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强化公共文化服务政府责任的思考
2017-06-19 19:46:53 来源:《图书馆杂志》2016年第4期 作者:李国新 【 】 浏览:4137次 评论:0

摘要:公共文化服务属于基本公共服务。加强现代公共文化服务体系建设,先应强化各级政府的主体意识、责任意识和自觉意识。加强公共文化立法,提高公共文化建设法制化水平,是强化政府责任的根本体现。理顺公共文化管理体制,加强各级政府对公共文化服务体系建设的统筹协调,是强化政府责任的现实要求。促进公共文化服务均衡发展,是强化政府责任的战略重点。完善公共文化服务财政保障机制,是强化政府责任的基本任务。不能把公共文化服务的政府主导和社会化发展割裂开来、对立起来。

关键词:公共文化服务 政府主导 均衡发展 社会化

   公共文化服务属于政府提供的基本公共服务,这是公共文化与其他文化类型、样态相比最突出的特点,也是形成公共文化服务政策体系的理论基础。提供基本公共服务是政府的重要职能之一。2011 年发布的《“十二五”规划纲要》和 2012 年发布的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》,对我国目前阶段基本公共服务的范围、内容、重点作出了界定,都包括公共文化服务在内。对政府来说,提供基本公共服务是责任;对老百姓来说,享受基本公共服务是权利。公共文化纳入基本公共服务,从理论上回答了公共文化服务实行普遍均等、惠及全民原则的必要性与合法性,回答了公共文化服务由政府主导、主要由公共财政支撑的合理性与合法性。明确了公共文化属于基本公共服务,这是过去十多年来我国公共文化服务体系建设取得的最重要的理论突破之一。

把公共文化服务纳入政府提供的基本公共服务范畴来审视,将公共文化服务作为体现社会公平正义的事业进行思考,加强现代公共文化服务体系建设,首先应该进一步提高全社会特别是各级党委政府对公共文化服务重要作用的理解和认识,充分体现政府责任,强化各级政府公共文化服务体系建设的主体意识、责任意识和自觉意识。

1 加强公共文化立法,提高公共文化建设法制化水平,是强化政府责任的根本体现

  公共文化服务体现的是“软实力”,缺少立竿见影的效果,难以体现政绩,因而也缺少建设驱动力,唯其如此,特别需要依靠法律来规制和保障。纵观世界各国,以法治手段治理公共文化是普遍经验,为公共文化做出专门或相关立法的国家为数不少,如美国有《国家艺术暨人文基金会法案》,日本有《社会教育法》和《文化艺术振兴基本法》,韩国有《文化基本法》和《文化艺术振兴法》《地区文化振兴法》,加拿大有《多元文化主义法案》,俄罗斯有《联邦文化基本法》,瑞士有《文化促进联邦法》,挪威有《文化活动政府责任法》,乌克兰有《乌克兰文化法》等。还有大量的针对图书馆、博物馆、公民馆等公共文化服务机构的专项立法,比如根据目前可及的资料,国外有关图书馆的立法就有 100 多部。日本政府在 20 世纪 90 年代中期提出“21 世纪文化立国方案”,2001 年颁布《文化艺术振兴基本法》;韩国政府在1998 年提出“文化立国”战略,之后陆续出台《文化基本法》《文化艺术振兴法》《地区文化振兴法》等,日韩不约而同地走了“文化立国”战略法律化的道路。长期以来,我国的公共文化立法一直很薄弱,民间有“两部半法律治文化”的说法(一部《文物保护法》,一部《非物质文化遗产法》,一部《著作权法》还不完全是文化领域的事),说法不见得准确,但反映了立法的薄弱。进入新世纪,我国的公共文化立法逐步提速,十八大以来驶入快车道。十八届四中全会要求建立健全保障人民基本文化权利的法律制度,文化立法成为重点加强的立法领域。中办国办《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》要求建立健全公共文化服务法律体系。最近几年,全国人大代表、政协委员高度关注公共文化立法。据媒体报道,十二届全国人大历次会议上都有代表提出加快公共文化立法的议案和建议,如第三次会议上周洪宇等 30 名代表关于制定《公共文化服务保障法》的议案[1] ,十二届全国人大常委会第十四次会议审议《国务院关于公共文化服务体系建设工作情况的报告》时,孙志军委员、龙超云委员建议进一步加快推进文化立法进程等[2] ,表明加强公共文化立法已形成共识。目前,《公共文化服务保障法》即将提交全国人大常委会审议,尽快出台这部公共文化服务的基本法,将是我国公共文化立法的重大突破。同时,还需要加强和加快其他公共文化专门法律法规、配套规章政策建设,如《公共图书馆法》,有关文化馆(站)建设的法律法规等,大力推动地方性公共文化法律法规建设,真正形成以法治思维、法律制度和法治手段来推动我国公共文化服务体系建设的局面。

