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中国社会治理的两副面孔——基本公共服务的视角
2017-11-04 11:46:53 来源:《南开学报》(哲学社会科学版) 2016年第3期 作者:王丽萍 郭凤林 【 】 浏览:3412次 评论:0

在过去的几十年间,世界范围内社会治理理念与实践的重要变迁使公共服务供给的环境发生了急剧变化,也使人们思考社会治理和公共服务相关问题的环境发生了重要变化。改革开放以来的中国在很大程度上融入了旨在改进公共服务和改善社会治理的改革浪潮,并在获得与其他国家共有的诸多特征之外表现出值得关注的重要特征。

一、全球公共管理改革背景下的中国社会治理

在经典政治理论中,治理就是“统治”的同义语,强调政府及相关机构在维护公共秩序、促成集体行动方面的作用。治理理念和理论的出现,不仅意味着“统治”(governing)概念的重要变化,也意味着变化了的统治方式、过程和环境。开始于20世纪70年代中后期西方国家公共管理领域的分权改革以及与此相关的私有化改革和市场化改革,在很大程度上促进了治理方式的急剧转变,也成为治理方式持续变革的重要驱动方式。于是,权力与责任向地方、非政府部门和社会的转移逐渐构筑起社会治理的三大支柱,即政府、市场与社会。社会治理的三大支柱也提示了理解社会治理的三个基本维度。

在治理理念盛行的大背景下,政府改革常被视为社会治理改革的当然组成部分,其中就包括政府责任和职能的转移;不仅如此,最近几十年的政府改革始终是与改进公共服务的具体目标联系在一起的,而对公共服务供给状况的公众评价往往影响着政府改革的方向和节奏。在第二次世界大战后,公共服务主要由政府提供,因此进行管理主义改革(managerialist reform)就是获得更好的政府的关键;20 世纪80 年代,世界似乎进入了一个新的契约论时代(a new era of contractualism),更好和更廉价的政府需要通过将公共服务的提供交由私人部门而实现;进入21 世纪,更为一体化和具有回应性的公共服务来自更大的合作,而网络治理则被视为最好的方式。这种“最佳方式”(one best way)的改革心态贯穿于美国最近几十年的政府改革历程,也对世界其他国家和地区的相关改革产生了现实影响。美国在20世纪70年代以缩减官僚机构为核心的行政改革到80年代演变为缩小国家规模和扩大非营利部门、志愿部门的更大范围的改革,而为使政府“花钱更少、做得更好”,再造政府则成为90年代的改革主题,直至“9.11”后又演变为以国土安全部的设立为标志的政府机构的重组。美国政府改革的这一过程折射出学术界特别是公共政策界围绕公共服务供给所形成的有关治理改革认识的变化过程,其中也包括改革实践在日益激进的舆论环境中的折中和妥协。

随着治理理念的流行,无论是政府改革还是公共服务供给的环境都发生了急剧的变化,而公共服务不仅是社会治理改革的试金石,更成为考察和评价社会治理领域诸多改革的重要评价指标。事实上,无论是在社会治理领域还是在公共服务领域都充斥着学术界和政策界所关注的诸多问题,并形成了不同的甚至是相互冲突的观点和改革主张。20世纪70年代以来西方国家所实行的公共管理改革(即所谓新公共管理运动),很大程度上意味着因戴维·奥斯本与特德·盖布勒的《再造政府》一书而广为流行的特定观点在学术界和政策界都占据了上风。尽管其后特别是近年来其他不同观点开始为人们所重视,并在社会治理领域和公共服务领域得到了经验证据的支持,但新公共管理理念对于学术界和致力于改革的政策制定者而言仍具有难以抑制的吸引力,甚至在某种程度上成为一种意识形态教条,在这一教条律令之下则出现了不同国家各式各样的社会治理和公共服务供给的实践案例。总体上,在各国公共管理(治理)改革的大背景中,社会治理与公共服务之间的关系可表述为“分散治理时代的公共服务”(public service in the era of distributed governance)。在分散治理的背景下,中国的社会治理和公共服务也呈现出值得关注但并未引发足够重视的特征。

2013 年11 月召开的中共十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,明确提出创新社会治理体制。这是中共官方文件首次使用“社会治理”概念。这次全会提出了执政党未来的核心任务是,紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革,改革收入分配制度,促进共同富裕,推进社会领域制度创新,推进基本公共服务均等化,加快形成科学有效的社会治理体制,确保社会既充满活力又和谐有序。在有关社会治理体制方面,明确提出要改进社会治理方式,特别是要加强党委领导,发挥政府主导作用,鼓励和支持社会各方面参与,实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。与此同时,会议还提出要激发社会组织活力,正确处理政府和社会关系,加快实施政社分开,推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。在社会治理主体方面,适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项,交由社会组织承担,支持和发展志愿服务组织。这一官方表述激发了学术界与社会对于中国社会治理的憧憬与想象,并明显契合在西方及更为广泛的世界范围普遍流行的新公共管理理念。

