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地方政府在社会抗争事件中的“摆平”策略*
2017-06-21 00:05:13 来源:《政治学研究》 作者:郁建兴 黄飚 【 】 浏览:1597次 评论:0

地方政府在社会抗争事件中的“摆平”策略*

郁建兴 黄飚

《政治学研究》

内容提要:“抗争政治”是当代中国政治研究中的一个重要解释概念。现有研究大多基于公民及公民社会立场,较少关注抗争事件中另一个重要行动者———地方政府的行为及其内在策略。少数探讨抗争事件中地方政府行为的研究,则主要关注地方政府某些特定的行为模式,注重对微观过程的分析与解释,而较少涉及具体有效的行为策略。当代中国地方政府在应对社会抗争事件时主要运用了“摆平”的行为策略,即地方政府较为被动、消极地履行社会管理职能; 根据对特定社会抗争事件是否超出管辖范围的可能性估计,选择性进行应对; 在应对社会抗争事件时,运用拖延、收买、欺瞒、要挟、限制自由等方式,尽量实现属地社会表面上的暂时性稳定。这是因为,受到“上下分治”以及“经济发展主义”和“有限任期”、“一票否决”等体制机制的共同影响,地方政府运用制度框架内的方式应对社会抗争的动力较小,甚至无法使用。同时,刚性压制的方式受到了中央的严格控制,并且可能造成更严重的社会抗争。”

关键词: 抗争政治; 地方政府; 行为策略; 摆平

 

一、    问题的提出

 

自1978 年改革开放以来,伴随着社会结构的一系列重大变迁,我国国家与社会的结构性矛盾逐步显现,社会抗争事件逐渐增多,“抗争政治”成为当代中国政治研究中的热门议题。现有研究主要基于公民及公民社会的视角,自下而上地分析当代中国的社会抗争,较少关注抗争事件中另一个重要行动者———政府,尤其是实际承担社会管理职能的地方政府。那么,当代中国地方政府是如何应对社会抗争事件的呢? 近年来,少数学者注意到了抗争政治研究中对政府行为关注的不足①,但主要还是着眼于地方政府处理社会抗争事件时的某一类行为或新的特征。地方政府应对社会抗争的手段不仅在于收买②、“关系型”维稳③抑或大调解④,还有许多行为没有得到关注,如要挟、拖延、欺瞒、限制自由等。如何概括地方政府应对社会抗争事件时的行为? 换言之,这些多样的行为背后具有哪些共性特征,也即其行为策略是什么? 需要政治学给以理论的阐释。

在特定政治体制与制度设计之下,地方政府在应对社会抗争时一般秉持超越特定事件的行为策略。本文基于社会抗争事件中地方政府这一行动者的视角,来阐释当代中国地方政府在社会抗争事件中的主要行为策略。相比于已有研究,本文使用多案例法,基于大量具有代表性的社会抗争事件,总结地方政府应对社会抗争的主要行为策略。这不仅是抗争政治研究的新视角和重要补充,更是对其所基于的经验事实的反思,对全面理解当代中国政府与政治具有重要意义。

二、  方法与数据

为了梳理社会抗争事件中地方政府的主要行为模式,分析其背后的行为策略,我们使用多案例研究法,选取了2007 年以来影响力较大的、受到社会广泛关注的抗争事件40 起( 见附表) 。本文案例的选取标准首先是信息的完整。近几年,受到关注的社会抗争事件很多,但公开的报道或者讨论大多较为碎片,普遍缺乏完整的事件内容。因此,我们整合归并了不同渠道的信息,实地或电话访谈了部分官员与民众,对比查证其中有出入的部分,尽可能地还原事件的真实情况。其次,为了最大限度地确保案例的代表性,本文选取的每一个案例至少曾被全国性媒体报道,或有一位知名学者或省部级及以上的官员在文章或公开演讲中讨论过。而且,这些事件覆盖了中国的大部分省份( 见表1) ,涵盖了征地矛盾、环境破坏、医患纠纷、劳资纠纷、社会泄愤①等主要的社会抗争类型。总的来说,这些案例为我们进一步探究地方政府应对社会抗争事件的行为策略提供了重要线索。


三、  社会抗争事件中地方政府的行为策略

通过案例分析,我们发现,地方政府应对社会抗争事件时有两类显著的行为策略,一类是使用制度框架内的方式,依法、依规地处理,一类则是使用强制性手段的刚性压制( HardRepression) ①。其中,地方政府使用制度框架内的方式解决社会抗争事件的案例为9 件( 见附表) ,刚性压制社会抗争事件的案例为12 件( 见附表) 。更多的情况下,地方政府既没有使用制度框架内的方式,也不是直接地借助强制性手段,而是运用拖延、收买、欺瞒、要挟、限制自由等方式处理社会抗争事件( 共19 件,见附表) ,即“摆平”的策略。

