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乡镇长选举方式改革中诸种力量的博弈 ———大鹏镇与步云乡直选改革命运的个案分析
2016-12-21 15:12:21 来源:中国农村观察 2003年04期 作者:邹树彬 黄卫平 刘建光 【 】 浏览:5390次 评论:0

乡镇长选举方式改革中诸种力量的博弈

———大鹏镇与步云乡直选改革命运的个案分析

邹树彬   黄卫平   刘建光

(深圳大学管理学院当代中国政治研究所课题组)

中国农村观察 200304

内容提要 :本文在实地调查的基础上,对影响大鹏镇和步云乡乡镇长选举改革命运的相关因素进行了比较分析 ,揭示了现阶段乡镇长选举方式改革中不同利益主体的博弈态势,并对实现乡镇长选举方式改革的可持续发展进行了深入思考 。

关键词: 大鹏镇 步云乡 乡镇长直选 博弈

一 、问题及理论框架

2002 年, 乡镇长选举方式改革出现了一系列新的变化, 其中最明显的变化是, 改革试点地区出现分化, 呈现出三种不同的走向:①改革力度最大的“ 直选”模式继续推进, 如四川省遂宁市市中区步云乡的“ 直选”乡长候选人改革;②“ 公推公选”模式扩大了实施范围, 如四川省委统一部署, 在乡镇换届选举中, 公推乡镇要占全省乡镇总数的 45%, 需要公推的乡镇副职和正职要占乡镇领导职数的 17%;③部分试点地区终止了 1998 年的做法, 退回到“ 由上级组织部门决定唯一候选人、然后在人大履行选举程序”的传统的选举模式, 如广东省深圳市龙岗区大鹏镇的“三轮两票”改革。 改革试点地区的上述分化使乡镇长选举改革充满了变数, 也使此前存在的“ 乡镇长选举改革能否继续推进, 取决于已经产生的选举制度是否能够延续, 而不会中途夭折”的担忧得到了部分佐证。

是什么原因导致了改革试点地区的上述分化, 这种分化是否意味着乡镇长选举改革已陷入了困境? 从制度变迁的角度来看, 这是一个十分值得深入探讨的问题。 按照新制度主义理论的分析, 制度变迁是制度的替代、转换与交易过程, 是在主导型利益集团的推动下, 由制度僵滞、制度创新和制度均衡所依次构成的周期循环过程。 当一种制度无法提供推动经济增长、社会发展足够的激励时, 往往会引发新的、更好的制度出现, 这一制度状态可以称之为“僵滞阶段” , 它是制度变迁的起点;制度创新是制度僵滞合乎逻辑的发展阶段, 没有制度创新的出现, 制度变迁就不可能有实质性的演进;而创新制度一旦被确定为全社会和国家所认可的基础性制度, 旧制度规则被彻底修正, 制度变迁才告完成, 制度处于“ 帕累托最优阶段” , 此为“ 制度均衡阶段”。 当一个制度变迁完成后, 并没有静止不动, 还会向下一个制度变迁转变, 从而形成制度变迁的循环, 这是一种更高层次的演进。 从制度变迁的动力来看, 制度的演进, 既非诺斯建构主义制度变迁理论所认为的是“ 主观理性设计的产物” , 也非哈耶克演进主义制度变迁理论所认为的是一种“ 客观的自然发展”, 而是制度供给与需求内生的复杂互动过程, 是各方利益主体之间多重博弈、重复博弈与合作博弈相互交错的结果。 博弈的结果使制度变迁的每一阶段均带有不确定性, 这种不确定性可能使已有的创新成果陷于停滞, 甚至反复。 为消除这种不确定性, 应当允许利益主体进行不断的试验、探索、试错 、比较和选择。

新制度主义的上述观点为我们解释目前乡镇长选举改革的发展态势及未来走向提供了很好的理论工具。具。 本文以广东省深圳市龙岗区大鹏镇和四川省遂宁市市中区步云乡为个案, 通过对两地乡镇长选举改革不同命运的描述, 探求影响其走向的相关因素, 以揭示现阶段乡镇长选举改革进程中不同利益主体的博弈态势,并对乡镇长选举改革的制度均衡或可持续性发展问题提出一些初步看法。