其实,早在这次全会之前,主要表现为地方化、市场化、所有制多元化的分权改革就一直是有关中国社会治理的重要改革趋势,公共服务供给方面更是表现出明显的新公共管理特征,具体表现为公共服务的外部化(externalization)趋向,即公共服务市场化、非政府主体在公共服务领域的参与等。在社会治理实践中,常被称为“社会民生”的公共服务日益成为核心内容与目标。其中,“基本公共服务”这一概念更是将范围广泛的“公共服务”概念具体化为义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障、公共就业服务等内容。公共安全也于2015 年被明确纳入基本公共服务范畴。与此相关,社会政策成为实现社会治理的重要政策领域和优先保障领域。事实上,2004年以来,随着中共十六届四中全会通过《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》,构建和谐社会被视为全面提高执政能力的五大能力之一,社会政策也成为迄今为止诸多政策领域中承载了最多和最为迫切的改革任务和使命的领域。在这种意义上,中国进入了一个“社会政策的时代”(the era of social policy)。

《国家基本公共服务体系“十二五”规划》明确提出,基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上,由政府主导提供的,与经济社会发展水平和阶段相适应,旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。这一文件还明确了基本公共服务的定位,即享有基本公共服务属于公民的权利,提供基本公共服务是政府的职责,并将保障基本民生需求的教育、就业、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房保障、文化体育等领域的公共服务纳入基本公共服务范围。2015 年10 月召开的中共十八届五中全会,将有关公共服务领域的改革目标进一步明确为基本公共服务均等化、健全农村基础设施投入长效机制、推动城镇公共服务向农村延伸等。中国社会治理改革目标可简单概括为,维护最广大人民的利益,促进社会和谐有序,增强社会发展活力。

公共服务是考察社会治理的一个重要视角,在很大程度上可以说是考察社会治理的最为敏感和准确的领域。从公共服务的视角看,在政策维度上,“十二五”规划提出了建立健全公共服务体系和促进公共服务均等化的总体目标和相关政策,中共十八届五中全会通过的“十三五”规划建议则进一步明确了增加公共服务供给的总目标,将继续坚持普惠性、保基本、均等化、可持续作为中国公共服务的发展方向,并强调增强政府在公共服务供给中的职责。在实践维度上,政府在公共服务特别是社会性公共服务领域支出(也称作社会性支出)持续增加。可以看出,这些政策表述与实践在很大程度上表现出明显的福利国家倾向或特征。

但是,在政策实施层面特别是具体政策和相关实施路径方面,“市场化”“社会化”“外包”等新公共管理的语言、概念成为常见的政策语汇。社会管理在整体上表现出新公共管理的特征。中共十八届五中全会通过的“十三五”规划建议更明确将政府购买服务、规范吸引社会资本参与公共服务供给等作为公共服务供给方式的创新努力方向。在这种意义上,作为中国社会治理重要内容和评价指标及灵敏指示器的公共服务隐约浮现出两副不同面孔。

二“、补课”进程中的中国基本公共服务

建立健全基本公共服务体系并促进基本公共服务均等化,对中国而言具有补课的意义。这种补课至少具有两个方面的含义,其一是公共服务绝对水平的提高,其二是在地区和人口意义上实现城乡统筹和提供尽可能将所有人群纳入社会保障范围的全覆盖的公共服务。在上述双重意义上补课的结果是,促使政府在公共服务供给方面的职能在较短时间达到一个正常的水平。

1949 年中华人民共和国成立之初,中国的社会保障体系并无本土制度资源基础,主要借鉴苏联模式而建立。这种支离破碎的社会保障体系为今天建立健全公共服务体系所能提供的制度遗产也是不完整的。从社会保障的受益面看,1949年以来的社会保障体系最初仅覆盖国家部门,相关支出也主要是由企业承担的;在社会保障内容方面,早期社会保障体系涵盖内容非常有限,并无针对今天常见的一些社会风险的保障。譬如,无失业、无不可接受的贫富差距是旧经济秩序下具有系统性和必然性的产物,因此传统社会保障体系也就没有针对这些方面问题的制度性保障。改革开放使得构建中国公共服务体系的经济环境和体系环境都发生了急剧变化,国家必须应对改革开放过程中新出现的诸多问题,如失业问题、不断加剧的贫富分化问题等,从而需要在社会保障制度层面作出响应,而传统的社会保障体系在这些方面的历史遗产十分有限。

于是,面对已经发生了重要变化的社会风险环境,应构建怎样的社会保障制度就成为一个现实而急迫的问题。历史上,中国政府对于“福利国家”要么不以为然,要么极力回避,而西方福利国家所遭遇的现实问题更成为中国政府在设计相关制度和制定相关政策时的前车之鉴。在理论层面和现实发展策略意义上,很长时间以来中国政府对于“福利国家”制度一直小心翼翼。更为重要的是,中国的改革开放与英美等西方国家进行的新自由主义改革几乎同时发生,在流行的观念氛围中,中国的社会保障政策也不可避免地受到不同程度的影响。事实上,在公共服务供给意义上,20世纪90年代中国社会令人担忧的“低福利”状况就被认为是新自由主义一度影响政策思路的结果。

从社会保障能力看,如果说1949年中华人民共和国成立之时中国以人均GDP400 美元(以不变价格计算)的经济发展水平,构建完善的福利制度根本无从谈起的话,随着中国的改革开放和持续的经济高速发展所带来的国家经济实力的极大增强,人均GDP在2002年达到4000美元左右,中国社会进入了“小康社会”,建立怎样的社会保障制度就是一个需要思考和谨慎抉择的现实问题。