“摆平”一词本身的意思是“安放平正”,同时也引申为调整好关系或解决好矛盾。作为学术概念,“摆平”的表述初见于对国家机关工作人员不顾法律、法规的约束,动用体制之外的资源与手段处理某一特定事件等行为的描述②。地方政府应对社会抗争事件时的“摆平”策略是指: 地方政府较为被动、消极地履行社会管理职能; 根据对特定社会抗争事件是否超出管辖范围的可能性估计,选择性进行应对; 在应对社会抗争事件时,运用拖延、收买、欺瞒、要挟、限制自由等方式,尽量实现属地社会表面上的暂时性稳定。“摆平”策略包含了以下几方面的特征( 见表2) :

第一,地方政府作为属地社会管理的责任主体,消极、被动地履行职能。相较中央政府,地方政府在社会管理上有显著的属地管理优势,但与其对经济发展的积极、热情不同,地方政府在社会管理上表现出了普遍的消极、应付等特征③,甚至出现以社会政策促进经济发展的新形态④。

案例4 是发生在贵州省瓮安县的重经济发展、轻社会管理的典型案例。

该案例中,瓮安县玉华乡因多年的磷矿开发导致水源污染,严重影响了村民的基本生活。但面对村民的反复投诉,地方政府并没有及时排查企业的环境污染问题,而是多次无视民众的合理诉求,反映了地方政府在面对民众的社会管理需求时消极、应付的特征。

第二,根据对特定社会抗争事件是否超出可控范围可能性的估计,选择性地应对。在大多数情况下,地方政府并不以民众需要的迫切程度为首要权重,而是以某一事件是否可能超出可控范围为依据,选择应对或忽视社会管理问题。亦即,地方政府衡量社会抗争严重程度的标准是特定事件是否会超出自身的权力范围,而非民众需求的轻重缓急。就一些短时间内爆发的、具有一定影响力并有可能进一步扩散的抗争事件,地方政府通常会及时地做出回应。对另一些抗争事件,民众的需求程度可能较低,也可能较高,但由于扩散能力弱,或难以形成规模效应,地方政府则并不一定会采取行动。

案例21 和案例22 具有典型性。案例21 是发生在四川省内江市的抢尸事件。案例22 是发生在黑龙江省穆棱市的强占耕地事件。

案例21 的内江抢尸事件,在短时间内从一起普通的车祸迅速演变为一场有人员集聚的医疗纠纷,地方政府如果不做出反应,很有可能发展为严重的冲突事件,超出可控范围。因此,当地政府及时行动,通过强制家属中的公职人员“安抚”其他亲属、强行抢夺尸体等手段,试图“摆平”可能发生的超出控制范围的冲突事件。在案例22 中,穆棱市兴源镇东兴村14 户农户的耕地被强占挖砂。由于涉及人数少,村民的需求不能形成规模效应,因此地方政府并没有及时地依据制度规范回应民众的诉求。只有在事件被媒体广泛报道,得到上级政府重视并介入的情况下,民众反映的问题才得到解决。

第三,以将社会抗争事件控制在管辖范围之内为主要目标。在处理社会抗争事件时,地方政府的主要目标是将特定社会管理问题控制在自己的管辖范围之内,而较少关注民众的需求是否得到真正的回应。

2010 年前后,各地频繁发生铅污染事件,案例18 是其中具有代表性的一件。2003 年,东岭集团炼公司在陕西省凤翔县马道口村和孙家南头村建厂。工厂严重污染了当地环境。村民多次向当地政府反应,要么没有得到回应,要么被告知污染没有超标。2009 年,村民自发带儿童去医院检查,结果血铅含量几乎全部超标。之后,凤翔县政府公布: 马道口村和孙家南头村731 名儿童,确认615 人血铅超标,并声称已责令工厂停产。进一步的案例研究也发现,发生在四川、湖南、江苏、福建、甘肃等地的铅污染事件都有共同特征: 爆发前,村民与企业斗争多年,反复投诉,或被地方政府敷衍,或被告知“排放合格”。在成为规模化事件之前,地方政府多是采取欺瞒、敷衍的方式,将问题控制在管辖范围之内,而并不关注民众的需求是否真正得到回应。

