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徐婷婷 沈承诚:论政府生态治理的三重困境: 理念差异、利益博弈与技术障碍
2016-11-28 10:42:29 来源:《江海学刊》2012年3月 作者:徐婷婷 沈承诚 【 】 浏览:5327次 评论:0
内容提要 市场经济的内在机制“失灵”无法通过自我调适实现经济发展的生态转型,往往陷入经济发 展和生态危机相伴的“锁定”状态,因此具有低成本、高效率优势的政府权力的适时介入显得非常必要。然 而,政府的生态治理却面临三重困境:多元价值观念碰撞格局下的政府生态治理困境、多元利益主体互动博弈 下的政府生态治理困境、生态公共政策生成难题下的政府生态治理困境。对此,需要在生态治理中厘清不同 主体的利益结构和策略结构,引导其理念和行为实现生态转向,尤其是要提升政府系统的生态理念,促进制度 结构变革和行为调适。

关键词 政府生态治理 理念差异 利益博弈 技术障碍

     在不同的文明形态下,人和自然的关系呈现 巨大的差异。在畜牧文明和农业文明时代,人和 自然的关系相对和谐,虽存在局地生态危机,却不 至于促成人类对于人和自然关系的重新认知及社 会发展模式的相应变革。然而,以技术和理性为 内核的工业文明却在事实上形成对自然的毫无节 制的掠夺,导致经济发展与生态危机相伴而生的 窘境。外源式现代化的中国本可发挥后发优势, 借鉴西方国家的成功经验,避免其发展教训,实现 经济发展与生态保护的良性互动。但是,历史与 现实等多种因素交互作用下的中国亦陷入了总想 避免却无力避免的“先污染、后治理”状况。

   显然,市场经济的内在机制“失灵”无法通过 自我调适实现经济发展的生态转型,往往陷入经 济发展和生态危机相伴的“锁定”状态,除非强势外力的介入。因此,具有低成本、高效率优势1的 政府权力的适时介入显得非常必要。然而,政府 的生态治理意愿取决于政治系统内部的价值观。 这种价值观形成了政治系统的认知、判断和权衡, 这一认知、判断和权衡过程其实就是政治系统内 部不同价值理念的撞击过程。生态价值观能否成 为政治系统的基本价值观,是政府能否实现生态 治理的前提。显然,生态治理涉及政治、经济和社 会领域的巨大制度变更( 宏观的制度概念,还包 括理念、文化、习俗等) ,既得利益群体对于自身 利益的维护自然演化为制度变革的阻力,而现存 制度的利益受损群体对于新制度格局下的收益预 期,自然演化成制度变革的推力。同时,生态成本 无法准确计量以及有效计量下的政策取舍,也会 演化为生态公共政策生成的困境。因此,政府生态治理往往面临三重困境: 多元价值观念碰撞引 发的政府生态治理困境、多元主体利益互动博弈 下的政府生态治理困境、生态型公共政策生成难 题下的政府生态治理困境。

多元价值观念碰撞引发的政府生态治理困境

    按照戴维·伊斯顿的逻辑,政治就是对社会 价值的一种权威性分配。这种分配的权威性主要 取决于政治权力本身的“合法性”。显然,具有 “合法性”表征的公共政策是政治权力进行社会 价值权威性分配的基本工具。从这一角度看,公 共政策的失灵或者说偏差是生态危机产生的重要 根源。因此,要化解现存的生态危机,需要一系列 生态保护公共政策的创新。无论是基于学理层面 的逻辑演绎还是基于实践层面的事实查验,都表 明价值观念与公共政策之间存在内在关联性,即 价值观念交互作用于公共政策形成和输出的全过 程,而公共政策的输出绩效又引致价值观念的相 应变化。生态保护公共政策的内核是“生态保 护”,与之相匹配的则是生态价值观念。显然,生 态价值观念的形成和深化是生态保护公共政策形 成和输出的前提。20 世纪以来,追求理性的科学 主义价值观念和追求利益最大化的新古典主义价 值观念的极度张扬成为引致人和自然激烈矛盾的 重要认识论根源,西方国家出现了经济发展与环 境污染相伴而生的窘境,而要化解这一困境,就必 须重塑价值观念,生态价值观由此兴起。首先在 西方国家出现的生态政治运动2正是这一价值观 兴起的重要结果。

