合法性是政治学、法学、社会学等学科领域的重要概念。关于合法性最经典的分析当属马克斯·韦伯。在他看来, 合法性有三种来源:传统基础、超凡魅力与法理基础。从本质上来讲, 合法性就是一种正当性。1在中国, 合法性有着其独特性。赵鼎新认为, 改革开放以来在“国家自主性”格局下政策合法性来源已经从意识形态合法性转向了绩效合法性。2在宏观话语影响下, 地方政府则在不断模仿中日益注重政策创新的绩效, “政绩主义”则是其典型体现。在完善国家治理体系与治理能力现代化背景下, 借助政策制定与执行的协商民主程序也可能是地方政府政策创新的合法性来源。政策创新往往是多主体博弈而成, 牵涉到多主体的利害关系。地方政府在谋求公共利益最大化的同时, 也在实现自身利益和特殊群体的利益。在地方政府实现利益的过程中, “不出事”是基本底线, 是地方政府政策创新最基本的利益诉求。改革开放以来, 地方政府在社会管理中总体上遵循“不出事”的逻辑。“不出事”意味着一种政治领域、社会领域等风险规避。也就是说作为行动主体的地方政府所谓的“不出事”, 就是采取一定措施来规避各种风险, 从而实现合法化。

        地方政府作为政策创新的行动主体, 其论证合法性有着自己的策略性。按照帕森斯社会行动理论, 地方政府政策创新的目标和手段导向应该赢得中央、下级及社会各界的普遍性认可、支持, 另外在目标与手段选择上也受到地方政府价值观的影响。因此, 在探讨地方政府政策创新的合法性问题上一方面要考虑其合法性的维度, 同时要考虑其合法性的来源。在合法性维度方面采取帕森斯的社会行动理论, 来分析思考地方政府在哪些层面进行合法性论证的, 其内容包括:

      改革开放40年来, 在政企分开为代表的经济体制转轨与政社分离为典型表现的社会建设推动下, 市场力量和社会力量都有了很大发展, 成为治国理政的有机构成。从党的十六届四中全会提出“推进社会管理体制创新”到党的十八大提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”, 多元主体协同治理已经成为地方政策创新的重要选项。国家智库的定位提升、民众权利意识觉醒与市场体系的日益完善, 专家、民众、企业、社会组织等多种社会力量参与已经成为政策创新的合法性重要来源。

        地方政府在政策创新中要体现国家意志, 是否和国家战略目标、意识形态与治国理政理念保持一致, 会影响地方政府创新的权威性和正当性。从中央角度来讲, 政策创新取得民众认同不仅要合乎法律程序, 更要反映出大多数人的利益诉求以及对弱势群体利益的关怀, 所要解决的是大多数人所关注的议题, 这是公共利益的集中体现。国家战略性举措如西部大开发、精准扶贫战略和乡村振兴战略等的提出都反映出社会主义中国“正确处理公平和效率之间的关系”的考量。地方政府政策创新同样需要“正确处理公平与效率的关系”, 践行治国理政理念, 落实战略性部署, 推动经济社会发展。

        目标与手段选择其背后包含着地方政府选择时所遵循的社会标准, 一般情况下基于两个要素:状态背景与价值取向。政策目标选择较多的考虑宏观目标、微观目标两个层面, 宏观层面要出亮点, 微观层面要可操作、可量化观测和有据可查。政策手段选择价值取向发挥着目标动员、手段判断、规范行为、统一意志等若干合法性功能。

在合法性来源层面, 则承继韦伯关于合法性来源的三个传统来探求地方政府政策创新合法性来源, 即如何借助地方经验与知识、如何借助具有超凡魅力的人物和法理基础实现其绩效最大化、手段选择合理化和风险最小化, 以解决其政策创新的合法性问题, 从而形成形式合法性、科学合理性和民主正当性三个要素的复合式合法化分析框架。

