在信息时代和经济全球化及区域化的背景下, 公共管理与公共治理面临的问题也日趋复杂化和综合化。传统等级式官僚制在提供公共服务和公共产品时已经难以回应民众的多样化的需求, 深受学术界和实务界诟病, 成为西方政府再造运动的直接靶标。各国通过新公共管理的市场化方案和分权化手段进行改革, 形成了一种分权化治理模式, 有效地克服了官僚制结构僵化的弊端, 提高了行政管理和公共服务的效率, 但也产生了机构间严重的协调与合作不佳问题, 导致主流的新公共管理理论已走向式微。因此, 西方各国开始寻求新的治理模式, 各种治理理论模式竞相涌现, 公共管理理论发展呈现多元化的态势。协作性公共管理就是在这种背景下产生的一种地方政府治理理论的新模式。系统地分析这种新模式的基本经验与做法, 对我国政府改革与政府治理理论发展无不具有借鉴意义。
一、缘起与内涵
协作性公共管理理论的生成是多种因素综合作用的产物, 学者们从多层面对协作性的基本内涵进行了分析与归纳。
1.协作性公共管理的缘起
行政协调论是传统行政思想的一个优秀因子, 在西方传统行政理论中不乏丰富的行政协调理念。1887年, 古德诺在《政治与行政》一书中对威尔逊的“政治与行政”二分法做了进一步阐述, “分权的原则使每种机构只限于行使一种被分开的政府功能。然而, 实际的政治需求却要求国家意志的表达和执行之间协调一致。”“法律与执行之间缺乏协调就会导致政治的瘫痪。”[1]12-51为此, 他提出通过行政适度集权化和政府体制改革等措施来实现政治与行政的协调。1947年, 怀特也在《行政学概论》一书中对行政协调的动因、机构及原则进行了分析。他认为:“协调的困难性是行政单位数目的增加”, 从而导致“在各个方面的活动中, 行政部门之间的相互联系十分困难, 这个问题越来越严重”, 为了实现政府各部门的协调, “应该设置政府委员会以利于行政协调工作的有效开展”。而“协调机关的组织原则是对任何事件均由主管会制定完整的政策, 用以领导相关的各部”[2]76-82。佩里·希克斯指出, “政府之间的协作和整合必要性决不是一个新的东西, 尽管具体的形式、偏好的工具和特殊的问题已经时过境迁, 但政府机构之间的协调、合作和整合, 不管是被称作是‘协同的’、‘整体的’, 还是‘协调的’、‘整合的’, 所有的这些都是政府组织永恒的追求目标。”[3]9因此, 协作性公共管理是“传统的合作理论的一种复兴, 只不过其内容更加复杂, 具有综合性和理论性”[4]。
碎片化治理是新公共管理改革走向极端的产物。自20世纪70年代末以来, 西方国家普遍地推行了一场以新公共管理改革为内容的政府再造运动, 新公共管理大量借鉴工商企业管理的原则、方法和技术, 把传统的官僚制政府改造成小型化和分权化组织结构模式。“新的组织形式以灵活性的日益增强和垂直整合组织结构的解体为特征, 合同承包广泛地被采用, 大型组织规模大幅小型化, 并被分裂为更具自主性的商业单位。”[5]12-13如新西兰除创立国有企业单位外, 将剩余的政府部门分割为更小的、更专业的机构, 英国也在“下一步改革方案”中建立了大量小型化的执行机构。但随着新公共管理改革的推进, 也产生了新公共管理的限度问题, 即机构裂化问题[6]。碎片化治理就是机构裂化进一步发展的产物。新公共管理的碎片化治理主要表现为如下几个方面:转嫁问题, 让其他机构来承担代价;互相冲突的项目;导致浪费并使服务使用者感到沮丧;互相冲突的目标;由于缺乏沟通, 不同机构或专业缺乏恰当的干预或干预结果不理想;在对需要做出反应时各自为政;公众无法得到服务, 或对得到的服务感到困惑, 他们常常不知道到哪里去获得恰当的服务;由于没有考虑问题产生的原因, 而是强调可得的或固有的一套专业干预, 从而导致服务提供或干预的遗漏或差距[7]48。可见碎片化治理的根源在于新公共管理改革不仅没有摈弃传统官僚制功能性组织原则, 而且强化了功能性组织设计, 从而导致政府机构之间协调和整合问题急剧增加。因此, 寻找一种增加协调和合作的治理模式就成为根治碎片化治理的根本出路, 协作性公共管理正是对这种理论反思的结果。
