我国地方政府治理能力评估及其优化———基于吉林省的实证研究

［摘要］地方政府治理能力建设是推进国家治理能力现代化的题中之义，地方政府治理能力评估和优化研究具有重大的学理价值和实践意义。从地方政府与中央政府的职能衔接、可测量性以及地方政府特殊性的角度切入，构建包含5 个一级指标、12 个二级指标以及40 个三级指标的地方政府治理能力评价指标体系，以熵值法为研究方法，以吉林省2014—2016 年的面板数据为样本，可以获得吉林省政府治理能力的相对权重和得分，进而计算出吉林省政府治理能力结构和治理偏好。研究结果表明，在一级指标中，经济和政治治理能力仍然是地方政府的重点内容，而在二级指标中，生态保护和社会参与等已经是地方政府的治理能力转向。明确治理能力价值取向、优化治理能力体系结构以及强化治理主体能力协同，是优化地方政府治理能力的策略选择。

［关键词］治理能力评估; 熵值法; 地方政府; 能力结构; 吉林省

一、问题提出与文献回顾

中国特色社会主义进入新时代，我国社会的主要矛盾已经由人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在社会主要矛盾转变的背景下，国家治理面临着新挑战，而作为国家权力在地方延伸和国家意志在地方体现的地方政府，是否有相应的治理能力切实回应人民对美好生活的需要、解决不平衡不充分的发展问题，就成为摆在理论界和实务界面前的现实问题。因此，地方政府治理能力建设是推进国家治理能力现代化的题中之义，地方政府治理能力评估和优化的研究具有重大的学理价值和实践意义。

在有限政府与社会无限需求的现实悖论下［1］，地方政府缺乏持续改善地方治理活动的充足资源，地方政府治理能力也往往难以充分满足社会的多样性需求。地方政府也在积极进行着一系列的改革和创新，试图改变这种能力不足的现状。以地方政府创新［2］和城市治理创新［3］等为代表，全国范围内兴起了政府创新热潮。特别是在技术发展日新月异的时代，通过技术的增量创新来应对地方政府的存量问题，从而绕开存量问题走增量创新，将治理技术不断嵌入地方政府的科层结构中去，进而提升治理能力成为地方政府的首要选择［4］，以此来推动地方政府治理体系与治理能力现代化。但总体而言，这些改革和创新的实践成效、可持续性以及可扩散性等参差不齐［5］，还面临着合法性、选择性执行等问题［6］。究其根本，地方政府不能正确感知当前自身的治理能力如何以及自身的能力结构是否合理，也就不知道怎样才能有效地提升治理能力。［7］

对政府能力的关注始于西方大规模的福利制度改革，中央政府在公共服务供给中的强大能力引起人们关注。［8］216－217随着国家治理重心下沉，地方的公共服务需求剧增，中央的转移支付增加，地方政府间的竞争加剧，地方政府治理能力成为重点研究的对象［9］，地方政府治理能力甚至已经被认为是国家治理能力的决定性力量［10］。我国对地方政府能力的关注始于中央政策在地方的执行乏力，既有的政策设计到了地方往往难以推行［7］，特别是在“政治锦标赛”的治理模式中，地方政府之间的竞争加剧，经济发展压力巨大，面对着上级政府的“层层加码”，各种矛盾和冲突也使地方政府焦头烂额。地方政府已经不堪重负，资源供给的相对有限性和治理需求的无限性对地方政府治理能力的结构分布及其重点内容提出了新的要求。［11］在“能做什么”与“应该做什么”之间，地方政府难以形成清晰的判断，也无法合理配置资源。

当前对于地方政府治理能力的研究主要集中在两个方面: 一是地方政府治理能力的分类研究，比如从人力、物力、权威、信息、文化等七大要素进行分类［12］，从政府生态或政府环境、政府权力、政府财政等方面分析政府能力结构［13］，从具体职能和领域对地方政府治理能力进行阐述，比如从经济发展能力来描述地方政府经济能力［14］，从工具理性和价值理性的双重维度去分析民族地区地方政府能力“道器相济”的特征［15］。二是出现了少量的关于地方政府治理能力的评价研究，比如地方政府经济能力的测量［14］，对超大城市公共服务能力的评估与比较［16］。总的来说，当前对于地方政府治理能力的关注还停留在诸如民主、价值、法制、效率以及效能等感性的描述层面，准确性和客观性不够，也相对缺乏可操作性和说服力［17］，更无法转换成地方政府治理能力改进的依据和参照标准。

