广州“城中村”多年的改造、整治, 生态环境有了很大的改善, “城市双修”取得了一定成果。不过, 也有不少地方只是物理上的改变, 不少地方生态问题又死灰复燃。生态环境建设与修复缺少长效机制, 效果不能保持。

广州“城中村”生态修复成果不能保持的问题原因很多, 但总结起来, 单靠行政力量推动, 社区参与不足是根本原因。由于行政力量的外生性、易变性, 因而缺少行为的连续性, 投入的可持续性, 生态修复效果往往是一时的, 片面的和物理性, 即使有年复一年“政绩”作为, 也难以内化为社会主体和居 (村) 民的普遍共识和内在生态需求, 也难以改善生态环境的整体面貌, 难以保持生态环境治理成果。

对于此问题的解决, 相关研究从理论上给予了一定的支持。治理理论认为, 应当发挥社区多元主体和社会资源的作用, 以行政力量整合其他社区资源将成为一种必然趋势。治理理论倡导多中心、放权分权以及多元主体合作共治, 国家 (政府) 不再被认为是社会管理的唯一主体, 政府之外的各种企业和社会力量都可以被认可为社会管理的主体, 社会管理一个国家权力向公民社会回归的过程, 也是还政于民的过程, 是国家与公民社会合作协商、共同治理社区公共事务的过程。社区治理的目标能否实现, 很大程度上取决于社区治理模式[1](p89-94)。Darcy认为政府应当转变社区管理的思想为社区服务的思想。[2](p32-39)社区生态环境的恶化、劣化与社区多元主体的生产、经营行为及生活习惯不无关系。解铃还须系铃人, 生态环境问题应从生态环境恶化的推手及源头去找。应从社区多元主体的参与来寻求长效解决方案。吴光芸, 胡建勇等[1]概括了活跃于社区的多元主体利益相关者包括政府、社区组织、社区居 (村) 民、辖区单位和社区非营利组织等, 并指出凡是具有利益相关性, 且在社区可持续发展中发挥功能的相关主体都可以成为社区治理主体。[3](p82-86)这些观点对对指导广州“城中村”生态修复工作, 提高修复效果有一定的参考价值。

为保持广州“城中村”生态修复的可持续效果, 需要寻求参与生态修复社区治理的良方, 一方面要引入先进的社区治理理念和方法, 特别是发挥社区多元主体在生态修复中的作用, 另一方面也需要借鉴外地生态修复相关实践经验成果, 特别是社区参与生态修复的具体实现模式, 为提高广州“城中村”生态修复效果, 形成生态修复长效机制, 提供借鉴。为此, 我们考察了长江流域城市生态修复与生态建设中多元社会主体参与实践的经验及实现模式, 这些模式既体现了生态修复的科学性, 又存在广泛的社会参与生态修复的可借鉴性。

重庆市璧山区是首批入选的国家生态文明建设示范区。主要经验就是坚持“环境就是资源, 环境就是资本, 环境就是生产力”理念, 以行政力量为主导, 通过规划先行, 部门联动;源头治理, 铁腕治污考核不留情;物联网全面覆盖, 为环境监控布下“天网”;建设科技化环保队伍, 环境监察不留死角;破解三大矛盾 (“快速城市化与生态宜居”“快速工业化与环境保护”“城乡差距加大”的矛盾) , 产业转型实现“绿色崛起”。具体做法有:一是充分感知到环境危机。二是生态修复制度建设、生态规划、体系建设、行政执法与监督考核的行政主导。三是建立了生态转移支付机制, 深入开展镇街对接帮扶。四是物联网全面覆盖为环境监控布下“天网”。五是建立生态文明创建有奖惩、有机制, 充分整合现有技术手段, 创新利用好新的平台力量, 发挥物联网技术对环境管控的重要作用。六是关停污染产业, 引进高科技绿色产业。七是建设科技化环保队伍, 环境监察不留死角。八是经济驱动、社会参与、宜居环境形成。

