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胡萧力:“县治”与“宪治”:县级政府的组织、模式及功能研究
2017-09-23 17:05:28 来源:《行政法论丛》 2014年02 作者:胡萧力 【 】 浏览:1385次 评论:0
封建之失,其专在下;郡县之失,其专在上。[1]

——顾炎武

一、问题的提出

县作为一级基层政权,往小处说是个体地理意义上的“出生地”,是心中难离的“故土”和永远的“乡愁”;往大处说,是国家的地域和治理基础,具有相当完整的政府和社会形态,是整个国家的缩影。首先,县处在国家和社会的交接面上,与其他更高层级的政治治理单位相比,县与地方民众及社会的联系更为直接、紧密和日常化;其次,县的地域和人口规模也决定了县作为一级治理单位职能的完备性和行为方式的相对制度化。因此,县被视为现代政治的基础。[2]所谓“郡县治,天下安”,说的就是县域治理在整个国家中的重要地位。县级治理是国家治理的“基本盘”。从历史来看,不同时期国家治理的地方政治单位虽然不断变动调整,县却基本呈现一种稳态格局。在国家处于历史和时代的风口浪尖时,县域治理成为了“压舱石”;而在国家治理进行调整变动的过程中,县域也可成为改革和“试错”的练习场。在当代中国社会转型和治理变革探索的过程中,情形亦复如此。正如有论者所指:“县一级政权在党和国家的机构设置中处于承上启下的关键地位,特别是当今所处的改革发展的关键时期,县一级的地位和作用日益重要。”[3]

尽管县制在中国古代不同的历史时期有不同的内涵,但与那些消失了的州、府、道、路等行政层级不同,县一级的行政区划和管理体制在中国长达两千多年的历史进程中基本保持了稳定。自秦朝建立起中央集权的政府架构以来,县以上的中层架构更替频繁,唯有县制稳若磐石,“始终处于一种基本没有太大变化的状态之中”。[4]而这种稳定不但体现在县作为一级行政架构的超长生命力上,还体现在县的区划规模和管理体制一直没有太大变化。正如布赖切所说,“从历史上看,县在中国一直是最稳定、变动最小的次省级行政单位。进一步说,它是没有被改变过的最低层次的国家组织,是中国政府的基础”。[5]总体而言,郡县制之所以能有如此之长的生命力,正是由于它相对于封建制的优越性,有效地加强了中央集权并形成了全国性的官僚制度。柳宗元在《郡县论》中通过对比封建制和郡县制,肯定了郡县在调节国家——社会(民众)关系时的重要地位,认为周朝“失在于制,不在于政”,而秦朝“失在于政,不在于制”。[6]

我们现在所谓的“县”,指的是新中国成立后位于地区、自治州、直辖市之下,乡镇之上一级行政区划和基层政权。根据国家统计局的统计,截至2012年年底,我国共有县级区划数2852个,其中包括860个市辖区、368个县级市、1453个县、117个自治县,[7]此外还有49个旗、[8]3个自治旗、[9]1个特区、[10]1个林区。[11]全国的县域人口总规模为9.47亿,占全国总人口的73.3%;国土面积则占全国版图总面积的96%。

中共十八届三中全会《决定》提出,“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力的现代化”。在这个全方位改革的巨大蓝图中,县域治理的变革无疑会越来越重要。这首先是因为县域经济的发展,提升了县在整个社会经济体系中的地位;更为重要的是,县作为国家和社会的交接面,各类社会问题在此集中、发酵,使得县在整个国家治理体系中的重要性持续增加;最后,县域治理的变革在空间、规模和复杂程度上都更为可控,从而可以为国家宏观治理变革提供一种“秩序”与“变革”之间的平衡感。

然而,与经济的发展、地位的上升不相称的是,县域的治理并没有进入良性的轨道。相反,社会冲突的不断爆发、官民信任的逐渐丧失、政府体系内部紧张关系的持续加剧、基层财务和债务问题的日益突出,都显示出县域政府的治理已经陷入了深刻的困局。[12]县,这一中国历史最为悠久、形态最为稳定的政权结构是如何一步步走向泥潭,又应该如何跨出泥潭,由“县政”走向“宪政”,由“县治”变为“善治”。

在县域治理这一语境中,本文试图从中央——地方纵向关系和地方——民众横向关系角度,对我国县一级政府的组织、功能及其实现等基本县域治理问题进行分析。概言之,其一,在中央一一地方关系的宪法原则和层级制政府组织体系中,如何界定县一级政府的角色及其与上级政府关系;其二,在县一级政府的治理中,如何有效落实政府角色所承载的治理功能。

二、垂直关系中的县

要考察县域的微观治理及其在整个大国治理体系中的地位和作用,就必须从县这一级基层政权在国家政权体系中的垂直关系入手。县与它的上级——省、市以及与下级——乡镇之间的权力与功能的分配,既涉及宪法上极为重要的国家体制和府际关系问题,也是影响县域治理中县的角色、功能和行为方式的制度性因素之一。

(一)县与省、市的关系

与世界上大多数国家地方行政结构实行的二三级制不同,我国省以下的行政层级问题比较复杂。我国《宪法》第30条规定:

中华人民共和国的行政区域划分如下:

(一)全国分为省、自治区、直辖市;

(二)省、自治区分为自治州、县、自治县、市;

(三)县、自治县分为乡、民族乡、镇。

直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。

根据这一条文,宪法所确认的地方行政区划建制基本上是实行“省(自治区)——县(市、自治县)——乡(镇)”三级制,直辖市、较大的市和自治州除外。然而现实的情况远比宪法的规定复杂得多,形成了四级制甚至是五级制。[13]

“市管县”体制普遍形成于“撤地设市”之后。新中国成立初期的“市领导县”体制主要是为了解决大城市的蔬粢、副食品供应问题。从这个意义上讲,现行的市县体制明显是过去计划经济体制的结果,是经济体制在管理体制上的投影。“市管县”体制在事实上突破了宪法规定的三级制,形成了“省(自治区)——地级市(自治州)——县(县级市)——乡(镇)”四级制。除此之外,还存在着副省级城市和地区级行政单位的区别。截至2012年,全国共有副省级城市15个(10个省会城市,5个计划单列市),地区级区划数333个(地级市285个),县级区划数2852个(市辖区860个,县级市368个,县1453个,自治县117个),乡镇级区划数40,446个(镇19,881个,乡级13,281个,街道办事处7282个)。[14]

