。

关键词：农民工  创业  政府改革  职能转变

作者操家齐，宁波大学法学院副教授、华中师范大学中国农村综合改革协同创新研究中心研究员、复旦大学国际关系与公共事务学院博士后。

一、引论：国家—农民互动与政府职能转变

传统社会学家比较轻忽农民在历史进程中的积极作用，农民往往被视为一种保守力量。亨廷顿虽然肯定农民的作用，但不认为农民对于社会发展有积极意义，认为农村“不是稳定的根源 , 就是革命的根源。”斯科特基于对亚洲农民的研究认可农民作为弱者的巨大力量，但也视农民的行动是造成国家“航船搁浅的暗礁”。

具体到中国，在实践上，改革开放前在政府层面是高度重视农民作用的，但在具体的政策制定和执行中，一些地方往往存在着无意中忽略农民的现象。事实上，改革开放近四十年来，中国政府的职能一直经历着一个渐进转变的过程，在这个转变过程中，农民在其中发挥着非常关键的积极作用。农民“发明”的“包产到户”开启了中国改革的序幕，而此后的乡镇企业的兴起，直接推动了城市国有企业的改革，更有学者认为“导致整个经济体制的根本转变”。而此后农民“打工潮”的兴起推动中国成为“世界工厂”，农民工融入的困境受到高度关注，人的城镇化上升为国家战略并直接导致“城乡二元体制”的松动。可以说，政府职能在回应农民诉求的过程中不断调整，以适应新的生产力的发展要求。

本文以中国快递业的发展为例，基于对中国快递业骨干企业“三通一达”（申通、圆通、中通、韵达）的研究，探讨中国农民工怎样利用改革开放的契机，针对传统政策桎梏的冲撞来追寻创富梦想，而国家又是怎样回应农民工的诉求，包容农民工的冲撞，并努力平衡不同群体的利益，并根据现实需要不断调整政策的节奏和力度，引导相关政策的不断完善，适时推动政策实现变革性的突破，以推动相关产业的高速发展。尽管对产业发展的方向国家并没有明确的方向，但双方之间博弈的合力指引了前进的方向。

农民的创业也有着农民的特色，作为当时的新兴行业，与今天的网约车行业与政府互动推动相关政策调整不同，以“三通一达”为代表的中国民营快递业的发展深深地打上了“农民”的烙印。网约车行业的发展有着雄厚的资本的支持，有着强大的舆论动员能力，而“三通一达”却源自草根，创始人全部是来自浙江山区的农民工（表1），他们势单力薄，但具有勤劳忍耐的农民特性，他们缺乏战略愿景，但他们有着强烈的对美好生活的追求。他们善用传统制度遗产（如包产到户）与社会资本（亲情乡情），在夹缝中求生存，他们与相关部门互动的经历正是中国农民与国家互动过程的一个缩影。中国现代化的过程就是一个中国共产党与广大农民密切互动共同建构现代国家的过程。在这个过程中，国家与农民间既有合作也有抵牾，合作促进发展，抵牾促使互相调适并进一步促进发展。抵牾是互动过程中的必然现象，对于农民来说，抵牾表明机会窗口的开启，对于国家来说则意味着迎来变革的契机，而政府职能的改革也随之水到渠成。

表1：“三通一达”创业者主要信息

资料来源：作者收集。

作为农民工创业的企业能够成长为一个有影响的、成功的企业群体，在当前鼓励“双创”的大背景下，在当前人们普遍担忧农民阶层固化的社会忧虑的氛围中，这一典型案例引起了我们强烈的兴趣。他们何以成功？他们是怎样从当初没有合法身份“黑快递”成为中国经济的一匹“黑马”的呢？在从非法到合法的过程中，他们与政府相关部门的互动是如何推动政府职能转变，其中的逻辑何在？

二、研究方法

我们采用Yin(1984)称作多案例设计的方法进行研究，探讨这些农民工创业的快递企业的成长与政府职能转变的关系，多元化的数据可以实现数据的互相补充和交叉验证。我们的研究对象包括申通、中通、圆通、韵达（以下四家公司并称时，简称三通一达）。在2016年到2017年1月到“三通一达”公司总部调研，通过与公司高管对话，对相关当事人进行深入访谈，走访创业者的家乡，搜集相关文本材料，运用质性研究的方法对这一过程进行研究。