宜都模式是三峡生态经济合作区“宜昌试验”的产物。[4](p26-29)它围绕生态综合守护、生态产业发展、生态社会治理、生态治理机制创新等重点任务, 开展跨边界生态治理、国家公园、生态资本化、生态公民等治理试验, 着力实现理念生态化、人文生态化、产业生态化、体制机制生态化“四化”目标。主要做法是:一是推进生态建设产业化、产业发展生态化。二是分步推进“宜都试验”。包括几个步骤:精选生态产业主题;精选生态治理合伙人;产业链生态治理;清江联治与产业链布局;清江走廊生态特色小镇治理;区域生态守护和“清洁进化”。三是科学统筹试验。坚持“重点突破、分片推进、点线带面”的方法, 以乡镇为单位参与, 通过产业主题和特色生态小镇等方式承载试验内容。按照“全域性、开放性、支撑性、示范性”的总体要求全领域治理, 全方位试验。四是与社会治理相结合。引进NGO、企业参与生态治理, 探索推进生态公民建设, 大力培育多种形态的生态公民, 广泛调动多元多层次社会力量参与合作, 着力形成政府组织、经济组织、社会组织实现有效相辅生态社会治理, 成为宜都创造的新模式。

武汉市新洲区早在2011年便采取了“搭理子——建立健全农村环境综合整治领导机构、开方子——精心制定农村环境综合整治规划和方案、投票子——积极整合农村环境综合整治资金、建池子——大力实施农村生活污水和垃圾治理工程、发册子——全面开展农村环境知识宣传和培训、唱典子——深入推进两个综合利用 (秸秆、畜禽粪便) ”“六子”措施开展农村生态环境建设。但是生态环境问题仍然不能很好解决。主要原因在于措施不落地。为保证措施落实, 该区“抓住了关键少数”, 在全国区、县中率先制定《生态环境质量重要指标考核办法》, 分门别类对街镇环保工作进行量化打分, 考核结果与干部前途挂钩。开始时, 《考核办法》主要涵盖了地表水环境质量、空气质量、农村面源污染治理等八大项, 又逐年优化调整。每一项都会核定上一年的“生态本底值”, 如果次年的生态指标低于“本底值”, 如空气质量或水质下降, 所属街道、分管部门都将被扣分。最终得分计入地方主官的年终政绩考核, 影响该官员的升迁、调整、任用。该区选拔任用干部, 都需向区环保局征求意见, “生态指标不过关将被一票否决。”该做法的价值在于:一是解决领导干部对环保的认识问题。当前普遍存在的先发展后环保、先污染后治理的思想, 考核体系明确提出了环境优先, 不以牺牲环境为代价谋求所谓的发展, 不杀鸡取卵, 要着眼长远, 实现可持续发展。二是引导干部树立正确的政绩观。考核体系把生态环境质量作为首要问题, 垃圾、污水没处理, 环境问题没解决好的领导干部不仅不能提拔任用, 甚至还有可能被追责, 降职下行。较好地解决了“重经济、轻环保”等一些本末倒置的问题。三是鼓励多还旧账, 不添新账。针对环境问题欠账多, 投入还远远不够的问题, 考核体系要求街镇加大环境污染治理力度, 加大环境基础设施建设投入力度, 鼓励多还旧账, 逐步解决环境历史欠债问题, 解决现有的环境污染问题, 确保生态环境质量得到持续有效改善。

上海市青浦区有得天独厚的自然禀赋, 为把生态优势转化为发展优势并跨越式发展, 该区狠抓“五违四必” (“五违”指违法用地、违法建筑、违法经营、违法排污和违法居住;“四必”指安全隐患必须消除, 违法建筑必须拆除, 脏乱差现象必须改变, 违法经营必须取缔) 整治工作。[5]并充分调动群众力量的参与, 形成整治工作的长效机制。其做法:一是在生态环境治理上达成共识, 充分认识到生态环境综合整治的重要性和必要性。二是强化综合治理。包括创新工作机制, 加强执法力度行刑。三是发动百姓和其他社会主体参与, 形成生态治理长效机制。生态治理一方面要发挥政府部门作用。另一方面更要发动百姓, 让百姓成为生态环境综合治理有力帮手。具体方法:其一, 寻求群众最大程度的支持、理解和参与。同时重视动员群众力量。如实施了“我为绿色青浦做点啥”系列活动;通过“说理堂”, 为村民详细解读相关政策, 动员村民主动配合参与整治;通过巡回宣讲, 向居 (村) 民和学生讲好故事, 解释相关政策, 提高了群众的生态认识和生态意识, 有效推进了环境整治的进程。其二, 引导社会力量参与生态治理。如青浦共青团开展了参与生态环境综合治理专项行动, 团员青年们通过走街串巷开展宣讲等方式, 为生态环境综合治理工作出力。还出现了老党员主动配合违建拆除工作的现象。其三, 通过奖惩措施巩固整治成果。青浦区过去整治工作常陷入“整治—回潮—再整治”的“死循环”。为巩固整治成果, 避免“死循环”, 该区对于完成违建清零、创建成功的无违村 (居) 给予一定的奖补资金, 越早清零奖补额度越高, 使该区基本实现了“无违村 (居) 。其四, 优化治理工作方法, 开展“三大百日行动”。“五违四必”综合整治, 拆掉了隐患, 美化了环境, 腾出了城市发展的空间。其五, 做好配套生态修复工程, 巩固整治成果。该区在整治完成后, 接着实施城市生态修复、城市功能修补工程, 做好动迁安置、城中村改造、住宅小区综合治理、城市基础设施配套建设等功能性、基础性项目, 及时跟进各类治理措施, 巩固了生态修复效果。