2 理顺公共文化管理体制,加强各级政府对公共文化服务体系建设的统筹协调,是强化政府责任的现实要求

  目前我国公共文化宏观管理体制不顺。与公共文化服务相关的部门,省级以下实现了“文广新”的整合,有的甚至是“文广新体旅”的整合,而省级和国务院层面依然分属文化和新闻出版广电两个部门主管,一个地县的文化局长,往往对应着五六个上级主管部门,而主管部门之间统筹协调不够、协同建设不够的现象不时可见。十八届三中全会提出的构建现代公共文化服务体系的重点任务,列在首位的就是建立公共文化服务体系协调机制,切中要害。因此,需要大力推动公共文化宏观管理体制改革,为解决公共文化服务条块分割、行业壁垒、资源分散、重复建设、效益不高的问题提供组织保障。目前阶段,应充分发挥国家和地方政府公共文化服务体系建设协调组的作用,重大政策、重大项目、重点任务要超越部门局限,充分利用协调机制统筹部署、协同推进。

3 促进公共文化服务均衡发展,是强化政府责任的战略重点

和其他许多领域一样,发展不均衡是目前我国公共文化服务的突出短板。公共文化服务城乡差距、地域差距、人群差距相对扩大的态势仍在延续。到 2014 年底,全国还有 130 多个县级行政区域没有公共图书馆,550 多个县级公共图书馆、700 多个县级文化馆建筑面积小于国家最低标准 800 平方米[3] 。另一方面,我们也有全世界面积最大的单体公共图书馆,总面积达 12 万平方米,10 万平方米以上的省级公共图书馆已经有五六所。公共图书馆的人群覆盖能力,像苏州、嘉兴这样的发达地区已经达到了平均三四万人一所,跨入了国际先进水平,领先于全国平均水平 10 倍以上。从地域上看,全国文化事业费东部 9 省市占 41.6%,中 部 10 省 占 22.9%, 西 部 12 省 区 占 29.3%;从行政层级上看,县及县以下所占比重不到50% [3] 。人均文化事业费上海、北京都在 120元以上,而像河南、河北、安徽、江西这些中部人口大省是在 10-20 元之间。最近 , 北京大学国家现代公共文化研究中心依据第四次全国文化馆评估定级数据对全国 839 个贫困县文化馆发展水平进行了分析,结果显示,贫困县文化馆平均馆舍面积是县级文化馆平均面积的77.4%,贫困县文化馆免费开放补助经费是县级文化馆平均水平的 59.5%。此外,目前公共文化服务当中针对残疾人、农民工、老年人、边疆少数民族地区群众等特殊群体的服务普遍较少。

促进均衡发展的关键是补齐短板。实现“十三五”时期全面建成小康社会的战略目标,推动公共文化服务均衡发展的首要任务,是促进贫困地区公共文化服务体系建设实现跨越式发展,尽快接近或达到全国平均水平。2015 年底,国务院 7 部委出台了《“十三五”时期贫困地区公共文化服务体系建设规划纲要》,贫困地区公共文化服务体系建设总体目标、重点任务和发展指标已经明确。贫困地区公共文化服务体系建设能否与全面建成小康社会的总目标相适应,关键是怎样落实公共文化服务的精准扶贫,怎样让文化扶贫措施与一县一乡一村甚至一户的脱贫致富紧密联系起来。前不久笔者到贫困地区调研农村公共阅读体系建设情况,农民的阅读需求到底是什么?我们想当然地以为送点种植养殖、实用农技等方面的书会受欢迎,但座谈中农民的一句话促人警醒,他说,你以为我们是看书种地啊!的确,现在的农技推广,已经到了田间地头,点对点,手把手,早已不是看书种地的时代了。扶贫攻坚,关键是让农民致富奔小康,所以需要研究和解决怎样把公共文化服务和农民致富紧密结合起来。比如,不搞大水漫灌、“千村一律”的资源配置和服务提供,而是因地制宜的农村致富资源和服务定制,这就需要充分发挥专家的参谋咨询作用和基层公共文化队伍的资源整合能力。再比如,要想让贫困地区的公共文化服务可持续发展,必须有留得下、用得上、靠得住、离不开的“人”,于是乡土人才培养就是解决贫困地区公共文化服务的根本之策,是真正的“种文化”。数字文化服务是解决贫困地区公共文化服务的重要手段,但今天留在贫困地区的农民,“3860”(指妇女和老人)占了相当比例,这部分人大都缺乏上网能力,因此,充分利用现有文化设施设备广泛开展贫困地区农村“3860”上网培训,让他们具有基本的信息获取能力,是数字文化服务发挥作用的前提。光纤进村已经覆盖了相当数量的村镇,但由村到户的“最后一公里”问题依然没有解决。笔者调研过贵州的一个村,把光纤引入家庭的农户不足 1%。为什么?进村是免费的,入户要自掏腰包,结果是进村光纤闲置。有线电视整体转换是好事,但收看要付费,一些乡村出现了不掏钱一套节目也看不上的现象,农民抱怨转换还不如不转换,列入《国家基本公共文化服务指导标准》的提供 25 套直播卫星节目、15 套地面数字电视节目的国家承诺落了空。以上这些事例也许都是个案,但贫困地区公共文化服务目前就需要有针对性地解决这些问题。促进贫困地区公共文化服务体系建设跨越式发展,贵在精准、重在精准、成败之举在于精准。