资料来源

我们访谈了四家公司的高管人员，包括公司CEO、创业初期重要当事人、公司中层管理人员。我们的数据主要有四种来源：（1）对创业的重要当事人进行访谈；（2）对公司 CEO及高层管理人员进行访谈；（3）对公司中层管理人员进行半结构化访谈（Semi-structured Interviews）；（4）二手数据。

创业当事人访谈  我们找到了一位中国快递业发展的重要当事人（以下简称Z），他是一位非常关键的人物，他是三通一达中的两家公司创始人的亲戚，中国第一家民营快递企业创办的本金就是向他借贷的。他现在出任一家快递公司的常务副总裁。他除了参与快递公司的创办之外，还曾经被国务院相关部委邀请参与邮政法修改座谈，是一位在快递业有着广泛影响的人物。我们对他的访谈长达一下午的时间，我们的主要问题是：当初创业时的动机与环境是怎样的？创业过程中与各级政府部门的互动情况。民营快递是怎样实现从“黑快递”到经济“黑马”转换的？

CEO及高管访谈 我们访谈了另外两家快递公司的高管，其中一位是CEO，一位是副总裁。该CEO历任外经贸部处长、UPS中国区总监、通用汽车中国区副总裁（负责公共政策和政府关系）。他经历了国际快递在中国发展的黄金时代，同时也接受了UPS系统的市场培训，多次往返中美两国，对国际快递行业发展有了深刻观察，是快递行业的公共政策专家。在UPS期间，其代表业界参与了中国邮政快行业的改革开放进程，并提出多项建设性意见。他乐意于推动邮政快递行业的业界交流，具有广泛人脉。他熟悉政策，擅长于与政府部门打交道。另一位副总裁在公司创立初期即在公司工作，熟悉公司的发展进程，现分管公共关系，与相关管理部门互动密切。对他们访谈的主要问题是：创业过程中遇到的主要困难和问题、创业过程中与政府各级部门的互动情况、当前公司发展中还面临着哪些政策障碍？

中层管理团队访谈  我们对两家公司的中层管理团队进行了访谈，一次访谈3-6人，允许自由发言，对于个别有兴趣的受访者再个别交流，这些中层人员分布于战略规划部、人力资源部、宣传部等。对他们的问题主要是：公司发展中面临的具体政策障碍、公司创业发展中与政府相关部门交往的具体案例细节等。

二手数据 部分公司的内部文件材料。描写公司创业史的专著，有几本这样的书，有的是家乡桐庐政府部门组织编撰的、有的是公司赞助作家撰写的，尽管不乏溢美之词，但由于采访了公司创业的核心人物，且得到这些创业者的核实，因而其史料价值不容忽视。此外还有上市公司披露的年报、公告以及一些报纸、网站发布的新闻等。

资料分析

本研究是一项归纳研究。与假设检验型研究不同，归纳研究缺少普遍接受的模型来指导知识的创造过程。我们通过四个案例的相同问题的访谈，比较他们创业过程中的共性与个性问题，通过文本分析，通过层层编码，提炼核心概念，归纳出快递业农民工创业中的核心议题，最后选择性地聚焦于农民工创业与政府职能转变这一具体假设。在我们提炼出这一初始假设之后，通过数据、资料的回溯，探寻案例与案例之间、案例内各主体之间的互动关系，构建本文的理论模型，并回归案例中去验证。我们认为我们的命题与证据相当匹配。但受限于案例研究的局限性，也不能奢望完全解释案例。

三、博弈：农民工创业与中国快递业的发展

从一个农民工草创的没有合法身份的小公司，发展到今天具有影响力的公司群体，“三通一达”经历了一个非常艰辛的创业历程。在这一过程中，受制于传统政策框架和利益格局，必然会存在着多元主体的博弈行为，这些主体主要包括中央政府、变革对象、创业者和市场主体、其他利益相关者五个方面。他们在不同的阶段采取着不同的策略，其中农民工创业者与变革对象之间博弈最为激烈。