洞庭湖是中国第二大淡水湖, “长江之肾”, “鱼米之乡”, 是长江中下游地区十分关键的生态要地。[6]但是近年来, 非法捕捞、工农业污染和城乡生活污染、滥采乱挖河砂、侵占湖泊湿地的现象普遍发生, 恶化了洞庭湖的生态环境。针对此问题, 湖南省采取了针对性主要措施, 遏制了洞庭湖的生态环境恶化的趋势。具体做法:一是抓真问题、出硬措施。针对河道采砂、污水直排、农业面源污染等问题, 做到时间倒排、任务倒逼、责任上肩、标本兼治;注重源头治理, 将长远规划与现实治理有机结合起来, 决不引进污染项目, 决不要黑色的GDP。二是生态治理“人民至上”。其一, 加快洞庭湖生态经济区建设。坚持预防与整治、治标与治本、水下与岸上、政府与企业、部门与地方、干部与群众一起抓, 建设洞庭湖生态经济区要更好体现洞庭湖的生态功能。其二, 以“河长制”促五级责任落实。针对突出问题明确整改责任、整改要求和整改时间, “先重点后一般, 先干部后群众, 先发动后行动”标本兼治, 对问题“早发现、早处理、早解决”。其三, 针对突出问题制定落实“管用”措施。针对非法乱采滥挖湖砂问题, 采取措施打击黑色利益链, 使非法采砂参与者付出巨大违法成本;针对水面退养问题, 解决涉及诸多利益群体的复杂问题, 让“喝水比吃鱼重要”的环保观念深入人心;针对工业和生活污水污染问题, 抓污染大户整治与环保措施落实, 抓紧推进和落地治理项目。其四, 启动地方立法问责和打击一起抓。完善生态环境建设的相关法规制度, 加快地方立法, 制定出台水污染防治行动实施细则, 出台《湖南省洞庭湖条例》, 实行湖区县 (市、区) 统一排位、末位惩戒、一票否决等办法, 考评结果与财政资金安排挂钩、与干部任用挂钩。对生态环境监管中乱作为、不作为以及失职渎职、官商勾结等行为要严肃问责追责;对破坏生态环境的违法犯罪行为要坚决打击。

根据生态治理社会参与的相关理论和广州“城中村”生态环境问题和社区多元主体参与的特点, 笔者认为长江流域生态治理实践经验对推进广州“城中村”生态修复成果的可保持的价值在以下几个方面:

长江流域社会参与的前提是社会各界对生态环境恶化问题的感知, 包括对自然生态平衡、社会生态、经济可持续发展、收入水平、人居环境、生活品质等方面的负面影响, 有深切体会, 有改变面貌的意识与动力。所谓“知耻而后勇”, 不能正视问题, 也就没有解决问题的动机和改变生态环境面貌的努力行为。并采取了各种措施促进人们对生态问题的认识水平提升。结合广州“城中村”实际, 要提高对“城中村”生态环境问题和生态建设重要性的认识, 达成“城中村”多元主体在生态修复和生态文明建设上的基本共识, 形成生态意识和生态文明行为模式, 必须做好如下工作:其一是算好“城中村”生态修复投入产出的经济账, 让居 (村) 民, 了解生态修复和生态文明建设的好处, 明白生态修复和生态文明建设与自身的利益的关系, 如生活环境品质提升、物业价值增加、物业租金提高、文化生活改善等方面的获得感和真真切切的实惠, 促使其以利益相关者身份角色意识的形成, 主动思考生态环境修复与生态文明建设问题。二是加强生态修复与生态环境建设相关理论知识和政策法规知识的培训, 让居 (村) 民清楚自己在生态修复过程中的权利和义务, 清楚执行政策法规和保护自身权益的内容、程序和方法, 从而关注并配合“城中村”生态修复工程及生态文明建设的工作, 加速推进工作进程。三是做好生态修复和生态整治改造的实验示范工作, 组织“城中村”干部和居 (村) 民代表参观、考察、体验实验成果和外地经验, 以点带面、以干部带群众, 逐步改变传统的生产生活模式, 倡导新的自然生态和社会生态观念, 改变原有的落后的意识和行为模式。四是通过总体规划设计、居 (村) 民参与整治方案决策、分步推进整治进程的方式, 逐步改变社区物理空间结构, 同时通过研讨、分享、规范引导行为和教育培训的方式, 逐步改变居 (村) 民的理念、习惯和行为模式, 形成与生态环境优化发展相协调的生态理念和行为模式, 促进居 (村) 民深度参与社区生态修复。