二 、直选改革的不同命运及影响因素

之所以将大鹏镇与步云乡作为解析现阶段乡镇长选举方式改革不同走向的典型个案, 是因为无论从哪方面看, 身处改革开放地区的大鹏镇都似乎比偏居一隅的步云乡更有理由继续推进选举改革, 但事实却并非如此, 1998年岁末与 2002 年初的两次选举中, 两地的改革命运发生了戏剧性的变化。

(一)大鹏镇与步云乡直选改革的不同命运

1.大鹏镇“ 三轮两票”镇长选举改革。 早在 1997 11 6, 中共深圳市委和广东省政府就经广东省人大常委会向全国人大常委会呈报了《关于在我市镇级政府换届中进行直选试点的请示》, 建议在 1998 年先在深圳宝安区西乡镇、龙岗区布吉镇进行直选镇长、副镇长试点, 并于 1999 年在全市各乡镇全面推广。 1998 8 18 , 全国人大常委会办公厅回复了广东省人大常委会。 按照回复精神, 深圳市将试点地点改在了龙岗区大鹏镇, 将选民“ 直选”镇长、副镇长改为选民“推选”乡镇长候选人。 1999 1 月至 4 , 大鹏镇进行了“ 三轮两票”的镇长选举改革。 第一轮是该镇全体选民无记名推荐候选人, 共有 76 人获得提名, 其中 5 人被确认为镇长候选人的初步人选。 第二轮是该镇的全体党员、干部、职工和农户代表在第一轮投票的基础上测评候选人, 在任镇长李伟文以 813 票高票胜出。 第三轮为法定的人大正式选举 , 李伟文作为唯一正式候选人, 由镇党委推荐给镇人大, 最终以 45 票全票当选为新一届镇长。

广东省和深圳市决策层对大鹏改革给予了充分的肯定, 认为大鹏改革是继 1981 年实行基层人大直选以来中国基层政治体制改革的又一新突破, 在一定意义上预示着中国民主政治发展的新方向。 同时, 在《“深圳建设有中国特色社会主义和率先基本实现现代化示范市”远景规划》中载入了如下内容:“根据深圳未来 10 年民主政治发展的目标, 吸收来自于实践的民主政治理论的最新研究成果, 深圳应该到 2003 年全面推行`两票制' 推选镇长, 2005 年完成区长`两票制' 民主推选的试点, 2010 年前全部推行区长经过`三轮两票' 民主程序产生, 同时全部进行镇长的直选, 有条件的区可以试行直选。 然后在此基础上向市一级推开。...... 21 世纪中叶我国基本实现社会主义现代化时, 可以在全国试行体现现代民主精髓的直接民主选举。”决策层的明确表态应该说为大鹏改革的继续推进提供了较为明朗的合法性空间, 然而在 2002 年初的换届选举中, 由上级组织部决定唯一候选人、然后在人大履行选举程序的传统的选举方式却卷土重来,“ 三轮两票”方式被搁置一边 ,悄无声息地终结了, 这与三年前大张旗鼓的宣传形成了鲜明的对比。

2.步云乡“ 乡长直选”试验。 与大鹏镇“ 先领证、后出生”的做法不同的是, 步云乡的直选试验是“ 没领证、先出生” , 是一个没有经过正式规则认可的“私生子” 。 1998 12 , 步云乡进行了直选乡长的首次试验。 全乡选民共推荐出初步候选人 15 , 经过选区联席会议预选, 得票最多的步云乡中学教师周兴义和 10 村村委会主任蔡荣辉成为正式候选人, 再加上由执政党提名的 1 名候选人乡党委副书记谭晓秋, 共计 3 位候选人进入最后的乡长直选。 之后, 3 位候选人举行了 13场竞选演说答辩会。 经过全体选民投票, 谭晓秋以 50.19%的得票率当选为步云乡新一届乡长, 乡人代会以鼓掌方式“ 确认”了这一结果, 步云乡也因此被媒体誉为中国“ 直选第一乡” 。步云乡的直选试验“降生”伊始, 就遭遇了合法性危机。某媒体批评此次选举是依法治国方略下的违法行为, 认为当前中国民主政治, 当务之急是要严格依法组织好各级人民代表大会代表的选举, 而不是在直接选举的问题上抛开宪法和法律的规定去另辟“蹊径” 。 尽管不少学者对步云乡直选的意义给予了积极的肯定, 认为发生在穷乡僻壤的步云乡的乡长直选为中国的政治体制改革提出了一个崭新的思路, 一扇紧闭的被视之为在中国不可能打开的大门在步云乡已经被打开了, 其意义就在于它不仅仅是乡长的直接选举, 它有可能推动