     （一）创业前快递业政策环境

快递业发展的历史并不长，上世纪60年代跨国贸易的飞速发展对于函件快速传递的需求与传统邮政低效率的矛盾非常突出，经常出现货已到港，而提单等文件还未到达的现象，大大增加企业的经营成本。1969年美国青年Dalsey发现这一商机，创立了DHL（敦豪公司），1979年随着中国的对外开放，日本OCS公司与中国对外贸易运输公司签订了中国第一个快件代理协议，中国快递业正式起步，也就是说中国快递业起步并不太晚。

美国快递业发展也并非一帆风顺，DHL成立不久，美国邮政即宣布快递属于邮政经营范围，并威胁要起诉私人快递公司侵权。由于国内对垄断的批评和市场的需要，1970年美国通过《邮政重组法》将邮政部改组为美国邮政服务公司；1978年美国发布《美国民航放松管制法》，促进了快递业的发展；1979年美国邮政决定部分开放信件递送市场，出台允许私人经营快递业务的规定《限制私营递送信件的规定》。尽管美国民营快递还面临着诸多限制，但从此逐步走向成熟与繁荣。

在国际趋势和国外快递企业进入国内的冲击下，中国邮政也感受到了压力，1980年中国邮政开办国际特快专递业务，1984年开办国内邮政特快专递业务，1985年又成立中国速递服务公司。在积极应对潜在的冲击的同时，1986年《中华人民共和国邮政法》通过，这部法律既体现了国家对提高邮政效率，鼓励竞争的考虑，又体现了传统利益格局的维护。该法规定“应当遵循公开、公平、公正以及鼓励竞争、促进发展的原则。”鼓励竞争的原则是有利于打破垄断的，而“国务院规定范围内的信件寄递业务，由邮政企业专营”这一条，以及对设立快递企业条件的规定及新设企业需要经过邮政部门许可取得许可证这一条事实上为快递业的发展设置了障碍。因为这时邮政企业与邮政管理部门并未分家，邮政部门必然会更多地考虑下设邮政企业的利益。而申请快递业务经营许可，需要具备六个条件，其中在“省、自治区、直辖市范围内经营的，注册资本不低于人民币五十万元，跨省、自治区、直辖市经营的，注册资本不低于人民币一百万元，经营国际快递业务的，注册资本不低于人民币二百万元”的硬性条件就将意欲创业快递企业的个人挡在门外。

在这一时期，“三通一达”的创业者们还对这一行业一无所知，当时，聂腾飞（此后申通快递创始人）在杭州市印染厂打工，陈德军（现申通快递董事长）在宁波市搞装修，喻渭蛟（现圆通公司董事长）在江西做木工，赖梅松（现中通公司董事长）在杭州做木材生意。这些后来创业者却并不愿意受这些不合理规定的束缚。

（二）初创期：“违法”生存

1992年邓小平南巡讲话发布后，极大地振奋了中国人民的精神，他鼓励人们“改革开放的胆子要大一些”，要“大胆地试，大胆地闯”，鼓励“冒点风险”，赞赏“创造性”，认为现在的制度还不完善，“成熟”、“定型”的制度还需要“三十年的时间”。他还批评形式主义，提出“改革开放的成功，不是靠本本，而是靠实践”，高度肯定农民的创造性，强调家庭联产承包“发明权是农民的”。此后，全国掀起了一轮“创业潮”，一批官员、知识分子下海，成了知名的“92派”企业家。然而，不太知名的是有一大批农民工进城打工同样受这一时代大潮的激励，开始了创业历程，这其中就包括“三通一达”企业家群体。1993年8月，浙江桐庐籍农民工聂腾飞辞去杭州某印染厂的工作，与工友詹际盛（后天天快递创始人）一起创立了盛彤公司（申通快递前身），从而开启了中国快递“桐庐帮”传奇的进程。

