自2008年《国家知识产权战略纲要》启动、我国政府主导的知识产权文化建设十年来, 经济社会快速发展、多元要素深度影响文化实践, 这对现行的知识产权文化政策提出了更高要求。根据国情变化和文化发展规律相机完善政策, 尤其是在政策顶层设计中优化结构, 形成政策制定主体与实施相关主体间有效的协同机制, 是提升政策绩效、推动具有世界共性和中国特色的我国知识产权文化实践的时代要求。

一、我国现行知识产权文化政策失灵成因及反思

知识产权文化作为协调知识产权权利主体与利益相关者、尤其是消费者之间利益诉求的重要工具, 对维护良好的知识产权法律环境、市场秩序、创新氛围具有重要的导向作用。基于知识产权意识缺乏的现实国情, 我国政府启动了已经持续十年的知识产权文化建设, 意在构建以“尊重知识, 崇尚创新, 诚信守法”基本理念为前置意识形态的知识产权文化政策体系, 并藉此政策工具在公共文化中注入知识产权价值观以推动社会文化的现代化进程, 实现社会整体对知识产权文化的共识。然而实践表明, 我国现行知识产权文化政策及实践模式尽管取得了阶段性成就, 但持续性政策绩效并不理想:一方面, 公众对知识产权的认知与认同之间存在反差。一项持续十余年的调研发现, 我国社会公众对知识产权的认知与认同以及尊重知识产权行为之间并未呈现预期的正相关关系, 在知识产权认知水平总体向好的情形下, 反而出现知识产权价值认同持续走低、侵权消费行为上升的现象。1综合分析多年持续性调研数据可知:知识产权法律规范的普及不代表法律精神的内化与社会公众知识产权价值观及消费行为的改良;另一方面, 政府关于知识产权的合法性举措与传统文化之间尚须价值磨合。面对政府的合法性举措, 部分公众有相当程度的排斥和质疑情绪, 如一些网民不理解、不支持政府关停或整顿存在著作权侵权行为的网站。在传统的消费习惯、知识义利观等社会与文化因素的综合作用下, 现代知识产权制度理性与公众的观念及习惯还存在相当程度的冲突, 我国社会文化样态存在大量异于知识产权制度精神的价值认知与文化表征。

中国知识产权文化的现实困境揭示了现行知识产权文化政策失灵的客观现实以及对当前的政策实践进行反思的必要性。经过资料搜索与筛选, 本文最终集成了与知识产权文化实践强相关的政策文件与政府报告共计34项, 通过对政策的主体性结构与实施机制进行实证分析与抽象概括, 呈现了我国现行知识产权文化政策实践中的主要症结。

(一) 现行知识产权文化政策的结构性问题观察

1.现行知识产权文化政策的主要缺陷

我国现行知识产权文化政策存在的结构性缺陷具体表现为: (1) 市场主体缺位。在所有知识产权文化实践中, 政府机构几乎成为唯一的资源提供者与活动主体, 鲜有对市场主体的具体要求。在34项政策文件中, 仅有工商总局2009年的《关于开展国家商标战略实施示范城市 (区) 、示范企业工作的指导意见》明确将“积极参与国家商标战略实施的宣传和培训工作”纳入企业的商标工作要求, 类似的明确倡导市场主体参与知识产权文化建设的政策较少。尽管“社会公众广泛参与”是知识产权宣传工作体系的原则和目标, 但在具体实践中, 公众仅仅是宣传信息的接受者, “广泛参与”是消极被动而不是积极主动的。 (2) 文化媒介与形式匮乏。具有鲜明行政特色的宣传途径主导着整个政策体系, 政府组织的教育培训、政府门户网站为主的新闻报道在统计的宣传方式中占62.5%, 成为整个政策体系的支撑性途径。研讨会、竞赛、展览、宣传日/周等具有节点性特点的活动宣传, 受众范围狭小, 宣传效果有限。而具有广泛受众群体的文化市场媒介, 诸如影视动漫、图书馆等则未见身影, 凸显了文化媒介、渠道与平台利用程度不足的结构缺陷。 (3) 协同性、指向性政策不足。尽管知识产权文化建设纳入了国家顶层设计, 但在具体的实践中缺乏相对应的协同性、具体指向性政策。如在《文化产业振兴规划》、《国务院关于文化产业发展工作情况的报告》、《文化部“十二五”时期文化产业倍增计划》、《文化部关于加快文化产业发展的指导意见》等具有宏观指导性的文化发展核心规划中都没有关于知识产权文化建设的内容;微观的文化政策中也普遍缺乏保护知识产权、加强知识产权意识培育的相关规定。