由于“市管县”的体制缺乏宪法依据,一直为人所诟病。有学者试图将“市管县”体制解释为宪法第30条第2款“直辖市和较大的市分为区、县,自治州分为县、市”的变通和扩大。然而很明显,这种解释是丝毫没有说服力的。在我国的行政区划中,“市”的分类是比较复杂的。首先,按照市是否辖区可以将市划分为“设区的市”和“不设区的市”。“不设区的市”即为县级市,而“设区的市”又可分为直辖市、较大的市和一般设区的市(即地级市)。按照《立法法》第63条第4款的界定,“较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市,经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市”。根据这一定义,能够下辖县的只有4个直辖市、28个省会城市、18个国务院批准的较大的市和4个经济特区所在的市共54个。而一般设区的市即地级市是否能辖县的问题宪法没有规定,根据对于公权力“法无规定则禁止”的公法原则,自然是无权辖县的。如果说“市辖县”体制能够极为勉强地解释进宪法框架的话,[15]那大量的“撤县建市”使得“市管县”体制变成了“市管市”体制,那就无论如何也说不通了。为了规避这一法律困境,在实践中,地级市对县级市的管理被称为“代管”。一个“代”字就道出了“市管市”体制的出路所在。“代管”代的是省,因此有学者指出,“省管县体制改革本质上只是一种制度回归而非制度创新”。[16]

现行的“市管县”“市代管市”体制除了缺乏宪法层面的支持之外,还饱受其他方面的批评。首先市管县”体制的设计目的并没有达到。地级市的设立原本是为了打破行政壁垒和城乡割据,发挥中心城市带动农村经济发展的作用。但在目前分税制和财政转移支付的前提下,地级市往往成了“抽水机”,为了中心城市的发展,截留辖属县的资金,使城乡差距越来越大。其次,一些由县级市直接升格而来的地级市由于其本身经济规模较小,无法发挥辐射和带动作用,使得“小马拉大车”现象广泛存在。再次,地级市的作用只是上传下达,多了一个环节,反而不利于政令畅通,庞大的行政成本也成为地级市广遭诟病的重要原因之一。也有学者认为地级市的设立说明了省对县的控制非常全面、深刻,强化了县作为下一层级的执行职能,相应弱化了县自我发展和创新的冲动。但在“市管县体制”成为主流的同时,在一些经济发达、发展水平较为平均的地区,市管县体制已经“名存实亡”。比如浙江省推行的“强县扩权”的改革,早在2002年就把地区一级的经济管理权限直接下放给20个县区,在经济管理方面形成了近似于“省管县”的格局。

(二)县与乡镇的关系

在政治学领域,对县乡关系的代表性描述主要有“压力型体制”“县乡同构”“县乡共谋”“县乡互动”等理论模式。[17]但从法律的角度来看,乡镇政府的权力来自人大和组织法的授权,国家通过分税制和独立的预算自主保障乡镇的独立性和自主性,乡镇政府的领导要通过乡镇人大的选举产生;而在行政地位上,乡镇政府是县政府的下级政府,从属于县政府。也就是说,在组织法上,县和乡的关系是科层制、体制内的上下级之间的关系,县是乡镇的上级政府,乡镇是县的下级政府和执行机构,但同时乡镇政府也是一级独立的地方政府。事实上,在20世纪80年代恢复乡镇建制时,乡镇政府是按照具有独立意义的一级基层政府的地位来设计的。具体来说,中央政府曾积极推进建立独立的乡镇财政,将行政管理权下放给乡镇等一系列的改革措施。但是,“在后来的政府演变中,乡镇距离独立一级政府的设计目标越来越远”。[18]在权力的实际运作过程中,乡镇政府的权力,包括组织、人事、财政、行政决策等都受到越来越严重的侵蚀。

三、角色撕裂:承上启下的冲突

中国是一个地域广阔、民族众多、区域发展十分不平衡的超大规模国家,由于管辖范围过大,情况复杂,自然需要有分权和分工。然而,相对于横向分权,“纵向分权,至少在现代中国,也许是一个更重要的问题”。[19]

(一)模糊的央地关系

根据古典政治学的理论,大国不宜采用民主政体,因为大国人口众多地域广阔,达不到直接民主的基本条件,并且规模过大会影响国家的有效治理。[20]现代国家一般是通过代议民主和联邦制来解决大国民主治理难题。[21]新中国成立之始,联邦制也曾纳入考虑范围,但最终还是选择了中央集权的单一制国家结构。这一选择既是时势使然也与秦汉以来的传统一脉相承。然而,在这种高度中央集权的表象背后一直存在着某种程度的中央和地方分权。所谓“天高皇帝远”,在皇权力所不逮之处,地方官员和士绅阶层实际上共同承担了治理的任务。[22]新中国成立之后我国单一制的中央集权也在不断强调要发挥“中央和地方的两个积极性”。然而,这种表述为发挥“两个积极性”的分权模式是非制度化和十分脆弱的。82宪法第一次在宪法层面上对中央和地方关系作出了规定,《宪法》第3条第4款规定:“中央和地方的国家机构职权划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”至此,中国宪法在最高法层面上确立了中央和地方关系的原则,即统一领导和地方积极性主动性原则。

但是,这一条款和原则具有强烈的模糊性和政策性,至少表明“中央或1982宪法仍然拒斥了中央与地方关系的制度化规定”。[23]20世纪90年代的分税制改革虽然在财权和事权的划分上进行了一些制度化的努力,但仍然没能完成中央和地方关系的制度化变革的任务。因此,不同的人对这一原则性的条款有着不尽相同的理解。有人把侧重点放在地方的主动性和积极性上,将这一条款理解为中央向地方的放权;也有人认为这一条款的根基是中央的统一领导,从而强调单一制的政府体制和央地关系。无论是偏向地方分权还是偏向中央集权的解释都无法否认我国的单一制国家结构形式,然而这种单一制的国家形式是否就必须对应着层级制的政府组织形式却是一个值得讨论的问题。