不过他们最初都没有合法身份。对于创办申通的聂腾飞来说，尽管邮政法已经为民营快递打开了门，但是“注册资本不低于人民币五十万元”对于他来说不啻是一个天文数字。而且1990年发布的《中华人民共和国邮政法实施细则》明确规定“未经邮政企业委托，任何单位或者个人不得经营信函、明信片或者其他具有信件性质的物品的寄递业务” 而申通公司的主营业务正是以文件为主的商务件，商务件属不属于信函，没有明确的规定，因而也给民营快递企业留下了一个缝隙，不过解释权握在邮政手里。他们为了生存只能偷偷摸摸，与邮政监管部门“打游击”。据申通公司老员工回忆，当时邮政和公安部门经常在高速上拦截他们，他们也绞尽脑汁进行反拦截。他们经常把货藏起来，应付邮政部门的检查。尽量昼伏夜出，白天睡觉，晚上工作，甚至“有房东怀疑我们是小偷。”

尽管申通等“黑快递”有许多应对措施，但经常被“扣件”、罚款是免不了的。申通义乌负责人邓德庚在浦江被邮政扣件，邓与邮政人员发生激烈冲突，被“关了6个月”。

但是，由于市场需求的巨大，以及传统邮政的低效率满足不了企业的需要，使得“黑快递”很受企业的欢迎，“黑快递”在夹缝中仍能快速生长。而“黑快递”成长得越快，对邮政的威胁就越大，这场“猫抓老鼠”的戏码也就愈演愈烈。随着申通公司的壮大，带动了聂腾飞的众多亲友从事快递业务，先后成立了天天快递（1994年）、韵达快递（1999年）、圆通快递（2000年）、中通快递（2000年）。

（三）成长期：“依法”反击

经历几年的发展，民营快递得到了用户的认可，逐渐在市场上站稳了脚跟。但这一时期也是民营快递受到打压最严重的时期，这一时期，民营快递与过去的避让隐忍不同，开始积极维护自身权利。

1998年，电信这一优质资产从邮政剥离，邮政当年大亏142亿元。而且根据国家的“8531”计划，从1999年到2002年，国家对邮政的财政补贴将逐年减少，到2003年将“彻底断奶”。邮政的危机感加深。

国家邮政总局2002年2月4日单独发布“64号文”，设置500克以下业务专营的门槛，国内民营快递企业群起抗议，最后不了了之。2002年9月5日，信息产业部、外经贸部和国家邮政总局联合下发“472号文”，要求快递企业60天内到邮政部门办理委托手续。到期后，申通等四快递企业妥协，接受委托，尽管不自由了，但也有好处，通过登记获得了“半合法”身份，也就是说从此得到了官方认可。

2004年，双方的对抗程度加剧，当年，江苏省邮政局行业管理处下发《关于对全省速递市场进行联动执法检查的通知》，矛头直指申通等快递企业。通知认为“通过最近一次对全省快递公司的调查表明，社会快递公司的违法经营邮政专营业务的情况依然严重”。“特别是在宁沪高速公路、京沪高速公路（江苏段）沿线，此项违法经营行为更加猖獗”。“为此，经研究，决定在宁沪高速公路、京沪高速公路（江苏段）沿线进行一次联合执法检查行动”。2004年3月11日和12日晚10点左右，当地交警与邮政“联合检查”将申通的运输车拦下，随后以“未经批准、擅自经营邮政专营业务”为由扣押37件快件。3月12日，盐城邮政发出“邮政通信行政案件登记保存物品通知书”，并于3月17日将上述被扣快件作暂时封存处理。

这次申通等企业不再忍让，选择了依法反击。2004年6月3日，上海市国内快递行业协会筹备小组牵头60余家民营快递公司向江苏省政府、公安部递交《紧急反映》。3月24日，申通提起行政诉讼，将盐城邮政局告上法庭。这是申通公司在多年的忍气吞声、委曲求全后，第一次用法律为自己维权。由于邮政局存在越权执法问题，而且扣押过程被申通录像，被迫妥协，于6月22日，发出了撤销处理通知书，扣押的邮件返还申通。申通也见好就收，同时撤回起诉。尽管申通知道这次官司必赢，申通还是不敢得罪邮政，因为担心邮政的事后报复。事实表明申通的担心不无道理，就在官司结束之后的第二天，江苏邮政又开始了新的查处。