直接选举在其它许多方面的出现和推广, 也有可能在更高一些的层次上推动直接选举, 从而将真正的民主选举制度引入到中国的政治体制之中。 20 年前的安徽小岗村改革是中国经济体制改革的象征, 20 年后步云乡的乡长直选将会是中国政治体制改革的标志。 但是, 步云乡直选的合法性危机并没有因此得到缓解。 2001 7 , 全国人大常委会曾就此表过态, 认为过去有的地方曾提出进行直选乡镇长试点的要求, 个别地方出现了选民直接投票选举乡镇长的情况, 这与宪法和地方组织法的有关规定不符, 强调在 2001 年的乡级人大换届选举中, 各地乡镇长的选举要严格依照宪法和有关法律的规定进行。3年任期届满以后 , 2001 12, 步云乡面临着新的一轮乡长选举, 是继续采用 1998 年的办法, 还是回到传统的选举制度上去? 经过认真的思索和广泛地征求意见, 步云乡的改革者做出了抉择:坚持乡长直选。所不同的是, 选举的设计者和组织者将选举程序策略性地控制在法律框架之内, 即“ 由全体选民直选举乡长候选人, 交由党委提名, 最后由人代会进行等额选举” 。 此次选举引入了电视竞选。 在 12 15 日的初选中, 10名预备候选人在直选联席会议上, 依次演说了自己的施政纲领, 乡有线电视和有线广播进行了长达 5 个小时的现场直播, 1 万多名乡民收看或收听这一过程。 经过投票, 上届乡长谭晓秋和国土员谭志彬当选为初步候选人。 之后, 2 位初步候选人进行了 12 场施政演说。 2001 12 31 , 经过全体选民投票, 谭晓秋以 52.91%得票率胜出。 在随后的乡人代会上, 谭晓秋以高票当选, 获得连任。广东省和四川省虽然同为中共中央组织部干部人事制度改革试点地区, 但两地的选举改革却呈现出截然不同的走向, 是什么因素导致了这一变局, 值得深思。

(二)影响大鹏镇与步云乡选举改革不同命运的相关因素

1.经济发展水平。 很多人认为, 大鹏镇经济比步云乡发达, 民主发展程度自然也应当比步云乡高。 然而,越来越多的研究表明, 经济发展水平与民主发展程度之间并不是一种简单的正相关或负相关的关系, 而是存在着相当复杂的变数。 经济发展水平对选举的影响主要通过选举与选民利益的关联程度、选举与选民利益增进程度及改革试点的选择等三个方面体现出来。

第一, 从选举的启动来看, 大鹏镇的选举改革与村民利益关联度不高, 选举基本上是自上而下的推动。 由于城市化征地的原因, 大鹏镇集体经济发达, 村民的收入主要来自村集体分红, 和镇政府的利益关系表现较为间接, 而且税费基本上由集体代交, 村民没有受索取的感觉, 和干部发生正面对抗的情况比较少, 村民对选举并没有强烈的诉求,步云乡则不同。 作为内地一个非常典型的农业乡, 步云乡产业结构单一, 集体经济几乎没有, 农民的主要收入来源是种地和外出打工, 村和乡政府的收入主要来自农民交的公粮和其他税费 , 而这些钱每一分都要从农民的口袋里掏, 表现为农民和乡政府的利益的“ 直接对立”。调查表明, 在选举改革前, 步云村民为此上访的频率相当高。经济利益的“对立”导致了政治上强烈的民主诉求。 在比较贫困的地区, 基层民主的发展有着来自社会的强大动力。 这是由贫困地区的人们在利益上严重受损的程度决定的。农民由于利益受损, 便会十分关心基层政权的构成及其权力运作情况。