2.现行政策结构下的低效文化管理格局

文化市场主体的缺位导致我国“政府与社会知识产权文化共同治理没有过多的实践基础, 知识产权文化培育的管理和服务空间拓展有限”2。第一, 政府宣传方式和公众获取信息途径之间形成错位。政府主要采用研讨会、政府门户网站与报刊专栏等方式进行宣传, 而公众获取知识产权信息的主要途径却是广播电视与综合资讯网站。政府较少利用文化市场资源宣传知识产权文化, 降低了信息宣传效率, 导致社会公众参与度不高。第二, 协同不够、资源不足。面对日益扩大的知识产权利益相关群体与不断进步的信息技术, 单一政府主导体系下各类知识产权文化资源供给短缺的问题日益凸显, 政府的有限工作职能难以实现文化实践的宏大目标。知识产权文化实践机理复杂, 对参与主体的层次与范围均有较高要求, 须多部门、多层次共同参与、协同推进。整体上职能与知识产权发生强关联的国家机关有20多个, 但当前仅有国家知识产权局、教育部等就知识产权宣传、教育制定了专门政策, 其他相关部门的政策关注与协同不足。

(二) 现行知识产权文化政策的实施机制检视

1.现行知识产权文化政策实施机制的特征

我国现行知识产权文化政策的结构布局进一步决定了其实施机制具有以下特征:

一是基于科层制组织结构的垂直化管理责任布局。政府在知识产权文化实践过程中的主导性地位决定了我国知识产权文化治理的主体结构嵌入国家机关的权力结构, 不同政府部门与机构基于各自的职责范围, 在知识产权文化实践过程中进行了层级化的责任分工, 如《国务院办公厅关于印发实施国家知识产权战略纲要任务分工的通知》、《国务院办公厅印发〈国务院关于新形势下加快知识产权强国建设的若干意见〉重点任务分工方案的通知》等均是如此。政策体系具有明显的国家中心主义的管理倾向, 呈现出科层制范式的垂直化权力结构。政府在这个权力结构中具有强大的权威性和组织能力。

二是基于文化主导地位的运动式项目运作。政治动员逻辑与运动式理念是我国进行文化建设的一大特色。知识产权制度在我国缺乏深厚的传统社会文化支撑, 政府在知识产权文化的内容构建与方向引导上处于主导性地位。2007年我国政府首次推行“知识产权文化年”活动, 此后每年开展世界知识产权日、知识产权宣传周等各种类型的宣传与执法活动, 在这一系列的专项活动中, 政府都非常注重向社会公众强力宣传正确的知识产权价值观, 以“尽快恢复因各类违法违规行为造成的社会秩序和公众心理秩序的破坏”。3

三是基于观念教化的自上而下式文化管理。个人主义、自由主义与理性主义是知识产权文化具有世界共性的人文基础, 4市场经济则是其经济与社会基础。而我国知识产权市场处于初始阶段, 市场组织较为幼稚, 和谐的自生秩序缺乏, 政府成为最高效的知识产权文化实践主体, 故知识产权文化建设采取自上而下的实践模式是中国的现实需求和实践创新。不同部门与各级政府通过权力分配, 依靠其网络化的机构组织, 运用包括宣传、教育和惩罚在内的各种政策工具, 进行自上而下的文化教化。

四是基于法制权威和价值引领的法律普及教育。法制权威和价值引领是知识产权文化建设的深层次目标:一方面, 社会公众对法律的了解是敬畏法律及遵守规范的前提, 持续的普法成为法治国家建设的长期任务, 包括净网行动、打击侵权盗版专项行动等形式在内的刚性警示教育, 都是政府提升知识产权法制权威的方式;另一方面, 知识产权价值认同才是对知识产权制度精神从认知到认同的转折点, 基于该判断, 我国政府近年推行知识产权基础教育, 以期启蒙、培育青少年的知识产权价值观。