在这一阶段，由于以“三通一达”为首的快递企业的存在已成为既成事实，得到了企业和民众的支持，尽管邮政反对它们的存在，但在更高的政府层面选择了认可，并积极推动民营快递的合法化进程。民营快递针对邮政打压的依法反击更扩大了其影响力。

（四）扩张期：参与立法

中国的邮政法的修改过程中利益各方博弈非常激烈，修改稿从第一稿开始，直到第八稿、第九稿一直争议不断。

2004年，修改稿第六稿将第五稿提出的“500克以下信件寄送由邮政专营”缩小到350克以下，申通等快递企业依然无法接受，因为350克以下的业务都是他们的主导业务。而且快递企业认为，“第五稿只是规定单件重量在500克以下的信件的寄递业务由邮政专营，对商务信函没作要求，但第六稿却把350克以下的商务信函也纳入邮政专营范围，这一点直接威胁着民营快递的生存。

这时的三通一达都已成为快递行业举足轻重的企业，安置着众多就业岗位，不可能再像初创时期那样可以随时退出，他们为了生存积极参与立法活动。 2005年8月，圆通公司总经理喻渭蛟成为PECC中国工商委员会物流专题组常委委员，他积极参与相关活动，为相关行业标准制定提供建设性意见；2006年2月，申通陈德军带领数十位民营快递业代表前往全国人大财经委、国务院法制办等相关部门就邮政法修订陈情，他认为“这是关系到民营快递业生死存亡的关键时刻”，自己“责无旁贷”；2007年2月，韵达聂腾云应邀参加邮政总局快递企业负责人座谈会，他在发言中力争民营快递的平等待遇。

由于以“三通一达”为首的民营快递业的极力呼吁，邮政法第六稿以及此后的第七稿都没有提交人大审议，这表明他们的意见得到了中央的重视，对于相关立法采取了审慎的态度，而不是简单迎合相关国有企业的意愿。

然而，争论还无法平息。当年，“第八稿”又出台征求意见。这次邮政有所让步，邮政专营信件范围由350克以内改为150克以内，但又将5公斤以下的印刷品和10公斤以内的包裹被列为邮政普遍服务范围。特别是10公斤以内的包裹列入专营更是无法让民营快递所接受，因为这正是他们的主营业务。9月底，国家相关部委就第八稿草案和快递企业在沪座谈，然而4个小时的座谈会依然无法化解矛盾。《邮政法》草案第八稿再度推迟讨论，也意味着第八稿草案也将被推迟进入全国人大立法程序。

2007年5月《邮政法》第九稿又公开征集意见。6月13日座谈会上邀请了申通快递、圆通快递等6家民营快递企业。民营快递企业要求将商业信函排除在邮政专营范围之外，将邮政信函的范围定在50克以内。这一次修订中央政府高度重视民营快递企业的意见。参与这次座谈会的韵达快递负责人谈起这件事还非常骄傲：

我们几家，四通一达，加天天，加上海一个私营快递，到国家去，国家有六大部接待我们，两天时间把我们接待得很好，让我们发表意见，谈谈我们的心声啊，包括我们客户的需求啊，在那之后开了一个新闻发布会，说明国家也在重视这个事情，也经常来沟通。所以说那个时候我们开玩笑说，当时我们在宾馆里合个影，我们也是改变中国邮政历史的几个人物。

2008年10月,第十稿终于提交十一届全国人大常委会第五次会审议邮政法修订草案。2009年4月24日第十一届全国人民代表大会常务委员会第八次会议修订，正式通过了修订后的邮政法，并从当年10月起执行。对于原来争议激烈的条款，该法只是规定“邮政普遍服务标准，由国务院邮政管理部门会同国务院有关部门制定；邮政普遍服务监督管理的具体办法，由国务院邮政管理部门制定。”对于原来中国邮政的专营范围该法只是规定“国务院规定范围内的信件寄递业务，由邮政企业专营。”并没有列出具体的范围。回避了原来争议激烈的问题，也在事实上为快递企业松了绑。