在操作性强的指标体系下，客观赋权的量化能够最直接衡量地方政府的治理能力，将地方政府的治理能力及其结构展示出来，从而提供具体的能力描述、结构问题与改进策略的信息。基于上述分析，本研究试图突破既有研究的局限性，将视角聚焦在地方政府治理能力评估及其能力结构分析的操作化测量。具体研究问题包括: 1) 综合当前地方政府治理能力指标体系研究现状，提出评价我国地方政府治理能力的指标体系; 2) 对我国地方政府治理能力及其能力结构进行测量评价，并提出方向性的改进策略。带着这些问题，本研究以吉林省为例，以熵值法为研究方法，首先构建地方政府治理能力的评价指标体系，进行相应指标的解释; 然后对熵值法的原理、适用性以及计算过程等进行客观描述; 接下来根据吉林省2014—2016 年的面板数据，对吉林省的政府治理能力及其结构进行评价; 最后根据评价结果提出对策性的能力改进建议，既为推进地方政府治理能力的持续优化提供理论思考与实践依据，也为地方政府治理体系与治理能力现代化目标的持续推进与早日实现贡献“学界智慧”。

二、地方政府治理能力概念及其评价指标体系构建

(一) 地方政府治理能力概念

以不同的角度切入，地方政府治理能力具有层次丰富的内涵。基于目标视角，地方政府治理能力就是建立政治行政领导部门和政府机构，并使它们拥有制定政策和在社会中执行政策，特别是维护公共秩序和维护合法性的能力［18］318－319，是政府有效地采取并促进集体行动的能力［19］110－113 ; 基于管理视角，地方政府治理能力由一系列相辅相成、相互支撑的能力系统组成［20］，是执行和制定公共政策的能力［21］13－15 ; 基于组织资源视角，地方政府治理能力就是指地方政府在特定的区域环境和制度条件下，通过获取、配置和整合各种有形资源和无形资源而形成独特的政府行为模式，并提供满足社会所需要的公共产品与服务的能力［22］310－320。从既有研究出发，本研究将地方政府治理能力界定为: 以地方政府( 省市县级政府) 为治理主体，以多元治理体系为治理格局，以地方政府持续性拥有既定资源和调配资源手段为治理基础，以提供地方公共产品和公共服务为治理目标的综合治理能力。地方政府治理能力是国家治理能力在地方的延伸和要求，是在“五位一体”的总体框架下，对现有治理资源进行有机整合与合理使用，积极探索地方治理体系和治理能力现代化的实现路径。

(二) 能力评价指标体系构建

地方政府治理能力是一种现代化的理念，也是国家治理体系与治理能力现代化的重要目标和组成部分，需要用可操作性、可测量的指标体系进行量化评估。国际上对政府治理能力评价指标主要有: 1) 世界银行的全球治理指标体系。包括1996—2012 年全球215 个国家和地区在话语权和责任、政治稳定性和不存在暴力、政府效率、规管质量、法治和腐败控制等六大治理维度方面的能力状况数据。［23］2) 对城市政府治理能力的评价。比如英国的UKCSI 模型方法、德国的DK模型方法、瑞典的SCSB 模型方法、韩国的KCSI 模型方法、马来西亚的MCSI 模型方法等，其中以美国的ACSI 模型方法应用最为广泛。［24］这些方法都是侧重于从市民满意度的层面来评价城市政府治理能力，是当前国际上评价城市政府绩效的主要方法，对于构建我国地方政府治理能力的量化指标体系具有一定的借鉴作用。