第二, 由于大鹏镇的选举改革与选民利益关联度并不大,3年来选民并没有从改革中享受到明显的收益,也就是说,初始制度的报酬递增机制并没有建立起来,缺乏自我强化的因子, 使改革缺乏继续推进的动能。步云乡则不同。直选后,步云乡的治理状况有了显著的进步, 干群关系紧张得到缓解。每年大年三十,全乡的百姓还会看到谭乡长在电视机中,向全乡父老拜年, 汇报一年的政绩,并就乡上的经济和财务算账报盘。对于农民们来说,这些都是前所未闻的事情。步云乡的经济状况和公共设施有了一定的改善,农民负担也减轻了。尽管这些变化还不能肯定地说就是选举改革的直接效果, 但毕竟使乡民体会到了改革前后的差异, 报酬的递增强化了乡民对直选的信心, 这为直选的继续推进注入了强大的动力。

第三, 实践中, 希望在地方政府间的制度创新竞争中拔得头筹的建功立业心态, 往往会成为制度创新的推动力量。 在经济发达地区, 通过发展经济来显示政绩要比搞民主试验的方式更为容易, 也更为稳妥;而在经济欠发达地区, 通过发展经济来显示政绩缺乏足够的资源(如资金、人力、市场基础、关系网络等), 相反, 选择发展民主的方式积累政绩更为容易, 同时也有利于缓解基层农村日益严峻的政治形势和改善治理绩效, 正如有学者所分析的, 选举也会成为刺激地方政府发展政绩的动力。 此外, 笔者注意到, 在乡镇长选举改革中, 作为选举掌控者的党的组织部门往往选择经济不发达地区作试点, 一方面, 这些地区可供支配的资源不多, 对权力部门的收益影响不大;另一方面, 对于改善干群关系则有立竿见影的功效。 相反, 在经济发达地区进行选举改选举掌控者的党的组织部门往往选择经济不发达地区作试点, 一方面, 这些地区可供支配的资源不多, 对权力部门的收益影响不大;另一方面, 对于改善干群关系则有立竿见影的功效。 相反, 在经济发达地区进行选举改革遭遇的阻力要大得多。 从组织部门的角度看, 将选择干部的权力放权于民, 会削弱自身的权力。

2.选民文化程度和民主素质。 选民的文化程度和民主素质是影响选举质量的重要因素, 但两者却并非简单的对应关系。 李普塞特认为, 教育水平与投票参与并不存在线性的正相关关系, 而是通过功效感和义务感这些态度变数与投票参与发生关系。 北京大学“人民代表大会与议会研究中心”2001 年的系列调查也表明:一个受教育程度高、民主知识多的人在理论上会有更强的民主渴求和更积极的投票行为, 但实际中未必会积极投票。

分析大鹏镇与步云乡的情况, 基本上能够验证上述理论。 大鹏镇村民的文化程度和开放意识的确普遍高于步云乡, 但这种优势并没有转化为积极的民主参与, 村民不愿意将精力投入到在他们看来并没有什么收益的民主活动中, 因此, 功效感和义务感比较弱。 相比之下, 步云乡在文化程度和开放意识方面虽然不如大鹏镇, 但民主本身会产生学习效应和示范效应, 经过多次的村民小组和村委会选举, 乡民已具备了基本的民主观念和民主实践经验, 也掌握了民主政治最基本的游戏规则, 完全有能力去实践身边的民主。 尤其是经济资源的匮乏, 使得乡民更加注意监督对现有资源的使用和分配, 这不能不说是发展民主的动力。 政治实质是一种权益, 人们为了保护自己利益而形成的公共活动, 任何一个有健全理性的人都会知道他自己的利益所在。 为了保护他的利益而采取的行动就是政治。 文化程度低可能会影响投票时的认知, 但这并不意味着选民就缺乏选举能力, 认知上的缺陷可以通过技术层面解决。 早在根据地时期 , 中共就已创造出许多世界选举史上闻所未闻的投票方法, 以适应识字不多和不识字的农民, 如票选法、画圈法、画杠法、画点法、投豆法、烧洞法、投纸团法、背箱子和乍胳膊等。 步云乡在第一次直选中, 选举主持机构创造性地为不识字的选民统一设置了代填票处和在秘密划票间安放候选人照片, 选票上 3名候选人的排名采用了各 1/ 3 轮流交叉的排名方法, 起到了很好的效果。 在第二次直选时, 又作了进一步的完善, 选票首次印上了候选人照片, 如果选民不识字或不会写字, 可以在候选人名下打勾或叉, 也可按手印。 这些方法表明只要有实行民主的决心, 文化水平低与不识字都不会变成不可克服的障碍。