至此，“三通一达”等民营快递企业达到了自己的目标。申通在其网站上称“新《邮政法》正式实施，为行业的良性发展提供了有力的法律保障，也为行业内的快递企业的自身规范提供了依据。申通快递作为国内民营快递企业起步较早，网络覆盖面最大的民营快递企业----这个当初的黑快递企业也成为了邮政业的重要组成部分，对于国内快递企业而言有了开天辟地的意义。”

四、逻辑归纳：政府职能何以转变？

（一）政府职能转变的逻辑

政府职能的转变，特别是宏观职能的转变如同艨艟巨舰的转身，都是牵一发而动全身的制度性的变革，必然会牵涉到方方面面，若非帕累托式改进，必然会损及相关方面的利益，也必然会形成掣肘和阻力。在中国民营快递业发展的案例中，从“黑快递”的出现，到新《邮政法》的实施，前后经历了17年时间，可见转变之难。在这一职能转变过程中，主要涉及到五个行动主体（图一），在上面是中央政府，在下面是市场，中央政府出于促进生产力发展的动机和回应市场主体诉求的动机推动相关政策与职能部门的调整。中央政府既有主动型决策也有反应型决策，但变革决策的做出在根本上还是回应生产力的发展需求，没有真正市场需求的单纯的顶层设计往往失之于理想化。市场需求是职能转变的原动力，它催生创业者，并推动创业者去冲撞不合理的制度框架。创业者则是政府职能转变中的最活跃的因素，他们地位卑微，但创富动机强烈，具有企业家冒险精神，对于不合理的制度框架的束缚他们没有选择屈服，而是反复冲撞，以扩大生存空间。这种职能转变的成功的关键，归纳起来就是：上有压力，下有动力，创业者反复冲撞既有利益格局，上下合力，以一种渐进的方式逐步推动既有利益格局的调整，逐步实现政府职能的转变。

图一：政府职能转变实现模型

（二）多元主体的行动逻辑

1、国家的压力、包容与行动

    国家推动政府职能转变的动力是什么？这是探讨政府职能转变实现的关键所在。从本质上来说共产党政府是一种使命驱动型的政府，而不是一个守成型的政府。中国共产党自成立之初，就肩负着抵御列强侵略、实现国家现代化和民族复兴的使命，因此抓住一切时机推动生产力的发展，经济建设是中国共产党的中心工作，邓小平警告全党“不改革开放，不发展经济，不改善人民生活，只能是死路一条”。他提出“改革也是解放生产力”，“要从根本上改变束缚生产力发展的经济体制，建立起充满生机与活力的经济体制”。同时 ，在当时特定的历史条件下国际贸易竞争、东欧剧变和苏联解体也给中央政府带来了压力和挑战，如果与西方及周边国家的差距继续拉大，就会“处于非常不利的地位”，“巩固社会主义制度和维护国家长治久安”就会“遇到极大困难”，因此，加快经济发展，“不仅是重大经济问题，也是重大的政治问题”这样，就把改革解放生产力，加快经济发展提高到政治问题的高度。因此在邓小平南巡讲话之后中央就将经济体制改革放到突出的位置，而转变政府职能更是作为经济体制改革的“关键性问题”之首。在随后的《中共中央国务院关于加快发展第三产业的决定》中就提出，“要放手让城乡集体经济组织和私营企业、个人兴办那些投资少、见效快、劳动密集、直接为生产和生活服务的行业。”其中居民服务业、邮电通讯业等被作为发展第三产业的重点。以此可以看出，加快邮电通讯业的改革已经列上中央的议事日程。1993年民营快递业应运而生，实际上也是对于国家改革愿望的回应。也正因为农民工创业者的冲撞符合国家期待的方向，因此在国家层面也会表现出一种“包容性”的态度。

