改革开放已40周年, 回首既往, 中国经济可说一路飞奔而来。近几年情况却明显变化:一方面, 我们超越了模仿阶段, 将转而仰赖自主创新;另一方面, 我们挥别了代工模式, 将可能威胁“发达国家”。

面对不同形势, 我们头一次面对增长瓶颈, 表现为延续的“动能趋缓、创新不足”, 而不再像以往那样, 企业与地方都“一放就冲”。面对目前不利形势, 我们如何改革开创?

依笔者之见, 应对之道既涉及“外部机会”即国际层面, 也关乎“内部组织”亦即国内层面。个人仅就后者分析献策, 尤其侧重地方政府如何治理以及政府如何治理企业两个层面, 希望有助于“重塑经济动能”与“激活地方创新”。

此处发展瓶颈问题, 也可以理解为学者热议的“中等收入陷阱”。如同笔者在以前文章中所言, 问题的关键在于“支撑前期高速增长的政经制度, 之后却成为进一步发展的束缚”。换言之, 问题不在于发展策略, 而在于政经体制。支持中国从“低收入国家”走入“中等收入国家”的政经体制, 是否还能支撑中国继续走向“高收入国家”?从这个角度看, 中等收入陷阱的本质其实是“制度陷阱”。面对发展瓶颈, 我们必须勇于改革, 敢于创新, 通过检讨、摸索、调整, 超越“路径依赖”, 否则将难免“动能趋缓、创新不足”, 终而如黄少卿老师所言“增长过早收敛”或“未富先息”。

回顾中国发展历程, 与西方发达国家不同, 中国经济增长的主角是政府, 尤其是地方政府。为何如此?关键在于中国乃后发国家。诚如经济学家格申克龙 (Alexander Gerchenkron) 所言, “后发”与“先进”发展形势迥异, 前者既缺乏有利的制度基础 (如成熟的市场、法律制度等) , 又面临强大的竞争优势 (可见于国际与国内市场) 。唯一出路在于通过强而有力的替代组织尤其是政府介入与国家银行, 先动员组建企业、再指引激励企业、再监督导正企业, 借此弥补制度劣势, 迎战外来竞争。根据格申克龙所论, 成功追赶的后发国家, 不仅包括德国、俄国, 也包括美国、日本, 其崛起之道莫不如此。二战之后急起直追的“发展型政府”, 例如韩国、新加坡等包括改革开放后的中国在内, 也都采取类似的模式。对于这些后发/追赶的案例而言, 其发展的关键在政府, 面对结构丕变、发展瓶颈时, 其革新的关键也在政府。

回顾以往, 中国曾仰赖不同的激励模式有效动员地方政府, 孕育出中国发展的“第一行动集团”, 驱动他们引领、扶持地方经济的增长与转型, 成功创造出所谓“中国奇迹”。具体而言, 在上世纪90年代中期前, 地方政府的激励主要是通过“放权让利”, 形成“财政分权”的治理模式, 使其为追求财政收入而扶持经济;在实行分税制之后, 转而仰仗“政绩考核”激励地方政府, 形成“晋升锦标”的治理模式, 驱其为追求职务晋升而投入拼搏。换言之, 激励方式虽然有别, 但激励效果都展现为高速增长。这再次证明, 有效治理地方政府, 才能创造经济动能与地方活力, 这构成了中国高速增长的政治基础。

而今, 我们既面对环境丕变, 又频闻“有官不为”、“懒政怠政”。后者透露出之前支持增长的“政治基础”, 其实也存在招式偏老、成效堪虑的问题, 未必能够支撑中国走过这一轮发展瓶颈。针对目前的形势, 国家必须有所因应。因应之道不外乎两个方向:一是政府逐步退出, 不再直接主导发展;二是政府持续引导, 方式则大幅革新。期待在革新的“政治基础”上, 引领一波产业升级, 再创一轮增长奇迹。

在纵观国际局势、考量自身条件后, 我们实际上已经明确、坚定地选择了第二条路。换言之, 中国未来的发展方略, 既是现行做法的改革与提升, 寻求更强更精的治理, 也是现有方向的坚持与延续, 即便环境条件已丕变。展望未来, 我们应该通过限缩干预的范畴, 精准干预的引导, 全面提升经济治理的效能。借由强有力的国家引领, 在全球化、争领先的背景下, 重启高速增长、再攀发展高峰。

上述发展方略, 虽然方向上清楚坚定, 但做法仍在调整摸索。由于仍处于过渡阶段, 新旧做法时而相互掣肘, 放收之间未必和谐有序。例如, 近年时闻企业人士批评政府“懒政怠政”, 有学者还提出既尸居其位、又不设一谋的官员“徐庶化”问题。相较之前“五加二、白加黑”干部全力拼搏的光景, 情况判然有别。但若无法解决此类问题, 地方政府显然难再挑起促进经济动能、引领地方创新的关键角色。

针对官员“政绩激励弱化”问题, 笔者所做的调研结果显示:其一肇因于“薪酬合理”政策, 涉及对灰色收入、胡乱报销的约束;其二系“官员问责”所致, 乃针对官员贪腐、重大失误的惩处。两者都是中共“十八大”以来体制改革的重点作为, 属于体制自我革新、政府能力强化所不可或缺的举措。但改革成效往往好比双面刃:既解决问题, 也产生问题。此次改革所衍生的“有官不为”问题, 显然将弱化政府效能, 不利扶持发展。针对上述弊端, 中央也出台了“提涨工资”与“容错机制”两项应对策略。但是一方面, 在目前国家的政治格局下, 公务人员调涨薪酬的空间有限, 难以提供强力有效的激励。另一方面, 容错机制也与“严格考核”“严肃问责”存在扞格, 如何拿捏分寸, 避免偏废, 其实非常不易。从这个角度看, 目前两项应对策略, 未必能够有效解决“懒政怠政”问题。