2.现行机制下文化实践的形式化与单向化

上述知识产权文化政策实施机制特色鲜明、阶段性成效明显、专项个案亮点频出, 但也逐渐呈现出传统的文化管理格局与新时代发展背景及需求间的不适应:

其一, 科层制的管理机制容易导致文化实践的形式化。一方面, 政府主导的知识产权文化实践在科层制结构下遵循自上而下贯彻落实的行政逻辑, 在压力型体制和数字化的政绩考核模式下, 政府在宣传教育方式和内容上容易陷于呆板、教条, 受众接受度偏低, 从而降低宣传教育的效果。新闻媒体简单的新闻报道、活动宣传、填塞式信息灌输方式, 难以触及、改造、瓦解深植于中国传统文化中的历史惯性与文化冲突, 很难达到改造传统文化价值观的深层次目标。另一方面, 知识产权文化实践属于长期性、绩效滞后性、公益性工作, 其政策目标难以用客观标准予以量化, 缺乏客观的考核与评价机制, 可能导致基层政府机构消极应对。事实上, 许多基层单位开展知识产权文化相关活动仅为配合上级要求、偶尔为之或无暇顾及, 反映出相关部门缺乏知识产权文化建设工作的主动性与责任意识。

其二, 单向的文化传播机制下多元主体之间缺乏互动。我国当前知识产权文化实践基于垂直化的权力结构与责任分配, 形成了自上而下的教化实践模式, 文化传播具有单向特征, 政府机构与公众缺乏互动, 公众处于被动地位且相互孤立, 这与“多主体合作, 加强国家与社会互动, 发挥社会联动效应”的政策要求存在差距。文化政策作为文化的文本形式, 其本身就与所谓“政府解析学”共同参与了社会交往的话语构建, 5文化认同是多层次、多渠道, 互动交流协商一致的结果。6单向度的文化宣传缺乏主体之间的信息互动与自下而上的话语表达。整个文化治理系统不具有充分的社会基础与沟通机制, 政府的文化输出也就难以获得市场与社会的文化回应。

二、知识产权文化政策的范式转换:从文化管理到文化治理

(一) 文化治理与元治理:知识产权文化政策工具与治理策略

1.文化治理:一个适宜的政策工具

基于上述分析, 在我国现行的知识产权文化政策目标中, 知识产权文化的本体属性一直是“研究对象”与“问题客体”, 在整个研究与发展过程中处于被动地位, 政策范式具有明显的“文化管理”特征。在经济全球化、信息技术飞速发展冲击全球文化管理体制、引发系列文化冲突的时代背景下, “文化治理”逐渐发展成为一种现代国家治理形式。“文化治理”既强调文化强大的社会治理功能, 要求将“文化政策”从政治领域中边缘化工具提升至中心地位, 更强调文化治理是涉及多元利益主体、多元目标的开放结构的复杂网络。7在现代治理的脉络中, 文化既是治理对象又是治理工具, 作为后者更主要地体现在文化制度、文化政策和具体的文化管理之中。8文化治理的功能就在于透过各种程序、技术、组织、知识、论述和行动等操作机制, 发挥文化的意识引导力量, 调节各种纷争。文化治理在主体结构、政策工具与治理模式上的逻辑要求与知识产权文化政策逻辑具有天然的契合性, 可成为我国知识产权文化实践的重要理论参考。

知识产权文化兼具治理对象与治理工具属性, 基本特点有: (1) 内容多维。知识产权文化既包括西方先进的法律文化理念, 又包括中国传统文化的合理内核, 要在多元文化的相互作用、相互影响过程中实现改造和重构。9 (2) 对象多元。政策链上的制定者、执行者, 产业链上的创造者、生产经营者、消费者都是知识产权文化治理的对象, 针对不同主体要进行不同侧重不同内容的教育。 (3) 目标多层次。作为知识产权文化的核心与本源, 知识产权意识是对知识产权不同程度的认知与运用, 是一个“由感知到熟知、由被动转化为主动、由反对转为接受的心理过程”10。知识产权文化建设的目标在于推动社会对从知识产权基本知识、法律规范的感性认知到对其价值目标、思想体系的理性认同的发展, 从尊重、保护他人知识产权的内化行为模式到自觉运用知识产权制度创造经济与文化价值的进步, 具有多层次性。