2、市场的驱动

    之所以快递业能够应运而生，另一关键是市场需求起作用，也与中国参与全球产业链的分工有关。我们注意到一个现象，中国快递业的两个先行企业申通与顺丰都是在同一年成立，其创立者也都是印染厂职工，只不过前者在长三角地区，后者在珠三角地区。这不是巧合，这是因为两地都处在改革开放前沿阵地，外向型经济高度发达，外商青睐这里的劳动力成本优势，投资创办了大量的纺织、服装、鞋帽等面向国际市场的劳动力密集型企业，这样的企业需要频繁地报关出口，需要高效地寄送样品，对于快递有着迫切的需求。申通最初的主要业务就是“代人出差”，将杭州外贸企业的报关单从杭州送到上海港口，晚上从杭州出发，深夜到达上海，次日上午送达港口。相对于同期EMS的三天时间，可以节约两天多的时间，时间就是金钱，对于外贸企业来说每单100元的快递费非常划算。一方面市场需求非常迫切，一方面传统的国有邮政企业不能适应市场的需求，这就为新兴快递企业的出现创造了空间。而且随着中国经济的高速发展，其成长空间更是不可限量。

3、农民的革新精神

    邓小平在南巡讲话中高度肯定中国农民的创造性，认为联产承包责任制的发明权是农民的。他还提出对农民的创造性保持包容，他举“傻子瓜子”不能动的例子就表现了他对于敢冒敢闯的肯定。“三通一达”的意义是推动了政府部门的改革，邓小平认为，革命是解放生产力，改革也是解放生产力，可是，改革必须要有推动力，这个动力可能自上而下，也可能来自下而上，但来自下面的可能更代表生产力的发展方向。比如86年邮政法规定信件由邮政企业专营，但没有就商业信件和普通信件做出区分，农民工就在这个模糊地带发力，尽力拓展自己的空间，待到得到市场的认可，国家相关政策就会跟进。三通一达的创新还体现在其组织形式的创新，为了迅速占领市场，也为了降低经营成本，同时也为了最大限度地调动经营者的积极性和创造性，申通创业时借用了农民“包产到户”的制度经验，将一个一个城镇承包给个人，总部收取加盟费和面单费，这是一种典型的加盟制。尽管这种制度有其缺点，但它在当时确实是适合初创快递企业的发展需要。

 4、利益相关方的助力

这包括部分地方政府出于繁荣地方经济对新生事物的的包容和理解。也包括其他相关中央政府相关职能部门的行动。

1992年邓小平南巡讲话之后，政府部门进一步简政放权，快递业的审批权力开始出现分散，交通、铁路、民航等部门都获得了对速递业的审批权，批准了一些国有速递企业。当时许多民营企业挂靠在这些国有企业之下，头顶红帽子，开始迅猛发展。同时，由于中国经济开始高速起飞，快递市场发展潜力巨大，吸引了越来越多的有识之士的加入。从1992年起，邮政部门的市场占有率开始快速萎缩，不过当时中国邮政由于拥有电信和储蓄两大利润丰厚的业务，对快递业务并不太在乎。

当年，外经贸部的第5号令又加速了邮政部门垄断的松动，外经贸部发布了第5号令——《中华人民共和国国际货物运输代理业管理规定》，规定提出国际货物运输代理企业可以接受委托，代为办理国际速递，私人信件除外。尽管此前敦豪（DHL）、联合包裹（UPS）、联邦速递（FEDEX）和天地快运（TNT）四大国际速递巨头已经在1986的《邮政法》公布后进入了中国，但此前一直经营的是快递业务中的货运业务。正是此令的发布，为他们进入信件快递市场打开了大门。由于当时中国进出口业务增长迅猛，国际函件数量呈几何级数增长。由于5号令的发布，使得中国邮政的国际业务受挫。不过，这主要是限定在国际业务方面，在国内业务上中国邮政并没有出现大的挑战。

此外，一些地方政府相对来说具有较强的改革精神和包容精神。这些快递公司的部分创业者向我们反映，当初一些地方政府查处他们非常严厉。但也有些地方相对来说更支持一些，比如说上海：