       改革开放以来, “摸着石头过河”是中国不少政策创新的实证法则。在以往政策效果反思、新政策设计、选点试点、基层经验、政策推广与调试过程中, 都演绎着中国所独有的“自上而下”和“自下而上”的双重政策创新逻辑。因此, 不断推动地方政策创新并将成功经验推广至更高行政层级甚至全国是改革开放以来我国政策制定过程的显著特征。“反复实验”是中国创新政策框架设计工作十分重要的一个环节1, 是一个政策走向成熟的关键步骤。中央政府在出台全国性正式政策之前颁布试验性条例、开展政策试点、设立试验区等传统, 也已成为一条宝贵的“中国经验”2。

      自20世纪6 0年代以来, 政策创新研究已成为美国公共政策研究领域中的重要议题, 学者们围绕着政策模仿、政策学习、政策扩散等概念做了大量探索, 以至于造成了国内学者在相关概念使用方面的混淆。自此以后, 国内外不少学者加入研究行列, 研究分析教育、医疗、福利保障、经济发展、人口、减贫等众多领域。目前, 学界对于政策创新实践研究主要关注地方政策创新的制度空间、激励机制、动力来源、制约因素及绩效评价。在政策创新实践主体层面, 较多的关注“地方政府”行为, 对地方政府政策创新过程及效果呈现研究不足, 没有意识到地方政府创新的重大价值, 对政策创新的合法性缺乏足够的思考。从政策类型来讲, 更多的关注到了政策推广与普及方面的创新, 没有关注到政策早期形成阶段的创新问题, 较多的探讨了政策创新的资源、权力与结构性因素, 对于“他们为什么这么做”问题的回答, 往往从资源限制、结构限制、权力限制、利益博弈等无奈性原因进行解答, 这种解答可能是外在性也可能是内在性的, 但是地方政府政策创新时考虑的核心议题没有得到有效回答:地方政府在追求什么?担心什么?资源限制怎么了?权力与结构制约又会导致什么?参与及博弈真的影响着什么?

       对于创新的因素与动力机制, 基本上形成了两种解释模型:内部决定模型与扩散模型。3在内部决定模型观点中, 组织变革、官员考核与升迁成为地方政府创新的重要动力, 政府内在特征与特定追求是政策创新动力机制的重要影响因素。而在外部扩算模型中, 政府所处的时代背景如互联网技术发展、社会转型、价值理念变革也是引导政策创新的有效力量。总之, 政策创新的动力可能来自于各个层面, 更可能受到多重因素的制约。制度安排、政策资源路径依赖、利益集团等作为制约性因素最终影响着政策创新目标的实现。政策创新有成功与失败之说, 政策创新失败是政策失败的一种类型, 是学者们普遍关注的话题。政策创新失败往往表现为无效、目标扭曲与执行偏差。4之所以失败, 可能存在路径选择错误、结构不兼容、利益博弈不均衡等诸多因素, 其中合法性是很重要的一个方面。5

       通过知网“合法性”、“政策”两大关键词检索, 文献不到10篇。关于“地方政府”与“合法性”相关的文献也不到20篇, 将“地方政府”、“政策创新”、“合法性”三个关键词检索文献, 数量更少。在地方政策创新的合法性研究中, 学者多从央地关系角度来理解地方政府政策创新合法性问题。一方面强调, 增强党和政府执政合法性需要鼓励地方政府政策创新6, 因此其合法性来源主要是中央授权和本地区社会民众认同, 其中最为重要的是前者, 因为地方政府创新是协助中央完成的合法性。1合法性是地方政府政策改革创新三大逻辑之一, 一般来自于意识形态, 即从人们的认知、信仰、价值观等理念方面获得支持;二是制度, 即政治权力获得与运作所遵循的制度规则;三是绩效, 即政治权力必须取得的实际成就。但有的学者在对成都宅基地联建房政策创新研究等议题研究中, 仅仅将合法性理解为合乎法律, 也就是第二种来源。2政治与制度依赖3、学者观点、价值观念、民众参与及支持、利益集团支持4既是政策创新的动力, 在一定程度上更是增强了地方政府政策创新的合法性。从另外一个角度, 合法性是影响地方政府政策实施效果的因素之一, 也是地方政府公信力来源。中国地方政府政策创新合法性往往遭遇不少危机, 主要原因在于寄托于绩效合法性层面上的其他合法性资源不足。建立在绩效至上的合法性是极其不稳定的, 而权责不清、参与渠道、成本高、政府与民间资源合力不足等影响了政府的合法性程度。5因此, 地方政府政策创新在注重形式合法性的同时, 也应实现科学理性合法性和民主正当合法性。6从构筑利益共同体、法理基础等方面增强地方政府合法性。