国内对地方政府的测量指标研究主要侧重于社会治理能力、城市政府治理能力以及城市竞争力的测量。首先是社会治理能力的测量。中国社会治理评价指标体系主要有6 项一级指标即人类发展、社会公平、公共服务、社会保障、公共安全和社会参与，以及35 项二级指标，其中二级指标包括29 项客观指标和6 项主观指标［25］; 国家治理评价指标体系主要包括4 项一级指标和7 项二级指标［26］。其次是城市治理能力的测量，从“回应市民需求”的视角构建起一套城市政府治理能力的量化指标体系，其中包括需求识别、服务供给和学习成长3 项一级指标体系，渠道多元性、识别及时性和覆盖完备性等16 项二级指标体系以及基层调研等56 项三级指标。［24］最后是城市竞争力指标，以提升城市竞争力为出发点，提出了包含经济发展、社会发展和环境发展4项一级指标以及13 项二级指标和37 项三级指标的指标体系。［27］以上治理指标基本都是以中央政府为主体，或是以一般意义上的政府为主体，或是以城市政府为主体，难以体现地方政府的特殊性。因此，在指标的确定上，本研究在既有研究的基础上遵

循以下四个基本原则: 1) 地方和中央的权力和职能划分是以法律的形式固定下来的，测量指标体系与中央一级或上级政府的“无缝衔接”是准确衡量地方政府治理能力的前提和必要条件;2) 指标要可度量，无论是主观指标还是客观指标，都可以获得相应的数据来进行运算，且这些数据是公开和易于处理的; 3) 在指标的价值理念上，作为“治理”在地方政府运行中的体现，地方政府治理能力的测量指标要与善治所追求的合法性、透明性、责任性以及回应性等价值相契合; 4) 地方政府治理能力的指标体系要兼具政府能力的一般特征与地方政府的特殊属性，体现出政府的一般性和地方政府的特殊性。

本研究从地方政府的基础职能出发，选择性地吸收既有研究指标确定的基本原则，构建了我国地方政府治理能力的评价指标体系。这套指标体系以政治治理能力、经济治理能力、文化治理能力、社会治理能力和生态治理能力等5 个能力指标为一级指标; 以法制建设、公共安全、经济增长、教育发展、科技发展以及社会保障等12 个能力指标为二级指标; 以新增法律法规以及规范性文件数量、办理人大代表建议和政协委员提案数、亿元GDP 生产安全事故死亡人数、中小学生在校数量、每万人文化馆/公共图书馆/博物馆数量以及自然保护区占全省面积比率等40 个指标为三级指标，构建起我国地方政府治理能力的测量指标体系( 见表1) 。

三、数据来源与研究方法

(一) 数据来源

吉林省是我国的老工业基地，拥有全面的工业体系和完整的产业结构，在“东北振兴”的大背景下，其产业结构转型、环境污染治理以及公共服务方面获得了国家层面的政策支持，也受到了社会各界的重点关注，吉林省的产业发展已经成为透视东北地区经济结构转型的“窗口”。

吉林省的各项发展指标在全国各省级行政区中大多处于中等，因而也更具有代表性。囿于数据统计的延后性和统计内容的变动等限制，为保证数据的代表性、准确性和完整性，本研究使用的原始数据均来自于2014—2016 年的《吉林省国民经济和社会发展统计公报》《吉林省统计年鉴》《吉林省环境状况公报》《吉林省社会治安状况统计》，部分数据来自2014—2016 年吉林省各地市的国民经济和社会发展统计公报。除此之外，还包括这个时间段权威媒体相关新闻报道的统计数据，比如《人民日报》《吉林日报》《长春日报》等等。

(二) 研究方法

当前对于评价指标体系的赋权方法主要有主观赋权法、客观赋权法和组合赋权法等。主观赋权法主要有专家评判法和层次分析法，客观赋权法主要有变异系数法、熵值法、多目标优化法、复相关系数法以及主体成分法，组合赋权法主要有乘法合成法和线性加权组合法。［28］为避免量化指标赋权中主观因素的干扰，确保指标赋权的合理性以及指标赋权的精确性，本研究采用熵值法( Entropy Method) 对吉林省政府治理能力评估量化指标进行赋权并对其治理能力及其结构进行评价。

