党的十八大报告提出要“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”, 以前所未有的高度看待社会组织改革发展及其在社会治理中的重要作用, 从而在中央层面开启了全面推进社会组织管理体制改革的新进程。十八大以来, 有关社会组织治理的政策举措频频出台, 社会组织改革发展进入高峰期。新的时代和新的社会需要新的社会组织理论。面对如火如荼、千头万绪的社会组织改革实践, 学界需要从理论上对下列问题进行梳理与解答:十八大以来有关社会组织治理的政策举措是路径依赖的还是推倒重来的?与此前的讨论有何区别和联系?有没有形成独特的理论脉络和内在逻辑?上述问题都需要从学理上进行深入挖掘, 以便更全面地掌握十八大以来社会组织治理的内在逻辑、更准确地理解中国特色社会组织发展之路, 从而对有关社会组织治理形成较为前瞻性的理解和预期。

本文系统收集整理了十八大以来有关社会组织治理的政策文件, 在此基础上, 依托笔者承担的民政部“中国社会组织建设与管理”理论研究部级课题等项目, 先后对北京、上海、广东、江苏、安徽等省市相关部门领导以及数十家全国和地方性社会组织负责人进行调研访谈, 整理形成了丰富的一手资料。本文试图厘清十八大以来中国社会组织治理的政策演化和实践探索, 并尝试解读其内在逻辑。

一、中国社会组织研究:理论脉络与学术转向

改革开放之后, 大批西方学者开始关注中国的社会组织研究。与此同时, 伴随着国内哲学社会科学的恢复发展, 本土学者也越来越多地进入社会组织研究领域。时至今日, 有关中国社会组织的研究已经逐渐由西方框架的生搬硬套转变到本土理论的建构发展, 中国特色进一步凸显。

(一) 西方理论框架与早期社会组织研究

早期的西方学者带着先入为主的偏见, 立足西方市民社会理论, 更多关注中国社会组织的出现和发展带来的影响。1991年, 美国学者白苏珊 (Susan H.Whiting) 发表了被认为是西方学者研究中国社会组织的开篇力作。 (1) 1993年, 美国研究中国问题的权威刊物《当代中国》 (Modern China) 刊发了一组专门研究中国社会组织的文章, 对市场化改革后中国出现的私人和公共空间给国家政权带来的威胁深表忧虑, 并成为“唱衰中国”的基本论据。即便如此, 也有了解中国的学者指出, 中国社会组织不可能发展成为政府的对立面, 更不会导向西式民主。 (2)

(二) 21世纪以来中国社会组织研究

1995年北京第四次世界妇女大会的召开和2001年中国成功加入WTO, 让国人对社会组织有了直观而深刻的印象, 而以温州民间商会为代表的社会组织在国际贸易中作用的发挥也让人们对之有了全新的认识。社会组织开始作为“一个正在兴起的热门课题” (3) 走入公共管理和政治学的学术视野。学者们探讨了社会组织兴起的动因、功能和分类、政治意义及其与政府之间的关系等话题, 并提出了分类控制与依附式发展等基于中国实践的理论框架。这一时期的社会组织研究虽然具有了本土意识, 但西方的理论框架依然影响着中国社会组织研究的话语体系。如对社会组织的称呼非常混乱, 起初用中介组织, 后来出现公民社会组织、第三部门组织、非政府组织、民间组织等, 直到2006年, 十六届六中全会首次使用“社会组织”这一概念, 学术界才逐渐统一这个用法。

(三) 十八大以来社会组织研究的学术转向

十八大以来, 中央作出全面深化改革重大部署, 对社会组织在国家治理体系中的功能作用更加重视, 并就社会组织管理制度改革作出战略安排。学术界逐渐形成社会组织研究的中国问题和中国话语。

一是从治国理政角度理解和认识社会组织。岳经纶将中国政府对待社会组织的治理逻辑归纳为依附、分立与嵌入三种模式。 (4) 尹广文则将政府治理策略概括为从“行政性控制”到“体制性吸纳”的转化过程, 并将这种模式总结为“依存与共生”关系。 (5) 与此呼应, 西方学者针对中国社会组织的研究也注意到了政府治理理念及其策略的变化。礼萨·哈斯马斯 (Reza Hasmath) 的研究表明, 地方政府对待社会组织会采取实用性的计算, 由此决定对不同组织不同程度的认可与合作, 并将这种策略概括为“策略性忽视”。 (6)