进入新世纪以来,中国政府在与民众生活至关重要的基本公共服务领域加大投入,进行了诸多“去商品化”的改革,并在失业保险、贫困救济、养老保险、医疗卫生等领域的制度性保障方面取得了重要进展。在公共服务领域政府持续增加投入的同时,诸如“包容性发展”“统筹城乡公共服务”“实现城乡公共服务一体化”“基本公共服务均等化”等政策表述,似乎释放出明显的福利国家信号。

很长时间以来,中国薄弱的国家财力和建设一个新国家的急迫任务直接导致了政府在基本公共服务领域的低水平投入,重生产轻消费、重增长轻分配是国家经济社会发展的主导原则,用于民生领域的政府支出非常低,整个“二五”“三五”计划期间,科教文卫支出占财政总支出的比例都不足10%。1978 年以来随着市场经济改革和国企改革的实施,很多原来由政府所承担的医疗保障、住房保障等公共服务职能极大地萎缩和削减了。直到1997年,“财政支出”项目开始出现救济性质的抚恤和社会救济费,占一般性公共支出总额的比例都不超过2%;1998年,社会保障补助支出才作为专门的支出项出现在财政预算中。

经过长期的经济发展和积累,国家财力的提升为基本公共服务的改善提供了重要的物质保障,而国家发展的整体需要也要求建立健全基本公共服务体系以应对现阶段诸多方面的问题,如社会就业、养老、城乡差距、收入分配差距,以及与之直接相关的社会和谐等问题。为此,进入新世纪以来,中国政府高度重视保障和改善民生,并将改善民生上升到国家发展的战略层面,中共十七大报告明确提出的“要努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的目标更被视为中国社会政策的民生主义转向。经过十多年的发展,现已初步形成基本公共服务体系,政府用于基本公共服务的支出也在持续增加。这种变化被学者概括为中国过去十多年所经历的一次社会保护的“大跃进”。

在人们最为关注的科教文卫领域,政府支出的数量和比例都在持续增加,尤其是在2007年以后,全国财政用于科教文卫支出占一般财政支出的比例提高到了25%以上;同一时期,社会保障支出规模和比重也从1992年不足2%的水平到2007年后基本稳定在了10%的水平。

图1 政府科教文卫及社会福利支出占一般性财政支出比例(1992-2014)

图1 政府科教文卫及社会福利支出占一般性财政支出比例(1992-2014)   下载原图

数据来源:中国财政年鉴编辑委员会编:《中国财政年鉴》,1993-2015年历年,北京:中国财政杂志社。社会福利支出由财政支出年鉴中的“抚恤和社会福利救济费、社会保障补助支出和就业费”构成。

同时,社会政策日渐成为重要的政策领域,特别是那些在改革开放之前并没有受到很多关注的政策领域。在失业保险方面,1999年开始实施的《失业保险条例》为失业保险体系奠定了重要基础;根据1997 年《国务院关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》,全国范围内建立起了城镇居民最低生活保障体系。2007 年,这一保障制度扩展至广大农村地区;从2009年开始,财政统计数据中开始单列“住房保障支出”一项,标志着住房问题已经成为公共服务领域的一个重要政策领域。从支出规模看,这一项目上的支出从2009年的1805万元快速上升至2014年的4968万元,增长速度远远超出财政支出的增长规模。

在平衡地区差异以及主要由收入差距造成的不同人群之间的差距方面,建立健全基本公共服务体系具有明显的促进社会公平的意义。在这一方面,中国政府除了加大“三农”支出外,还通过大规模的中央财政转移支付等方式缓解各地区间财政收支不平衡状况,将社会不同人群特别是早期被排除在有限的福利保障范围之外的人群纳入基本民生保障范围,尤其是针对低收入家庭实行“应保尽保”等措施,实现基本公共服务的全覆盖,促进基本公共服务的均等化。

尽管平衡基本公共服务和可持续发展之间的关系始终是中国政府的重要关切,但随着公共服务日益被视为政府责任甚至是一种伦理要求(ethical imperatives),改善公共服务乃至制定具有明显的福利国家倾向的社会保障政策就成为一个非常自然的选择,也导致社会出现了有关中国是否会走向福利国家的诸多联想和讨论。譬如,有学者认为中国社会政策领域的这些重要变化是中国在制度层面向西方福利国家的趋同,而2010年10月28日通过的《社会保险法》则被认为是“标志着有中国特色的福利国家建设事业的开始”。在较早的海外研究中,中国政府在基本公共服务领域持续加大投入,特别是对低收入阶层的重点保护等措施,被视为促进经济增长、维持社会稳定和提升政权合法性的一种工具,而近年的相关研究则倾向于认为这些举措反映了国家与社会关系的根本性变化,以及社会结构从等级制向更加平等的结构的转变。