(二)上下同构的机构设置

从整体上看,我国的政府机构设置是上下对应的,强调机构对口。这种“上下同构”的层级制政府组织形式是根据“承上”的要求来设计的。各个层级政府的组织机构设置都是在“统一领导、分级管理”指导思想下共同参与对相同事项的管理,而不是以应该承担的职能和应该回应的需求为基础划分事权、设置机构、配备人员。具体到县一级,其组织机构所承担的任务从纵向层面看是衔接上下级,从横向层面看是要完成县域基层治理的职责和功能。但在我国,这种“上下同构”的条块设计体制在本质上是为了完成“承上”的功能:从中央和上级来看,在条块分割体制下,上级部门和机构为了自己的利益和管理上的方便,总是希望能够把自己的“腿”伸进下面的政府,甚至利用自身掌握的资源直接要求下级政府设置与自己对口的机构;另外,下级政府,特别是县级政府为了更有效地获得来自上级的资源,对付上级的考察、验收等原因,也乐于与上级部门“对接”。

然而,机构是用来实现政府职能的,政府的职能本应由当地的需要来决定,每个地方的需求不一,就会产生不一样的政府组织结构。实然与应然的不一致说明基层政府没有,也无力以回应民众需求为基础设置机构。县级政府一方面是全能的,“麻雀虽小,五脏俱全”;另一方面也是无能的,作为直接面对民众的基层政府,从机构设置上就注定无力回应民众的需求,只能对上负责,处处受到上级掣肘。从县级组织的设置上,就反映了制度的需求与供给之间的不平衡。县一级政府所承担的角色和功能就在这种单一制与层级制的组织叠加中被撕裂了。

(三)谁的“代理人”?

在中央和地方关系问题上还有一个被政治经济学者广泛使用的“委托人(Principal)——代理人(agent)”概念。就央地关系而言,中央政府被视为委托人,地方政府则为中央政府的代理人。虽然从法理上讲,地方政府的权力来自地方人大,因此应该是人大的代理人。但在现实的政治生活中,中央(包括中央政府和中国共产党中央委员会)对地方(包括地方政府及党委)是起着决定性作用的因素。从“委托—代理”的观点来看,地方主义的所有问题都是“委托—代理”失灵,从而形成“代理人危机”。[24]因此,地方对中央政策的“选择性执行”,[25]地方政府经济行为的短期化,[26]腐败行为的泛滥[27]等都可以被归结为“委托—代理”失灵。

在这种“委托—代理”的失灵中,县级官员的角色冲突和分裂不仅是宏观的“中央—地方”二元化政府结构所带来的结果,也是造成这种失灵的重要原因。传统的观点将地方干部,尤其是基层的县乡干部,归为国家的“代理人”。县官的主要和首要任务是执行上级的政策、指示和命令,特别是在“压力型”体制之下,县官的自主性受到多重的压抑,使他们成为执行政策的“工具”。还有一种理论将县官定位为基层和民众利益的天然代表,他们的任务就是成为百姓的“青天”。然而,公共选择理论已揭示,任何人都不可能只是制度的被动接受者,无论他们的角色如何,都有着自身的特殊利益和追求,而这种特殊的利益和追求反过来又会给制度本身造成影响。从这个意义上讲,地方官员就不仅仅是被动的政策执行者,而是具有能动性的个体。这种“能动性”也会带来两个不尽相同的后果。地方官员在执行上级政策指示时,必须根据当地的实际情况作出调整,而不能机械地照搬照做。同时,在国家层面上,对地方的模式创新和政策试验也是持鼓励和支持态度,地方官员的这种能动性也是“发挥地方积极性”的应有之义。然而,这种能动性也会带来“政令不出中南海”和“上有政策、下有对策”的消极后果。“一方面,中国政治决策过程中的层级结构是稳定的、清晰的;另一方面,我们却很难说哪种政策得到了执行以及这种政策的执行效果如何。”[28]

从中央和上级的角度看,县级官员需要成为合格的“代理人”才能有效地完成执行任务的使命;从民众的角度看,县级官员必须成为民众利益的“代言人”才能不负父母官的期待。但“人”之所以为“人”就在于其有自身的利益,有趋利避害的本性。当自身的利益与“上”“下”的期待相悖离时,当宏观制度框架与微观的涉及官员切身利益的具体制度出现矛盾和撕裂时,我们不能期待所有的官员都会选择“损己利人”。干部任命、考核和晋升体制、交流制度和任职回避等与官员仕途和政治生命紧密相关的一系列具体制度,塑造了官员整体的角色和行为模式。在自身的利益与国家、民众的角色期待不一致,而垂直和水平层面的监督机制又不到位时,官员的理性选择就与他们的“双重角色”形成了偏差——既不对上负责,成为上级的“代理人”,又不对下负责,成为民众的“代言人”——而是成为能动的自利主义者,以为自身谋取政治资本、经济资本和社会资本为价值导向,成为自身利益的代表。

四、县一级政府的“财”与“政”

我国中央和地方的纵向分权是通过财权和事权的划分来确定的,而其中财政权的划分是最核心的内容,决定了地方政府是否能够完成其事权的使命,是否有足够的资源进行自主地治理。1994年的分税制改革将税种划分为中央税、地方税和共享税三大类,其中税源稳定、比较好征收的税种基本都被划给了中央,导致了地方财政特别是县乡两级的基层财政自给能力不足(详见表1)。

表1分税制后县乡财政收支缺口情况[29]

单位:亿元

┌────┬───┬───┬───┬───┬───┬───┬───┬───┬───┬───┐

│年份│1993 │1994 │1995 │1996 │1997 │1998 │1999 │2000 │2001 │2002 │

├────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤

│收入│1372 │967 │1261 │1578 │1497 │1677 │2426 │2636 │3096 │3225 │

├────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤

│支出│1458 │1703 │2042 │2451 │2390 │2651 │3734 │4199 │5253 │6313 │

├────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤

│粗缺口 │-86 │-736 │-781 │-873 │-893 │-974 │-1308 │-1563 │-2157 │-3088 │

├────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤

│净补助 │2│651 │665 │741 │789 │837 │1098 │1451 │2108 │2979 │

├────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───┤

│净缺口 │-84 │-85 │-116 │-132 │-104 │-137 │-210 │-112 │-49 │-109 │

└────┴───┴───┴───┴───┴───┴───┴───┴───┴───┴───┘

注:粗缺口=县乡地方收入-县乡地方支出;净缺口=县乡地方收入-县乡地方支出+上级净补助收入。

由于分税制在集中了地方财力之后并没有对中央和地方的支出责任作出相应的调整,地方出现了巨大的财政缺口,这些缺口就要靠中央对地方的转移支付进行弥补。因此,“自上而下的大规模转移支付,是分税制后中央和地方财政关系中的一个重要特点”。[30]中央对地方的转移支付包括三大类:税收返还、专项转移支付和财力性转移支付。税收返还包括对增值税与消费税的基数和增量返还以及对企业所得税和个人所得税的基数返还;专项资金是中央指定了特定用途的资金;其他中央拨付用来补充地方财力的资金被称为财力性转移支付。