指标权重是指标在指标体系中的重要性的一个核心变量，一个指标体系中各指标的相对权重能从侧面体现该指标体系的科学性与合理性，科学的指标体系应从整体效率最大化和客观实际出发合理分配各指标的权重。地方政府治理能力是政治治理能力、经济治理能力、文化治理能力、社会治理能力和生态治理能力保持高度协调的自组合复合系统。为了全面反映这个复合系统的能力状况，要采用多指标综合评价方法来进行评价，需要把多个描述地方政府政治治理能力、经济治理能力、文化治理能力、社会治理能力和生态治理能力的不同量纲指标，转化成为无量纲的相对评价值，并通过这些值的运算得出对地方政府治理能力的一个总体评价。［29］

本研究采用熵值法对我国地方政府治理能力指标权重进行测量并对其进行计算和评价。熵( Entropy) 的概念起源于物理学中的热力学理论，我国物理学家胡刚教授于1923 年首次将“Entropy”命名为“熵”［30］，之后被引入社会科学领域并逐渐推广和应用。通过对地方政府治理能力评估原始数据的无量纲化处理后与相应指标权重的运算，可以计算出指标所指向的地方政府治理能力的综合得分，从而评价地方政府在同一维度指标下的治理能力的相对强弱和次序。熵值法是用来判断某个指标离散程度的量化指标研究方法，指标离散程度的大小直接影响着综合评价，离散程度越大，则指标对综合评价的影响程度越大。同时，熵值法还是一种客观的赋权方法，其核心要素是根据各指标之间的差异程度来计算并确定各指标的权重系数。

由于熵值法在确定权重系数过程中的数据均来自于客观量化统计，排除了人为主观的随意性和臆断性等因素的干扰，因而能客观地反映各指标在综合评价指标中的重要性。根据信息熵理论，信息熵是信息不确定性的度量，熵值越小，所蕴含的信息量越大，若某个属性下的熵值越小，则说明该属性在决策时所起的作用越大，应赋予该属性较大的权重。［31］通过熵值法对原始数据进行无量纲化处理，并计算出相应度量指标的比重，最后得出对应指标的综合评价指数得分。

熵值法的核心是指标数据的差异程度，对数据的完整性和准确性要求很高，否则将无法客观反映指标之间的差异程度。

使用熵值法确定指标权重系数首先要建立指标矩阵。设X 为m 行、n 列的矩阵，在本研究中，m= 3，表示2014—2016 年3 个年份，n = 40，表示40 个二级评价指标。Xij( i = 1，2，…，m; j = 1，2，…，n) 表示具体某个评价指标的数值，比如X12表示2014 年第2 个评价指标的数值。

在吉林省政府治理能力的综合评价中，各评价指标之间存在着类型差异和量纲的不一致，需要对数据进行无量纲化处理。常用的无量纲化的数据处理方法有标准化处理法、极值处理法、线性比例法以及归一处理法等。为了降低无量纲化处理对最终计算结果的影响，本研究选取标准化处理法处理数据。考虑到本研究中量化数据既有正向指标，也有逆向指标，因此选用不同的计算公式进行无量纲化处理:

四、治理能力的结果分析

根据上述计算公式和计算步骤，本研究对测量吉林省政府治理能力的5 个一级指标、12 个二级指标以及40 个三级指标的熵值、在指标体系中的权重以及总和评价得分进行计算，最终得出吉林省政府治理能力评估各级量化指标权重( 见表2) ，以及衡量吉林省政府治理能力指标体系的得分( 见表3) ，从而获得了吉林省政府治理能力得分和能力结构状况的直观呈现。信息熵反映了不同能力在地方政府实际运行中的权重和被重视程度，而能力评分则体现了不同能力在地方政府实际运行中的相对大小和资源投入程度。能力相对大小和能力结构的状况也在很大程度上反映出不同工作内容对地方政府的激励程度。

(一) 指标离散程度与权重分析

信息熵的大小直接决定了指标的离散程度，并影响指标的权重。信息熵越大，其离散程度越

高，对应指标的权重越小; 反之则信息熵越小，离散程度越小，对应指标的权重就越大。根据表2 可以看出吉林省政府评估指标比重排名前6 位的二级指标分别为公共安全、人民生活、法制建设、生态保护、社会参与以及经济效益。在吉林省政府治理能力评估指标权重中，政治治理能力和经济治理能力两大一级指标仍然占主要地位，分别占21. 7%和25. 7%。改革开放以来，现代