全球化已经成为中国构建基本公共服务体系的一个基础外部环境,并在很大程度上影响和塑造着中国公共服务领域改革的舆论环境和策略选项。尽管在全球化背景下,“北京共识”与体现了新自由主义的“华盛顿共识”常被视为完全不同的发展模式和政策组合,中国模式、中国道路还被看作新自由主义的解药,但中国改革策略中的新公共管理倾向仍有迹可循。具体而言,被新公共管理理论奉为圭臬的“市场”“市场化”“社会化”“外包”等概念早已成为中国官方话语中常见的政策语汇,公共服务供给多元化策略也成为某种共识。新公共管理之所以在中国产生较为确定的现实影响,特别是在不同程度上影响了诸多领域改革中的制度设计与政策选择,一个最显见的原因是改革开放后中国社会对不同外来新思潮、新观念普遍持有不假思索即欢迎和接受的态度,新公共管理因其在世界范围内的普遍流行和某种意义上契合中国古已有之的民粹主义而更容易被社会广泛接受,新公共管理甚至被视为中国改革取得成功的重要原因。

对于中国公共政策的制定者而言,新公共管理的政策倾向很大程度上是回应国内外压力的一个结果。作为后发国家,中国的决策环境是由内外因素共同塑造的。世界范围内新公共管理的主导趋势在很大程度上塑造和影响着中国诸多领域决策的观念氛围,同时这一倾向的政策及相关改革还是政府回应社会参与需求、回应社会普遍存在的改革压力的一个结果。某种程度上,人们很容易将对传统的偏离本身理解为一种改革姿态,因此最近几十年来最为流行的也是与中国传统观念距离似乎最远的新公共管理在中国轻而易举就赢得了众多支持者,而一向被认为具有集体主义文化传统的中国也表现出往往被人们忽略的另一面,或是与新自由主义相容的一面。人们普遍预期,这一方向上的改革一般会导向对政府权力和职能的约束。不仅如此,就如在其他许多发展中国家一样,这一趋向的改革还被赋予了有助于推进民主化的积极意义,因而社会在这一方向上的压力持续有增无减,而政府也倾向于用社会欢迎的流行学术概念表述政策,以回应社会要求,同时也表明政府是一个开明的、富有改革意愿和顺应社会发展要求的政府。实际上,20世纪最后近20 年的时间里中国新公共管理色彩的社会政策在一定程度上也会对今天基本公共服务领域的改革路径产生某种影响。

从公共服务供给的现实需要看,在可以提供公共服务的多元主体中,如果市场或社会组织果真可以在公共服务方面有所作为的话,无疑可以分担部分政府压力。因此,可以说,中国公共服务相关政策所呈现的新公共管理趋势并不只是一种权益的安排,也已超越了一种政治宣传或改革姿态,更应理解为一种既能够调动社会积极性又可分散政府责任和负担的务实的政策思考和选择。

事实上,治理理念本身即受特定意识形态冲动的影响,建立在新自由主义逻辑基础上。因此,治理或新公共管理理念与福利国家的理念基础相去甚远乃至相互冲突。可以想象,体现于基本公共服务领域的中国社会治理的两副面孔之间应存在巨大的张力,也就意味着中国政府在所设定的目标、政策及相关制度与具体政策及实施路径、方式之间的不匹配,其结果就可能是公共服务乃至社会治理整体绩效差强人意。但现实是,中国在基本公共服务领域取得了令人瞩目的成就,而在理念上互不相容的两种逻辑似乎在中国社会治理中不可思议地实现了奇妙的和解。这为研究者提出了一个需要解释的问题。

三、超越福利国家倾向与新公共管理倾向

有些矛盾的是,迄今为止,中国福利国家倾向的公共服务改革相关政策与新公共管理倾向的公共服务改革路径之间的理念冲突非但没有发生理念(或理论)所预示的现实冲突,反而导向了已经得到现实佐证的巧妙的策略组合的产生。

在中文语境中“,治理”概念久已有之,而世纪之交由英语词汇“governance”翻译而来的“治理”则具有很大程度上不同于中文语境中“治理”概念的全新内涵。因此,如果说“治理”概念在学术界已是一个难以清晰表述和界定的复杂概念的话,今天中文语境下所使用的“治理”概念就更为混乱了。在今天的西方学术话语语境中“,治理”一词主要意味着政府分权和社会自治。于是,人们对于两个不同语境中“治理”概念的区分常借助于治理主体的差异,即强调这个由西方引入的治理概念所内涵的多元主体特征。这种厘清概念的方式可以使中文语境中的“治理”概念与由英文“governance”翻译而来的“治理”概念得以有效地区分开来,但却未能深入发掘这两个概念之间可能的联系,从而一定程度上使得治理实践在中国成为一个缺乏历史经验和社会传统文化支持的全新改革实践,理解社会治理的三个维度即政府、市场与社会则成为构建社会治理体系的重要维度。

尽管在这样的认识维度上理解治理、社会治理等概念并不完整,对于构建社会治理体系也远不充分,但对于解释体现于公共服务领域的中国社会治理实践的两副面孔,特别是使福利国家倾向与新公共管理倾向相容于中国公共服务改革这一重要现象,则提供了非常有用的视角。基于这样的认识维度,如果说福利国家倾向意味着国家作用加强的话,而新公共管理倾向则直接指向削弱政府的作用,同时强调市场、社会包括公民个人的作用。具体到公共服务领域,中国福利国家倾向的总体目标和相关政策目标之所以能够在新公共管理倾向的路径下得以实现,或者说这两种倾向并未产生现实冲突,可由民众中普遍存在的对于公共服务供给的选择偏好以及这种偏好所反映出的民众对国家的依赖得到解释,其中还可看出中国民众较为普遍的意识形态偏好与政策偏好之间较为明显的背离。