对于地方特别是县乡的财政困难,学界普遍的看法将其归因为分税制将大量原本属于地方的收入集中到中央,以至于形成“财权层层上收、事权层层下移”的效应。随着上级向下转移支付资金占下级政府财政收入的比重增加,下级财政,尤其是中西部地区政府财政对上级转移支付的依赖性越来越强。据统计,2003年,中央财政对地方的转移支付累计4.25万亿元,其中87%用于支持中西部地区;2007年,地方本级支出的36.7%来源于中央财政转移支付,其中中西部地区本级支出的54.1%为转移支付,即地方一半以上的财力不能自给,[31]在其中一些中西部县乡政府甚至达到100%。[32]在笔者调研的中部某县,其2013年41.47亿元的收入总额中,地方收入为18亿元,上级税收返还收入为0.42亿元,上级专项追加7.83亿元,上级各项转移支付收入及其他各项结算补助收入10.4亿元,地方政府债券转贷0.07亿元,上年滚存结余4.75亿元。也就是说,其2013年财政收入的45%都来自上级的转移支付资金,总额比地方收入还要多。

分税制的实施决不仅仅只是一次财政体制的改革,而是一次意义深远、影响巨大的制度变革,它不仅对中央和地方,政府和企业,预算内和预算外收入的关系产生了难以磨灭的影响,更重要的是在深层次上重塑了地方政府特别是县乡两级基层政府的行为模式。对中央转移支付的依赖持续加强,深刻反映出县级基层政府在垂直政府体系中的弱势地位。中央财政收入和支出比例的变化一方面使得中央的权威和宏观调控的力度得到加强,但另一方面也造成了地方特别是基层政府财政状态的恶化。在单一制的国家体制下,我们赞成分权是要有一定底线的,否则将会造成事实上的“财政联邦制”和“行为联邦制”。但是,“矫枉”是否必须“过正”,在现行的收入分配体制造成的基层财政不断恶化的情况之下,是否应该赋予地方更大的财政自主权,是我们必须要考虑的问题。

政治话语不断强调“中国特色”和“特殊国情”,中国最大的特色和国情不仅在于我们是“正在处于并将长期处于社会主义初级阶段的发展中国家”,更在于我们是一个地域广阔、民族众多、区域发展十分不平衡的大国。在这样一个大国中,每一个地区都有着自身的特殊情况,但国家一方面赋予地方发展自身的职责,另一方面却没有给予地方相应的财政自主权。中央转移支付也许能够解决一些基层政府的运转困境,但对于推进地方的自主性治理并无太大的助益。中央鼓励基层政府的治理创新,然而似乎在现实中并没有留给基层太多的创新余地和基础。这种理想和现实之间的张力可能会撕裂国家整个治理体系的完整性,使得地方特别是基层治理成为一潭没有活力的死水,这绝不是人们希望看到的。

五、功能再认识

除去县在垂直关系中的“上下失范”之外,在水平治理过程中呈现的种种问题主要是由于其功能和行为模式的“倾斜化”。我国地方政府事权分配在立法上是比较模糊的,所依据的法律主要是《宪法》和《地方组织法》中关于地方各级人民政府职权的规定。但有限的法律规定无法厘清各级政府的职能,使得地方政府拥有的事权除去国防外交外几乎全是中央事权的翻版,而且地方政府不同层级之间的政府功能也呈现出“同质化”的特征,很难从法律规范中获得划分政府职能分工的具体标准。

《中华人民共和国宪法》第99条规定:

地方各级人民代表大会在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行;依照法律规定的权限,通过和发布决议,审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。

县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告;有权改变或撤销本级人民代表大会常务委员会不适当的决定。

民族乡的人民代表大会可以依照法律规定的权限采取适合民族特点的具体措施。

《中华人民共和国宪法》第107条规定:

县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限,管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作,发布决定和命令,任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。

乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令,管理本行政区域内的行政工作。

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条规定:

县级以上的地方各级人民政府行使下列职权:

(一)执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议,以及上级国家行政机关的决定和命令,规定行政措施,发布决定和命令;

(二)领导所属各工作部门和下级人民政府的工作;

(三)改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令;

(四)依照法律的规定任免、培训、考核和奖惩国家行政机关工作人员;

(五)执行国民经济和社会发展计划、预算,管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作;

(六)保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产,保护公民私人所有的合法财产,维护社会秩序,保障公民的人身权利、民主权利和其他权利;

(七)保护各种经济组织的合法权益;

(八)保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯,帮助本行政区域内各少数民族聚居的地方依照宪法和法律实行区域自治,帮助各少数民族发展政治、经济和文化的建设事业;

(九)保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利;

(十)办理上级国家行政机关交办的其他事项。

从上述条文可以看出,法律并没有单独规定县级政府的职责,而是将它与市、省合并为“县级以上地方人民政府”。更重要的是,法律对县级政府职权的授予十分宽泛,除了国防、外交和宏观经济调控等职能外,县级政府几乎涉及政治、经济、文化和社会管理中的所有领域。并且在它自己的管辖区域内承担着与省级政府甚至中央政府相似的区域管理职能,其在机构设置上也与中央和上级政府高度对应。因此,县级政府具有极为完整的权力,而这种权力的完整性甚至超过地级市。而相对于一体化的乡镇而言,县级政府在机构设置上更具条块化和职能性。

尽管如此,我们还是能归纳出县级政府的职能和功能:(1)执行上级的决定和政策;(2)发展本地区的经济,提供公共服务和秩序。参照《立法法》第64条对地方性法规可作出规定事项的分类——“为执行法律、行政法规的规定,需要根据本行政区域内的实际情况作出具体规定的事项”和“属于地方性事务需要制定地方性法规的事项”——将县的职权分为“委任事务”和“自治事务”。如果根据功能分类,还可以大致把县的职能分为“发展经济”“提供秩序”和“公共服务”三项,不管是上级的委任事务还是本地区的事务,都是为了达到这三个目的。