        总体来看, 在政策创新研究中, 合法性是个争议性很大的概念, 不同学者有着不同的理解。有的把合法性与合理性、正当性区分开来, 有的则把合法性理解为一种正当性。而在地方政府政策创新研究学术谱系中, 往往将地方政府视为上级政府合法性的执行者, 而忽视了地方政府的行动者角色及其自主性、独立性特征。在分析框架上, 往往关注形式合法性, 而无法充分解释和评价地方政府做出重大行政决策的科学性和民主正当性。

连片开发扶贫模式与其他试点不同, 它是一个以产业发展为核心, 涵盖产业发展、基础设施、公共服务为一体的综合性政策模式, 旨在通过1-2年的区域综合发展所带来的综合效益实现贫困地区的长期发展。连片开发扶贫模式的瞄准对象是介于整村推进的“社区”和区域发展的扶贫开发重点县之间的小区域发展, 是一个可以统筹其他扶贫模式于一体的扶贫新模式。该模式最早来自于贵州晴隆科技扶贫经验与广西东巴凤地区连片开发经验, 是典型的“自下而上”的经验模式。为了验证该经验是否具有可复制性, 20 07-2011年, 国务院扶贫办连续下发《关于做好××××年“县为单位、整合资金、整村推进、连片开发”试点工作的通知》, 鼓励各地计划用三年时间进行探索创新。随后Q区、J县、Y县和F县等首批试点县响应国家扶贫办号召进行积极探索, 2011年国家扶贫办组织力量对四个县进行验收, 参与该项目的全国重点贫困县的扶贫工作都有了较快发展, 试点区域各项建设都取得了可喜的成效, 从而探索出了一条整村推进、连片开发扶贫的新路子。连片开发模式不仅受到政府的高度评价, 而且也被冠之以中国扶贫开发工作实践中的重要创造的美誉。7随后连片开发模式被国家扶贫办确定为中国六大扶贫模式之一。

        四个案例县区, 均属于武陵山区, Q区属于重庆, 实施乡镇涉及到两个乡镇, 简称为SH片区。J县属于湖北, 仅仅是一个G乡镇。Y县是贵州一个县, 实施项目范围也是一个S乡。而F县则位于湖南湘西, 是涉及很多乡镇的L山地区。四个县区都是在同一年开展的试点工作, 同一年接受验收。尽管试点工作成效显著, 但四个县区对政策有着不同的理解, 在实践层面有了很大创新, 背后也有着很大差异。

       区域发展、脱贫致富是各个地方的总目标, 但在连片开发具体目标方面表述有着很大的差异, 目标确定也不太相同。国家扶贫办通知要求是实现贫困地区经济发展和贫困农户稳定增收, 而Y县旨在解决温饱问题的同时兼顾新农村建设, Q区的目标最高, 在基本解决片区内贫困问题的同时还要成为扶贫开发示范片区。尽管表述不同, 但都以形成支柱产业、促进区域发展为己任, 同时带动贫困户或农户的收入增加。因此, 连片开发扶贫模式最为显著的目标是形成支柱产业, 促进贫困区域发展, 从而形成带动效应和辐射效果, 提高贫困人群自我发展能力, 实现农户稳定增收, 改善贫困人群生计状况。四个县区都将区域发展放在首要位置, 但发展到何种地步并没有明显的陈述, “改善”、“改观”、“明显提高”及“收入增加”是出现频率最高的词语, 但都没有出现“脱贫”字眼。尽管, 脱贫致富是连片开发的终极目标, 但在民族地区决策者眼中, 由于资金、时间的限制, 短期内脱贫是难以实现的。

