一、研究问题与文献回顾：治理的区别化与差异化

本文聚焦社会治理中的区别化与差异化问题。理解治理区别化与差异化的一个关键线索是国家政策。基于政治或经济原因，国家在特定情境之下对某些人群或区域给予特殊政策待遇，导致政策性群体与地区的产生。这种现象存在于很多国家与社会，如北美对少数族裔或“土著”进行补偿照顾或赋予“加权公民”身份，欧洲国家针对难民采取差异化措施，中国对少数民族实行倾斜政策等（Geertz，1963；Brubaker，2009；Omi & Winant，2007；周少青、马俊毅，2016）。有关政策性群体及地区的治理是当前中国推进国家治理体系现代化与创新社会治理体制的重要组成部分。上至中央，下至地方，均从制度设计与实践层面展开了一系列具有本土特色的探索与创新。

政策性群体及地区的治理实践既受国家治理结构与普遍化治理机制的约束，也与特定政策的制定及不同层级政府的执行有关。目前学界已有大量研究成果。从研究要旨来看，一是围绕中国的基础性制度与治理体系进行了深入的理论探讨（陈那波，2017），其中衍生出的一系列分析性概念为我们理解治理的主体、目标、关系、模式、结构、机制提供了非常丰富的视角，如锦标赛体制（周飞舟，2009）、项目制（折晓叶、陈婴婴，2011；渠敬东，2012；陈家建，2013）、运动型治理（周雪光，2012）、行政发包制（黄晓春、周黎安，2017；周黎安，2014）、试点制（陈那波，2017）、文件治理（李林倬，2013）等。上述文献通过分析性概括，从具有普遍特征的地区和群体的治理经验中提炼抽象概念并建构全景式理论，试图找到支撑中国社会运行的普遍化治理结构及治理机制。二是围绕政策执行与地方政府行为进行了丰富的实证研究。有学者关注不同层级政府之间的多元委托代理关系及其权威差异对政策执行的影响（贺东航、孔繁斌，2019；周雪光、练宏，2011；练宏，2016a，2016b）。更多研究关注治理过程中的“政策执行偏差”，如“选择性执行”（O'Brien & Li，1999；李迎生等，2017）、“变通式执行”（王汉生等，2011）和“波动式执行”（陈家建、张琼文，2015）等。这些文献将偏离政策目标作为“常态”来看待，忽略了地方政府对于政策的刚性执行。另一些文献则指出政府官员已经从原来的邀功转向避责（倪星、王锐，2017，2018）。这很可能促使地方政府在公共政策实施过程中采取无偏差执行与回避执行等策略。

上述分析概念与理论框架一定程度上能够回应与解释目前中国有关政策性群体及地区的治理经验。但总体而言，目前学术研究的深入性与实践层面的多样性仍不匹配。这些讨论一定程度上忽略了政策性地位差异这一关键因素及其给治理带来的挑战。由于中国实行“差异化的公民身份体系”（陈映芳，2013），社会成员除了从市场中获得结构性地位外，还极大地依赖国家赋予的身份与地位。布迪厄曾指出，国家的象征性权力赋予社会成员不同的主体地位，并以此建立社会生活中的合法性基础及区隔准则（Bourdieu，1994）。某些地区或群体被赋予了不同于其他地区或群体的特殊“政策性地位”。政策性地位的赋予主要由国家职能部门执行，因此，对政策性地区及群体的治理不仅与普遍化的考核制度、治理目标有关，而且受到特殊政策制定机构及其衍生的特殊化逻辑的硬约束。当上述提及的锦标赛体制、项目制、运动型治理、行政发包制、试点制、文件治理等普遍化治理机制作用于享有政策性地位的群体与地区时，科层治理结构、不同层级政府的多元委托代理关系以及在此基础上形成的目标设定、激励机制、应责模式会产生变异，导致区别化与差异化的治理后果。有学者注意到国家在一些享有特殊政策的空间单元，如开发区、新城区、功能区中发展出政府再集权化与政企统合等差异化治理模式（陈国权、毛益民，2015）。另有少量文献聚焦于现行民族政策下民族地区的特殊治理问题（李俊杰、耿新，2018；白维军，2017；丁忠毅，2015）。但上述研究很少对这些地区及群体的治理结构、机制与绩效进行归纳与概括，也未分析在这种治理中政策性地位差异因素是如何与普遍化的治理机制实现互动的，不同层级政府间又呈现怎样的互动模式。

基于现有文献的不足，本文用“区别化治理”来概括对于政策性群体及地区的治理，以此补充与丰富目前有关科层治理结构、基础性治理机制及地方政府行为的探讨。“区别化治理”包含着宏观层面的区别化治理框架生成与微观层面的区别化治理实践两个有机联系的维度，指的是中央及其特定职能部门在政策文本中对某些群体或地区进行政策性地位赋予，对下级执行特殊政策产生强约束，使这些群体或地区在微观治理实践中受到不同于普通公民的区别对待。本文对“区别化治理”进行了一些限定：首先，区别化治理不同于“分类治理”或“分类控制”（陈柏峰，2012；申端锋，2010；康晓光、韩恒，2005）。分类治理或分类控制强调对各类群体与事件采取不同的治理方式或对各类组织采取不同的控制策略。这种分类治理或分类控制更多是对群体、事件、组织等进行平行分类，并没有提及赋予某个地区及群体不同于普通地区及群体的政策性地位。其次，区别化治理不是简单地对不同群体采取差异化政策。区别化治理的适用范围仅限于政策性群体或政策性地区（如民族地区、华侨农场及相应群体）。这些地区或群体的政策性地位直接由中央及相关职能部门赋予，如民族政策的设计者主要是国家民族事务委员会，华侨华人、归侨侨眷政策的设计者为国务院侨务办公室等。在上述治理中，特殊政策制定部门的权威要比普遍化治理中的职能部门高，使其与同级政府部门之间的张力更大，并对基层政府的行为逻辑造成刚性约束。而一些地区或群体的政策性地位差异并非由某一特定政策制定部门进行政策性地位赋予直接造成，如城乡地区的政策差异。区别化治理并不探讨这种情况。

这种区别化治理是如何形成的？基层政府的行为逻辑是怎样的？普遍化的治理机制在当中起着怎样的作用？本文尝试以一个移民安置聚集区为例来回答上述一系列问题。本文资料主要来源于笔者2013-2017年对G省A市N区南涌街的田野调查及2017年7-8月在G省、A市政府部门尤其是涉侨单位的调研。笔者选择南涌街作为讨论“区别化治理”的典型案例，主要基于以下原因：首先，南涌社区是历史悠久的移民安置聚集区且历经变迁，为理解“区别化治理”的发生轨迹提供了难得的历史维度。南涌街前身为南涌华侨农场，成立于1951年，是新中国成立后的首批华侨农场之一，并在全国范围内率先改制为街道。目前社区内有归难侨、侨眷约6000人。其次，社区内的归难侨回国后一直享有特殊的“政策性地位”，并保持着与海外的密切联系。在国家提出“一带一路”倡议及实行“走出去”战略的背景下，这种跨国网络使原本局限于民族国家边界内的社会治理与公共服务问题的国际敏感性更为突显，其区别化治理更为典型。第三，该社区内还居住着历次变迁中吸收进去的本地居民，为考察归难侨的治理提供了参照系。

二、分析框架