2.元治理:一种有效的治理策略

知识产权文化治理的多维内容、多元对象、多个目标的特点决定了单一的治理模式已经无法解决这一复杂问题, 元治理理论主张政府、市场、社会网络等各种治理模式的合作、协调与共振, 为知识产权文化治理提供了一种有效的治理策略。元治理 ( meta-governance) 被视为“治理的治理”, 由英国学者鲍勃·杰索普 ( Bob Jessop) 提出, 其核心内涵是非常重视治理失灵, 并以复杂性视角解释、回应失灵, 以政府层级、市场、社会网络三种治理模式的有机结合弥补单纯治理的不足, 协调三种不同治理模式以确保它们中的最小限度的相干性并达成共振 (collibration) , 11同时强调政府元治理主体的重要地位。12元治理理论中的国家中心主义并非传统的基于权力中心的高高在上统治一切的国家形象, 政府是“多元化制导系统中的众多参与者之一, 在协商过程中贡献自己独有的资源”13。它在肯定政府在知识产权文化建设中的主导性地位的同时, 并不否定其他治理模式在整个治理过程中的重要地位与作用。元治理在协调各种治理机制、政府的主体性作用等方面的论述与知识产权文化治理高度契合, 成为指导知识产权文化治理的重要理论依据。

(二) 治理模式共振的基础与动力:主体结构与价值共识

政府层级、市场、社会网络三种治理模式的共振动力与基础来源于政府、市场与社会的共同发展, 而非政府单一主体的自我构建。我国知识产权的市场与社会基础在主体结构与价值共识方面具备达成共振的基础与动力。

1.基于利益博弈的主体结构变迁

小至个体的科技、文化权益, 大至整个知识产权的制度变迁与理念演变, 都是利益群体追求权益、相互抗衡与博弈, 而又在法律的框架下理性协商、达致契约的结果。“市场经济的发展是促使整个社会由传统人治社会向现代法治社会作现代化运动的真正的原动力。”14基于市场经济的迅速发展、产业利益的多维性与主体的多元化, 市场经济推动社会结构的变化成为知识产权文化治理演进的基础性因素15。产业的发展促进市场主体开始基于自身的经济利益诉求而寻求自身的政治与文化地位, 成为重要的文化治理主体, 政府不再是资源配置的唯一主体。保护权益最具积极性的是权利主体自身。市场主体既是知识产权受益者, 又是资源拥有者, 参与知识产权文化治理具有其正当性、必要性与可行性。

2.基于理性统一的价值共识契合

知识产权本质上是市场环境条件下各主体之间涉及智力成果之利益博弈的产物, 是各方为免于陷入无序竞争而“在自我利益或群体利益之偶然的或历史的交汇点的基础上关于接受某种权威的共识, 或者关于某些制度性安排的共识”16。文化政策是文化治理演变的外在表征, 基于价值认同的共识基础则是文化治理发展的根本动力及合作得以延续的最深厚根基。市场是冲击、瓦解传统文化中的保守因素并树立与时俱进的义利观的重要力量, 工具理性与价值理性的统一是其构建现代知识产权价值观的路径逻辑。市场的工具理性集中体现在降低资源消耗、环境污染, 实现经济结构的战略性调整和经济增长与发展方向的战略型转变;市场的价值理性在于以经济价值驱动文化价值, 以市场经济的模式创造与传播文化与精神价值, 在软性环境中改造社会认知, 最终以市场经济的方式实现文化的政治、经济、社会和文化的价值性转换, 进而改变和重塑国家治理模式。17促进市场对知识产权的认同, 为创造知识经济营造和谐的文化与社会氛围是市场工具理性的现实需求;提升公众知识产权意识、建设知识产权文化是社会价值理性的内在目标;通过意识培育引导市场主体的行为, 在文化本位上回归人—社会—国家的治理路径, 才能实现经济社会工具理性和价值理性的有机统一。此外, 许多市场主体的核心价值体现为知识产权, 而市场主体核心竞争力的培育和知识产权意识培育具有高度的契合性。“尊重知识, 崇尚创新, 诚信守法”的知识产权文化理念正是企业核心竞争力的思想基础、精神追求和环境支撑, 成为推动知识产权文化治理与文化政策变革的重要源发性力量, 也势必逐步演化为政府、市场主体及社会整体的价值共识。