改革开放以来,与社会和公民日益自信相伴随的是社会与公民对政府不断增加的依赖。作为理性的社会和公民,人们似乎越来越欢迎和需要一个管得越来越少的政府,但在心理、情感乃至更为广泛的现实生活层面,民众却日益依赖和需要政府,并在公共服务领域体现为公民对政府责任期待的不断上升。

北京大学中国国情研究中心于2004年、2009年和2014年分别组织实施了三次“全国公民价值观调查”。调查均采用“GPS辅助的区域抽样”(GPS Assistant Area Sampling)方法,以单元格内人口数为规模度量(Measure of Size),按照多阶段的概率比例规模抽样(Probabilities Proportional to Size, PPS)方式进行选取。这种方法一方面可以解决目前传统的户籍抽样中存在空挂户过多、人户分离过多以及流动人口无法纳入等问题,另一方面也可以解决区域抽样中的定位问题,从而使得抽样调查的数据获得了很强的代表性。三次调查的样本涵盖了全国31个省、自治区、直辖市(不包括港澳台)18-70 岁的中国公民。其中,2004 年目标样本数为4880 个,实地抽到有效样本4344个,共收回有效问卷3267个,有效完成率为75%;2009年目标样本数为4994个,实地抽到有效样本4279 个,共收回有效完成问卷2967 份,有效完成率为69.34%;2014 年目标样本数为4166 个,实地抽到有效样本3800个,共收回有效完成问卷2507份,有效完成率为65.97%。三次调查已经积累和形成了一个具有全国性和较长历史连续性的数据库资源,为考察中国公众的价值观及其变化提供了重要依据和支持。

在三次调查中,有关公众对政府在医疗、养老、教育、住房和就业等方面所应承担责任的问题均被问及。其中,在医疗领域,公众认为应完全或主要由政府承担责任的比例从2004年的32.01%上升到2009年的54.17%,2014年则进一步上升至67.67%;与此相对应的是,认为完全或主要由个人负担的则从19.84%下降到4.60%,其后再下降到2.08%。

表1公众对医疗领域政府和个人责任认知(2004-2014)(%)    下载原表

表1公众对医疗领域政府和个人责任认知(2004-2014)(%)

在从2004年到2014年的十年间,公众对政府在养老问题上的角色期待也在不断上升。具体来看,认为养老负担需要由政府承担全部和主要责任的比例有了大幅上升,从2004年的35.04%上升到2009 年的46.32%,其后再上升到2014 年的55.45%;而认为养老应由个人承担主要责任的比例则从2004年的30.60%下降到2009年的12.35%,再下降到2014年的6.05%。

表2公众对养老领域政府和个人责任认知(2004-2014)(%)    下载原表

表2公众对养老领域政府和个人责任认知(2004-2014)(%)

住房领域也呈现出类似的趋势,只是在具体表现上有所不同。三次调查的结果表明,虽然认为这一领域的责任应由政府和个人分担的比例均呈现明显的增加,但认为住房负担应完全或主要由个人负担的比例从2004 年的56.91%下降至2009 年的37.70%,到2014 年更进一步下降至24.85%;与此同时,认为在这一领域应完全或主要由政府负担的比例则在持续上升,尽管绝对值远低于在医疗和养老领域的这一比例。因此,某种程度上可以预见,民众对政府在这一领域的责任期待还可能经历一个持续上升的过程。

表3公众对住房领域政府和个人责任认知(2004-2014)(%)    下载原表

表3公众对住房领域政府和个人责任认知(2004-2014)(%)

在义务教育方面,公众对政府有着更高的期待,并基本稳定在一个较高的水平上。公众认为中小学教育完全或者主要由政府负担的比例从2004 年的45.69%上升到了2009 年的74.96%,到2014 年更进一步上升至78.50%,而认为应由政府和个人分担及主要由个人负担或完全由个人负担的比例都锐降至极低的水平。这种变化某种程度上反映了公众对义务教育作为公共产品性质的认知在持续增强。当然,由于政府对义务教育投入的增大,特别是从2006年起最先在中西部农村地区实施到2008年又扩展至全国范围的免除学杂费等公共服务改革具体措施,可能在一定程度上促成了民众对政府承担义务教育费用负担方面意识的这种变化。由此也可以看出,近年来不断提高的教育产业化水平并未降低民众对政府在教育领域所应承担责任的期望。

表4公众对中小学教育领域政府和个人责任认知(2004-2014)(%)    下载原表

表4公众对中小学教育领域政府和个人责任认知(2004-2014)(%)