此外, 新公共管理理论将公民当成客户回应, 隐含着把公民视为公共服务和公共产品被动接受者的危险, 忽视了政府和公共机构与公民之间开展协作。协作性公共管理则抛弃公民所有权和控制权的概念, 以协作为基础, 强调加强政府和公共机构与公民以及其他社会参与者之间的协作关系和伙伴关系[8]。
公共服务与公共事务的复杂性是协作性公共管理产生的直接动因。在信息时代或知识经济时代, 世界趋向复杂化和多样化, 地方政府面对的公共服务需求日趋复杂化和多样化, 这在客观上需要跨越功能划分、组织界限甚至地理界限的协作性公共管理活动。奥尔图提出组织间网络管理等跨组织结构普遍存在且可能增加的五个原因。a.是处理艰难或复杂政策的需要。传统社会中官僚制组织形式可以有效解决的那种容易界定、明确的目标和任务的问题已经让位于需要多方共同解决的恶劣问题。b.政府直接干预的局限性促进了基于网络解决方法的增长。c.政治驱动力诱导出需要超越政策目标, 使联网成为基本需求。d.实现联系制度化的努力结果。由于二级项目效果的信息不断增多, 通过组织之间的特别工作小组和计划团队等制度安排也相应地增多。e.横向规定和交叉法令等在内的命令层次提供的额外压力。因为在许多热点问题中, 如经济发展、社会福利等, 不同的项目之间具有不同的目的、资金来源、颁布标准及利益相关者, 协作与互动沟通势在必行[9]22-23。可见, 跨组织结构应对复杂性问题是协作性公共管理产生的现实动因。
2.协作性公共管理的内涵
协作是协作性公共管理的一个核心理念, 它对于理解协作性公共管理的内涵具有重要的作用。学者们主要从组织间关系、组织结构和集体行动的逻辑三种视角对协作进行了界定[10]104:a.组织间关系视角的协作是指基于特定议题的利益相关者自发组织、参与到同一过程中, 采取行动或共同决策。b.组织结构视角的协作主要从结构与功能的角度来定义协作, 认为协作过程是松散的、多层网络组织的相关组织领导利益相关者以解决共同关注的社会问题。c.集体行动的逻辑的视角的协作意味着自治的参与者通过正式或非正式的谈判、共同制定的规则和组织结构来处理相互间的关系, 决定和解决共同关注的事务。
基于协作的协作性公共管理是一个含义十分广泛的概念, 大量存在于各种跨组织协作、网络管理和公私伙伴关系等实践之中, 学者们从多种视角、多个层次对协作性公共管理的内涵进行了揭示和探究。沃尔特·鲍威尔从官僚制和新公共管理的比较中揭示了协作性公共管理的含义, 认为协作性公共管理是一种独特的制度形式, 它不同于市场自发性协作和等级制度有意识性管理的诸多过程[11]。罗伯特·阿格拉诺夫和迈克尔·麦圭尔在《协作性公共管理:地方政府新战略》一书中把“协作”作为在政府组织间进行管理的基本描述符号, “它描述了在多组织安排中的促进和运行过程, 以解决单个组织不能解决或者不易解决的问题。协作性公共管理的基本特征是纵向和横向活动的复杂结合, 其中仅有一些结合可以被认为是协作的, 但是所有的结合都是多方参与的。”[9]3-39斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·D·埃格斯则认为协作性公共管理是一种网络化治理模式, 它象征着当前改变公共部门形态的四种有影响的发展趋势正在合流:由公私联合提供公共服务的第三方政府;联合政府若干机构提供整体服务的协同政府;基于先进技术用以往不可能的方式与外部伙伴进行适时合作的数字化革命;要求多元化和个性化的消费者需求选择。这四种发展趋势的集合, 使网络化治理成为一种公共部门的新形态, “它将第三方政府高水平的公私合作特征与协同政府充沛的网络管理能力结合起来, 然后利用技术将网络连接到一起, 并在服务运行方案中给予公民更多的选择权。”[12]8-17