        由于在国家扶贫办下发的文件中, 对“连片开发”一词并没有给予界定, 这就使得试点县区对连片开发的理解差异很大。在Q区SH片区扶贫开发建设实施方案中, 连片开发被界定为基础设施连成片、产业发展连成片, 而对相关负责人的访谈也佐证了他们的做法。

       我们有这样一个体会, 连片开发扶贫模式就是要达到“基础设施连通, 产业发展连片, 干部群众连心”的一个效果。 (201107002Q区扶贫办负责人访谈录)

       而在试点县J县, 则更多的理解为产业连成片。而Y县政策创新层面则偏重于形成部门合力, 扭转以往扶贫单打独斗的局面。

        这个连片开发的范式比较好, 它将原先分散的种植连在一起, 成规模了, 发挥了规模效应, 假如是一户一户的, 单打独斗的话市场肯定没有现在这么好。 (201107005J县扶贫办负责人访谈录)

        以前的扶贫模式是单一的模式, 没有考虑整体效益。通过连片开发, 把各项资金整合起来, 突出规模效益。是一种大扶贫的模式, 各部门都将资金项目投入项目区, 形成合力, 在一两年内出成果。而不是单一的, 单兵作战。过去是完成了某一项算一项, 没有整体效应。 (201107007Y县扶贫办负责人访谈录)

        在上述访谈记录中, 我们依然可以发现, 连片开发模式所呈现的片区开发的基本思路。“连片开发”在Q区基本上延续了传统的片区开发模式。在J县扶贫系统看来其含义更为广泛, 不仅涵盖了产业发展方面的地理连接、土地连片因素, 还糅合了基础设施、资金连接等范畴。在产业发展上, J县汲取原有产业发展经验, 认为向规模要效益就需要种植业连片。而Y县, 由于连片开发区域为一个乡, 连片开发更多的侧重于资源整合, 以大会战形式展开的。在F县, 除了强调区域连片开发外, 在金银花产业项目实施过程中还通过了有关农户土地的连片, 只有达到100亩才能享受政策性补贴。而在J县, 则是引导性尝试将土地连片与地理连片相结合, 呈现出不同产业要求不同的局面。“连片开发扶贫模式”与本地扶贫经验的对接则以区域扶贫与土地连片呈现出来。这些具有地方性特色的对“连片开发”的释义浓含了当地政府扶贫开发工作经验的积累, 特别是资金整合更是与当地的政治系统运作环境密切相关。

       政策创新的鼻祖沃尔克认为:“一个政府采纳一个对它而言是‘新’的项目, 而不论该项目以前是否在其他时间其他地点被采用过。”1地方政府政策创新不仅仅在于目标创新更在于政策执行手段创新, 更多的是要通过要素重组实现破旧立新, 其后是理念驱动。

       总体来讲, 连片开发扶贫政策属于社会政策。在社会政策领域, 公平与效率的关系颇受关注。改革开放以来, 公平与效率的关系大致经历了“兼顾效率与公平”、“以提高效率为前提”, 到“效率优先、兼顾公平”, 再到“兼顾效率与公平”、“更加注重社会公平”、“更有效率、更加公平”的历史演变过程。而在社会政策领域, 还存在着另外的一个观点:公平是目标, 而效率是实现公平的手段。对于地方政府来讲, 连片开发政策本质上是为了促进贫困地区发展与贫困人群收入增加, 实现公平是政策创新的根本目标。但在政府效率低下问题角度下, 如何提高减贫政策的执行效率仍是社会普遍关心的问题。假如没有效率或者效率低下, 连片开发扶贫模式同样没有改善其他扶贫模式的不足, 会遭遇来自社会各界的批判。连片开发扶贫模式与其他模式不同的是公平与效率是兼顾的, 更侧重于区域整体发展来带动区域脱贫的效率价值。在“不出事”政府公务伦理影响下, 风险同样也制约着政府减贫政策创新的合法性高低。