促进公共文化服务均衡发展,还需要注意近年来出现的一些新变化。目前我国公共文化服务体系总体发展水平,东部地区最好,西部地区次之,中部地区最差。许多体现均等化发展的指标,垫底的往往是中部地区的几个人口大省(见下表 1)。上海的人均文化事业费是河南的 7.5 倍,人均拥有公共图书馆藏书上海是河南的 12 倍,上海的人均公共图书馆购书费是河南的 33 倍,浙江的万人文化馆(站)面积是河南的 4.5 倍。中部人口大省是中国的缩影,总量不小,人均水平不高,公共文化服务均等化指标大部分已经落在了西部地区之后,在“中部崛起”的进程中,公共文化服务却显现了“中部洼地”现象。因此,促进公共文化服务均衡发展,国家应从总体上对资金、资源、扶持政策做出适当调整,促进中部地区特别是中部人口大省公共文化服务与全国同步均衡发展。

促进公共文化服务均衡发展的另一重点任务,是关注弱势群体,包括未成年人、老年人、残疾人,特别是农民工和相伴而生的农村留守妇女儿童、留守老人等。落实把农民工文化纳入常住地公共文化服务体系,近年来各地公共文化服务机构有许多探索和实践,但是农民工的文化融入、文化享有还远没有达到城市市民的水平。对农村留守妇女儿童、留守老人,过去公共文化服务关注不够,这是一个更需要文化滋润、文化关怀的群体,需要各级党委政府、公共文化服务机构探索有效的方式和途径。

4 完善公共文化服务财政保障机制,是强化政府责任的基本任务

   基本公共服务由政府主导是世界各国的普遍做法,政府主导的集中体现,就是公共财政支撑。我国公共财政对公共文化的保障水平,从不同的角度观察、用不同的方法比较,有不同的结论。有人说严重不足,也有人说即便和发达国家相比也差不多了。笔者的看法是,我们需要进一步完善公共文化服务财政保障机制,对公共财政支持公共文化服务的一些具体问题的认识需要深化、细化、具体化。以下是对几个问题的思考。

首先,不论是国际横向比较,还是与我国经济社会发展的适应性比较,我国公共文化财政保障仍然处于一个较低的水平。根据经济合作与发展组织(OECD)发布的 2013 年世界主要国家文化事业财政支出和我国 2014 年现状的比较数据显示,如果以我国的文化体育传媒和发达国家的文化事业支出比,我们的水平不算低,但是,我国的文化体育传媒包括新闻出版、广电、文化、文物、档案、全民健身和竞技体育,真正用于文化事业也就是我们常说的“小文化”的,只占总量的23.4%,这是在做国际比较时应注意的问题。

  从我国文化事业投入总量和占比看,近十多年来绝对数量大幅度攀升。2005年全国文化事业费133亿元,2014年上升到583亿元,增长23%。如果从文化事业费占财政总支出的比重看,2005年为0.39%2014年下降到0.38%,占比没升反降,说明文化事业经费还没有与财政支出同步增长,公共文化建设与经济社会发展没有完全同步。