长江流域的生态治理无不通过行政力量推进, 虽然行政主导的社会治理模式存在一些诟病, 但是在中国长期社会治理实践中, 行政力量一直起主导作用, 特别是要在短期内产生效果和长期促进生态治理体系的形成, 也需要“扶上马, 送一程”, 况且现代治理体系中仍然有政府力量作用的一席之地, 只是作用的方式方法需要改变, 更多是“治理”, 而非“管理”, 更多是“调控”而非“命令”, 更不是丢弃它。因此广州“城中村”生态修复治理工作的推进, 需要借重政府的行政力量, 挖掘行政力量的潜力, 构建并不断优化“城中村”党组织领导、政府主导、集体经济主体、社会广泛参与、司法保障的生态环境多元共治体系。在“城中村”更新改造、垃圾分类管理与处理、生态街区规划、生态产业发展、生态文明建设和生态法制建设等诸多方面需要政府力量持续发力。具体来说, 要做好以下几个方面工作:一是以激发社会力量参与为目标, 修改完善“城中村”生态建设相关的政策制度和城市“双修复”相配套的“城中村”生态修复、修补工作具体规划、方案和措施, 改进完善“城中村”改造、整治和生态文明建设行政工作制度和措施, 为社会力量、社会资本和居 (村) 民参与生态治理创造制度环境。二是改变领导干部的政绩观, 强化生态治理的行政主体的责任, 为社会力量参与搭建平台, 创造条件, 做出示范和表率, 引导社会力量参与生态治理。为此要通过建立“城中村”生态治理组织体系, 并强化各级行政部门及领导干部的岗位责任, 建立生态考核机制, 严格考核, 并将生态治理工作业绩作为职务晋升的主要指标, 实行生态考核不合格“一票否决制”。三是将行政力量用在关键时刻、关键部位、关键领域, 如用在生态治理最困难的时刻、阻力最大的时刻、深化的时刻, 用在生态政策制度制定、生态规划、方案顶层设计、组织体系建设、活动策划组织开展、微观治理示范实验、教育培训宣传等部位, 用在认识提高、方法改进、利益分配与激励机制建设、行政执法、纠纷案件处理、协调推进等关键领域。