总之, 协作性公共管理是一种不同于传统官僚制单中心治理和新公共管理分权化治理的地方政府治理理论的新模式 (1) 。以公民为中心、多中心安排治理和整合性公共服务是协作性公共管理的三个基本特征。
二、结构、机制与模式
在实践中, 协作性公共管理可以发生在区域、地方政府和社区管理等多个层次, 且横向协作和纵向协作是相互重叠的, 协作既可以存在于中央政府层级 (如美国联邦系统内) 的纵向环境中, 也可以存在于参与者是地方政府 (代表社区内多种利益) 的横向环境里。协作性公共管理形成了独特的结构类型、协作机制和实践模式。
1.结构类型
协作性结构可以在政府运作的各种制度和体制环境, 即在纵向政府各个层级和公私部门中组织互动的横向环境中产生。在具体运行时, 既可以自上而下, 也可以自下而上, 还可以在自外而内的网络环境里操作[13]。一个公共管理者可能同时涉及跨政府边界、组织边界和部门边界, 且负有正式的契约责任, 从而很难区分不同环境中的边界, 因此, 划分协作公共管理的结构类型就具有重要的意义。米尔娜·曼德尔和托迪·斯蒂尔曼根据西方国家治理实践的经验总结了实践中协作公共管理的基本结构类型及功能特征 (见表1) 。
表1 协作性公共管理的结构类型及功能特征 下载原表
注释:a由背景、价值系统和组织间安排中的成员感知所形成;b程序理性;c依赖或相互依赖的程度;d成员感知和包括制度安排的形成及其连续性产生的信任影响;e从资源的共享或交换到问题的协同解决;f参与者对努力中的承诺和赌注程度的看法。资料来源:参考文献[15]第209页
上表从问题导向、对目标的承诺、联系强度、努力宽度、目的的复杂性和努力范围等功能性特征分析了如下五种协作性公共管理的网络类型[14]。
(1) 间歇性协调这主要发生在两个或多个组织相互调整、相互适应地完成同一目标的政策和程序中。间歇性协调结构的交互作用一般在较低的层次产生, 组织间的承诺也只是保持在目标完成的深度, 资源共享也相对较少和低风险。
(2) 临时性工作组这是用于完成一个具体的和有限的目标, 并随着目标的完成而迅速解体的协作性公共管理结构类型。在这种结构中, 资源共享仅仅存在于有限的范围之内。这类型的结构主要包括为具体的问题 (如水质量标准、社会关注事件等) 而建立起来的讨论潜在性解决办法的各种组织间关系的群体。
(3) 长期或经常性的协调这种类型的协作结构主要发生在两个或多个组织为了完成一个或多个目标而通过正式的安排 (如委员会、伙伴关系等) 协议参与有限的活动。这种结构中成员关系通常进行严格的划定和限制, 以确保稳定的协作关系。这类结构主要包括区域规划小组 (如南加州政府协会) 和各种活动计划小组 (如社会护理小组) 。
(4) 联盟联盟结构发生在相互依赖与战略性的行动之中, 但其目标限制在小范围内, 且所有的行动都发生在实际参与活动的组织中。这类结构的目标是具体的, 成员关系以长期承诺为基础, 相对稳定。这类结构主要包括各种公私伙伴关系、职业培训计划, 以及其他完成具体性长期目标的实体关系。
(5) 网络结构这种类型以长期使命和联合的战略性相互依赖的行动为典型特征。它的结构安排以广泛的任务为基础, 各成员承诺在长期内使用重要的资源实现共同的目标。这种类型的协作结构主要发生在各种社区建设项目和经济开发项目之中。