      在这一时期, 全国共有120多个县在进行同一政策试点, 如何走出一条特色之路, 引起上级政府关注, 是不少地方政府考虑的要点, 在政策创新过程中有着浓厚的竞争抑或竞标色彩。“不仅要干好还要出政绩”则成为Q区党委政府主要关注点。Q区所在的重庆市是直辖市, 主要领导级别高, 有着其他县区所没有的资源、信息和工具, 因此秉持的政绩主义价值观, 力求将目标最大化、多元化, 既要出政绩也要有助公平实现。另外F县基于本地政策经验、相关部门资源整合情况、片区资源情况, 则秉持“干好中央交代的任务即可”, “干成事不出事”的风险底线伦理。效率至上与安全第一成为地方政府政策创新的两个极端价值导向, 而另外两个县则秉持“安全第一、效率第二、公平第三”的价值与规范。除此之外, 还有其他一些差异。那么四个试点县区在政策试点过程中, 是如何实现合法性塑造, 从而实现上级、民众的认同?

       通过政策统筹、机制创新, 探索财政扶贫资金与其他涉农资金整合使用的新路子, 探索整村推进与连片开发相结合、扶贫开发与区域经济发展相结合的路子, 促进贫困地区经济发展和贫困农户稳定增收。

        ——国务院扶贫办、财政部:《关于开展“县为单位、整合资金、整村推进、连片开发”试点的通知》国开办发[2007]39号

       通过实施试点项目, 基本解决试点区贫困人口温饱问题, 使试点区基础设施得到明显改善, 实现农民持续稳定增收, 并初步形成长短结合、可持续发展的主导产业, 促进试点区经济社会全面发展, 生产生活条件全面改善, 贫困落后面貌较大改观, 逐步实现社会主义新农村的建设目标。

       ——Y县委县政府:《关于S乡“县为单位、整合资金、整村推进、连片开发”试点工作的实施意见》

通过两年项目实施, 确保试点区域贫困面貌发生明显改变, 农民收入大幅增加, 经济社会事业全面发展。

       ——《J县“县为单位、整合资金、整村推进、连片开发”试点项目实施意见》

       通过重点扶持, 建立稳定的支柱产业, 使项目区人民的生活水平明显提高, 农民收入逐年增加。

        ——《F县D地区“县为单位、整合资金、整村推进、连片开发”扶贫试点项目实施方案》

       经过两年开发, 基本解决片区内贫困问题, 在稳定解决温饱问题的基础上, 到2 010年, 片区内农民人均占有粮食400公斤, 人均纯收入到3200元以上, 贫困村农民人均收入达到2600元以上。使该片区成为基础设施比较完备、社会事业明显进步、贫困农户生产生活条件较大改善、农民收入明显提高的扶贫开发示范片区。

       ——《Q区S片区扶贫开发建设实施方案》Q区扶组发 (2008) 8号

      通过对四个县最终目标与国家扶贫办政策目标的比较发现:其发展总目标也各有差异, Y县的目标设计更为高大上。20 05年, 中国进入以工促农、以城带乡的城乡统筹发展新阶段, 而20 08年我国新农村建设重大战略性举措的实施正当其时。Y县如此做, 如果目标实现不了, 则可以归结于新农村建设的艰巨性。如果在某些领域有突破, 则在新农村建设和扶贫开发两个领域凸显政绩。而其他三个试点县区则比较低调, 将目标定位与贫困地区发展。而在具体设计方面则以虚实结合的策略, “虚”的表述为定性描述, 而“实”则采取定量表述, 便于实现与考核, 更强调通过效率实现减贫目标。因此, 民族贫困地区如何恰当的制定出具有层次性、动态性、时间性和地域性特色的发展目标确实是一个不容易的工作。

