摘    要：当前, 在以政府为主导的生态治理中, 面临着政府体制机制缺陷、缺乏有效监督、环保意识弱化、激励结构不合理的治理困境, 从而在一定程度上阻碍我国生态文明建设的推进。鉴于此, 为了提升生态治理成效, 应采取以政府为主导的生态治理优化路径, 具体措施包括完善政府协同生态治理体系, 消解公众生态参与难题, 坚持生态良性发展理念, 协调生态与经济承辅关系。

关键词：政府协同; 生态治理; 政府行为;

党的十八大明确提出将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局中, 强调生态治理的重要性和迫切性。党的十八届五中全会提出“坚持绿色发展, 必须坚持节约资源和保护环境的基本国策”。生态文明建设被列入国家战略, 这充分表明我国对于生态治理的重大决心。党的十九大再次强调, 要“加快生态文明体制改革, 建设美丽中国”, 这为我国生态文明建设指明了发展思路和具体举措。生态环境治理需要政府、公民、社会组织三者协调相互关系, 协同合作克服生态治理中的缺陷。

地方政府执行机制困境。针对近年来生态环境恶化的情况, 我国政府一直在采取相关政策, 希望尽可能地去改变现有的局面。例如, 国家法规赋予政府部门保护环境的职能职责, 政府就应该践诺本职工作, 若是工作没有做到位, 甚至有渎职失职之处, 理当问责相关责任人。在对企业的监督管理上, 需要政府相关工作人员加强职能责任意识, 有效监督管理整治企业中的各种违规违法行为。在城市, 地方政府只顾当地利益, 允许一些小企业、工厂违规违法, 放宽限制来带动当地的经济发展。地方公务人员在污染治理上的不作为主要体现为两个方面:一是相关单位和人员在日常的治污整顿中, 不能尽职尽责。包含在审批环节没有严格把关, 致使相关企业有可乘之机;对于企业排污的监管形同虚设;在煤改气、灰沫整改等减污过程中办事不力推卸责任等。二是当污染情况发生后, 相关部门没有积极采取措施, 使得污染进一步加剧。

公众生态参与行为困境。生态治理是一个多元主体共同参与的治理方式, 仅靠政府维持收效甚微。第一, 我国公民参与生态治理的意识不强, 这对于公民生态意识的提高是有一定负面效应。据中国环境文化促进会公布的“环保民生指数”显示, 我国公众在生态治理的参与率指标显示为“不合格”, 这表明我国的公民生态意识弱化, 同时公民的生态参与程度较低, 在出现生态治理问题时缺乏相应的途径与政策来给予其行为支持。第二, 我国公民虽然有参与权、选举权、知情权等, 却没有对公民权利的使用进行明确的界定, 缺乏相应制度保障, 致使公民缺乏参与的积极性。第三, 生态环境作为与每个公民相关的公共物品具有非排他性, 生态治理作为公共物品, 成效的体现来自于“众人拾柴”。因此个人行为受到抑制, 造成了生态意识与制度供给出现冲突。

环保意识弱化与制度供给困境。生态意识淡薄实际上是政府生态责任缺失的一种体现。有的地方政府在作出行政行为时, 容易产生样板工程, 忽视企业存在的违规违法行为, 减少生态保护的检查程序, 致使生态环境恶化。例如胶带污染, 全国快递业务发达, 快递包装回收率却不足10%, 塑料胶带难以降解, 环保意识的缺失与技术缺陷不可避免的引发生态问题。同时, 还存在着一种以“人是世界的主宰”、“人对其他事物有完全的支配权利”的思想观念, 正是由于这种错误的观点, 才会出现“过度放牧”“乱砍滥伐”等打破生态平衡的事件, 使得土壤沙漠化、气候异常、生物多样性锐减等现象频频发生。