相比较而言, 网络结构正成为协作性公共管理的代表性结构类型。网络结构为多种机构和组织的交互联系和协同运作提供了一个很好的平台, 在解决复杂性问题和公共服务供给方面显示出了强大的优势。在政策领域, 网络结构也发展迅猛, 有学者认为21世纪政策领域主要具有信息网络、开发网络、延展网络和行动网络四种基本类型[14]。当然, 各种网络类型也存在着优劣, 根据特定的实践活动选择相应的网络结构类型是公共管理实践者必须考虑的问题。
2.协作机制
协作性公共管理的协作机制包括一系列复杂的规则、规定和标准体系, 但它与官僚制那种等级制度、严格的命令管理和新公共管理分散化组织实体的内部管理也不相同。协作性公共管理的“协作机制的设置不是基于一个中心权威之上, 因此不能由一个单一的组织目标来指导。这种设置中管理者的首要活动就是选择适当的参与者和资源, 创造网络的运行环境, 想方设法应付战略的和运行的复杂性。通过协作, 每个参与者树立并维持了他的或她的权威, 同时又与其他人一起管理。”[9]32-33换言之, 这种协作机制以参与者相互依赖、联合决策、集体行动为重要内容。
各种协同工作的协议和规则建立是协作机制的一个基本特征。以美国区域协作公共管理中的州际协议为例, 它是由两个或两个以上的州之间协商达成, 并经国会同意的法律协议。州际协议分为州际边界协议、州际分配或发展协议、州际规制协议、州际再分配协议四种类型。这些类型的州际协议共有300多份, 涵盖的领域包括边界、重大基础设施建设、流域水资源管理、环境污染共同防治、区域经济发展、大都市区治理、共同资源开发和突发事件应急管理等。州际协议“被认为是解决州际边界和其他争端, 促进各州通过联合行动解决包括从区域经济发展和资源保护到社会管理、公共服务与教育文化卫生等跨州区域公共问题的一种强有力的合作机制”[15]。美国的州际协议有效地促进了州际协作行动的制度化, 推动了跨州公共事务管理的区域化, 成为区域协作性公共管理运作机制的典型案例。
3.治理模式
协作性公共管理模式把公民参与作为运作过程一个重要的内容, 注重公民参与在协作治理中的作用, 赋予公民参与新的内涵, 是协作性公共管理区别于其他治理理论的显著特色。正如库珀 (Cooper) 所言:“公民参与就是在一系列利益、制度、网络中和发展公民身份中, 人们有意地组织起来, 集体行动, 参与治理的过程。”以此为基础, 库珀 (Cooper) 等学者从理论上构建了一种以公民为中心的协作性公共管理治理模式 (见图1) [16]。
这一协作性公共管理治理模式包括五种参与途径和六个协作性变量。五种参与途径就是协商的、公民社会、信息交换、选民的和对抗的途径。六个协作变量即加强政府合法性, 加强政府回应性, 提高公民能力, 提高政府公信力, 提高政府对公民的信任和强化公民效力。六个协作性变量的最大化有利于以公民为中心的协作公共管理发挥最大的功效。在公民参与途径中, 对抗的途径是最不能增加公民参与的协作性变量, 而协作的途径是最能增加公民参与的协作性变量, 它们代表参与途径的两端点;选民的、信息交换和公民社会的途径是一些具有中间功效的参与途径。在图1中, 从外向内, 参与途径的功效逐步增强。因此, 通过协商的途径是实现公民参与的最佳途径, 这一途径的实现依赖于对公民参与五个维度的把握:公民中哪些人是参与者?他们的参与动机是什么?他们为什么参与?在什么地方参与最有效?公民怎样进行参与?协作性公共管理治理模式从理论和实践上完整地回答了这五个问题, 在公共政策和公共服务的公民参与中广泛地运用协商途径, 实现了真正意义上的以公民为中心的治理。