        在目标关系层面, 由于资金来源与主导部门的扶贫工作特性, 要求资金使用与项目选择向贫困人群倾斜, 所以各试点少数民族县区都将连片开发资源的一部分直接投向农户。虽然农户的发展是区域发展的追求, 但大量资金的分散使用带来的是综合效益的降低。区域发展目标与脱贫致富目标的关系困惑在试点地区连片开发目标选择上体现的淋漓尽致, 使得试点县区都将片区开发作为了重要目标, 而将脱贫致富作为一种“政策性道义”目标。不过连片区域的贫困问题的持久、面广与程度深亦非短期的结果, 脱贫致富也非一个扶贫开发模式所能解决, 需要在区域经济发展过程中统筹实现。

        当时, 为了开展试点工作, 县里要求稳中求进, 不能出事。 (201107002Q区扶贫办负责人访谈录)

       你想想, 项目三年时间, 除去项目审批、资金拨付等时间, 真正实施只有一年多一点, 所以我们只能在短期内, 完成试点工作, 而且要有成效。 (201107005Y县扶贫办负责人访谈录)

       按照不做事不出事逻辑, 试点最容易出政绩, 也是风险最多的, 因此造成不少地方政府领导干部不作为。但是也有不少与Q区一致的价值观:干实事、干成事、不出事。“不出事”逻辑最早是贺雪峰在《基层治理中的“不出事逻辑”》一文提出的, 主要指地方政府在基层治理中的消极和不作为, 只是解释为维稳层面和计划生育的行为逻辑。1在连片开发扶贫政策试点背后, 则是体现了三个方面内容: (1) 地方政府政策创新的底线; (2) 创新重结果轻过程的倾向; (3) 不能没效率, 也不能贫困人群不受益。“不出事”是地方政府在政策创新过程中交给中央政府基本的政治答卷。

       “试点”是我国政策形成与推广的主要形式之一, 在试点县 (区、市) 理解政策、运用政策、整合资源而探索出的经验和政策操作模式是日后政策贯彻和执行的参考。在四个县区试点过程中, 政府政策创新行为的合法性显得尤为重要, 它不仅可以增强涉及其中的各主体对连片开发模式的认同, 也可以有效增强政府推进连片开发模式的执行力。通过对四地连片开发规划行文逻辑与访谈资料来看, 一般可见背后的合法性来源。

        具体到如何将连片开发扶贫模式从上级政策文本或指示性话语以及外地经验转换为本地政策是一个基于政策文本解读之上的构建过程。在中国政治运作模式下, 地方试点要符合有关政策、上级通知要求。比如在Q区, 其连片开发扶贫模式政策来源为《中国扶贫开发纲要》 (20 01-2010) 、《国务院扶贫办关于做好20 08年“县为单位、整合资金、整村推进、连片开发”试点工作的通知》、《C市农村扶贫开发纲要》 (20 01-2010) 、《Q区扶贫开发规划》 (2006-2010) 、《C市财政扶贫资金项目管理暂行办法和C市新一轮扶贫开发要求》、市第三次党代会、市委三届三次全会的要求及二届四次全委会确定的目标。

       其中《国务院扶贫办关于做好20 08年“县为单位、整合资金、整村推进、连片开发”试点工作的通知》这一文件是最基本的政策来源。这一文件是来自最高权力层面的有关连片开发扶贫模式的政策文本, 充当着连片开发扶贫模式最基本的标识, 发挥着制约功能。从整体来看, 连片开发扶贫模式政策来源有着以下基本特征: (1) 连片开发扶贫模式试点以通知要求为蓝本; (2) 连片开发扶贫政策与国家、省、市、县/区扶贫开发规划相一致; (3) “连片开发”扶贫政策与区域社会经济发展整体规划相匹配。在不少人看来, 中国是一个威权主义国家, 地方政府尤其是基层政府政策创新的合法性界定权更多的来自于上级甚至是中央, 这就与哈贝马斯所说的合法性有着不同反差, 确切地说是中国民主化达到一定水平后的合法性问题。