在公共服务领域,民众对政府的依赖不仅表现于对政府财政支持的依赖,也反映在对由政府(而不是非政府机构)直接提供公共服务的偏好。调查发现,民众对于由政府投入而由非政府机构提供服务的接受程度在医疗、教育和养老等方面都处于较低水平。这种状况部分反映了民众对由社会组织包括市场等提供公共服务仍信心不足。2014年的调查数据显示,在政府提供公共服务资金的情况下,绝大多数的民众都倾向于由政府部门或相关机构直接提供医疗、养老、中小学教育等公共服务,认为由政府以外的其他组织机构提供这些公共服务更为合适的比例则明显偏低。其中,在医疗方面为8.23%,在中小学教育方面是8.40%,在养老服务方面人们对于非政府部门提供服务的接受程度稍高,但也只有10.84%的支持者。

表5公众对政府提供资金而公共服务由其他组织机构提供更为合适的认可比例(2014)(%)    下载原表

表5公众对政府提供资金而公共服务由其他组织机构提供更为合适的认可比例(2014)(%)

在中国诸多领域的改革进程中有些矛盾的是,在推动旨在限制政府权力改革的同时,民众中广泛存在对国家和政府(甚至是执政党)的情感和心理依赖。40多年前,印度学者拉基尼·柯达里(Rajni Kothari)就注意到了印度民众中对政府的类似心理和情感,并称之为“政府感受性”(government mindedness)或“政府化”(governmentalization)。将政府作为帮助和服务的提供者的强烈期待,使得印度民众对政府绩效和政治领导人的能力高度关注并随政府绩效表现出强烈的态度倾向。民众对政府的依赖未变,但这样的民众早已不再是传统意义上恭敬的顺民。或许这样的变化过程即将在中国社会治理领域的改革中展开。

在社会治理和公共服务供给的国家、市场和社会(包括个人)三重维度上,市场与社会相对于国家的作用似乎并未随社会治理领域新公共管理倾向的政策实施路径的实践而发生明显变化。其中,社会组织发育不足是一个重要原因,而民众对社会组织较低的信任水平也影响着社会组织在社会治理和公共服务领域中产生新公共管理政策路径所提示的影响。

而北京大学中国国情研究中心有关公民价值观的三次调查都表明,对社会治理和公共服务至关重要的社会资本状况相当窘迫,特别是公众对非政府组织和企业的信任水平更是远远低于对政府的信任水平。2014 年的调查结果显示,对非政府组织非常信任和比较信任的比例之和只有33.46%,远低于对中央政府的信任水平(88.45%),也低于政府序列中最低信任水平的村委会和居委会的信任程度(56%)。在各种非政府组织中,只有对与政府关系密切的工会的信任程度略高,而对非政府组织和大企业等社会组织非常信任和比较信任的比例都处于较低水平,分别为33.47%和45.84%。令人不安的社会信任水平,导致人们对由社会组织包括市场等非政府机构提供公共服务信心不足。

图2公众对各政府和社会组织信任水平(%)(2014)

图2公众对各政府和社会组织信任水平(%)(2014)   下载原图

实际上,中国社会不仅受困于世界范围内许多国家包括发达国家所面临的社会资本匮乏的普遍问题,还正经历参与需求急剧扩大的过程。其中,个体的参与热情在持续增加,而以社会组织为基础的各种群体也表现出参与增长的趋势。在与社会治理相关的改革过程中,新公共管理倾向的政策实践路径通过将公民及其各类社会组织纳入政策过程和治理过程,在很大程度上纾解了精神层面人们谋求参与公共生活的焦虑,也在现实层面回应了人们的参与要求。但是,与大多数发展中国家一样,对公民及其相关组织而言,参与渠道的增加,常常只是意味着更多的获取资源的通道而非由公民承担公共服务的更多责任。因此,尽管新公共管理是中国改革开放以来对政策环境影响最为明显的流行观念并在社会治理不同领域的改革路径方面得到了明显和直接的反映,但这种重权利(权力)轻责任的观念及其流弊不仅可使公共服务的两副面孔毫无冲突,甚至还可能因强调个人福利权利而进一步助推公共服务领域的福利国家倾向,更或使新公共管理倾向的政策实施路径在中国社会治理实践中进一步裂变为更多面孔。

在这种意义上,中国社会治理的内在逻辑已经蜕变为一种威权平民主义(authoritarian populism),是一种强国家与平民主义的结合。这种社会治理策略的组合既是中国传统社会治理方式的一种历史演进,又在今天因诸多外部观念进入而获得了更为复杂的内涵和更具现代意义的价值。

事实上,无论是按照公共服务支出占GDP百分比衡量或是由政府公共服务支出的绝对水平来评价,中国的基本公共服务正处于迅速上升至正常水平的过程通道,随着社会发展(包括社会组织的发展和公民素质的完善),公共服务水平和社会经济的可持续发展一旦达到某种均衡状态时,福利国家倾向的政策与新公共管理倾向的路径之间将可能发生不同程度的冲突。因此,处于急剧变迁过程中的中国公共服务和社会治理都需要在过程意义上(而非作为常态)加以理解。

虽然显现出两副面孔的中国公共服务改革在客观上取得了值得肯定的进步,但这两副面孔很大程度上还反映出中国社会治理领域在权力(权利)与责任、预期与能力、愿景与现实之间存在近期难以弥合的鸿沟。