二是从对社会组织的实践观察走向理论总结。王诗宗等研究发现, 中国社会组织之独特结构及实践, 乃是组织对其所面对的“制度复杂性”的能动“回应”;这种回应导致了中国社会组织独立性与自主性的复杂且多样组合, 并在总体上呈现“依附式自主”特征。 (7) 黄晓春以当前快速发展的公共服务型社会组织为例, 展现出其在既有制度环境下策略性行动的复杂机制, 发展出了“非协同治理—策略性应对”这一理论解释框架, 讨论了这种自主性生产机制对中国社会组织发展可能产生的深远影响。 (8) 西方学者也逐渐摆脱了先入为主的理论立场和研究取向, 开始在中国社会组织实践中寻求新的理论发现。卡洛琳·徐 (Carolyn L.Hsu) 通过实践观察, 提出了中国社会组织在“机会进化生态系统”中的两种策略:政府联盟 (state alliance) 与政府规避 (state avoidance) , 并对两种策略的优劣进行了比较分析。 (1) 上述研究改变了以往过于关注政社关系的取向, 更加注重对社会组织行为策略的研究, 从而有助于更为直观、真实地呈现中国社会组织治理现实。

三是形成一系列具有中国特色的社会组织研究理论。在全面深化改革背景下, 学术界更加注重将社会组织治理与“放管服”、群团组织改革等国家重大改革发展举措进行关联研究。 (2) 同时, 随着社会组织制度环境的不断优化, 社会组织发展的障碍逐渐从外部转向内部, 学界开始注重从制度和组织层面对社会组织内部治理进行深入挖掘。 (3) 此外, 学界对于政府购买社会组织服务、行业协会商会脱钩改革、社会组织直接登记制度改革等问题进行了大量的研究, 形成了中国社会组织研究问题集, 并反过来影响到西方学者的研究取向, 促使他们的研究更加注重中国历史文化传统和接近中国现实表达。如郝秋笛 (Jude Howell) 通过个案观察到中国地方政府通过开放注册与购买服务政策, 建构与社会组织新的契约关系, 并用“福利主义吸纳”这一框架来揭示社会控制与稳定生产的政治和市场双重逻辑。 (4)

十八大以来, 中国社会组织研究的素材迅速增多, 随着全面深化改革各项举措的推进, 未来的研究和想象空间也将进一步增大。然而, 十八大以来社会组织研究整体上呈现多而散的状态, 因此, 有必要对理论和政策进行详细梳理, 以便总结经验, 并对未来党和政府有关社会组织治理的举措进行有效预期。

二、十八大以来的社会组织治理实践:“上下结合”的政策演化路径

改革开放以来, 中国社会组织一直在起伏中前行, 在曲折中发展。在此过程中, 地方政府在中央政策许可范围内, 对社会组织治理进行了诸多政策尝试与创新, 其中许多卓有成效的做法已经被中央认可, 并以顶层设计的形式进行制度化并向全国推广。十八大以来, 中央也在全面深化改革的战略部署下, 积极对社会组织治理进行系统化的制度设计与政策创制, 形成并完善了一批社会组织法律, 并对困扰社会组织健康发展的关键领域和核心环节进行了系统化的体制机制改革, 中国社会组织进入“增速发展时期”, 在政策体系上呈现出“上下结合”的演化路径。

(一) 顶层设计的系统性及其政策来源

十八大以来, 中央发出全面深化改革的最强音, 并对改革社会组织管理制度作出重大部署:要求加快实施政社分开和推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用;要求通过政府购买服务, 建立政府与社会组织合作关系;要求限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩;规定行业协会商会类、科技类、公益慈善类和城乡社区服务类社会组织可以依法直接申请登记;要求依法引导在华境外非政府组织依法开展活动;要求完善相关法律法规, 健全社会组织管理制度, 推动社会组织完善内部治理结构。此后, 政府相关部门将上述部署转化为系统性的政策文件, 有关社会组织治理的顶层制度设计逐步完善。