        对于来自于上级层面的政策文本或话语而言, 连片开发政策文本的解读在当代中国受到三种情景的影响, 即扶贫开发的现实情境、基层政权的资源情境以及主体利益关系整合情境。在不同时期, 这三重语境所发挥制约作用地位有所不同。因为不同县区扶贫开发的进度不同、政府财力差异、经济社会发展水平差异及政府领导力和部门整合力强度不同而导致扶贫开发成效不同, 所形成的地方性扶贫开发经验不尽相同。Q区始于20 0 4年实施的片区开发为连片开发扶贫模式试点提供了充分的经验基础, 而F县则立足L山区高海拔自然环境特点制定了文件。

       在其他两个县区, 在连片开发产业项目设计与执行过程都将以往产业扶贫模式实施过程中的有关经验教训吸纳其中, 不少部门对连片开发产业发展要面向市场、向规模要效益、征求民意、结合当地种养殖业传统等诸多方面达成共识。因此, 在Q区连片开发模式更多被解读为以减贫为目标的片区开发, 产业类型为生猪和蚕桑, 只强调地理连片, 所以并没有强调产业的土地连片。而在F县除了强调区域连片开发外, 在金银花产业项目实施过程中还通过有关农户土地的连片, 规定只有达到10 0亩才能享受政策性补贴。而J县则是引导性尝试将土地连片与地理连片相结合, 呈现出不同产业要求不同的局面。

       其实, 这种差异来自对上级政策文本和指示性话语的领悟程度。从20 07年开始, 国家有关部门关于试点工作的通知文件沿用了最早的政策文本, 并未根据各地试点情况进行修订。有关文件内容简略, 相对比较简单, 省级也并未进行详细阐释, 由此连片开发试点有点像来自上级的没有太多框架的命题作文, 试点县区可以有着自己的理解。在整个试点过程中, 国家扶贫部门没有组织过对Q区等地早期连片开发经验参观学习, 也未组织过相关培训和制定相关指南。项目试点地政府在揣测上级指导性文本和指示性话语精神的基础上, 力图领会透彻并探索出自己的模式。这种语意不详的政策文本给了试点县区最大的探索和创新空间, 形成了不同的连片开发扶贫模式, 同时也造成了试点县区政策制定与执行的“莫衷一是”, 中央与地方间的政策效果与目标偏差也在所难免。

       在试点县区内省市区等各级领导的指示或批示是当地连片开发政策又一权威性来源。领导对连片开发试点工作的重视及相关指示是基于该层级政府对连片开发理解的基础之上的。认识到了其价值及意义, 重视程度就会提高, 指示性话语才能有效到位。在Y县, 除了上述两个来源外, 同时也将省委、省政府领导的重要批示纳入到政策来源之中。在G省, 省委、省政府主要领导也多次参观调研, 做出了不少指示。以领导批示指示为准绳, 对政策目标、手段选择进行创新, 研究制定了《关于S乡“县为单位、整合资金、整村推进、连片开发”试点工作的实施意见》。在上级高度重视下, Y县连片开发现场会得以召开, 其连片开发成效明显。所以领导指示性话语是当地解读政策文本的指导, 是连片开发从文本转化为实践又一渠道, 为项目的实施提供合法性。

      哈贝马斯认为, 合法性是一种来自被统治者的认可与承认, 而协商民主是制度获得合法性最好的手段。这种观点在政治学、法学领域十分普遍。专家学者与民众在政策制定系统中分属于两个层级, 分别代表着专业与民间两种不同的声音。专家学者的意见有着一定的权威性, 而贫困人群的意见在以人为本和参与式话语下则更多带有民主、合法、合理的成分。在Y县, 在规划制定过程中, 专家指导在其中发挥了一定的作用。