然而,这三个功能和目的在实践中受到的重视程度和实施力度却是不甚平等的。地方政府一方面被认为对改革开放后中国的经济腾飞起到了重要的作用;另一方面地方政府,特别是县乡两级基层政府在公共服务供给中的表现却饱受诟病,特别是农村公共服务供给水平的低下[33]已经成为一个影响整个国家治理现代化进程的严重问题。除此之外,公共安全和秩序的供给存在着被“维稳”绑架的态势。当“秩序”被简单等同于“稳定”之时,整个社会的活力也就无从谈起。

对于政府功能的这种“倾斜化”,[34]国内外学者也从不同的角度予以讨论。戴慕珍指出,自负盈亏的财政体制为地方政府创造了一个强有力的逐利动机。在财政收益最大化目标的指引下,地方政府拥有强烈的意愿积极参加到推动地方经济发展、增加地方财政盈余的活动中,从而使得政府出现了“公司化”或“法团化”(corporatism)。[35]周飞舟通过对分税制后果的分析,指出由于增值税和企业所得税对地方财政收入的贡献持续降低,地方政府对发展企业的动力不复存在。而由于来自于第三产业和建筑业的营业税对地方税收的贡献不断增加,加上土地财政的因素,地方政府出现了从“经营企业”到“经营”城市的转变。[36]

对于政府的这种从“代理”向“谋利”的转变,[37]经济学者给予了两种不同的解释。一种解释路径强调这是地方政府自主性和自我利益偏好的结果;[38]另一种解释路径则认为这体现了中央通过人事权对地方政府进行了有效的控制,地方政府选择性执行职能实际上是高层政府政策目标优先次序的反映。[39]这两种解释虽然看似结论大相径庭,但都反映出了不管是中央还是基层政府对经济发展的重视超出了其他政府职能。在历史合法性的资源随着时间日益退减,民主合法性的资源又十分匮乏的现实下,中央出于对“绩效合法性”的追求,致力于经济的发展;基层政府在上级要求和自身利益的双重压力下也将工作的重心放在了制造漂亮的经济数字上。与此同时,这种对经济发展的重视并非以提高民众的生活水平和公共服务为导向,而是与上级的考核和官员自身的晋升捆绑在一起,使得官员的“政绩观”既不再是不遗余力地完成上级交代的任务,也不再是鞠躬尽瘁满足底层民众的要求,而是为自己累积政治、经济和人脉资本。基层政府及其官员的这种“谋利性”转变使得他们以各种各样的方式“远离国家利益,同时也没有贴近社会利益”。[40]

县级政府的这种功能倾斜也决定了县的行为模式。胡伟指出,决定和影响县级政府行为的模式、作用及其效果的有三个重要因素:第一,在宏观政策或制度层面,来自中央政府或上级政府的由政府命令和法律引人实行的强制性制度变迁力量,其通过正式制度的形式决定并影响县政府的行为;第二,当地经济发展水平的限制、要求和促动;第三,县级政府以经济指标为核心的考核体系所形成的内部要求。[41]根据这一前提架设和对某县级政府的个案分析,他将中国县级政府的行为模式分为三个阶段:主导型政府行为、推动型政府行为、服务型政府行为。樊红敏通过对我国中部某县级市的行动逻辑进行分析,概括出“政治行政化”“强制动员”以及“典型化运作”三个县域治理的行动逻辑。[42]

任何一种逻辑的形成都有其前提条件,县域治理的这种行为逻辑也是其制度环境的产物。政治化的动员性行为模式因其有效性和迅速性成为县域的组织机制和运作策略。但这种行为模式也使得县的功能和目标出现偏离,迅速解决突发事件和公共危机,运动式地完成政绩工程是这一行为模式能够发挥作用的主战场,但如何完成日常政治的治理就不是现行的行为模式所能解决的问题。这种致力于解决突发事件和树立政绩工程的行为模式有两方面的优势:对上,能够拿出漂亮的成绩单;对下,能够维持住表面的稳定。然而这种对上和对下的结果都不是上级政府和民众真正需要的。中央和上级政府虽然注重对政绩的考察,然而并不希望基层政府和官员将其简单化为造数字和政绩工程;基层民众对社会公共秩序和公共服务的期待也不能以高压和运动式的行动为终点。如何将政绩转化为民生,将GDP转化为公共服务,将“临时抱佛脚”转换为日常的“善治”是县域治理过程中必须要考虑的问题。

六、县治之道——一体、多元与共治

(一)县治之觞

从上文的分析中可以看出,县域治理中出现的种种问题在本质上可以归结为法律与政治、理想与现实之间的撕裂。这种撕裂从表象上体现为县级政府、官员在行政和政治行为过程中的失范,既充当不好“代理人”的角色,也难以满足本地的民众需求,只好在摇摆间走上了“谋利”的道路。

县治之觞归结起来是两个方面的法律问题:其一,在宪法层面上,中央和地方、地方各级政府之间的关系尚未理顺:作为国家结构形式的单一制原则,是否意味着中央要“一杆子插到底”,还是可以在单一制的原则之下做到宏观集权、微观分权。在层级制组织体系中,县级政府“承上启下”的功能想象如何实现,具体来说,应该“承上”优先还是“启下”优先。其二,如果县域治理的权威来源不再是自下而上授予,如何重建治理权威合法性资源?又如何实现有效的县域治理?

(二)一体多元的垂直治理体系

在处理上下级府际关系时,我国最重要和主要的原则就是《宪法》第3条第4款的规定:“中央和地方的国家机构职权划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”当前我国法学学者对于央地关系的分析一般从实在宪法文本出发。苏力从当代中国这种高度中央集权体制的形成原因入手,指出宪法上这种“两个积极性”的非制度化表述具有现实的意义,但有必要根据政制的发展将中央与地方关系制度化。[43]冯舟也认为宪法的这种规定是政策式的,缺乏操作性,因此导致了实践中中央与地方的权力博弈。同时,党组织构成了中央与地方这种非常规划的分权方式的重要组成部分。[44]基于宪法文本中对央地关系规定的模糊性,法律学者们倾向从法治化的角度解决这一问题。郑毅认为应当通过宪法解释来解决这一问题;[45]刘君毅主张借鉴美届联邦各州与地方政府之间权力分配的规定、策略和措施解决中国中央与地方关系法制化的问题;[46]张千帆教授从中央和地方的立法分权、财政分权等领域,阐述了走向中央与地方关系法治化的全面图景,并提出了执行中央与地方关系基本法的方案。[47]熊文钊试图提出一套中央与地方权力划分的模式和构建中央与地方权力关系的法律框架。[48]季卫东教授对中国央地关系的研究带有一定的联邦主义倾向,他认为中国现行宪法体制实行高度的中央集权,法律体系中缺乏地方自治的根据,因此产生了对联邦制的诉求。

然而,在单一制的宪法制度和现实之下,必须要思考一个问题,即中央统一领导需要一个边际约束吗?如果说“分权”必须要有一个底线,[49]那么“统一”是否也需要一个底线呢?