十八大以来, 社会组织领域的重大事件中制度建设类事件占绝大部分比重, 达68%, 其中以中央名义出台的制度占62%, 超过总量的一半以上。 (5) 因此, 顶层设计是十八大以来社会组织治理的重大特征。

对上述中央层面的制度建设做进一步分析可发现, 除立法类 (如《慈善法》) 和规划类 (如《民政事业发展第十三个五年规划》) 等属于“自上而下”的制度设计, 其余诸如社会组织直接登记制度改革、政府购买社会组织服务等都能在更早的地方实践中找到政策来源, 一定意义上属于“自下而上”驱动的改革。

(二) 地方创新的合法化及其执行中的再创新

一直以来, 在经济社会发展过程中, 面对社会组织数量增长、活动空间增大、活动方式增多等现实, 地方政府纷纷在国家制度允许的空间内开展政策创制与创新, 实际上发挥了政策试验的功能和作用, 其中的大部分创新举措在实践中被证明是有效的、符合改革方向的, 并在十八大以后成为中央顶层设计的政策来源, 促成了地方创新的合法化。如上海在1995年首创了政府购买服务改革, 此后, 南京、北京等地相继跟进;广州、深圳等城市于2006年试行行业协会商会直接登记、一业多会等改革, 此后逐渐在全国推行。如此, “自下而上”的地方创新改革获得中央认可并进一步合法化。

十八大以来, 地方社会组织治理呈现的另一特征, 是对中央顶层政策在执行中进行再创新。一方面, 从公共政策科学角度说, 任何政策在执行过程中都必须结合当时当地实际进行有效变通;另一方面, 中央制定的社会组织治理政策在地方仍需要进行系统配套, 才能在执行中更具针对性。以政府购买社会组织服务为例, 从2012年开始, 中央财政每年安排2亿元专项资金用于购买社会组织服务;2013年9月, 国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》;2014年12月, 财政部、民政部、国家工商总局印发《政府购买服务管理办法》;2016年12月, 财政部、民政部发布《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》。政府购买社会组织服务成为地方政府创新社会治理、提高公共服务的有效抓手, 各地纷纷安排专项资金、制定配套政策。在执行此项政策过程中, 地方政府也结合实际, 形成了两种典型模式:一种是以项目制为特点的上海社区公益购买服务计划, 该模式以具体的项目作为购买服务的标的, 由社会组织竞标承接特定的服务项目;另一种是以单位制为特点的广州社区公共服务, 该模式以在各个街道设立家庭综合服务中心为基本做法, 努力提供基础性的公共服务, 对社会组织设有较高门槛, 为获得支持的社会组织提供持续性支持。

(三) “上下结合”的实现机制:政策试点 (实验) 与部省 (市) 合作

作为一种中国特色的政策创新模式, 政策试点 (实验) 在改革开放进程中的多个领域发挥过关键作用, 并将在当前和今后的改革“深水期”继续发挥不可替代的独特功能。政策试点的启动, 通常在中央政府的“推动力”和地方政府“竞争力”这两个基本因素的交互作用下展开 (1) , 从而形成“上下结合”的运作机制。在社会组织治理领域, 由于不同于西方的历史制度传统和理论脉络体系, 我们已经意识到不能对西方的理论和做法生搬硬套。在没有参照系的情况下, 国家选择政策试点 (实验) 的方式, 可以有效规避政策风险, 循序渐进探索治理经验。实践中的政策实验是灵活多样的, 有些以专项政策为依托, 如民政部对广州、深圳等地的行业协会商会改革政策进行的观察;有的则以某一区域的整体政策为对象, 如民政部民间组织管理局于2008年设立上海、深圳等若干社会组织改革创新观察点。