化的进程迅速推进，给整个社会带来了巨大的活力，也给地方政府治理提出了新的挑战。社会公共安全的保障和人民生活水平的稳步提高，已经成为地方政府的工作重点，特别是在“一票否决”的考核体系中，社会稳定考核会影响地方政府的支出结构，使其更加偏向于民生支出而降低生产性支出。［32］能力指标权重排名后6 位的二级指标分别是社会保障、经济增长、公共文化、环境治理、教育发展和科技发展。在地方政府治理能力评估指标权重中，文化、社会和生态环境一级指标属于从属地位，次于政治和经济两大一级指标，是政府治理能力的次要影响因素。其中社会治理能力和生态治理能力指标的权重分别占15. 9%和15. 5%。相较于政治治理能力和经济治理能力指标的比重明显偏低。三级指标中教育发展指标和科技发展指标最低，但在地区发展以及地方政府治理能力评估中不可或缺。相较于其他方面的投入，教育和科技的投入周期长、见效慢，在官员晋升压力和任期限制的现实情境下，是相对忽视的环节。已有的研究表明，财政激励和政治激励会明显降低教育投入、科技服务等非经济物品的供给效率。［33］

（二) 治理能力综合得分分析

通过各指标的无量纲化数据和各指标相应的量化比重可以计算出各指标的评估指数得分，指标评估指数得分大小直接反映了相对应的指标在整个指标矩阵中的强弱，指标评估指数的得分越大，对应指标则在该指标矩阵中越强，反之则越弱，能够直观反映在整个能力结构中不同能力的相对重要程度和大小。通过公式( 1) — ( 8) 及其相应步骤的计算，得出吉林省政府治理能力各评估指标的得分情况( 表3) ，其中一级指标得分为2014—2016 年一级指标得分均值。指标的得分越高，则该指标对应的地方政府治理能力则越强。

根据表3 可以看出，当前，在衡量吉林省政府治理能力一级指标中，得分最高的是经济治理能力和政治治理能力，其次是文化和社会治理能力，最后是生态治理能力。显然当前吉林省政府治理能力中最强的还是政治和经济，这也符合普遍对地方政府治理能力的感官认知，而党的十八大以来受到极大重视的生态环境治理方面的能力则仍然相对较弱。经济治理能力得分大于文化、社会、生态这三项治理能力得分，说明吉林省政府治理能力在分布上存在着相对不均衡现象，尤其偏向于经济发展能力。在“东北振兴”的大环境下，推动产业结构调整、优化治理资源配置、促进经济转型成为吉林省政府工作的重中之重，也是考核地方政府的重点指标。在经济增长持续低迷的压力下，要破除体制机制障碍，推动不同治理能力协同发展。［34］

从吉林省政府二级衡量指标得分来看，法制建设、经济增长、经济效益、社会参与以及生态保护得分处于靠前的位置。这反映出地方政府在法制建设方面的治理能力得到明显提高，特别是在高压反腐与社会治理转型的推动下，这些治理能力在吉林省政府治理能力结构中已经保持在相对较高的水平上。而社会和生态治理能力方面虽然远低于经济、政治和文化治理能力，但社会参与和生态保护方面相较于同级其他治理能力还是比较强的。随着社会力量的成长，社会主体已经成为地方治理的重要组成部分，是影响地方政府治理能力的关键变量。在地方政府的考核体系中，对于生态指标的考核已经能够起到“一票否决”的作用，地方政府的生态保护已经从模仿学习阶段迈入自觉推进阶段。［35］