大家总部在上海，总部那边的邮政要好一点，如果那时候上海的邮政恶性的这样的搞，可能要发展的慢一点。上海邮政那个时候还是比较开放的，那个邮政公司嘛，你每天交了多少任务，你收来的快递交给他们，一天给他300件。第二个，邮政的东西不能在这里出现，比如它的信封，它的布袋，其他的他们不管。所以说上海这块地方不错，其他地方不行。

上海之所以政策相对宽松，主要有三个方面的原因，一方面正如访谈者所说，快递公司总部在上海，给本地带来税收和就业，当然会得到一定的庇护；第二，上海处于改革开放的前沿，观念相对开放，对新生事物相对更宽容；第三，上海经济的快速发展对于快递业的发展有着迫切的需求。但接受访谈者普遍反映，时任上海邮政局长比较开明，其个人的能动性可能也会有一些作用。

五、讨论及启示

本文的主题是农民工创业者在政策受限的情况下通过怎样的策略推动政府职能变革实现创业成功，探讨政府职能转变和多元主体的行动逻辑。我们的发现是：

首先，最初农民工创业并没有明确的规划与目标，也没有具体的路径与策略。他们只是出于对于美好生活的向往，受时代氛围的驱动和现实机会触发，试探性地走上创业之路。他们缺少法律知识，创业时无知无畏，只要认为自己是不偷不抢，靠汗水赚钱就行，对于相关政策的限制缺乏认识，也不以为然。

第二，农民工创业者行动策略总体理性而坚韧，善于根据力量对比和时机灵活调整。当创业行为与现有制度发生冲突并影响经营时，农民工创业者的反应策略是：第一步，在政策边缘游走，打擦边球、踩红线，抓得紧时退让几步，抓得松时前进几步；第二步，当企业发展到一定的规模，对当地的经济和民生有一定的影响时，善于抓住机会对相关部门施压，争取更大的生存空间；第三步，当企业已经发展到相当规模，得到社会的广泛支持时，通过企业间的联合，影响舆论，并积极参与相关规则的制定。最后，实现政府相关决策的调整的目标。总体来说，尽管农民工创业者的一些行为并不符合当时的法律法规，但他们的行动总体上是理性的。案例中的农民工创业者在创业中还表现出超常的坚韧性，他们能屈能伸，但不断向前。当初和他们一起创业的快递企业非常多，但多数顶不住中途退出。一位当初的上海户籍的快递企业的老板起点比他们高，现在是申通公司的副总，他对三通一达老板的吃苦耐劳、坚韧不拔、勇于创新的农民特质赞不绝口。

第三，政府的包容程度与职能转变的实现，受制于上层决心与底层压力的合力。“上层的改革决心和理论上的改革共识，与底层人民群众的改革愿望和探索”相结合，在“互动中推进”，改革才有可能成功。国家的决心来自于动力和压力，动力产生于党和政府的使命，压力来自于底层的推动。没有强烈的危机意识和使命感，国家缺乏行动的动机；没有底层的呼吁、市场的压力，国家缺乏行动的契机。无论是“顶层设计”还是“摸着石头过河”，都需要这样的动力和压力。从这个具体的案例来看，国家回应农民工创业企业的呼吁总体上呈现了一种出于公众利益的善意和包容。

第四，各利益主体的互动互构不断，合力方向决定了职能转变的方向。一项公共政策的调整必然会带来各方利益的损益，利益相关方的力量的对比决定了政策的调整与否或调整的力度，各方必然会为此展开博弈，有冲突也有妥协、有斗争也有合作，最后在各方可以接受的条件下达成共识。

第五，农民工在创业中成长，农民工创业成功的过程也是政府相关职能转变个过程。农民工创业者由于自身条件和资本、政策的限制，创业行为往往会与相关方面产生冲突，但农民工同样具有中国农民固有的坚韧性、创造性。他们勇于突破制度的桎梏，追求美好生活。正是因为他们不屈不挠的的冲撞和争取，形成了促使不合理政策改变的的强大压力。最后促成了政策的调整，也实现了个人创业的成功。