四、进一步的分析和结论

虽然治理理论以及早已广为流行的新公共管理理论似乎都预示着一个政府作用日渐式微的时代,而理论在今天也被认为已经取代宗教而成为我们社会的镇静剂或安眠药,但事实上政府作用的变化是复杂的。“过去30年发达国家公共管理改革的浪潮使政府在社会中发挥更小的和更大的作用。”这并不是一个矛盾的表述。事实上的矛盾之处是,政府将越来越多的责任交给了外部机构,在其他方面的作用却在膨胀。在西方国家,这些具体表现为,虽然政府将公共服务大量外包并与相关外部机构形成了某种合同关系或伙伴关系,而政府在教育、激励、协调、补贴、规制和提供服务信息方面的作用则在不断增加,以有效监管承包商,从而确保承包商以具有竞争力的价格提供高质量的服务并使民众满意。

从公共服务外包合同的变化状况即可看到政府在其中作用的微妙变化。完全合同(full contracts)和混合合同(mixed contracts)是两种常见的服务外包形式,其中完全合同指完全通过合同将服务外包给非政府机构和部门,而混合合同则是政府部门和私人部门共同提供公共服务的一种合同形式,尽管这种混合形式的合同安排在市场倡导者看来是多余的和无效的。有学者对美国城市公共服务供给的相关经验数据分析表明,1992年完全由私人部门承担的合同是混合合同的2倍,到1997年这一状况开始逆转,混合合同是完全合同的1.5倍。总体上,在此期间,完全合同在公共服务供给中的比重由33%下降到了18%,而同期混合合同的比重则由18%上升至24%。不仅如此,公共服务外包也并未如理论或人们一般预期的那样“花更少的钱提供更多更好的服务”。长期来看,由私人部门提供公共服务并不省钱。其中,政府监管增加了政府支出,而更多的合同外包则需要更大的官僚部门以监管合同的执行。实际上,西方国家的实践已经表明,公共服务的外部化并不总能带来更好的结果,也并非所有公共服务都适宜外包。在某种程度上,不当的外部化会抵消和摧毁社会治理的改革努力,并使政府持续推进改革的策略地位和能力受到损害,甚至失去履行其使命的政治立场。就国际经验看,还不存在民间和社会力量在公共服务中起主导作用的先例。

可以说,西方国家的公共服务总体上呈现了一个复杂的图景:理论向人们预示了一个玫瑰色的乐观图景,而现实则差强人意。但是,这种状况与从公共服务的视角所呈现的中国社会治理的两副面孔存在诸多方面的差异。

从改革的起源和动因来看,西方国家与公共服务相关的政府改革在很大程度上被认为是公众信任下降的一个结果。具体而言,是对“政府是否在做正确的事情”的怀疑,导致以削弱政府公共服务职能作为开端和重要内容的政府改革。近年来有关中国公共信任的调查发现,中国公民对中央政府的信任一直保持在较高的水平,对其他层级政府的信任水平虽然随着政府层级的降低而降低,但仍高于对政府以外其他组织和市场的信任水平。

体现于中国的这种状况明显不同于西方国家源于低迷的公共信任的政府改革,而似乎应导向一个反向的改革,即由政府承担更多的责任。最近十多年来,公共服务领域政府责任的持续增加已经佐证了这样的变化趋势,这也是一个不同于社会治理理论一般预期的变化方向。在中国已有的公共服务改革试验中,尽管公共服务外包的成功案例很少,但在学术界提出的政策建议中甚至一些改革政策方案中,公共服务由非政府部门提供(即公共服务外部化)仍非常流行,市场化、合同外包等都成为公共服务改革中的流行语汇。

治理理念在中国社会较为普遍的流行在很大程度上改变了公共服务供给的相关思考和选择。从公共服务改革的社会环境和公众情绪与观念氛围看,中国不同阶层或群体出于不同原因而非常容易地拥抱和接纳了这个已经完全不同于中国传统“治理”概念的“治理”理念。政策制定者在某种程度上是将这一概念视为等同于中国传统“治理”概念的一种现代表述,或者是通过接纳这一概念来表现政府的开明和改革意图,所以在接受这一概念时并没有太大困难;对于在流行的“治理”理念方面具有重要话语权的学术界而言,政府接受这一概念并将其理念体现于相关改革措施,特别是其中对政府行动具有制约作用的措施,在很大程度上被视为推动整个体系民主化的重要步骤,或可能将会促成这样的变化,因此也会欢迎这样一个概念;对于普通公众而言,学术界和政策界对这一概念特别是其所内涵的“多元”乃至“多中心”的价值的强调,在某种程度上回应了人们将攸关自我命运的决定权掌握在自己手中的本能要求,使人们产生了前所未有的参与预期,因此公众至少在过程意义上对于他们可能知之甚少但被赋予美好愿景的治理抱持极大的热情和期待。这样的氛围为社会治理改革提供了非常重要的社会基础,也使治理理念成为中国社会治理领域重要的政策理念,塑造了中国社会治理的一副面孔。对于中国而言,社会治理领域的改革趋向基本上是由理论或理念所引导的改革。