( 三) 地方政府治理能力优化策略

地方政府治理能力相对权重反映相应治理能力在能力体系中地位如何及重要程度，权重越大，相应的治理能力在能力体系中的影响和重要程度越大; 而地方政府治理能力得分则反映了相应治理能力在能力体系里的相对能力大小，得分越高，相对能力越强。合理的能力布局和相对能力水平反映了地方政府整体治理能力的合理性，要控制在一个合理的范围内，这样才能达到地方政府整体治理能力和治理成效的最优，推进地方政府治理能力持续改进。在吉林省政府政治治理能力中，公共安全能力依然是短板; 在经济治理能力中，经济增长这一核心能力正在逐步边缘化; 在文化治理能力中，发展教育和发展科技的能力相对较弱; 在社会治理能力中，社会保障能力虽逐年提高，但仍比较低; 而生态治理能力中，环境治理能力依然偏弱。地方政府治理能力体系作为系统的结构，需要明确治理能力的价值取向，优化治理能力内在体系结构，强化治理主体能力协同。

首先，明确治理能力价值取向。谋求公共利益的最大化是各级党和政府的永恒追求，也应是地方政府的终极价值追求。从吉林省政府治理能力结构及其能力的评价来看，当前地方政府的发展目标仍然是处于“政绩导向”阶段，在整个治理能力体系中，社会治理能力未能获得足够的重视，其能力发展思维依然是“上级考核什么，就重点发展什么”。地方政府要将党和人民的利益始终放在评价治理能力的中心，放在治理能力发展的首位。长久以来的经济目标主导型的压力型体制使得地方政府缺乏能力均衡发展的动力，也没有能够形成全面提升治理能力的价值取向，地方政府的治理行为反而成为地方官员晋升的筹码。［36］地方政府要在理念上破除“官本位”、“权力本位”思想观念的“路径依赖”，要确立以人民为中心的能力价值取向。其次，优化治理能力体系结构。地方政府的治理能力是与地方政府的基本发展目标、资源供给以及治理工具十分相关的概念，对地方政府治理能力的关注体现了公众对于地方政府行为的期待，也是从地方政府视角去观察和解决社会问题的表现。［37］地方政府的治理能力是整体的能力体系，政治、经济、文化、社会、生态五大能力相互联系，互相依存，互嵌性是当前地方政府治理能力的重要特征。在“整体性政府”的地方政府治理情境下，不同地方政府治理能力之间存在着很强的共生性，如生态治理能力、文化治理能力对于经济结构的转型、产业布局的优化升级以

及降低行政成本有着重要影响，因而要强化不同能力之间的资源配置与有效开发，注重治理能力的平衡性［38］2－8，特别是在转型时期，社会、文化和生态治理能力已经成为重点内容。最后，强化治理主体能力协同。治理能力是多元治理主体通过互动、协调以及合作等，从而取得共识，共同提供公共服务、治理社会问题的活动。［39］改革开放四十多年的历程，也是社会力量不断成长和进步的过程，在城市基层，社会力量已经成为参与城市基层治理活动的重要主体。［40］凭借着强大的专业优势和技术优势，社会参与地方治理活动已经成当前国家治理的显著特征。从地方政府治理能力的结构以及总体相对得分情况来看，当前吉林省仍然是“大包大揽”的治理思维。在机构改革的“小政府”呼声与社会实际的“强政府”需求之间，地方政府需要强化与社会主体的良性互动，使得治理能力保持在适度化的状态［41］，不断增进与社会的沟通与公信力建设，从而降低治理难度与资源投入度，强化主体之间的协同，稳定的治理主体协同是地政府治理能力的间接呈现。

五、余论

“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”［42］3中国作为一个发展型国家( Developmental State) ，地方政府的基础能力( BasicPower) 是当前国家治理能力的建设重点。［43］地方政府治理能力是国家治理能力在地方的具象化展现，承担着推动国家治理体系和治理能力现代化的重任，也承载着人们对地方实现“善治”的美好期待。地方政府治理能力具有复杂的结构，需要运用复杂的多指标的方法进行测量，从而展现地方政府治理能力的全貌。

本研究从理论和实践两个层面构建出了地方政府治理能力及其结构的评价指标体系，并通过对吉林省的实证研究提出了优化地方政府治理能力的对策性建议，对于加快推进地方政府治理能力现代化具有一定的参考和借鉴作用。然而需要指出的是，本研究主要采取可量化的刚性测量指标，对于重要的非量化指标没有能够进行具体分析，尚存在一定的局限性，需要我们今后进一步去挖掘、探索和完善。

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