缺乏经济激励机制。我国政府在生态治理过程中, 不乏严苛的法律法规、规章制度, 但有的企业还是会铤而走险, 不顾政府的规定放任污染自流, 暗自排放未经处理的废气废水。出现这种情况的主要原因是, 企业违法成本较低, 守法成本较高, 地方政府没有能够与企业进行顺畅的交流。事实上, 要想解决工厂企业在实际运营中出现的问题, 政府在要求工厂企业提高生产技术, 降低污染物排放量的同时, 应给予相应的其他方面的优惠政策或者是补偿补贴, 以此来激励企业提高生产技术水平, 做到生态环保的生产发展。并带动社会各界对于生态环保的认识, 提高生态环保的积极性。

完善政府协同生态治理体系。我国在生态治理方面已出台不少法律和政策, 如《大气防治法》《生态文明改革总方案》《扬尘治理条例》等, 2011年又启动了生态补偿机制。其一, 法律是生态治理的最后一道防线, 建立健全生态治理的法律法规是生态治理成败的关键。其二, 加强公民参与生态治理的制度保障, 出台公众行政参与的法律条例, 给予公众参与治理应有的制度保障, 同时开放公共知情权, 将污染情况实时更新公布, 做到公正公开。其三, 建立沟通连锁网, 协调政府、公民、社会组织之间的关系, 将各部分有机统一形成系统化网络, 建立生态治理体系, 健全生态治理行业规范, 设定标准化、体系化、制度化的系统, 将各部分融会贯通, 加强交流与互惠合作, 形成完善的生态治理制度体系。

消解公众生态治理参与难题。就生态治理而言, 公众的参与在很大程度上解决了政府有限的管理精力问题。首先, 需要对公众进行正面的生态参与引导, 从自身认识到生态环境对其影响是潜移默化的。其次, 可以对日常生活的公众处罚采用“劳动替代原则”, 比如, 公民在交通方面的处罚可以选取罚金加环保行动的解决方式, 既可以让公民认识到违反交通法则的错误, 又可以让公民认识到生态治理责任的重要性。最后, 政府应拓宽公众参与渠道, 开放公众投诉建议窗口, 设立环境保护热线等。始终鼓励支持和引导公众积极参与生态治理, 不断扩大生态治理范畴, 改善公众参与困境, 创新公民参与机制, 扩大广泛的公民参与, 以达到生态区域性官民共同治理和社会共同治理。

坚持生态良性发展理念。培养生态环保意识能够推动生态领域的发展走向, 就近几年我国发展形势, 正逐渐向可持续绿色发展转变。一方面, 政府应该设定成文的规定行业指导性文件, 强化行业的环保自律效果, 提高行业性生态环保意识。另一方面, 引导公众提高生态价值观。政府、生态环保组织应该定期开展生态环保小知识、小课堂、张贴宣传标语等在社区或是街道进行宣传, 给予公众科学知识的补充, 从思想层面引导公众树立生态环保意识, 从而使绿色环保理念深入人心。

协调生态与经济承辅关系。马克思指出, “人们所为之努力的都是与之利益息息相关的”。一是应该调整政府在生态治理中对企业的激励政策, 以此驱动企业在生态治理中发挥主体作用, 使生态与经济的关系达到平衡。二是针对企业的排污情况, 引导企业正确排污, 合理排污。三是协调生态与经济的平衡关系, 在生态保护的过程中开辟经济发展的新道路, 正确认识生态与经济的关系, 进行技术研发, 创新生态环保材料, 多使用可再生资源能源, 逐步替代污染源, 转变经济增长方式等。在生态与经济的相互协调中, 生态环境会逐渐改善, 我国将会朝着可持续发展的生态和谐之路迈进。

[1] (1) 俞可平:《治理与善治》, 北京:社会科学文献出版社, 2000年。

[2] (2) 金太军、沈承诚:《政府生态治理、地方政府核心行动者与政治锦标赛》, 《南京社会科学》, 2012年第6期。

[3] (3) 《马克思恩格斯全集》 (第1卷) , 北京:人民出版社, 1956年。

[4] (4) 习近平:《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利--在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》, 北京:人民出版社, 2017年。