     在我国,自 20 世纪 80 年代初开始,经济发展 成为整个社会的集体价值观念,随着基于这一价 值观念的一系列政策的输出,虽带来经济的超常 规发展,却也带来生态环境的极大破坏。要改变 经济发展与生态危机相伴而生的窘境,就必须打 破单纯经济发展( GDP 增长) 的价值观念,将生态 价值观念引入政府系统之中,促成政府系统的认 知和认同,进而促成生态公共政策的输出。当然, 我们可以说政府的基本价值观是公共利益最大 化。然而基本价值观下的不同价值理念往往相互 共存并相互竞争,影响着政治系统的理念及政府的公共政策偏好。不同的价值理念往往在复杂的 现实环境中抽取对己有利的信息,选取相应的社 会问题视角,形成基本价值相同但偏好差异较大 的公共政策。这些价值观念的输出产品———公共 政策,在不同时空条件下会呈现激烈的矛盾冲突, 对此可笼统概括为整体与局部、长远与当前的矛 盾冲突。当然,整体大于局部、长远高于当前的简 单说教并不能有效阐释和化解现实的困境。

     另外,不同利益主体对于政治系统生态价值 观的影响程度、方式和时点都是不同的。从政府 系统的纵向权力结构来看,中央政府往往侧重对 多种价值观念的梳理、选取和意识形态化,并进行 相应的公共政策创新; 而地方政府更侧重于对意 识形态化的价值观念的认知及其输出产品( 公共 政策) 的执行。生态危机中利益直接受损的公民 往往通过制度化( 司法、上访) 和非制度化( 闹事、 暴力) 3手段的综合运用,向政府系统表达自身利 益诉求,触发政府生态价值观及相应公共政策的 形成,并且在公共政策执行过程中继续通过上述 手段向政府系统进行政策绩效反馈,再次触发政 府生态价值观的调整,引致现行公共政策的维持 或重塑。而非利益直接方的其他公民主体也通过 多种利益表达方式,特别是信息化时代的网络表 达方式,向政府表达“感同身受” ( 对普遍性生态 污染的社会共同感知) 式的“愤怒”,从而触发政 府生态价值观及相应公共政策的形成。在公民的 利益表达中,作为信息载体的媒体和作为组织载 体的第三部门分别发挥了相应的作用。作为市场 领域的主体,不同企业也以不同的行为模式影响 政府生态价值观及相应公共政策的形成和执行, 落后生产模式下的企业往往对政府生态价值观的 形成和相应公共政策的输出形成事实上的阻力, 而对新生产模式较好的“收益”预期又会激发部 分企业成为政府生态价值观形成和相应公共政策 输出的外在动力。

   从和谐社会、科学发展观到低碳模式的倡导, 可以清晰看出政府价值观的生态转向。然而,这 一转向难以一蹴而就,往往经历旧价值观—新旧 价值观交互作用—新价值观确立的互动变化过 程。显然,目前我们正处于新旧价值观交互作用 阶段,这个阶段存在的多元价值观念碰撞格局必 然引致公共政策的“偏好”差异,带来政府生态治 理的困境。
多元利益主体互动博弈下的政府生态治理困境
    伴随生态治理而至的制度模式变革和行为模 式变革必然深度触及原有政治、经济和社会的利 益格局,引致生态治理的困境。这表现为政府领 域的纵横向利益差异及其引致的集体行动困境; 市场领域的激烈产品竞争和“劣币驱逐良币”的 现实后果; 社会领域的“话语权”配置结构失衡导 致公民的利益诉求无法有效影响公共决策。 

1. 政府领域: 利益差异与集体行动困境 

   计划经济时期,自上而下的超强计划控制和 意识形态灌输较好实现了中央政府与地方政府之 间的利益同一性。然而自 20 世纪 80 年代以来, 中央向地方的持续性权力下放逐步形成了地方政 府独特的利益视角和利益结构,基于这一利益视 角和利益结构的地方政策与基于全国公共利益视 角的中央政策之间存在矛盾冲突。这种冲突在生 态治理中表现为生态治理政策制定上的中央与地 方间的“讨价还价”,还表现为政策执行上的“上 有政策,下有对策”。

    同时,以大气、海洋、江河、森林等为基本载体 的生态环境具有不可忽视的整体性,这必然需要 生态环境治理的横向政府合作。因此,要进行有 效的生态治理,就必须提升地方政府生态治理的 意愿,优化组合并提升地方政府生态治理的能力, 实现地方政府间在生态治理上的“集体行动”。 现实情况却是地方政府漠视生态价值的客观存 在,盲目追求 GDP 数据的显性增长。显然,这种 纵横向权力间的不合作博弈必然导致政府生态治 理的困境。