中央统一领导的目标在于宏观上的一体和一统。在国家统治的意义上,主权意志的统一性、宏观战略事务管理的独断性以及国家人格的建构与维系,都需要统一领导。然而这并不构成在地理规模巨大、地区差异明显的国家治理结构中将“统一领导”误读为不加区别地统一管理。规模与多样性提出了多样化管理的理性需求,这种需求应当在国家组织和结构设计层面得到有效的回应。

撇开统治意义上的“统一领导”不谈,国家治理的抽象图景是由地方性微观生活空间中具体的管理镜像构成的。正是在这个意义上,所有的政治都是地方性的(all politics are local)。政治的“地方性”,首先,是空间意义的;其次,“地方性”意味着要解决和管理地方事务和地方问题;再次,“地方性”意味着管理需要“地方化”(localization),而这种地方化需求针对于中央而言也就是“权力下放”(devolution);最后,“地方性”意味着管理和治理的主体、参与者、对象以及治理所需要的权力及知识都应当在地方“就地取材”,这实际上要求地方在组织法意义上成为相对独立的“政治体”(political entity),在治理方式上采用以参与民主、协商民主为基础的“参与式治理”体制。

将统治意义上的“统一领导”与管理意义上的“地方治理”加以区别,设定中央统一领导的“边界"(base floor),还可以从公共组织学角度加以分析。组织学分析表明,大型公共组织中“中心对边缘的管理”,存在着效用递减现象。任何管理和领导都存在某种“有效半径”,超过这个半径,无论是信息交流还是权力作用都会面临障碍。因此,在技术意义上,国家治理中大国与小国的治理完全不同。超大规模国家的管理必须考虑“管理半径”的边际约束。

从20世纪90年代开始,中央与地方关系的总趋势可以概括为“重新集权化”,这种“中央集权控制已经对整个政府体系的功能发挥产生了深刻的消极影响”。[50]一方面,中央和上级政府的控制严重束缚了基层政府对地方的治理能力;另一方面,这种集权反过来也造成了“基层政府对于高层政府及其政策方针的不合作甚至抵制,造成大量的政策失败”。[51]事实证明,集权并不是加强中央统一领导的有效路径,给予地方更多的自主性,发挥地方的积极性才能更好地维护国家的发展、社会的稳定和中央的权威。

通过地方,特别是县乡两级基层的自治,探索不同的治理模式和结构,可以催生出一个个富有活力和生命力的治理细胞,为整个国家的治理提供能量和养料。达尔指出,衡量民主体制的两个标准——公民效能和体系能力之间存在着冲突,因此根本没有最适合民主的国家规模。国家和公民必须构建不同的民主政治模式来适应不同规模的政治体。[52]中央和地方是一对矛盾,然而两者之间的关系并不一定是一种零和博弈。运行良好的地方自治恰恰能将民众对于地方的关心和感情传递到国家层面,从而促进国家的良治。

具体到县域的治理本身,善治良治之道就隐藏在我们的宪法文本之中。

《中华人民共和国宪法》第2条规定:

中华人民共和国的一切权力属于人民。

人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。

人民依照法律的规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。

我们从中可以理出三个逻辑层次,第一,主权在民;第二,人民代表大会制;第三,人民通过多元化的途径和形式参与管理各类事务。王锡锌教授将这种宪法上的制度格局安排概括为:一体多元。[53]“一体”即人民代表大会制这一我国根本政治制度,解决的是国家权力的根本合法性问题;“多元”是指包括基层民主、参与民主、协商民主、党内民主等在内的多种形式的民主,解决的是人民主权在日常生活中具体行使的问题。而且这种“多元”的民主模式,更容易在微观层面上得到落实,从而形成一种地方治理的民主框架,将整个国家的“民主合法性”植根于每一个治理地方的“民主合法性”之上,不断充实国家的政治合法性根基。

“一体多元”的民主体制对于大国的治理非常重要。我国是一个疆域广阔、情况复杂、民族众多的单一制大国,坚持人民代表大会制这一“民主集中制”的根本政治制度和中央的政治领导不动摇是维护国家的可持续发展和社会稳定的必要保障。只有坚持“一体”不动摇,“多元”的建立和发展才不会成为无源之水,无本之木。同时,“多元”的民主参与体制不仅塑造地方的公共管理体制,更可以弥补“一体”的“民主赤字”问题,将“人民主权”贯彻到日常和具体的事务中去。

迈克尔?曼将国家权力分为专断性的权力(despotic power)与基础性的权力(infrastructure power)。前者是指国家可以在不与市民社会协商的情况下采取行动的权力;后者是指国家渗透进市民社会,并在市民社会范畴内行动的能力。他认为,国家能力依赖于基础性能力,即它渗透于组织社会的能力,因为拥有强基础性权力的国家有可能汲取更多的社会资源、有效动员社会成员、维护统一和秩序以及推进经济增长。[54]而正是通过多元和多渠道的微观民主和地方自治,国家才能够将基层民众组织和市民社会包容进与每个个体息息相关的地方性事物之中,进而将这一过程提升到整个国家治理的层面。

七、水平层面的共同治理

“一体多元”的民主体制最终的体现即为“共治”。西方学者最初提出“治理”概念,并主张用其替代“统治”概念最直接的原因就在于他们在社会资源的配置中既看到了市场的失效,又看到了国家的失效。[55]在新中国的政治传统中,国家一直都是资源配置的决定性力量,随着改革开放的深入,市场对资源配置所起的作用越来越大。然而,随着经济体制改革的不断深入,政治体制改革仍然是“只听楼梯响,不见人下来”。但是,经济体制的改革不可避免地要动摇原有的政治体制。在改革开放的三十多年间,体制外的力量不断增长,但是却并没有起到推动政治体制改革的作用,反而日益呈现出“碎片化”的态势。形成这种“碎片化”的原因除了国家在政治上对公民组织和团体的顾虑以及在政策上的诸多限制之外,中央和地方政府在具体的行政过程中缺乏制度性的民意输入渠道是一个很重要的因素。在县域的治理过程中,民众参与的“共治”尤为重要。在行动逻辑中,县域治理基本上是围绕自上而下的贯彻和执行功能运作。虽然这种贯彻和执行的效果存在疑问,但可以肯定的是自下而上的偏好表达和利益诉求没并没有被输入政府的行为过程中,造成权力社会性的严重丧失,政府与社会之间的“官民矛盾”日益严重。