在地方治理的实践中, 协作性公共管理可以具有多种模式。罗伯特·阿格拉诺夫 (Robert Agranoff) 和迈克尔·麦圭尔 (Michael Mcguire) 以“城市协作性活动的水平”和“此活动作为城市治理战略的程度”作为两个变量, 把城市间的协作模式归结为六种:基于辖区的管理模型、节制模型、自上而下模型、接受捐赠模型、保守模型和满足模型[17]44-59。多种实践模式的存在为以公民为中心的协作性公共管理的理论模式提供了坚实的实践基础。
三、评价及启示
从生成背景、内涵、结构、机制和治理模式看, 协作性公共管理已经成为一种系统化的理论模式, 它比官僚制单中心治理模式更具灵活性, 比新公共管理分权化治理模式又更具协调性, 比流行的多中心治理模式更加关注公民需求, 注重民主治理。正如迈克尔·麦圭尔 (Michael Mcguire) 所言:“在理论和实践中, 协作性公共管理已经成为公共管理中一种标准的政府治理的新模式。”[17]W·D·利奇也指出:“协作性公共管理已经成为民主治理的一种重要理论。”
协作性公共管理理论模式对传统政府管理模式进行了有效的扬弃。在传统的政府管理中, 协作关系一直存在于上下级政府之间和同级政府之间, 相关的协作理论 (如政府间关系理论、资源依赖理论等) 广泛地存在于行政学的思想发展史中。当代西方地方政府的协作性公共管理可以看做是传统协作理论的一种复兴, 并在扬弃传统协作理论的基础上, 注入了新的内容, 在治理结构、治理机制、治理模式及相关的管理能力与技能等方面都与传统的协作管理具有显著的区别, 呈现出崭新的特征。
协作性公共管理与新公共管理相比较, 也具有较为明显的特色:1) 从竞争转向协作。协作性公共管理与新公共管理的最大差异就是强调协作, 把协作作为核心理念。新公共管理从本质上看是一种以竞争为核心理念的政府治理理论, 它对市场机制和工商企业管理的方法、技术、手段倍加推崇, 对协商、沟通、参与等协作功能却严重忽视, 从而产生了碎片化治理的困境。协作性公共管理则把协作作为核心理念, 通过协作的方法、技术、手段来提供整合性公共产品和公共服务。协作性公共管理从竞争转向协作, 使政府治理模式从分散化治理迈向整体治理, 推动了政府治理理论的模式创新。2) 从任务转向问题。新公共管理以具体公共服务任务作为出发点, 在实践中倡导单目标的任务型组织。任务型组织有效地满足了公民对多样化或个性化公共服务的需求, 较大程度地提高公共服务供给效率, 但是在解决公共服务中的邪恶问题 (wicked problems) 面前表现得无能为力。协作性公共管理以问题为导向, 提倡在公共治理与公共服务中的多主体协同运作与组织功能整合, 通过建立一种跨界性的网络治理结构有效地解决了新公共管理任务型组织所不能解决的邪恶问题。
因此, 协作性公共管理与传统的协作理论和当代新公共管理理论区别开来, 成为一种代表未来发展趋势的新型治理模式。随着社会变迁与政府所面临的公共治理问题的日趋复杂化, 协作性公共管理必将成为未来公共行政理论与实践中最具活力的领域之一。
作为一种地方治理理论的新模式, 协作性公共管理也存在一些缺陷。如有学者认为协作中会出现协作参与者的目标难以达成一致、参与者力量不对称、信任关系难以建立、参与者之间的关联性模糊等障碍[10]108。也有不少学者对协作性公共管理所要求的技术手段及工作人员所必备的素质要求提出担忧。还有学者认为协作性公共管理在权力影响、资源分配、责任共享等方面也存在困难。那么, 为满足协作性公共管理的需要, 未来的公共管理者需要做哪些准备呢?罗伯特·阿格拉诺夫 (Robert Agranoff) 等认为主要是考虑如下六个方面的问题:一是把协作性公共管理作为一种技术类型, 发展协作的技术, 开发协作的资源和技能;二是调查协作环境中的决策, 推测它与源自应用行为科学模式的决策有何不同;三是协作的凝聚力, 包括信任、共同目的、相互依赖以及其他协作性管理因素 (类似于官僚制中合法权威的统治力量) ;四是要解决协作环境中权力、权威和影响的问题;五是讨论老生常谈的责任问题, 协作使我们的视野从关注等级责任转移到职责、回应的理念及民主观的教育;六是探讨协作在公共计划和交付过程中加入的公共价值问题。认真地考虑这些问题, 无疑有利于增强我国公共管理者运用协作性公共管理的能力。