此外, 为了进一步提高政策试点效果, 给予地方更高的主动性与积极性, 国家开始探索在政策试点的基础上, 以国家部委的名义与地方政府签署全面合作协议, 以确保政策试点在地方能够系统性地展开和有充足的政策配套, 而这种协议则进一步完善了社会组织治理“上下结合”的运行机制。如从2009年7月开始, 民政部先后在广东、深圳、福建等地签署部省 (市) 合作协议, 鼓励上述区域在民政与社会治理领域先行先试、改革创新。

十八大以来的社会组织治理正是沿着这样一条“上下结合”的政策路径演化而来, 在理论与实践上不断凸显中国话语和中国特色。

三、社会组织治理的内在逻辑:中国特色社会组织发展之路

通过对中国社会组织治理的文献回顾和政策演化进行梳理发现, 不论是行政吸纳社会, 还是嵌入型监管, 抑或策略性收放, 都不能很好地解释十八大以来社会组织领域轰轰烈烈的改革发展实践。十八大以来, 中央在社会组织建设领域作出的重大决策部署是全方位的、系统性的, 既有历史延续性, 也有顶层首创性, 体现和揭示了中国社会组织工作的政治性、政策性和社会性三大规律性特征。 (1) 这三大特征的背后, 隐含着中国社会组织治理的内在逻辑, 这些逻辑恰恰成为理解中国特色社会组织发展之路的钥匙。

(一) 在理论体系上强调中国话语与中国叙事

在现代化等话语体系下, 中国哲学社会科学恢复发展这几十年的历程中起初针对中国社会现象的研究大都直接借用西方的理论框架和话语体系。如中国社会组织的研究, 在概念上一度直接沿用“非政府组织” (non-governmental organization, NGO) 这一称呼, 而NGO恰恰是在西方市民社会理论体系下的常用概念, 强调与政府的对抗性, 倾向于走压力集团路线。这显然与中国现行政治制度存在一定偏离, 因此, 近年来, 社会组织这一概念逐渐被学术和实践界认可并被正式写入官方文件。事实上, 即便是西方研究社会组织的学者, 在长期观察中国社会组织治理实践之后, 也不得不承认中国的社会组织运行及其治理存在独特的逻辑, 不能完全套用西方的理论框架, 必须结合中国历史、文化和现实, 发展出中国语境下的社会组织治理理论体系。与此同时, 近年来中国社会组织在数量上的增长和在功能上的扩展, 成为转型时期弥补公共服务不足的重要力量, 社会组织也因此在决策咨询和服务社会方面被寄予更多期待。中国社会组织研究经由实践中的不断创新和国家政策体系的逐步完善, 中国话语与中国叙事逐渐形成。

(二) 在发展战略上侧重服务与合作取向

改革开放以来, 中国行政管理体制改革一直在随着环境变化而调整, 政府职能转变与公共服务提升成为近年来改革的焦点。在此过程中, 社会组织作为公共服务的生产主体之一, 在承接政府职能转移过程中的作用逐渐凸显。中央提出创新社会治理体制, 为激发社会组织活力提供了空间。十八大以来, 随着社会组织直接登记等制度的实施以及社会组织培育扶持政策的完善, 中国社会组织数量呈现爆发式增长势头, 截至2016年底, 在民政部门登记注册的社会组织数量约70.2万个。 (2) 这些组织在一定区域内、行业内、领域内通过发挥专业优势, 从供给侧的角度提供了差异化、精准化的服务, 一定程度上弥补了政府缺陷。因此, 在发展战略上, 十八大以来, 中央力求为社会组织营造良好的政策和制度环境, 鼓励社会组织与政府和其他市场 (社会) 主体合作, 通过提供专业化的服务, 满足公民的公共服务需求。