政治和法律、理想与现实的撕裂造成了县域以权力为主导的行为模式,这种行为模式使得治理的制度化和参与性极为缺乏,领导的个人意志在政府行为过程中占据了不适当的重要地位,造成权力运作的人格化特征,同时也使制度化的积累难以形成。对历届“地方政府创新奖”的获奖政策进行一个简单的梳理就会发现,能够长时间存活下来的政策创新寥寥无几。简单粗暴的政绩观和人格化的权力运作可以为这一现实提供具有充分解释力的注解。因此,我们提倡的“共治”是建立在“人民代表大会制”基础上的有组织、有秩序、有质量的社会和公众参与。这种参与不仅体现在对人民代表和政府领导人的选举上,更体现在政策的评估、制定、实施、效果验收等整个行政和治理的过程中。更为重要的是,要将这种社会和公众的参与制度化,使之摆脱“因人废政”的困境,唯有如此才能形成参与的组织化,提供秩序和提高质量。当然,必须强调的是,这种参与的制度化过程也必须按照每个地方根据自己的实际情况不断尝试、调试后最终形成,而不能搞“一刀切”式的所谓“制度化”。

八、结语

县在垂直和水平两个层面上的“撕裂”和“失范”造成了县域治理的困境。而“一体、多元、共治”的治理模式能够弥合政治与法律之间的裂缝,使政府行动的逻辑动力从“上级命令”转移到“民众需求”上来。唯有如此,才能改变县域治理“上下无措”的困境。因为“对下负责”乃是所有各个层级政府的最终极使命,只有真正解决好了民众的需求,才能真正完成和贯彻上级的政策和任务。

同时,“一体、多元、共治”的治理模式能够给中央和地方提供合法化的资源。如果说,中国共产党已经意识到了其统治合法性资源的问题,并试图在理论上解决这一问题,那么地方政府的合法性危机却有被忽视之嫌。地方政府的合法性不断下降,首先,表现在民众对其的不信任上。在政策的执行领域,基层民众在心理上普遍存在一种“中央—地方”的二分法,觉得中央的政策都是好的,之所以在实践中出现问题,都是地方“歪嘴和尚念歪了经”。这种不信任在地方政府处理突发事件的过程中达到顶峰,甚至出现政府说什么民众就不相信什么的现象。其次,地方政府在与民众的直接对抗中,合法性不断大量流失。县域政府作为国家与社会的直接接触面,其在矛盾中的角色应该是中立的规则制定者和仲裁者,然而在实践中,县域政府被置于社会抗争的第一线,从中立者变成矛盾的一方,成为“万夫所指”的罪魁祸首。而“一体、多元、共治”的治理模式可以通过民众的制度性表达和政府的制度性回应,将民众的需求和偏好内化为政府决策和行为的内在因素,使民众从心理上形成对县域政府的制度信任,从而在政府与底层社会抗争中建立其缓冲的机制,将不同形式、不同层次的多元民主注入县域政府的合法性资源当中,重塑政府的治理过程和结果。

【注释】北京大学法学院宪法与行政法专业博士研究生。

[1](清)顾炎武:《顾亭林诗文集》,中华书局1983年版,第12页。

[2]参见晏阳初:《晏阳初全集》(第一卷),湖南教育出版社1989年版。

[3]李源潮:《下力气抓好县委书记队伍建设这项战略工程——贯彻落实〈关于加强县委书记队伍建设的若干规定〉的讲话》2009年5月18日。

[4] 宋亚平:《中国县制》,中国社会科学出版社2013年版,第10页。

[5]Marc Blecher,VivienneShue,Tethered Deer: Government and Economy in a Chinese County, Stanford, CA: Stanford University Press,1996, pp.204.

[6](唐)柳宗元:《封建论》。

[7] 参见中华人民共和国国家统计局国家数据:http://data.stats.gov.cn/workspace/index? a = q?type = global&dbcode = hgnd&m = hgnd&dimension = zb&ode = A010106®ion = OOOOOO&time =2012,2012。

[8]“旗”内蒙古自治区特有的县级行政区。清代初年,清政府仿照满洲的八旗制度在蒙古地区设立旗作为基层行政区,沿用至今。

[9] “自治旗”为中国内蒙古特有的民族自治地区,行政地位相当于“旗”,为县级行政区。我国共有3个自治旗,均位于呼伦贝尔市,分别为:鄂伦春自治旗、鄂温克族自治旗和莫力达瓦达斡尔族自治旗。

[10]这里的“特区”不同于一般意义上理解的“经济特区”,而是中国的县级行政区划,特区的建制通常是因为当地有特殊的厂矿。全国最早有四个特区,均位于贵州省,分别是六枝特区、盘县特区、水城特区、万山特区,如今只保留了六盘水市的六州特区,该特区是一个大型的煤矿区。

[11]这里的“林区”也是我国的县级行政单位,目前全国仅有一个,为湖北省的神龙架林区。该林区总面积3253平方公里,辖4镇4乡、1个林业管理局(国家森林公园)和1个国家级自然保护区,总人口8万人。

[12]有数据显示,中国每年发生的群体性事件和社会冲突中,有超过80%不仅发生在县域,而且直接与县域治理的失败相关。

[13]省(自治区)—地级市(自治州)—县(县级市)—乡(镇)为四级制。除此之外,还存在着副省级城市和地区级行政单位的区别。

[14]数据来自“中国统计年鉴(2013)”,载 http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2013/indexce.htm。