改革开放后, 我国地方政府在一些领域也进行了新公共管理改革与治理理论模式创新的探索, 取得不少成绩, 但也产生了西方地方政府实施协作性公共管理时面对的共性问题, 如新公共管理改革产生的部门协调与机构整合等治理问题。协作性公共管理对我国地方政府改革与治理不乏借鉴意义, 归纳起来主要有如下几点。
一是在推进大部制改革的过程中构建地方政府间的协调机制。这可以在地方推进大部制改革的进程中建立如下三大机制:1) 建立结构化的部门协同机制, 既对部门内部的组织机构进行职能整合, 也要对部门间的组织机构进行职能整合, 实现部门内与部门间的协同联动运作。2) 建立制度化的权力约束机制, 在权力运行制度化的基础上建立行政权、执行权和监督权三权既相互协调又相互制约的权力运行机制。3) 建立民主化的利益协调机制。大部制改革与以往的机构改革具有本质的区别, 它是行政管理体制改革质的飞跃, 必须对部门利益及相关个人利益进行大调整。西方地方政府的协作性公共管理的经验表明, 部门利益是客观存在的, 它不能根除, 但可以通过民主化协商程序进行协调与化解。可见, 建立民主化的利益协调机制是我国稳步进行了大部制改革、减少阻力的关键所在。通过大部制改革的这三大机制, 有利于深化行政管理体制改革, 切实解决机构重叠、职责交叉、政出多门等问题。
二是在推进区域一体化的过程中建设地方政府间合作平台。我国各地方正大力推进区域发展战略, 珠三角、长三角、长株潭、北部湾经济区等区域都在加速一体化发展过程。在区域一体化的进程中, 建立一种通过协同行动解决跨区域公共问题 (区域经济发展、区域资源保护、社会管理与公共服务等) 的强有力的合作平台至关重要, 它一方面有利于区域内各级政府基于区域的基础条件而共同努力, 解决共同面临的复杂性公共事务和公共服务问题;另一方面也能够推动区域选择自组织的治理方式, 而不是过分地依赖中央政府的支援来推动区域发展, 从而在一定程度上摆脱传统科层制的控制, 建立国家宏观调控与区域自主化有机结合的区域发展模式。建设区域政府间的合作平台, 行之有效的办法就是建立区域政府间统一的法律制度框架 (如美国的州协议等) 和综合性协调机构 (如政府间合作委员会等) , 实现区域治理与发展中政府间资源共享与责任分担。
三是在建设服务型政府的过程中提升整合性公共服务能力。提供整合性公共服务, 满足复杂性的公共服务需求是当代西方地方政府协作性公共管理治理模式的一个重要内容。在我国建设服务型政府的过程中, 提升整合性公共服务的能力, 就是要促使各种公共服务组织或机构在不断的交互作用下跨越地方层级利益相关者的组织边界, 建立有利于横向合作的公共服务组织结构, 形成提供协同服务的伙伴关系, 如政府与非营利组织的伙伴关系、公私合作伙伴关系等, 整体性运作, 提供公共服务。结合我国国情, 可以建立一种政府主导、上下联动、部门合作、社会协同与公众参与的协作性公共服务提供机制, 通过这种机制, 实现政府组织与社会组织无缝隙合作, 切实提高整合性公共服务提供能力, 以满足公众日益增长的复杂性公共服务的需求。
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