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包刚升:环境治理背后的政治逻辑
2016-12-27 08:51:46 来源: 作者:包刚升 【 】 浏览:5356次 评论:0

环境治理背后的政治逻辑

能否从政治制度安排上建立起合理的制度机制,有利于塑造污染制造者、监管者和受害者的正确行为,是环境治理的关键问题。

“你站在天安门,却看不到毛主席(像)。”这是2012年冬天北京雾霾指数爆表时网友的调侃。此后,2013年的冬天,华东地区也大范围出现了重度雾霾现象。上海网友戏称:“你拉着对方的手,却看不到TA的脸。”2015年2月底,雾霾现象一夜之间成了“国民话题”。这一话题持续发酵的背后,是包括雾霾在内的环境污染已成为中国最严重的社会问题之一。

但有人对环境治理的前景表示乐观。早在20年前,美国经济学家基茵·格罗斯曼与艾伦·克鲁格就指出,环境质量与经济增长之间呈现“倒U”曲线关系。简单地说,从低收入向中等收入迈进的过程中,环境污染会加重;而从中等收入向高收入跨越的阶段,环境质量会改善。他们发现,按照当时的美元价格计算,拐点发生在人均GDP8000美元左右。根据统计数据,中国2014年人均GDP已经达到7500美元。按照他们的理论,中国经济的进一步增长就会逼近环境质量从持续恶化到持续改善的拐点。但是,格罗斯曼和克鲁格的研究是基于大样本的数量统计,并不代表每个国家都会随着经济增长而自动迎来环境质量的拐点。环境质量的改善,还是有赖于一个国家在改善环境方面的实际努力。

在环境技术专家看来,治理环境污染可能等同于一个个技术问题。以雾霾治理为例,第一步是要确定雾霾到底是什么;第二步是确定其主要成分的来源;第三步是设法减少这些不同来源的污染物排放——这就是治理雾霾的技术方案。但问题是,治理雾霾的技术方案能否成为治理雾霾的公共政策呢?

在经济学家看来,环境污染治理主要是一个克服负外部性的问题。人们在生产、消费过程中排放了有害环境的污染物,而无须为此支付相应成本时,负外部性就产生了。按照这一思维,治理环境污染的办法主要是两个:第一,政府应该设法将有害环境的负外部性行为降到最低;第二,若某些负外部性行为无法完全禁止,那么政府应该对其收费并将这笔款项用于环境治理。但问题又来了,这种方案能否成为实际的立法与政策呢?

治理环境污染并不是单纯的技术或经济问题,而是一个公共政策问题。每一项公共政策的背后都有着相应的政治逻辑。简单地说,环境污染的链条涉及污染制造者、监管者与受害者三个不同的主体,能否从政治制度安排上建立起合理的制度机制,有利于塑造污染制造者、监管者和受害者的正确行为,是环境治理的关键问题。

首先,这涉及谁污染的问题。如果环境污染制造者的污染成本很低,不污染成本反而很高,污染环境之后被处罚的概率也很低,那么他们——即便明知有错——大概还是会选择污染环境。因为这是一件有利可图的事情。可以想象的是,部分污染企业还会通过技术手段或者与监管机构共谋等方式来逃避监管。相反,如果环境立法和政府监管非常有效,企业违规排污的成本极高——比如一旦被发现就会遭到重罚、甚至被关闭工厂,那么企业更有可能选择遵守法律。所以,环境污染的制造者究竟怎么做,很大程度上取决于它们所处的法律、政策与监管环境。

其次,这涉及谁监管和谁治理的问题。政府既是环境监管的主体,又是治理污染的主体,具体执行者则是履行环保职能的政府机构。那么,政府机构及其官员有动力监管和治理环境污染吗?对他们来说,一方面,监管和治理环境是政治任务,是社会公众的强烈要求;另一方面,严格监管和治理污染可能会直接影响当地GDP指标、税收指标和其他政绩指标。所以,政府部门通常需要平衡上述两者的关系。负有直接责任的官员可能会根据两者背后不同的政治压力,来决定政策的取舍与平衡。另外一个很现实的问题是,与环保有关的行政权力包含着大量的寻租空间。规模较大的污染企业有足够动力去贿赂当地环保官员,以此来逃避监管,进而降低排污的综合成本。很多涉嫌腐败的环保官员也精于此道,他们手中的环境监管权竟然成为生财之道。比如,以浙江省前环保局局长戴备军为首的腐败窝案、安徽省2013年一年就扳倒8个环保局长,都是生动的实例。如果是这样,环境污染的监管和治理当然就只是一句空话。所以,对于政府部门而言,治理环境是否有真正的政治压力以及行使环境治理的政治权力是否受到必要制约,决定着监管和治理行为能否产生实际的效果。

最后,这还涉及谁受害的问题。目前的很多讨论主要关注谁污染和谁治理,却较少关注谁受害,更少考虑污染受害者应该扮演的角色,但这其实是塑造合理的环境治理结构的关键。当然,每个公民、每个家庭和整个社会都是环境污染的受害者,点状污染源附近的居民、污染水源下游的居民则是更为直接的受害者。但无论怎样,所有社会公众都希望拥有碧水蓝天的生活环境。他们也最有动力对环境污染现象进行信息披露,对治理环境污染不力行为进行问责。然而,污染受害者能否真正成为环境治理的“压力集团”,取决于一般性的政治制度安排。关键问题在于:环境污染的受害者——亦即社会公众——能否有效影响政府机构及其官员的立法努力与行政作为。如果社会公众能够有效地影响政府行为,那么就会塑造有利于环境治理的政治压力,从而促成环境治理的改善;反之,环保部门及其官员很可能只会根据上级意图和自身利益自行其是,环境也许就很难得到有效治理。

此外,污染受害者往往还掌握着与环境污染有关的直接信息。大型制造企业排放有毒气体或污水,当地居民会首先获取这些信息。只要他们能够通过媒体和其他公开渠道披露与此有关的信息,环境污染事件就会迅速曝光,从而造成“过街老鼠、人人喊打”的局面。相反,如果环境污染事件发生以后,当地居民无法通过媒体披露相关信息,甚至政府机构和媒体部门还主动控制信息和禁止传播,当然不会有利于环境问题的改善。污染受害者能否公开披露信息,也是一种重要的制度机制。

所以,环境治理的真正改善最终取决于能否形成有效的政治解决方案。这一政治解决方案的核心是塑造一种有效的环境治理结构,使得环境污染的受害者、监管者与污染者形成一种更为合理的关系。污染受害者是否拥有控制环境监管者与治理者的政治手段,则是最重要的制度机制。惟有如此,才能形成有效的环境治理;否则,环境问题并不会自动改善。国际学术界也有多项研究认为,一个社会的民主治理程度和公众参与程度,会直接影响环境治理效果和环境质量。

总之,公众参与环境治理,才是解决目前中国环境危机的出路。塑造由公众参与的环境治理结构,应该成为一种新的选择。过去,环境污染者与监管者之间的关系被视为一场“猫与鼠”的博弈。笔者看来,环境污染的受害者能否有效参与其中,决定着这场“猫鼠博弈”的结局。

 

作者简介:包刚升,复旦大学国际关系与公共事务学院副教授。

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责任编辑:liqun
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