[15]当然,根据上面的分析,连这一点也是做不到的。

[16]王仕军、冯春:“省管县体制改革:实践与理论的理性推进”,载《探索》2008年第4期。

[17]吴理财:“县乡关系的几种理论模式”,载《江汉论坛》2009年第6期。

[18]赵树凯:“县乡政治治理的危机与变革”,载《人民论坛?学术前沿》(上)2013年11月。

[19]苏力:“当代中国的中央与地方分权——重读毛泽东《论十大关系》第五章”,载《中国杜会科学》2004年第2期。

[20]参见[古希腊]亚里士多德:《政治学》,吴寿彭译,商务印书馆1983年版;[法]卢梭:《社会契约论》,何兆武译,商务印书馆2003年版;[法]孟德斯鸠:《论法的精神》,张雁深译,商务印书馆1961年版。

[21]参见[美]潘恩:《潘恩选集》,马清槐译,商务印书馆1981年版;[英]J. S.密尔:《代议制政府》,汪瑄译,商务印书馆1997年版;[美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊:《联邦党人文集》,程逢如、在汉、舒迅译,商务印书馆1980年版。

[22]参见费孝通:《中国士绅》,赵旭东、秦志杰译,生活?读书?新知三联书店2009年版;吴晗、费孝通等:《皇权与绅权》,天津人民出版社1988年版。

[23]冯舟:“论宪法第三条第四款——也读毛泽东《论十大关系》第五节”,载《政法论坛》(第25卷)2007年第5期。

[24]参见夏永祥、王常雄:“中央政府与地方政府的决策博弈及其治理”,载《当代经济科学》2006年第3期。

[25]参见 O’Brien and Uanjiang Li,“Selective Policy Implementation in Rural China”, Comparative Politics,Wo\.31,No.2(January 1999),pp.167-186。

[26]参见李军杰:“地方政府经济行为短期化的体制根源”,载《宏观经济研究》2005年第10期;“中国地方政府经济行为分析:基于公共选择的视角”,载《中国工业经济>2004年第4期。

[27]参见郑利平:《腐败的经济学分析》,中共中央党校出版社2000年版;倪星:《腐败与反腐败的经济学研究》,中国社会科学出版社2004年版;李克:“转轨国家的机制性腐败:一个一般均衡模型”,载《经济社会体制比较》2003年第1期。

[28][德]托马斯?海贝勒、舒耕德:“作为战略性群体的县乡干部——透视中国地方政府战略能动性的一种新方法”,载[德]托马斯?海贝勒、舒耕德、杨雪冬主编:《“主动的”地方政洽——作为战略群体的地方干部》,中央编译出版社2013年版,第29页。

[29]周飞舟:《以利为利:财政关系与地方政府行为》,上海三联书店2012年版,第73页。

[30]同上注,第65页。

[31]参见罗春梅:《地方财政预算权与预算行为研究》,西南财经大学出版社2010年版,第51页。

[32]参见黄佩华等:《中国:国家发展与地方财政》,中信出版社2003年版。

[33]对农村公共服务供给的实地调研可参见Lily Tsaiz, Accountability without Democracyi Solidary Groups and Public Goods Provision in Rural China .Cambridge University Press,2007。

[34]有学者将之称为功能的“异化”,但就政府职能偏向于发展经济这一角度来看,似乎不能将其定位为“异化”,因为发展经济也是政府的主要职能之一。

[35]参见 Jean C. Oi, Rural China takes off:Institutions of Economic Reform,Berkeley: University of California Press,1999;“Fiscal Reform and the Economic Foundations of Local State Corporatism in China”,World Politics,Vol.45,No.1 Oct.1992,pp.99-126;“The Role of the Local State in China's Transitional Economy”,The China Quarterly, No.144, Special Issue: China’s Transitional Economy (Dec.1995),pp.1132-1149。

[36]参见周飞舟:《以利为利:财政关系与地方政府行为》,上海三联书店2012年版,第60-64页。

[37]参见杨善华、苏红:“从代理型政权经营者到谋利型政权经营者”,载《社会学研究》2002年第1期。

[38]参见 Gabriella Montinola, YingyiQian and Barry R. Weingast,“Federalism, Chinese Style: The Political Basis for Economic Success in China”. World Politics.Vol.48,No.1 Oct,1995,pp.50-81;郑永年:《中国的“行为联邦制”:中央—地方关系的变革与动力》,邱道隆译,东方出版社2013年版;何显明:“市场化进程中地方政府角色及其行为逻辑——基于地方政府自主性的视角”,载《浙江大学学报》(人文社会科学版)2007年第6期。

[39]参见 Pierre F. Landry, Decentralized Authoritarianism in China, The Communist Party's Control of Local Elites in Post-Mao Era,Cambridge: Cambridge University Press,2008; BanyNaughton:“中国转型过程的政治经济学分析”,载劳伦?勃兰特、托马斯?罗斯基编:《伟大的中国经济转型》,方颖、赵扬等译,格致出版社、上海人民出版社2009年版,第77-113页。

[40]张静:《基层政权——乡村制度诸问题》,浙江人民出版社2000年版,第77页。

[41]参见胡伟:《制度变迁中的县级政府行为》,中国社会科学出版社2007年版,第23-25页。

[42]参见樊红敏:“县域治理的行动逻辑——基于A市的个案研究”,载海贝勒等,见前注28,第271-289页。

[43]苏力,见前注19。

[44]冯舟,见前注23。

[45]郑毅:“宪法文本中的中央与地方关系”,载《东方法学》2011年第6期。

[46]刘君毅:“中央与地方关系法制化初探——对美国制度的借鉴”,载《中国行政管理》2008年第10期。

[47]张千帆:《国家主权与地方自治》,中国民主法制出版社2012年版。

[48]熊文钊:《大国地方——中国中央与地方关系宪政研究》,北京大学出版社2005年版。

[49]参见王绍光:《分权的底限》,中国计划出版社1997年版。

[50]赵树凯:“重新界定中央地方权力关系”,载《中国经济报告》2013年第9期。

[51]同上注。

[52]参见[美]罗伯特?A.达尔、爱德华?R.塔夫特:《规模与民主》,唐皇凤、刘晔译,上海人民出版社2013年版,第1-16页。

[53]王锡锌:“参与式治理与根本政治制度的生活化——‘一体多元’与国家微观民主的建设”,载《法学杂志》2012年第6期。

[54]参见 Michael Mann,States,War,andCapitalism,Oxford: Blackwell,1998,pp.5-9,73-123;[英]迈克尔?曼:《社会权力的来源》(第一卷),刘北成、李少军译,上海人民出版社2007年版。

[55]参见俞可平主编:《治理与善治》,社会科学文献出版社2000年版,第6页。

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