   第二,政府的公共文化投入也不是数量越多、占比越高越好,更没有必要和可能与同属社会事业的教育、卫生、科技等攀比,而是应与经济社会发展水平和供给能力相适应。在我国目前的经济社会发展水平上,基本公共文化服务的内容、种类、数量、水平是什么,这是首先需要研究并加以明确的,有了比较明确的标准,公共财政的保障才有基本的尺度,才能体现保障的针对性和精准化。2015 年初中办国办发布的《国家基本公共文化服务指导标准(2015-2020 年)》在解决这一问题上有突破。指导标准不仅提出了目前我国基本公共文化服务的内容、范围、种类,还提出了新的经费保障原则,包括四大要素:一是按标准测算;二是纳入财政预算;三是以常住人口为保障对象;四是以基本公共文化服务为保障范围。简单地说,列入标准的基本公共文化服务,主要由公共财政保障;标准之外的个性化、优质化公共文化服务,主要通过市场机制解决。上述原则体现的是依据标准来强化和约束政府公共文化投入的思路,是一个解决公共文化服务投入“拍脑袋”,或主要根据主要领导个人的思想觉悟、认识水平来决定的好思路。完善公共文化服务财政保障机制,应该把这样的思路法律化。

    第三,公共文化服务是多层次、多样化的服务,不同性质、不同门类、不公层次的公共文化服务,社会力量参与的广度和深度不完全一样,公共财政的支持力度也有所不同。一般来说,意识形态色彩和公益属性较强的事业,公共财政支撑的力度也较强,如公共图书馆免费提供基本服务就是全世界的通行做法。美国

公共图书馆的运行保障经费 90% 以上来自各级政府[4] ,日本《图书馆法》规定“公立图书馆不得征收入馆费及任何针对图书馆资料利用的费用”,韩国《图书馆法》规定“地方自治团体设立并运营的公立公共图书馆的运营费由该地方自治团体的总预算中支出” [5] 。在日本,按照《图书馆法》《社会教育法》的规定,公共图书馆、公民馆这类机构,设置主体是政府和法人,并没有延伸到自然人。与此同时,像博物馆、美术馆、全民健身场馆一类机构,经费保障的社会化程度一般就高一些,来自基金会、社会捐助的经费多一些,面向个人的低收费或有偿服务也是比较普遍的做法。所以,完善财政保障机制也需要分类指导、优化结构,进一步提高投入方向的针对性和精准度,不可一概而论。

5 不能把公共文化服务的政府主导和社会化发展割裂开来、对立起来

     10 多年来,我们对公共文化社会化的认识在逐步深化:由引导和鼓励社会力量参与,到促进公共文化社会化发展,直到把公共文化社会化发展提升到增强发展动力的高度。逐步形成政府、市场、社会共同参与公共文化服务体系建设

的格局,成为现代公共文化服务体系建设的主要目标之一。改革开放 30 多年的经验教训已使我们清醒地认识到,政府主导不等于政府包办,社会化发展不等于“以文养文”、“以文补文”。公共文化服务属于基本公共服务,因此,责任主体始终是政府,公共财政支持始终是公共文化服务的主要保障方式,但公共文化在资源配置、服务提供的具体方法上完全可以采用市场机制、市场手段,如政府向社会组织购买公共文化服务、政府和社会资本合作提供公共文化服务、政府建设的公共文化设施委托社会组织管理运营等。不过应该明确,市场化机制和手段是公共文化服务提供方式的转变,方式转变转移的是具体任务而不是主体责任。在促进公共文化服务社会发展的同时,要防止一些地方政府以社会化发展为借口对公共文化服务推责任、甩包袱,要防止社会化发展异化为“以文养文”、“以文补文”,也要防止把社会力量参与方式创新探索简单化为“一包就灵”、“一买就灵”。

 

 

参考文献:

[1]  全国人民代表大会教育科学文化卫生委员会关于第十二届全国人民代表大会第三次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告.中国人大网[2016-03-31].http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2015-12/28/content_1957408.htm.

[2]  全国人大常委会委员建议积极推动文化立法工作进程人民网[2016-03-31].http://culture.people.com.cn/n/2015/0424/c172318-26900055.html.

[3]  文化部财务司全国2014年文化发展基本情况//中国文化文物统计年鉴(2015[M]. 北京国家图书馆出版社, 2015.

[4]  李国新段明莲国外公共图书馆法研究[M]. 北京国家图书馆出版社, 2013:24.

[5]  卢海燕国外图书馆法律选编[M]. 北京知识产权出版社, 2014:12, 91.

 

作者简介:李国新,北京大学信息管理系,教授,博士生导师,国家公共文化服务体系建设专家委员会主任。E-mail:ligx@pku.edu.cn 北京 100871

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文化治理 责任编辑:liqun
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