      根据试点工作规划组提出的规划方案, 并按照国务院扶贫办、财政部及省地领导对试点工作要求, 县委、县政府多次召开试点规划专题工作会, 对试点工作的总体思路、工作原则、目标任务, 重点产业的选择、建设项目的安排、项目资金的整合、组织管理等关键问题进行讨论和明确, 在省地相关部门及专家的指导下, 经过十多次修改, 最终编制完成了试点的总体规划。 (201107001Y县政府负责人访谈录)

       从访谈内容来看, Y县连片开发试点政策来源具有多重权威性。各种政策文本、各级领导的指示、专家及部门参与有效保证了多元主体意见的采纳, 使得政策制定考虑相对比较全面。在连片开发实施中, 贫困人群是受益群体, 他们的意愿能否被有效聆听影响着他们参与连片开发的积极性, 也是他们“被动性脱贫”抑或“主动性扶贫”的关键。尽管民众很难接触到来自政府层面的政策文本, 在对495个调研对象调查结果显示, 74.8%的调查对象知晓规划。这就说明, 调研地政府在制定规划时都以参与式为手段征求民意。民众对连片开发的预期、项目选择和奖励补贴政策等方面的意见和建议成为规划制项目选择的最合法、合情的依据。

        从整体来看, 连片开发扶贫模式的政策来源是试点县区寻找权威的过程, 在此过程中, 上级政策导向、上级领导、专家意见、现实情境及民众话语构成了连片开发政策制定的基本来源, 不过这五种权威性来源恰如药材在各地具体配方时有着不同的组合。指导性政策文本、领导指示性话语、现实情境 (地方性扶贫开发实践经验) 及民众话语是最经常采用的政策创新的合法性来源。

        “试点”是我国政策形成与推广的主要形式之一, 在试点县 (区、市) 理解政策、运用政策、整合资源而探索出的经验和政策操作模式是日后政策贯彻和执行的参考。而试点往往处于上级政策不完善、不系统、不清晰前提下发生的, 是为了验证政策与完善政策而进行的工作。地方政府试点型政策创新有着便于出政绩的考虑, 还要有效规避风险设计, 更要在准确理解减贫政策的公平价值的基础上, 兼顾政策实施过程中的时间、资金、技术等各种投入与绩效。尽管上级政策文本较为笼统, 但对于地方来讲, 中央相关决策是其政策创新的元政策话语。元政策话语指来自于最高公共权力层面的公共政策话语。元政策话语处于公共政策话语活动等级的顶层, 经常充当特定公共政策话语系统的主题标识, 对于系统内的政策话语输出发挥着规范性的语境制约功能。因此需要地方政府做出的关于政策设计者、实施者与受益者 (包括规划者本身) 以及如何行动和行动目标的制度性规划。而地方政府在政策创新时要考虑三个基本的情境, 即扶贫开发的现实情境、基层政权的资源情境以及主体利益关系整合情境, 在不同时期这三重语境所发挥作用有所不同。目标选择、手段选择、目标及手段选择背后的价值与观念是合法性塑造的维度。其合法性来源往往通过传统基础、超凡魅力、法理基础 (程序合法、协商民主、制度依赖) 来实现。一旦出现意外, 则通过上述来源的权威性和民主性, 构筑舆论话语从而化解风险, 降低创新所蕴含的政治风险与社会风险。公众的利益诉求通过民主参与实现规制过程之合法化, 专家专业意见通过技术理性实现规制过程之合法化。合法性塑造有助于政府政策创新的认同, 有效推行过程中效率的获取, 以及在政策评估与验收中的顺利通过和出事后的自卫“护身符”。

       基于各种因素考量后, 绩效、风险与公平追求的自由排列组合成为地方政府创新合法性塑造的基本手段, “怎么做都合法”成为地方政府创新合法性塑造的内在逻辑。政策的价值导向、政策实施过程中的绩效追求与风险规避, 成为政策创新的基本导向、手段选择与底线伦理, 传统基础、超凡魅力、法理基础、形式合法等几乎所有的合法性来源都被地方政府“自由排列组合”般借用。