3.干部来源。 在基层选举中, 由于缺乏竞选机制, 宗族、面子、人情等非理性因素在选择候选人时占了相当大的比重, 这使得基层选举带有浓厚的地域色彩。由于户籍制度的制约, 大鹏镇约四万人的总人口, 有资格投票的原住民只有 6000 人左右, 广大外来务工人员被排除在选举之外。 占镇干部人数一半以上的外省流入干部虽然有选举权和被选举权, 但在一个许多人仅凭口音选择候选人的地方, 当选是相当困难的。 当选镇长李伟文是土生土长的大鹏人, 1972 年担任生产队长开始就一直在本地工作, 对于选举, 他说得很直白:外地人是不可能在大鹏当选的, 同样, 如果将他安排到另外的乡镇参加选举, 也不可能选上。 在这样的环境中, 没有享受到改革收益的外来干部群体自然成为抵制大鹏选举改革继续推进的阻碍力量。 反观步云乡 , 干部构成比较单一, 基本上都是本地人, 即便不是, 也大都来自市中区其他乡镇。 谭晓秋虽然不是步云本地人, 但籍贯也是在市中区, 而且在调任步云乡做党委副书记之前, 一直在相邻的白马镇工作、生活。 1998 年直选, 蔡荣辉的本地人身份为他赢得了不少选票。 但是, 随着竞选的深入, 一些选民开始看好谭晓秋, 认为谭晓秋有多年乡政府的实际工作经验, 有许多的关系, 虽然是外地人, 但能够把步云乡的经济发展起来, 而本地缺乏这样的人 。步云乡的实践说明, 从切身利益考虑, 在候选人的籍贯和施政能力之间进行抉择时, 理性的选民往往会选择后者。

4.地方领导人的能动作用及去向。 杨雪冬在对陕西省咸阳市秦都区改革的个案分析中提出,“ 在现有的任命体制下, 如何保持一个地方已经取得的成果, 继续进行创新是一个非常大的问题。”他认为在中国的地方层次上, 许多地方的发展状态与领导本人有着非常直接的关系。 他们的主观能动性是推动制度创新最明显的力量, 这些能动者的命运(提拔, 调离, 降职或撤职)往往会决定整个制度创新的前途, 并认为提拔最利于制度创新的继续。 地方领导人积极推动制度创新的动机是相当复杂的, 如政治义务感、外界压力、性格、胆识、创新

意识、建功立业心态等。 作为原遂宁市中区委书记, 张锦明对于两次步云乡直选作用不可谓不大。 这是一位有胆有识、极富创新意识的地方领导人。 笔者在遂宁市进行调研时, 包括区委组织部长、市人大法制工作委员会副主任在内的不少干部纷纷表示, 没有张市长的大力支持, 步云直选是不可能进行下去的。 大鹏镇的情况与步云不同 。1999 年“ 三轮两票”改革得以实施, 与当时的龙岗区委组织部长邱秋华和镇委书记纪志龙两人有密切关系, 但选举后不久, 邱秋华便和宝安区组织部长麦某调换了工作, 纪志龙和当选镇长李伟文也于2002年换届选举前夕被同时调整, 到龙岗区另外两个镇做书记去了。 当被问及此次换届选举是否还延续1999 年的做法时, 龙岗区委和大鹏镇委明确表示:根据上面文件精神, 此类试验将不再搞。 表面看来, 这似乎在强调与上级保持一致, 但事实上, 以官场习例而言, 继任者往往不会接手前任的事业继续做, 替别人往脸上贴金, 多半会另起炉灶。 这样做, 既可以突出自己的特点和政绩, 避免落得个“ 缺乏开拓意识”的考语, 又可以避免不必要的风险。