三、我国知识产权文化治理政策结构性优化建议

知识产权文化的元治理要求政府在坚持自身主导性地位的同时, 综合运用各种手段启发市场主体的能动性并吸引社会公众广泛参与, 安排自组织条件并构建元组织, 实现社会联动效应。

(一) 治理策略调适:从政府管理到元治理

国家文化治理的理想状态是在文化领域实现公共利益最大化, 其本质特征就是国家、市场、社会在文化领域的相互关系处于最佳状态, 是政府、企业与公民对文化公共事务的协同治理。18决策者要充分发动市场主体, 实现管理部门执政思路由“管理”到“合作”, 知识产权文化建设理念由“进市场”到“用市场”的转变。

一是政府主导与市场调节协同。政府在知识产权文化建设中占据主导性地位, 是权利意识唤醒者、实践方向引导者、建设资源分配者, 但却并非是所有建设资源的供给者与生产者。政府应当引导市场主体加强对知识产权意识重要性的认识, 综合运用政策工具与市场手段激活市场主体活力, 支持与配合市场主体自发进行各种形式的知识产权意识培育。

二是协调文化发展规律与市场运行规律。首先, 作为一种意识层面的文化内容, 知识产权意识培育必须遵循文化发展规律, 宣传教育等文化实践要注重社会整体意识培养的阶段性差异、不同利益相关者文化认同的立场差异, 并通过具体的知识产权制度规范和司法教化宣示超越局部利益立场的价值共识。其次, 通过行政手段发动市场资源参与知识产权文化实践必须同时遵循产业经济规律, 针对不同的社会需求与对象特征, 实事求是地建立符合市场主体认知规律和文化发展规律的政策。政府在提供知识产权制度与文化政策合法性渊源的同时, 应当调适政府科层制与市场机制、社会机制的兼容性或一致性, 确保知识产权文化治理的协同。

三是兼顾公益性与私益性。知识产权文化实践具有公益性与私益性的双重属性, 但在短时期内更多倾向于公益性的范畴, 故市场主体的参与取决于其经济理性与社会责任之间的权衡。因此, 政府发动市场主体参与应兼顾私益, 在不影响其市场运行、不过度增加运营成本的基础上, 引导社会力量尤其是市场主体参与, 建立立足于精神激励的驱动机制, 激活市场主体的内在积极性, 推动不同主体在追求其各自利益目标模式中实现产业与知识产权文化的共同发展, 达致对相关知识产权利益的更广泛的认知与认同。

(二) 元治理思路下的政策结构优化

“传播手段和形式的现代化并不会自动改变传播结构中的固有关系, 这需要我们吸取历史的教训, 克服固有结构的缺陷, 让民意在接受法意中主动起来, 变官方单向灌输为官民双向互动。”19要充分重视市场在知识产权文化治理中的重要地位, 将市场资源及有限市场调节手段纳入知识产权文化治理机制中, 在一个互动体系中构造政府与市场主体之间的新的关系。

首先, 扩大治理主体范围。政府应当联合市场主体、联合行业协会等社会组织, 综合运用政策引导、优惠和保障措施, 明确倡导将知识产权文化的宣传教育纳入相关市场主体的社会责任范围之内;政府与市场主体由主动与被动的单向管理关系变成政府宏观引导、市场微观自由运行的双向影响的协作关系;将有限的政府资源重点用于非政府组织、企业等市场主体的意识培育, 增强市场主体对社会整体尤其是消费者知识产权意识与企业长远发展关联性的认知, 激活其参与知识产权文化活动的内在积极性, 推动产业链上每个环节的市场主体利用自身资源优势, 在各自影响范围内踊跃支持知识产权文化相关宣传、体验、主题活动等, 在不断聚集市场主体的参与下更有效扩大政策影响范围, 形成文化治理的主体合力。