 2. 市场领域: 产品更迭形态的市场竞争与 “劣币驱逐良币”的现实后果

     生态环境保护依赖于经济的节约型发展,而 市场领域的内在逻辑是竞争机制和价格机制下的 利润驱动,这种利润驱动结合技术变革,使产品的 更新换代速度成为企业能否在市场竞争中生存的 决定性因素。“经济的飞速发展依赖于迅速的消耗,依赖于不断替代的新产品,并因此而拒绝使产 品长寿,因为获益的欲望只有在不断的替代中得 到暂时的满足。事物是为了消耗而被生产出来 的。它们越快地被消耗尽,它们就越快地越轻易 地被替代。”4显然,这种产品更迭形态的市场竞 争必然带来资源的浪费和环境的破坏。另外,还要关注生态保护中的“劣币驱逐良 币”现象。污染企业通过规避环境污染的“外部 性成本”往往在产品价格上占据较大优势,理性 “社会人”也往往更关注价格这一显性指标,不关 注价格背后的产品和生产企业的污染或生态属 性。其结果是污染企业得以生存,其他企业被淘 汰,市场上最终只剩下污染企业,这就是典型的生 态保护上的“劣币驱逐良币”5。由于生态环境的 “公共性”特征,我们无法通过明晰产权将市场主 体的外部成本( 环境污染带来的损失) 内部化。 因此,本应成为清洁能源、环保技术的开发者与使 用者的企业往往在环境保护问题上采取底线策 略,以应对环保制度体系的压力,从而导致政府生 态治理的困境。

 3. 社会领域: 利益分化加剧与“话语权”结构 失衡 

     改革开放以来,利益分化在我国渐成事实,急 需公平性的利益交换规则。显然,这种利益交换 规则的内核在于让社会各利益主体拥有相对公平 的“话语权”来表达自身的利益诉求。哈贝马斯 认为,公共领域具有反映社会问题的信号功能。 “公共领域是一个预警系统,带有一些非专用的, 但具有全社会敏感性的传感器。从民主理论角度 来看,公共领域还必须把问题压力放大……使问 题成为讨论议题,提出解决问题的建设,并且造成 一定声势。”6具体到生态环境中的利益分化与冲 突,面对生态环境持续恶化带来的利益受损状况, 公民理应通过制度化的利益表达渠道,实现生态 治理公共需求信号对政治系统的输入,触发政治 系统对这一需求的认知,并进行相应公共政策设 计,从而实现对公共需求的“供给”。 

    然而,当前“低效”的制度化表达渠道使公民 的利益诉求无法通过相应程序得以“放大”,从而 难以有效触发政治系统的认知和相应公共政策输出。这种现象表明社会领域的“话语权”结构出 现了配置不公的问题。在社会的“话语权”结构 中,政府与企业占据优势地位,往往形成话语上的 “霸权”。在西方经济学思维中,企业家才能是经 济发展不可缺少的核心要素。而在中国低素质劳 动力数量庞大的时空背景下,这种核心要素地位 得到了市场经济体制和现行政治体制的肯定,甚 至得到相当程度的“放大”,这直接表现为企业家 的经济地位特别是政治地位的提升。 7另外,企业 通过利益输出实现了体制外( 部分传统和新兴新 闻媒体) 的“话语”强权。面对体制内和体制外话 语权利的弱化,“散沙”状态下的公民既缺乏政治 参与的意愿,又缺乏政治参与的资源,往往逐步形 成“政治冷漠”状态。因此,社会领域中“话语权” 配置结构失衡,使公民生态治理的公共利益诉求 难以有效进入政治系统触发政府的公共政策回 应,从而导致政府生态治理困境。

生态公共政策生成难题下的政府生态治理困境

在厘清价值观念及利益结构互动博弈下的政 府生态治理困境后,有必要从生态公共政策生成 本身探讨可能出现的技术性或者操作性问题,这 些问题如果无法得到有效解决,必然引发政府生 态治理的困境。相对精确的生态收益与生态成本 分析是制定生态型公共政策的前提,然而生态收 益与生态成本难以精确计量的难题以及政府收益 组合中经济收益与生态收益相互抵消情况下的政 策取舍都会带来政府生态治理的困境。

