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棚户区改造与新型社区建设——四种低收入者住区的比较研究(一)
2020-07-02 20:26:46 来源:社会学研究2019年10月11日 第五期 作者:李国庆 【 】 浏览:1511次 评论:0

在城市发展的历史长河中,兴衰枯荣是不变的主题。城市并非单向成长,也会收缩和衰退。近现代社会导致城市退行的原因主要是产业结构的急剧变化,一朝崛起的工矿城市可能由于资源枯竭导致经济骤然衰落,居民阶层地位随之结构性下降流动。在“资源的诅咒”面前,城市发展由空间扩展、外围地区生长的增量开发模式向提升城市内部空间开发效率的存量发展模式转型;城市更新策略也随之由改善型、微更新为主的城市复苏向大项目开发推动旧区整体更新的城市再开发转变。同时,在延续传统文脉、包容性发展和可持续发展的思潮影响下,产生了兼具社会革新与经济转型色彩的综合概念——城市再生,它以社区为基本更新单元,强调生活品质的重塑、社群关系的重建和生产关系的重构。

 

从城镇发展周期看,棚户区改造正是在城市再生这一大背景下展开的。中国城镇化经历了始于20世纪70年代速度与规模空前的大发展,进入21世纪后开始对城市存量结构进行优化升级,注重提高城镇化发展质量。城市更新不仅改变了城市的建筑风貌,也直接影响了城市社会组织结构,中国城镇社区随着棚户区改造发生了巨变。中国典型的社区类型划分为单位社区、商品楼社区以及混居社区,这一社区类型分化与中国城市从单位体制向市场经济体制转型相对应,体现了地缘社会组织的变迁过程(中国社会科学院社会学研究所社区信息化研究中心,2014;李国庆,2007)。值得注意的是,到2020年棚户区改造工程全部完成之际,共计5396万套的棚改新居将有超过一亿人居住,约占全国人口的10%,棚改新区无疑将成为中国城镇的新型社区。

 

从世界范围看,由于城市生活个体化的发展和城市服务能力的强化,社区共同体普遍面临“丧失”“解放”“存续”三个基本趋势(Wellman,1979)。然而当我们关注棚户新区治理时就会发现,无论是政府还是居民,对社区再生产和社区服务均有高度需求。国外在贫民窟改造中越来越重视发挥社区的作用,但其主体主要是社会组织,作用有限。联合国人居署(2006:190)在2003年的《贫民窟的挑战——全球人类住区报告》中指出:“在过去的十年中,政府、国际组织、媒体对民间社会的态度转变了。现在人们认为,民间社会可以与国家一起,对提高人民生活水平,推进民主化进程起到一个核心作用”。报告强调,除了个体和家庭的管理策略之外,社会集体管理同样是低收入者住区的一个重要特点。为保证合作行为的有效性和实质性,一般会建立一个功能性社区组织,这些社区组织通常以满足特定的社区需求为目的,诸如水电供应、公共卫生、道路整修、儿童教育、健康服务、社区警戒和犯罪控制等;这类社区性组织包括社区剧团、体育团体、居民协会、储蓄和信用社、儿童关爱组织、少数族裔支持组织等,社区性组织以非正规形式存在,大多是非营利组织,一般以妇女为主体。

 

与此形成鲜明对比的是,中国棚改新区组织的建立由政府主导、强力推进。从行政角度看,政府需要借助社区的双向传递机制为居民提供完善的社会保障。与此同时,政府积极培育社区组织的自我服务能力,使之成为后棚改时代的治理主体。从居民角度看,与单位社区和商品楼社区不同,棚改新区是由低收入者群体构成的社区,后棚改时代居民面临着生活重建重任,而社区是最为核心的互助平台,它不仅要配合行政部门提供社会保障服务,而且还要具有主体性与服务多样性特征。

 

社区作为基础社会,一直是研究中国社会变迁的重要切入点。首先是从单位制到社区制的社会体制变迁研究。这一视角从制度转型研究城市基层社会生活框架变迁(孙立平,2003),即将单位制看作高度组织化和多元功能主体一元化的特殊形态的共同体。20世纪90年代以后,伴随着从计划经济向市场经济转变的制度变迁,单位体制外组织萌生、单位成员向体制外转移、单位社会生活管理功能向社区转移(田毅鹏、吕方,2014)。“单位制—社区制”研究框架中制度是自变量,城市基层生活结构是因变量,侧重对城市社会体制变革轨迹的探索,其实质是从社区管理到社区治理的研究。这一视角旨在探索社区从“社会管理”向“社会治理”转变,核心是让全体公众参与社区事务,调动多元利益主体,形成合作共治的网络治理结构,激发社会活力(李强、王莹,2015)。迄今,有关社区建设的议题往往派生于体制转型、社会治理、组织学方面的研究,缺少以社区建设为本位的问题意识,对于如何实现社区的可持续发展缺乏研究,因而没有形成社区主导的“话语”体系。

 

对于棚改新区这一新的城镇社区类型,中国社会学界尚未展开充分探讨,当前尤其需要澄清相关背景知识。为此,本文首先简要论述棚户区改造的时空特征,分四种类型分别探讨棚户区的形成及其与城市主流社会的断裂、棚户区改造的不同机制与新型社区人居环境的变化。一方面,四种棚改区复杂的历史过程与现实、不同的空间生产策略与社会治理实践塑造了不同的社区特征,在棚户区改造这一城市更新过程中社区共同体的命运有所不同。但另一方面,四种棚改新区作为一个整体又存在诸多共性,多具有剧烈的体制转型与产业转型、分享着单位传统与市场改革时代原有空间结构激烈变化与地缘社会重组的特征。棚改新区丰富、复杂的历史变迁过程,可以在低收入者住区这一概念下统合为单一的概念框架,提炼出棚改新区作为新型社区的概念化表达。全文最后在比较四种社区建立居民经济基础、重塑共同意识的能力差异基础上,提出了重塑棚户新区的“根”与“魂”,以实现去棚户化、最终融入城市主流社会的未来发展方向,以期形成中国低收入者住区这一新的社区类型化知识概念。

 

一、棚户区改造的主要类型与时间演进

 

中国的大规模棚户区改造2005年始于辽宁省。在中国的城市更新进程中,棚户区改造首先是改善低收入群体居住条件的民心工程,随着国内外发展环境的变化,棚改又成为拉动经济、推进城市再生的新引擎,兼有社会、经济和城镇化三重效益。

 

(一)棚户区改造的三个阶段

1.启动与探索阶段(2005-2008年)

中国的棚户区改造发端于辽宁省国有工矿企业棚户区改造工程。辽宁省棚户区是1993年企业改制以后国有企业大量破产、职工宿舍区衰败形成的,是产业排斥、体制排斥与单位排斥的结果(孟翔飞、苏春艳,2010)。单位制时代,社区作为生活区内在于单位体制之中。大量国有企业倒闭后,社区的生活服务功能随之消失,居民在失去工作单位之后,又丧失了地缘组织这一日常生活中相互扶助的最后堡垒,导致社区秩序失范,卫生健康与社会秩序问题恶化。

 

2005年初,辽宁省委启动全省集中连片棚户区改造任务。这一改造并不单纯是城市化发展的内生需求,而是政府直接干预的民心工程。全省建立了党委领导、政府推进、社会参与、企业支持、社区自治“五位一体”的动员机制。截至2009年,全省共完成76万套集中连片棚户区改造,成为国有工矿棚户区改造的典范。

 

2.由地方性政策上升至国家政策阶段(2008-2012年)

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棚户区改造;低收入者住区;新型社区;去棚户化 责任编辑:liqun
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