长江流域生态治理实践证明:生态环境治理必须与经济利益问题结合起来考虑, 与当地的社会经济发展结合整体推进。由于经济社会的发展, 特别是工业化、城市化、高消费等经济发展带来的资源枯竭、生态环境和社会恶化问题, 其中经济利益是核心, 经济发展与环境恶化成为一对矛盾的两个方面。“解铃还需系铃人”, 环境问题还必须从经济上来解套。广州市“城中村”生态环境恶化问题同样是广州市城市化、工业化的产物, 解决此类问题也要从此处着手:一是盘活行政资源, 将行政资源作为“杠杆力量”“牵引力量”和“整合力量”, 引导更多社会力量和社会资源的参与。“杠杆力量”就是将行政资源作为杠杆, 以利益为诱饵, 带民间主体投资“城中村”生态治理, 过去所采取的土地融资等方式, 在“城中村”改造中就发挥了很好的作用, 还有更多的现代融资方式可借鉴。“牵引力量”就是以政策的优惠政策, 激发民间和居 (村) 民参与生态治理的积极性, 实现政府少量资金带动更多社会资金铁投入, 扩大生态环境建设资源的来源。如采取分阶段推进分阶段奖励的区别政策, 就可以加速促进生态环境改造工程的进程和扩大改造的效果, 节约有限的改造资金。“整合力量”是指导政府拥有民间组织和居 (村) 民不具有的公权, 因而可以发挥资源整合枢纽和利益调节器的作用, 将社会资源整合到一起, 提高资源的整体效用, 发挥了政府力量的主导作用。二是以生态化产业和产业生态化的“城中村”社区经济发展战略, 整体构建“城中村”社区社会、经济、文化、政治生态群落。要通过改造整治, 实施生态卫生工程, 下大力气解决交通拥挤、环境污染、居住区规划布局杂乱、居住用地开发混乱、邻里关系淡漠、缺乏公众参与等问题, 同时规划发展绿色经济、低碳经济、循环经济及特色产业, 不但为居 (村) 民提供有利于人的全面发展的安全、健康、舒适、高效、和谐的人居环境, 更重要的是实现“城中村”社区产业经济配套发展、社会阶层正常流动和社区生活内部小循环。这样, 不但让企业单位看到生态治理的好处, 调动其参与“城中村”生态治理的积极性, 而且保证居 (村) 民充分就业、收入水平不断提高, 物业资产保值增值和租金水平的提高。从而将生态治理成果与居 (村) 民及周边企业的经济利益直接挂钩, 从根本上解决企业单位和居 (村) 民参与生态治理不足的问题。三是实施生态建设与生态文明奖惩措施, 调动社会主体参与, 形成生态修复的长效机制。一方面通过建立“生态考核”制度, 落实“谁污染, 谁治理”政策, 严格执行的生态环境保护政策及从源头上强力关、停、改制造污染源的工商企业, 强力执行生活垃圾分类管理制度等带有规范性、惩罚性的政策制度, 另一方面采取生态环境建设专项奖励、进阶奖励、创新奖励、先进行为奖励等奖励制度, 激发多元主体参与生态修复的积极性, 促进生态意识和良好的生态保护和生态修复习惯和行为模式的形成。

长江流域生态治理非常重视科学的方法, 从理念上、策略上、方案上、工程上、组织推进上等各个方面或领域都体现了科学的理论的指导和科学方法的应用。如实验法、分步推进、总体规划和顶层设计、组织体系构建、社会参与机制建设等。广州“城中村”生态修复建设过去存在单一行政力量推动;缺乏“城中村”整体更新改造规划;经济开发主导和政府及开发商利益偏向, 忽视社区参与和居 (村) 民利益等问题。因此, 必须从产业经济、工程建设、组织管理、社会发展等多方面强化科学理论和科学方法的应用, 提高生态修复多元主体参与的有效性。一是对“城中村”的生态修复建设要从城市化发展的高度进行总体规划设计、对每个“城中村”单元要根据城市总体规划设计, 遵循“产业生态化、生态产业化”原则, 进行“城中村”社区社会、经济、文化、政治生态群落的顶层设计规划, 避免环境破败化、产业低端化、收入单一化、文化低俗化、社区塌陷化的恶性循环发生。二是改进“城中村”生态修复行政工作方法, 改管理为治理、改管制为服务, 引入系统方法、项目管理方法、信息技术方法、现代管理艺术与方法、心理学方法, 结合中国传统智慧与经验方法, 提高“城中村”生态治理建设工作的有效性。三是引入社会参与治理的科学理念与方法, 形成“城中村”生态修复治理机制, 形成生态治理的合力与耐力, 持续推进生态修复工作进程。从完善“城中村”生态治理体制的法律制度, 保证居 (村) 民的参与权力与机会, 健全“城中村”生态环境治理的公共机制, 积极培育“城中村”社区环保组织机构等方面, 形成科学的居 (村) 民参与生态治理的环境氛围。四是培育居 (村) 民参与生态治理和生态修复的意识与能力。一方面针对居 (村) 民, 通过广泛的环保及生态修复、生态文明建设知识与政策法规知识的宣传, 居 (村) 民的学习、讨论、沟通、交流, 理解掌握相关知识, 清楚参与生态治理的好处, 吸引居 (村) 民参与社区治理, 另一方面也要通过政府的正确理念和方法引导参与能力的形成, “应改革政府现行不合理的政绩考评体制, 由传统的以GDP为中心转向以绿色GDP为核心的考核机制, 将各级政府的工作重心由单纯的经济增长变为经济、资源环境和社会的可持续发展”, 政府环境治理方式应由“由现行的管制压制走向互动回应, 由末端治理走向源头预防, 重视培养和发动各方面的力量参与生态环境的保护与治理。”[7](p176)除此之外, 还要重构“城中村”的社会资本。“社会资本是指社会组织的特征, 诸如信任、规范以及网络, 它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率。”[8](p195)为“城中村”居 (村) 民参与生态修复提供重要的基本条件和平台。