5.改革氛围。 在农村改革探索上, 四川省有着很好的传统, 现在也有较好的氛围, 在乡镇干部的公推公选方面, 四川省走在全国的前列, 这也为进一步的探索提供了适宜的土壤。 而在上下周围的官员中, 的确存在着一批理想主义者, 顶着各种压力, 虔诚地守护着步云乡这块试验田, 试图在既有的体制框架内探寻一条变革路径。2001 年全国人大常委会关于乡级选举的意见, 对乡镇长选举改革试点地区显然是一种压力, 然而就是在这样的一种政治气氛下, 步云乡改革的操作者对中央文件精神作了较为大胆、乐观的理解:文件只是说不允许再进行与宪法和地方组织法的有关规定不符的乡镇长直选, 并没有说不可以进行符合宪法和地方组织法的乡镇长候选人直选啊! 为与文件精神相融通, 步云乡改变了原来的直选镇长的做法, 不再去直接冲击现行法律, 这种“ 适应性调整”使选举变得不那么敏感, 规避了意识形态刚性带来的“ 政治风险” 。 从直选乡长到直选乡长候选人, 甚至将提法说成是选民公开推选乡长候选人, 仅仅是这种名义上的更改, 就为进一步的改革开拓了较大的操作空间, 使改革者在政治上占据了主动。 从中我们可以看出, 步云乡改革的操作者经过几次风波已积累了较为成熟的政治技巧, 体现了较高的政治智慧, 这是步云乡直选走向良性循环极为关键的因素。 对改革前景如果没有充足的信心和乐观的心态, 是没有动力去主动学习和积累这种政治技巧的, 大鹏镇恰恰就是在这方面存在着严重的不足, 而这种不足又与整个深圳市相当一部分干部安于现状、不思进取的心态密切相关。 作为我国经济体制改革的“试验场”和对外开放的“窗口” , 深圳经济特区从诞生之日起就以敢闯、敢试、敢为天下先为自己的定位,“ 跳出现行体制之外”, “为全国社会主义建设和体制改革探索道路”, 超前进行体制改革的试验, 这种蓬勃向上、奋力前行的“拓荒牛”精神造就了深圳今日的富庶。 然而, 随着生活的日益富足,这种精神已名不副实了。 很多干部乐于做花架子, 有人称之为“ 深圳出思路、内地出成果” 。 这种改革氛围从一个侧面反映了深圳继续推进改革的动力已严重不足。

以上是对影响大鹏镇与步云乡选举改革不同命运相关因素的简要分析。 从中我们可以看出, 步云乡能够继续推进乡长直选改革, 最主要的原因是建立了报酬递增机制和自我强化机制, 参与乡长直选改革的大多数主体从中获得了实实在在的收益, 从而为改革注入充足的动能, 这正符合新制度主义的“ 路径依赖”理论:在初始制度条件的报酬递增和自我强化机制的作用下, 制度变迁一旦走上了某一路径就会沿着既定的轨道不断地获得自我强化, 其结果可能会使制度变迁步入良性循环。 此外, 面对中央文件的压力, 改革的操作者以乐观的心态、高度的政治智慧, 通过对选举程序的巧妙修正, 大大降低了再次进行试验的风险, 最大限度地化解了改革阻力, 而主要改革者的升迁及对改革的支持、呵护也是一个相当重要的因素。 与步云乡相比, 大鹏镇的选举改革明显缺乏继续改革的动力, 改革并没有使各方利益主体报酬递增, 改革倡导者调离原任, 而继任者也不愿再为此冒风险。 同时, 反对改革的力量却逐渐地占了上风, 在这种情况下, 大鹏镇无声无息地终止原试验自在情理之中了。

三 、制度变迁过程中不同利益主体的多重博弈

制度变迁的过程是利益格局与权力格局的再调整, 本质上属于“ 非帕雷托改变”, 必然有人受益, 有人受损, 形成制度变迁的推动力量和阻碍力量。 制度变迁的过程, 实质上就是动力和阻力这两种力量之间的博弈 。制度变迁的方向、速度、形式、广度、深度和时间路径, 取决于各利益集团特定的偏好和力量对比关系。 作为制度变迁的典型案例, 乡镇长选举方式改革发展到目前这样一个阶段, 显然是多方利益主体博弈的结果。 在这种博弈格局中, 社会民众、地方政府及中央政府扮演了重要的角色, 它们的利益之争, 推动了新制度供给的进程。 观察大鹏镇与步云乡乡镇长选举改革发展的不同轨迹, 不难发现各方利益主体之间的多重博弈的态势。