 1. 生态收益与生态成本“难以计量”引致的 困境

     20 世纪 70 年代的西方行政改革,强调政府 系统对市场系统运行模式的借鉴,其突出表现就 是引入了收益和成本的企业经营分析方式,即借 助多个收益与成本分析工具选取帕累托最优的公 共政策。显然,理想状态下的帕累托最优难以有 效阐释和化解现实问题,卡尔多—希克斯补偿8 成为理性评估方法。作为对帕累托最优的改进, 评估标准的“妥协”或者说“退让”是其内核。正 如卡尔多所说 : “那些受害人所遭受的损失能得 到充分补偿,而社会上其余的仍较以前为好就很够了。”9同样,希克斯认为 : “只有失利者打算用 来阻止变革所出价的最大数量少于得利者打算接 受此项贿赂而放弃变革的数量时,这种行为才会 导致帕累托效率。”10要生成生态公共政策,就必 须将“政策方案的环境影响纳入成本收益的计 量,使之成为系统分析一个重要的衡量标准和目 标”11.12。依据经济和环境成本收益的核算,对公共 政策的经济和环境影响进行综合评估,在同等经 济收益条件下,环境收益值高的政策将在政策选 择中胜出。然而,“在很多情况下,不同的政策选 择可能带来不同的经济成本收益和环境成本收 益。如果我们通过总的成本和收益来进行比较, 可能会使环境维度流于形式而没有成为实质性的 指标”13。这需要我们考虑偏好相互抵消条件下 的政策取舍问题。

     当然,想精确核算生态成本和生态收益是极 其困难的。譬如,如果计算环境影响的贴现率,福 利经济学用固定贴现率的方式核算时间序列中的 环境影响显然是有意回避核算困难,并且忽视了 相关主体偏好及外部生态环境变化的问题。在应 然的公式化表达面对实然的计算困境时,目前生 态公共政策的生成技术显然无法起到明晰公共政 策制定和实施的“路径”作用,也无法对不同利益 主体起到聚集和粘连的作用。在生态收益特别是 生态成本无法有效计量的条件下,政府的公共政 策选择往往偏好于短期经济、政治收益的最大化, 即政府决策中的核心行动者追求政治任期内的地 方 GDP 增长收益和相应的政治升迁收益。对此, 可用尼斯克南模型演绎可能的后果。 其中,横轴表示经济增长型公共政策的产出,纵轴 表示相应政策输出的总成本或总收益( 这里的总 成本存在低估甚至忽视生态成本的可能) ; 总成 本曲线为 TC,总收益曲线为 TB,两线的斜率则分 别反映政策输出的边际成本和边际收益。当边际 成本等于边际收益时,政策的产出水平为最优水 平 。在生态成本无法有效核算 时,政府往往会选择“总收益”大于“总成本”偏好 的政策选项,即政策输出量将达到 TC 与 TB 交点 决定的 Qb。这必然导致利于短期经济增长的公 共政策供给过量,超越了生态环境自身的循环能力,打破了经济发展与生态环境的良性互动。14

2. 生态收益与生态成本有效计量条件下政策 取舍引致的困境

     事实上,即使我们假定生态成本和生态收益 可通过多种科学手段加以准确计量,生态型公共 政策的生成依然存在相应的困境。对此可用无差 异曲线加以阐释。从物品的消费中获得的满足被 称为效用,满足程度越高效用越大,反之效用越 小。偏好是指个人对某一事物的喜欢。对于同样 的事物,不同的个人有不同的偏好,其获得的效用 也就有所不同。这里的无差异曲线是指取得相同 效用水平的各种不同生态收益与经济收益组合的 点所连成的曲线

    无差异曲线是一簇斜率为负、凸向原点的曲 线。斜率为负表明主体为得到相同的效用,增加 消费一种物品,必须同时减少消费另一种物品,两 种物品不能同时增加消费或减少消费。这表明, 公共政策的经济收益和生态收益之间往往是一种 相互替代的关系。而且,就如同不能随意选择无 差异消费曲线一样,政府的公共政策也无法任意 选择,即无法完全调和经济收益与生态收益之间 的矛盾冲突。因此,在同一条无差异曲线上,存在 多种经济收益与生态收益组合下的公共政策,政 府如何选择就成为决定生态治理状况的重要因 素。当前,频发的生态危机凸显了生态保护的重要 性,理应在公共政策评估中占据较高“权重”,享有 价值优先权,即首先考虑环保收益成本比率状况, 然后再考虑非环保收益成本比率。部分地方政府 对一切高消耗、高污染、低产出、低效益的项目,实 行环保“一票否决权”,就是这种价值优先权的生动 展现。