(三) 在制度设计上注重培育监管并重

十八大以来的社会组织治理在制度设计上秉持“放管服”有效结合, 更加注重培育与监管并重。尽管中国社会组织总量已经达到相当规模, 但相比之下社会组织发展还处于起步阶段, 在软件和硬件建设方面还有相当的不足。十八大以来, 中央出台了一系列社会组织培育扶持政策, 对社会组织登记备案、税收减免、购买扶持、人才建设、内部治理等方面进行了全方位的制度建设, 并鼓励地方政府建立社会组织孵化基地, 在资金、场地等各方面给予扶持, 社会组织服务经济社会发展的能力得以提升。同时, 与国家放开社会组织发展环境相伴而生的是对社会组织活动监管的强化, 逐渐由预防制过渡到追惩制, 确保社会组织活动在合法轨道上运行, 不损害社会和其他群体利益。事实上, 各国对社会组织的监管能力也是反映该国治理能力的重要指标。十八大以来, 中央针对社会组织监管除了继续坚持年检、评估等手段外, 逐渐创新监管方式和手段。如建立社会组织统一代码和信息公开制度、黑名单制度、综合监管制度等。近年来, 通过在社会组织中建立党组织的方式, 充分发挥党组织的监督管理作用逐渐成为一种全新的理念和方式。

(四) 在发展路径上坚持国内与国外相结合

改革开放以来, 中国社会组织在数量上逐渐增加;与此同时, 境外社会组织也纷纷进入中国, 在各地以扶贫、环保、科研等形式开展活动。面对这种情况, 中央顺势而为, 颁布了《境外非政府组织境内活动管理法》, 为境外非政府组织在境内活动提供了法制保障。与此同时, 随着中国在全球经济社会地位的攀升, 中资企业和中国文化逐渐走出国门, 在全球攻城略地、落地生根。而与此形成鲜明对比的是, 中国社会组织在国际事务中的声音和影响力微乎其微。资料显示, 当前“走出去”开展项目的社会组织不到总数的十万分之一, 在海外设有办事处、专门人员、长期项目、稳定资金的更是寥寥无几。 (1) 作为国际治理体系新兴的主体之一, 中国的社会组织尚缺乏影响力与话语权。近年来在推动“一带一路”倡议实施过程中, 缺乏境内社会组织与“一带一路”沿线国家境内组织的对话合作机制, 动辄由国家和政府出面, 身份和话语上显得极不相称。

(五) 在发展保障上完善立法与组织赋权

针对十八大以来出台的关于社会组织治理的制度举措中存在的矛盾问题, 中央在密集出台社会组织治理政策的同时, 也在积极谋划社会组织立法和修法工作。2016年3月《慈善法》表决通过后, 中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》, 提出要“加快修订出台社会团体、基金会和民办非企业单位登记管理条例。研究制定志愿服务和行业协会商会等方面的单项法律法规。加快调研论证, 适时启动社会组织法的研究起草工作。鼓励和支持有条件的地方根据本意见精神出台地方性法规、地方政府规章”。同时, 根据客观环境变化, 适时对社会组织主管机关进行改革。2016年8月, 民政部民间组织管理局 (民间组织执法监察局) 正式更名为社会组织管理局 (社会组织执法监察局) , 对外可称国家社会组织管理局, 在登记管理、事中事后监管、执法检查等方面被赋予更大的权力。社会组织治理在法律制度和组织设计上有了进一步保障。

四、需进一步理顺的问题

十八大以来的社会组织治理, 正在向中国特色社会组织发展之路逐步迈进。在迈向更加成熟、更加定型的社会组织治理制度过程中, 仍存在一些需要进一步理顺的问题。

(一) 如何巩固社会组织治理的主流观念与各方共识

主流观念与社会共识是推动政策变迁的重要力量。 (2) 中央对社会组织及其治理的认识也经历了一个渐进的过程。尤其是十八大以来, 党中央通过全国代表大会、政治局集体学习、中央深改组会议等制度和形式，全国人大通过立法修法、专题调研等形式, 国务院通过国家规划、政策创制、专题调研等形式, 全国政协通过双周协商座谈会等形式, 在中央层面凝聚有关社会组织治理的主流观念与共识, 有力推动了社会组织改革发展进程。但是, 学术界、实务界以及公众围绕社会组织功能定位、改革方向、改革方式和具体政策等问题的争论依然不少。此外, 就社会组织自身而言, 由于处于发展的起步阶段, 多数社会组织的制度建设、能力建设以及文化建设相对滞后, 社会组织自律、利他等价值共识有待进一步挖掘, 甚至不乏部分社会组织借公益外衣行中饱私囊之实的恶性事件, 对社会组织发展氛围产生了负面影响。