(一)中央政府与民众

乡镇长选举方式改革, 没有最高决策层的认可, 即便是体制之内的变革, 也是难以持续下去的。 最高决策层对改革持何种态度, 在很大程度上取决于对改革风险与收益的权衡。 随着村民自治的发展和世界民主化浪潮压力, 中央政府表现出了推动民主发展的决心。党的十六大提出:“ 发展社会主义民主政治, 建设社会主义政治文明, 是全面建设小康社会的重要目标。”“ 扩大基层民主, 是发展社会主义民主的基础性工作。”乡镇长选举方式的改革恰恰就是“扩大基层民主”的重要途径, 它通过建立一种规范化、程序化、公开化的民意表达和政治选择机制, 能使民众的根本利益通过现代法治的形式得到有序而合法的体现, 因此,也有利于在基层政权建设中具体贯彻江泽民关于“三个代表”的思想。 然而,“ 稳定压倒一切” 是社会转型时期中国政治发展的首要目标之— 。 出于执政安全等考虑, 中央政府在回应民主诉求的同时, 不能不注意推进的方式及速度, 对各地的制度创新往往不会轻易表态。 乡镇长选举方式改革自 1998 年起能够在为数不少的地区如火如荼地进行试点, 表明最高决策层是希望以此为突破口将基层民主推进到一个更高的层次。 2001 年全国人大常委会关于乡级选举的态度, 对已成趋势的乡镇长选举方式改革产生了一定的影响, 很多试点地区就此偃旗息鼓了, 有关人士将之理解为中央变卦了。 然而, 值得注意的是, 2002 年的换届选举中, 步云乡又进行了第二次类似直选的乡长选举方式改革, 却没有遭受打压, 尽管这与步云乡的改革者政治技巧日益成熟有关, 但至少可以证明“ 中央变卦”说是站不住脚的。 对乡镇长选举方式改革态度出现反复, 反而表明最高决策层对乡镇长选举方式

改革是十分看重的, 正在以谨慎的态度对改革的风险与收益进行权衡, 而从总的趋势来看, 这种权衡有利于乡镇长选举方式改革的继续推进。

(二)中央政府与地方政府

李凡注意到中央政府与地方政府之间存在着某种博弈关系, 认为这是中国式渐进改革得以取得成功的重要原因。 双方在博弈过程中都在寻找有利于自身的改革方式, 并通过各种手段制约着对方, 同时也在推动对方进行相应改革。 中央政府在改革中的主要作用在于进行总体发展战略的规划和设计, 为改革提供法律、政策、制度等公共物品, 确保改革的方向、速度和节奏。 渐进改革的发展战略可能使中央政府以明确表态、默许抑或某种暧昧的方式鼓励地方政府进行制度创新, 以为整体性的改革积累经验、寻求突破口, 这为地方政府进行制度创新提供了合法性来源。 而地方政府则在中央政府的宏观控制下, 努力寻找适合本地区特点的发展策略, 积极进行制度创新和试验。 乡镇长选举正是这种改革策略的成功范例。 实际上, 每一个案例在操作过程中都是地方政府与中央政府的某种合作, 尽管这种合作的形式非常隐晦。 放权让利改革战略和财政“ 分灶吃饭”体制的推行, 使地方政府具有了独立的行为目标和行为模式, 从而在变革中扮演着主动谋取潜在制度净收益的角色。 制度创新的最大动力主要来自三个方面:政府组织内部的最大化利益追求, 如财政收入, 部门扩展, 机构升格以及个人升迁等等;当地民众的利益诉求或民主压力;地方政府之间的制度创新竞争。 从步云乡选举的发展过程来看, 每一阶段都体现了中央政府与地方政府之间的博弈。