当然, 除了改革阶段的冲突不适外, 还有部分相沿成习的问题, 其中包括:一是施政缺乏系统规划 (经常“拍脑袋决策”) ;二是政策方案变化过快 (新官上任“翻烧饼”) ;三是官员政绩缺乏审计 (过度投入“政绩工程”) ;四是领导权力难以集中 (表现为“两委关系”、“条块关系”等) 。可见, 新旧问题都不利于政府引导扶持, 深深制约了地方经济发展。因此, 若期待地方政府恢复活力, 进而提供更精准、更有力的发展扶持, 还得继续推动更深刻、更到位的政府体制改革。

退一步看, 所谓“危机”, 既存在“危险”, 也带来“机会”。因此, 能否在面对发展瓶颈、积极自我改革的过程中, 通过深刻的检讨、大胆的摸索、勇敢的调整, 创造出全新的“政治基础”, 稳固、持续地支撑经济增长, 关键就在当下。

进一步的政府体制改革, 始于现有问题的检讨诊断。笔者调研发现, 目前扶持发展的主角, 仍是地方政府, 短期不会改变。因此, 发展动能的关键在于两点:一是上级政府如何有效地治理地方政府?二是地方政府如何有效地治理当地企业?两者如果都做到位了, 就能“重塑经济动能”与“激活地方创新”。

上述两个层面看似两个问题, 其实症结都在于类似公司治理的“内部人控制”问题。一方面, 如果上级政府无法有效考察与监督地方政府, 自然难以准确引导与充分激励地方政府。另一方面, 如果地方政府无法有效考察与监督当地企业, 自然难以正确扶持与有效引导当地企业。换言之, 一旦能够成功解决“内部人控制”问题, 建立清楚的规范与标准, 后续的政府能力问题、管辖范围问题、施政质量问题、人员薪酬问题、施政问责问题等, 都能迎刃而解。解决了“内部人控制”问题, 才能做到“管得少、管得好”, 走向更精准、更有力的政府引导。

进一步看上述的“内部人控制”问题, 一则是“所有人缺位”与“控制权配置”问题;二则是“委托-代理”问题, 关键在于利益不一致与信息不对称。因此, 在面对“内部人控制”问题时, 对策之一——所谓的“市场途径”, 便要求赋权所有人 (如“董事会”、“独董”等治理机制) 与信息透明化 (例如上市公司的强制信息揭露) 。与此同时, 我们所仰赖的“行政手段”也得解决类似问题, 而且方式更加繁复。具体来说, 我们需要先通过层级管辖、厘清权责的做法, 代位解决“所有人缺位”与“控制权配置”问题, 之后再借由精准考核、强效问责来化解“委托-代理”问题。也即, 针对关键的“内部人控制”问题, 虽然对策各有不同, 但都需要善加设计, 才能有效因应。

针对前述存在“上级政府”与“地方政府”、“地方政府”与“当地企业”间的“内部人控制”问题, 究竟应该如何设计制度, 加以妥善应对呢?笔者根据调研心得, 尝试提出一些可供思考的规划。

首先, 针对“上级政府”与“地方政府”之间, 上级监管过程中的“内部人控制”问题, 建议不妨考虑:一是明确职责划分。基于分工原则, 厘清权责划分, 明确领导关系。二是根据承诺竞聘。候选提交规划, 具体施政方案, 基于规划竞聘。三是保障职务任期。明确领导任期, 任内“容许创新”, 任满“据此考核”。四是考核宽严有度。形成“离任审计考核、任内合法施政、考核决定升黜”几项制度纲领结合并行, 以地方领导“施政方案” (责任书) 为核心的政府治理体系。

针对存在“地方政府”与“当地企业”之间政府监管过程中的“内部人控制”问题, 建议考虑如下策略:一是明确职责划分。基于集中原则, 确定企业代表, 明确负责对象。二是根据规划提交扶持计划, 具体经营则基于方案支持。三是保障扶持阶段。明确扶持期间, 期内“容许创新”, 期满“据此考核”。四是考核强力有效。形成“组织专家团队、针对成效考核、确定扶持力度”几项制度纲领结合并行, 以当地企业“扶持计划” (承诺书) 为核心的企业扶持体系。而不论是否针对“地方政府”或“当地企业”所存在的“内部人控制”问题, 我们都建议通过明确的“合同制治理”, 再辅以“权责明确”、“充分激励”、“阶段容错”、“强效考核”等设计, 构筑起一整套高效管理的治理策略。

回到本文撰写的目的, 不论从发展瓶颈着眼, 或从内部控制入手, 我们面临的都是既有的治理体系失灵、必须自我革新的问题。概言之, 亟需重构政治基础, 再创发展活力。而因应之道也很清楚, 我们得从体制内部开始, 通过检讨、摸索、调整, 再创造出高速发展的“政治基础”。与此同时, 我们也要对所走的道路深具信心, 不论是“市场途径”或“行政手段”, 只要设计得当, 都能高效支撑经济高速增长。当年的日韩, 眼前的新加坡, 不都坚持其理念, 展现出傲人的成果?因此, 我们一方面寄望于深刻、到位的体制改革;另一方面, 也期待能够通过强有力的政府引领, 重启高速增长, 再攀发展高峰, 迎来中华民族的伟大复兴。