其次, 细化政策治理层次。要针对不同的对象进行侧重点不同的宣传教育, 实现政策对象从无重点到有重点、有层次的转变:知识产权创造者、生产者与经营者等产业链前端主体应成为重点培育对象, 末端的消费者及其他主体的意识培育则由政府与市场在后续的通力协作中进行。针对创造者, 应当着力于提升创造意愿、给予精神满足、完善创新文化环境;针对生产经营主体, 应当构建以社会责任为主要内容的价值观培育、市场创新与竞争秩序的引导制度, 并完善激励政策中的评估机制, 通过软硬双重路径矫正经营者经济理性下的动机及行为偏差;针对消费者则应当引导生产者与经营者重新审视消费者的创新价值, 协同市场主体搭建平台, 拓展消费者的需求表达渠道, 丰富消费者的创新参与途径与方式, 推动消费者与产业主体进行价值共创。

最后, 丰富治理工具。积极构建与市场主体的互动机制及平台, 一方面, 加强对产业链上各主体的引导, 将企业参与知识产权文化建设纳入评价或信用体系;通过鼓励政策引导文化产业生产经营者在文化产品中嵌入知识产权内容;利用微博、微信公众号等社交与新兴自媒体平台, 引导有社会影响力的公众人物传播知识产权文化。加强市场信息分析, 了解社会公众尤其是消费者的知识产权意识发展动态及其规律, 并据此相机调整与丰富政策工具。丰富消费者的创新途径, 使其在参与中体验并逐步认同知识产权价值、把握新时代市场特征, 宣扬知识产权时尚消费观等, 在硬性政策手段之外不断推进软性治理模式。自上而下的管理引导、自下而上的信息反馈、纵向的宏观治理、横向的合作契约, 应是当前政府主导知识产权文化建设、市场主体不断参与合作治理的发展趋势。

注释

1 刘华、黄金池:《我国消费者知识产权知行现状及政策应对——基于知识产权文化政策视角》, 《中国软科学》2018年第9期。

2 姜国峰:《我国知识产权文化培育研究》, 大连理工大学博士学位论文, 2014年, 第63页。

3 冯志峰:《中国政治发展:从运动中的民主到民主中的运动——一项对建国以来110次运动式治理的研究报告》, 《甘肃理论学刊》2010年第1期。

4 吴汉东:《知识产权法律构造与移植的文化解释》, 《中国法学》2007年第6期。

5 托尼·本尼特:《文化与治理》, 托尼·本尼特:《文化与社会》, 王杰等译, 桂林:广西师范大学出版社, 2007年, 第161页。

6 赵红川:《中国文化产业管理研究》, 昆明:云南人民出版社, 2013年, 第327页。

7 谢新松:《文化的社会治理刍论》, 《云南民族大学学报 (哲学社会科学版) 》2013年第3期。

8 吴理财:《文化治理的三张面孔》, 《华中师范大学学报 (人文社会科学版) 》2014年第1期。

9 吴汉东:《当代中国知识产权文化的构建》, 《华中师范大学学报 (人文社会科学版) 》2009年第2期。

10 姚远、徐和平:《缺失与构建:知识产权文化的思考》, 《湖南社会科学》2014年第5期。

11 Jessop, Bob. “Governance and Meta-governance: On Reflexivity, Requisite Variety, and Requisite Irony.” In Governance, as Social and Political Communication. Manchester: Manchester University Press, 2003, 142-72.

12 李澄:《元治理理论综述》, 《前沿》2013年第21期。

13 鲍勃·杰索普:《治理与元治理:必要的反思性、必要的多样性和必要的反讽性》, 程浩译, 《国外理论动态》2014年第5期。

14 郭艳:《法律价值的冲突与选择——兼谈法律意识的现代化》, 《青年研究》1998年第6期。

15 王啸:《文化治理的历史演进逻辑》, 胡惠林、单世联主编:《文化政策与治理》, 上海:上海人民出版社, 2015年, 第23页。

16 罗尔斯:《作为公平的正义——正义新论》, 姚大志译, 上海:上海三联书店, 2002年, 第321页。

17 胡惠林:《国家文化治理:发展文化产业的新维度》, 《学术月刊》2012年第5期。

18 俞可平:《走向国家治理现代化——论中国改革开放后的国家、市场与社会关系》, 《当代世界》2014年第10期。

19 张明新:《对当代中国普法活动的反思》, 《法学》2009年第10期。