在更为广泛的社会治理领域,从官方政策表述看,中国政府正在致力于构建一个有效的社会治理体系,强调政府发挥主导作用,同时也日益强调市场的作用并鼓励社会广泛参与。这些政策表述与由广为流行的治理理论所引发的各种思考,以及更为流行的新公共管理理论,都可能促使人们产生有关未来社会治理的丰富联想,从而形成了关于社会治理的某种想象——一种包括政府、市场和其他社会行动者的治理网络正在形成;在实践层面,中国社会治理的实践却在某种程度上呈现出另外一副不同的面孔——与理论预期以及人们有关发达国家政府在社会治理中的作用的一般认知不同,政府在社会治理中的作用事实上在持续增强。

在分散治理的时代,分权作为重要治理策略的意义日益凸显,而社会治理主体中的市场和其他社会行动者在分享权力的同时,承担责任的意愿和能力与其参与治理的热情存在明显反差,弥合其间差距的过程实际上也是发掘和培育改善中国社会治理状况的社会资本的过程。理念和理论层面的治理赋予人们美好的想象和期待,而在社会治理实践中,除了窘迫的社会资本,作为发展中国家的中国在行政资源供给方面本就不足,又常常在缺乏理性的怀疑和指责中进一步损耗和流失,再加上中国目前还远不充裕和完善的制度能力,使得理论和理念带给人们的预期和愿景与实际能力和现实之间都存在短期内难以弥合的巨大差距。这种反差在公共服务领域表现得尤为突出。

理论既已成为人们的灵魂麻醉药,不同理论都有其信奉者和追随者,因而一个国家付诸实施的政策都可能会是不同理论的某种组合,因而可能呈现不同的面孔。两副面孔并非中国特色。被归为转型国家的东欧国家在全球化和融入欧盟的过程中就表现出与中国类似的特征。在发达国家中,经济合作与发展组织(OECD)于1981年宣布福利国家处于危机之中,但是发达国家是否因福利危机而发生了人们预期的变化,在研究者的研究中则呈现出不同的答案。总体上,政治经济学倾向于将后工业福利国家的变化归纳为趋向紧缩、私有化和市场化,政治学领域的研究倾向于强调福利国家的韧性,而其他研究则关注于变革的不同程度,如福利国家的校正、重组、更新或改革(the recalibrating, recasting, renewing or reforming of welfare states),但其结论认为这些变化都导向了福利国家的存活。在不同的福利国家中虽然发生了不同的变化,但其对福利承诺的坚守却依然未变。当然,没有人认为福利国家将处于静止状态,福利国家会随世界的变化而变化,而认为福利国家只有一种政策模式的观点则可能被看作见识短浅或隐藏着某种意识形态动机。

不同的结论可能产生于研究者考察的时间点不同,这种考察可揭示不同国家社会政策的历时变化。有关中国社会政策的历史考察发现,1949年以来最初40年间中国的福利制度可以概括为国家福利模式,接下来的十多年时间中国社会政策领域的改革则可视为旨在减少政府福利供给的新自由主义倾向的改革。20 世纪最后二三十年的时间是新公共管理影响不同政策领域的一段时间,但是2000年以来,体现新自由主义的政策方案已经较少为国际机构所推崇,社会政策也不再被视为经济发展的制约和障碍,而是被看作经济发展的前提条件,是一种社会投资而非社会成本,其中对社会支出和转移支付等政策的怀疑更是日渐为“亲穷人”(pro-poor)和“提高生产力的”(productivity enhancing)政策倾向所取代,在世界范围内甚至还形成了有关发展中国家社会政策日程的共识。新世纪以来中国社会政策领域所发生的可以标志进入“社会政策时代”的一系列重要变化也在一定程度上与此相关。实际上,这种影响也存在于发达国家。有关日本在新世纪第一个十年的社会政策态度研究表明,在这十年的前半期,新自由主义对日本的经济与社会政策产生了明显的影响,而后半期则经历了新自由主义影响衰退的过程,尽管与此同时作为政策变化重要背景的社会意识即人们对于福利国家的倾向始终都很强。在这种意义上,社会政策在历时维度上呈现不同面孔更为司空见惯。

社会治理的目标不止一个维度,不同目标可能指向不同的实现路径并使社会治理呈现出不同的面孔。其中,促进公平和社会凝聚(social cohesion)的使命使其具有趋向国家主导和福利国家的天然倾向;参与、市场化本身在现代社会即成为重要的价值,对这些价值的承诺又使治理表现出新公共管理的倾向;对效率和有效性的追求则可能强化国家或削弱国家,具体表现为在理念上需要市场化以及与此相关的对国家的削弱,而现实层面上人们现在似乎已经日益意识到,社会治理中对效率和有效性的追求实际上具有需要国家发挥主导作用的内在趋势。发展中国家尤其如此。

于是,几乎所有国家在社会治理领域或其他方面的政策都可能出现不同面貌,只是对于处于迅速变化特别是受外部环境影响至深的中国和中国社会而言,这样的两副面孔尤其令人印象深刻。基于基本公共服务视角的中国社会治理的两副面孔对于思考公共服务及社会治理的一般问题具有值得关注的启示和意义,但现实层面社会对国家(政府)日益增加的期待或可使政府面临供给能力难以为继的困境。

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社会治理;治理策略;政府感受性;基本公共服务 责任编辑:liqun
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