(二) 如何进一步理顺社会组织治理的体制机制

社会组织治理的系列政策在执行过程中面临的最大难点之一是体制机制问题。这主要表现为两个方面:一是中央主管机构的制度设计与跨部门合作问题。由于社会组织活动领域涉及社会生活各个方面, 政策制定和执行过程中必然涉及多个部门, 这种跨部门合作体制机制的构建及其制度化尚在探索之中。二是如何激励地方政府更加关注社会组织治理。在现有的治理结构和考核制度下, 地方政府会将更多的注意力分配到所谓“中心工作”上, 导致中央政策的“模糊发包”与地方政府的“风险控制”并存的结局。 (3)

(三) 如何将社会组织治理与相关改革进行关联并推向纵深

十八大以来的社会组织治理政策是系统有序推进的, 制度建设和政策体系不断完善。在对社会组织进行系统性改革的同时, 还必须与经济社会领域其他相关改革进行有效关联与对接, 才能在整体上推进全面深化改革的进程和效果, 而改革的关联性效果也将反过来影响社会组织改革发展的进程。这些问题恰恰也是国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。

注释

1 Susan H.Whiting, “The Politics of NGO Development in China”, in Voluntas International Journal of Voluntary&Nonprofit Organizations, Vol.2, No.2, 1991, pp.16-48.

2 Katherine Morton, “The Emergence of NGOs in China and Their Transnational Linkages:Implications for Domestic Reform”, in Australian Journal of International Affairs, Vol.59, No.4, 2005, pp.519-532.

3 张小劲《非政府组织研究:一个正在兴起的热门课题》, 载于《中共宁波市委党校学报》2002年第6期。

4 岳经纶等《依附、分立、嵌入:中国发展社会组织的三种逻辑》, 载于《探索与争鸣》2014年第10期。

5 尹广文《从“行政化控制”到“体制性吸纳”:改革开放以来中国社会组织治理问题研究》, 载于《南京政治学院学报》2016年第2期。

6 Reza Hasmath, Jennifer YJ Hsu, Isomorphic Pressures, Epistemic Communities and State-NGO Collaboration in China, in China Quarterly, No.220, December 2014, pp.936-954.

7 王诗宗、宋程成《独立抑或自主:中国社会组织特征问题重思》, 载于《中国社会科学》2013年第5期。

8 黄晓春、嵇欣《非协同治理与策略性应对——社会组织自主性研究的一个理论框架》, 载于《社会学研究》2014年第6期。

9 Carolyn L.Hsu and Yuzhou Jiang, “An Institutional Approach to Chinese NGOs:State Alliance versus State Avoidance Resource Strategies”, in China Quarterly, No.221, November 2016, pp.100-122.

10 石亚军、高红《政府职能转移与购买公共服务关系辨析》, 载于《中国行政管理》2017年第3期。

11 郁建兴《全面深化改革时代行业协会商会研究的新议程》, 载于《行政论坛》2014年第5期。

12 Judy Howell, “Shall We Dance?Welfarist Incorporation and the Politics of State-Labour NGO Relations”, in China Quarterly, No.223, August 2015, pp.702-723.

13 参见民政部网站http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/gzdt/201512/20151200879054.shtml。

14 周望《如何“先试先行”?——央地互动视角下的政策试点启动机制》, 载于《北京行政学院学报》2013年第5期。

15 参见《民政部社会组织管理局詹成付局长在中组部“2017年地方党政领导干部社会组织管理制度改革专题研究班”上的演讲》, 民政部网站http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201705/20170500004505.shtml。

16 《2016年社会服务发展统计公报》, 参见民政部网站http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201708/20170800005382.shtml。

17 邓国胜、王杨《中国社会组织“走出去”的必要性与政策建议》, 载于《教学与研究》2015年第9期。

18 参见赵德余《主流观念与政策变迁的政治经济学》复旦大学出版社2008年版。

19 黄晓春《当代中国社会组织的制度环境与发展》, 载于《中国社会科学》2015年第9期。