结 语 

    政府系统对生态价值观的认知和认同,是生 态价值观公共政策化的前提,而生态成本和生态 收益的精确核算是生态价值观公共政策化的技术 保障。但无论是政府生态价值观的形成和意识形 态化瑏瑤,还是生态成本和生态收益的核算技术提 升; 无论是理顺生态公共政策输出中的纵横向政 府关系,还是协调生态治理中的政府与市场、政府 与公民社会的关系,都难以一蹴而就,面临这样或 那样的问题。显然,政府系统的生态理念提升、制 度结构变革和行为调适是化解上述问题的关键变 量。对于企业,虽然无法完全从逻辑上否定其追 逐利润最大化的合理性,但应通过法治环境的改 善、政府对企业的引导和企业的自我调适等,促使 企业的经营理念、经营行为实现生态转向。此外, 应构建有效的基层民主机制,打通自下而上的公 共参与渠道。正如科尔曼在探讨如何治理生态危机时所言 : “基层民主主要把公共政策领域通常 自上而下的方法颠倒过来,让民众和社群有权决 定自己的生态命运和社会命运,也让民众有权探 寻一种对环境和社会负责任的生活方法。”15

参考文献:

1.这里对政府低成本和高效率的表述,主要是对比市场机制和 公民社会在生态治理上的失效状况,并不实际指代具体政府 行政事务中的行政成本和行政效率。

2.最初由民间自发组织的生态政治运动,随着生态环境问题的 持续恶化,逐步突破了民间的范畴,形成了生态政治运动的 普遍化,集中表现为“生态党的产生”、“国际环境保护组织 的产生和地位提升”等。

3.非制度化手段作为风险成本较高的对抗性维权方式,在以追 求和谐为目标的中国政治生态中,极易触发地方政府“稳定 压倒一切”的“政治神经”,从而使问题得到高效解决。

4.张兴成 : 《现代性、技术统治与生态政治》,《书屋》 2003 年第 10 期。

5.经济学家格雷欣发现了这样一个现实: 名义价值相同但实际 价值不同的两种货币同时流通时,实际价值较高的货币往往 被收藏、熔化或输出国外,事实上退出本国流通; 而实际价值 较低的货币即“劣币”却大行其道,充斥市场。这种现实被称 为“格雷欣法则”,又称“劣币驱逐良币规律”。本文这里的 “劣币驱逐良币”是指在市场经济的竞争环境中,在使用价值 相同或大致相同条件下,污染企业生产的产品往往具有价格 优势,取得市场竞争的胜利,生态企业则往往被市场淘汰。

6.哈贝马斯 : 《在事实与规范之间》,童士骏译,三联书店 2003 年版,第 445 页。

7.1992 年以来,随着党的十四大的召开和市场经济体制的确 立,私营企业家的政治参与走向有序状态,他们开始通过进 入人大、政协以及加入工商联等来参政议政,社会政治地位 在逐步提高。参见张秋雷、周海欧《民营企业家政治地位提高的经济学分析》,《福建论坛》 2005 年第 5 期。

8.卡尔多和希克斯分别得出同样的结论: 卡尔多标准认为,只 有当获利者准备支付的最大数量高于失利者打算接受的最 少数量时,这种行为才能导致帕累托效率; 而希克斯标准则 认为,只有失利者打算用来阻止变革所出价的最大数量少于 得利者打算接受此项贿赂而放弃变革的数量时,这种行为才 会导致帕累托效率。

9.Nicholas Kaldor,“Welfare Propositions of Economics and Interpersonal Comparisons of Utility ”, The Economic Joural, Vol. 49,No. 195,1939, p. 533.

10.J. R. Hicks,“The Foundations of Welfare Economics”,The Economic Joural, Vol. 49, No. 196, 1939, pp. 696 ~712. 

11.12.张毅 : 《生态伦理视角下的政策分析理论建构及其局限》, 《复旦公共行政评论》 2007 第 3 期。

13.可进一步探讨同一问题本质的不同问题表状: 如果生态型公 共政策供给过量也会人为打破经济增长模式变革的内在规 律性,经济发展必然受到消极影响,导致生态保护缺乏持续 性,从而陷入另一怪圈。当然,目前来看,经济发展型公共政 策供给严重过量,生态型公共政策供给则严重不足。

14.显然,从科学发展观到节约型社会的构建再到低碳发展模式 的倡导,既表明中央政府在生态政治化进程中的主动政策调 适,又内显了生态价值观的逐步意识形态化。

15.丹尼尔·A. 科尔曼 : 《生态政治———建设一个绿色社会》,上 海译文出版社 2002 年版,第 133 页。


作者简介: 徐婷婷, 1972 年生,南通大学党委 组织部副部长,苏州大学政治与公共管理学院博 士研究生;

      沈承诚, 1981 年生,苏州大学政治与公 共管理学院讲师、在职博士研究生。 






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治理; 责任编辑:liqun
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