(三)地方政府与民众

由于日益严重的“ 三农问题” , 使农民与基层政府, 尤其是与乡镇政府之间的对抗倾向越来越明显。 为什么农民没有将矛头直接指向中央政府? 这是因为在一般老百姓头脑里, 中央政策是好的, 只不过被地方政府念歪了。 为化解来自民间的这种压力, 地方政府必须有所作为, 这使得地方政府尤其是县、乡政府孕育了极大的创新冲动。 目前, 在部分地区, 民众和基层政府已在公共治理领域基本形成了以合作为主流的“双向回应”型制度变迁新模式, 在这种新模式下, 民众要求满足其利益需求的愿望和行为对基层政府产生促动力, 基层政府则具体设计和组织新制度的实施。 由于现行的权力资源配置不平衡、自下而上的利益表达机制还不够畅通, 仅靠民间萌发的对民主的主动追求来维护民众的权益存在很大的难度。 在制度创新上, 基层地方政府扮演了更为积极的角色, 成为乡镇长选举制度改革的最重要的力量。 然而, 在贫困地区, 靠发展经济在短时间内是无法增加政绩的, 而通过发展民主对于缓解干群关系则可以起到立竿见影的效果。 在这种心理支配下, 我们会看到贫困地区发展民主要比经济发达地区更有积极性, 而且力度也要大得多。 2001 11 , 乡镇换届选举之时, 步云乡将何去何从? 是沿着直选的路往前走, 还是回到原点? 争议声再次响起。 最终一种观点占了上风:如果完全抛弃直选的成果, 不仅于改革探索是巨大损失, 步云乡的选民也不会答应。 最佳的方案是对上届的成果修正完善, 继续进行探索。 这说明, 在基层政府与民众的博弈关系中, 民众的压力成为改革继续推进的决定性力量。

(四)当选者的困境

处于博弈旋涡中的当选乡镇长, 处境是相当微妙的, 最大的难题是需要付出巨大的努力与原有体制对接磨合。首先 , 面对的是应该对谁负责? 作为民选乡镇长, 从理论上应该对选民负责, 而实际上两头都得罪不起, 上面和下面都能决定他的官帽, 在目前的这种压力型体制下, 学会平衡——— 对上和对下的平衡, 可能是最重要的一件事情。 其次, 如何与权力结构中非直选官员处好关系也是件很头疼的事情。 在步云乡有的干部认为谭晓秋的承诺是说大话, 给大家套枷锁, 甚至也有人故意不干, 直接向上级反映情况, 谭晓秋认为, 第二次直选没有第一次得的票多, 很多干部没有投他的票是个很重要的原因。 此外, 农民对近期福利的偏好与步云乡长期经济社会发展的需要之间、政府官员的政绩偏好与政府财政收入短缺之间存在的矛盾, 以及这一制度创新在目前中国尚属独树一帜、最高权力中心尚没有给予肯定所带来的孤独, 使步云乡的改革步伐迈得比较艰难。 这表明, 新制度还存在着相当程度的脆弱性, 如何解决基层政权的断层问题, 是其中最大的难题。

四 、进一步的思考

客观地说, 包括大鹏镇和步云乡在内的各地乡镇长选举改革试点地区所进行的探索, 从总体上讲, 尚处于制度变迁周期中的制度创新阶段, 虽已有意识地“ 挥别了”制度僵滞阶段, 但还远未达到制度变迁的完成阶段———制度均衡阶段, 各方利益主体之间的博弈态势尚不明朗, 改革的推动、支持力量和抵触乃至反对力量尚处于激烈的利益纠葛之中。 由于存在逆向选择, 所以制度变迁的过程并不是一个绝对向好制度演进的直线过程, 这期间可能出现反复, 这是笔者对当前乡镇长选举改革的进展所做的基本判断。 否认乡镇长选举改革所蕴涵的创新价值或过高地评价乡镇长选举改革的成果, 都是不可取的。

乡镇长选举方式改革对解决目前乡村日益恶化的治理困境的确提供了一种很好的思路, 但若要实现可持续发展或制度均衡, 尚有许多工作要做, 其中的关键是, 要在制度变迁中,建立报酬递增机制和自我强化机制, 制度变迁的预期收益大于预期成本是制度变迁的基本动力, 也应成为人们进行制度创新或改革所应遵循的基本准则。 为此, 本文提出如下建议, 第一, 鼓励合作性博弈, 遏制对抗性博弈, 努力创造新的增量收益。 第二, 允许各地根据本地的实际情况, 积极探索乡镇长选举的多种形式, 不必强求一种模式。 第三, 尽可能在现有政治、法律框架内通过程序性、技术性的创新推进变革。 第四, 巩固已有改革成果, 扩大试点范围, 寻求进一步的突破。 第五, 建立配套制度, 协调与党委、人大、上级政府等权力主体的关系, 实现乡镇长选举的可持续发展。

 

参考文献

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