第四,在应对社会抗争事件时,以拖延、收买、欺瞒、要挟、限制自由为主要行为模式。地方政府在面对社会抗争事件时,往往不以法律或制度为逻辑起点①,使用制度框架内的方式积极地回应需求,也不是简单地进行刚性压制,而是以拖延、收买、欺瞒、要挟和限制自由等行为方式,服务于将问题控制在属地管理范围之内的管理目标。拖延是指地方政府无限期推迟社会管理问题,不予回应解决; 收买是指地方政府通过金钱或其他额外利益补偿的方式替代诉求方真实的社会管理需求,抗争事件所反映的社会管理问题并没有得到解决; 欺瞒是指地方政府通过欺骗、隐瞒的方式,逃避民众需求的回应或掩盖可能的社会问题; 要挟是指地方政府利用民众的弱点,借助公权力压迫民众放弃抗争,如直接利益威胁或家属株连等; 限制自由则是指地方政府为了控制民众的抗争,运用公权力监控、限制抗争者的行动自由,典型的方式如强迫参加学习、设岗监视等。

案例16、20 和14 集中体现了“摆平”策略下地方政府的这些行为模式。案例16 是发生于湖南省浏阳市的镉污染事件。2003 年,一个曾因污染问题被关停的企业———湘和化工厂,经招商引资入驻浏阳市镇头镇双桥村。镇政府与当地村民谈征地时介绍,这是生产饲料添加剂的企业,“无污染、零排放”。于是村民同意化工厂入驻。之后,镉污染问题逐渐显现。2006 年,村民集体向镇政府和省环保总局反映情况。镇领导下村做思想工作。但工厂的污染始终没有得到解决。2009 年初,陆续有村民被检查出中毒,罗伯林、阳述之死亡。镇政府赔偿罗伯林30 万元,阳述之19 万元,但拒绝承认村民死亡与镉污染有关。2009 年7 月,2888 名村民中有509 人被确认为镉超标。案例20 是发生于天津市宁河县的征地拆迁事件。2009 年10 月,宁河县为了拆迁进展顺利,采用“谁家的孩子谁抱走”的工作方式———拆迁户们被分属到各单位“负责”。该县几名小学老师因不同意拆迁被当地教育局停课并被要求调到偏远山区。压力之下,老师们最终签署了拆迁协议,调令随即取消。案例14 发生于湖北省房县。2004 年,房县一些有资格转为公办教师的民办教师被清退。而多名教育系统工作人员的亲属,却陆续转正。于是,被清退的老师开始多方反映情况。2005 年,房县成立“民师法治培训班”,强制民办教师参加学习。学员进入后会被隔绝与外界的一切往来。2009 年2 月,民师刘会华被纳入“法治培训班”。期间,他被迫学习了《信访条例》以及各种事关大局和稳定的文件,同时,也被要求写悔改书,并承认“不该越级上访”后,才可以离开。

在案例16 中,地方政府使用了欺瞒的手段,说服村民同意化工厂入驻。当村民发现化工厂镉污染严重,向政府部门反映后,当地政府并没有针对污染问题展开调查,而是一再拖延。当有村民因镉中毒死亡时,镇政府通过高额赔偿费收买村民,并继续拖延问题。在案例20 中,地方政府为了完成征地任务,运用公权力要挟体制内的人员,强迫其配合征地拆迁工作。在案例14 中,地方政府通过“法治培训班”的方式限制抗争者的自由,强制其停止抗争行为。

第五,以属地社会表面上的暂时性稳定为预期结果。遵循“摆平”策略的地方政府通常并不以属地社会的长治久安为预期结果,而只是为了维持属地社会表面上的暂时性稳定。案例6 就是典型的例子。

这一事件发生于广东省兴宁市大坪镇当联村。2007 年,因没有同其他村村民一样享受合水水库移民扶持资金,当联村的陈伟华等村民开始上访。2008 年1 月,当地水库协调办回复,当联村“不属遗漏范围”。3 月,陈伟华等4 名村民进京上访,在抵京后被镇政府工作人员拦截。镇长同意办理移民,并给予每人1000 元“困难补助”。同年11 月,兴宁市政府重新测量的结果显示:当联村不符合移民安置条件。2009 年3 月,陈伟华等6 人在大坪镇政府、兴宁市移民办等15 人的陪同下,到广州市上访并游览了附近的景点。同年4 月29 日,兴宁市水利局局长坦言当联村确实不属于移民,“前两年其它村小组的村民因为得不到水库移民的待遇,集体去北京上访。为了阻止村民的这一行为,于是破例把那些村民纳入了水库移民范围”。

在这一案例中,当地政府为防止民众集体抗争影响其信访绩效考核,不仅违反规定将水库移民扶持资金给予无权享受这一资金的部分村民。当其他村民因没有享受这一资金而上访时,也试图通过金钱、安排旅游等方式收买上访者。地方政府使用了各种手段,花费了高额的成本,但始终没有合理、合法地回应民众的诉求,其预期的处理结果是属地社会表面上的暂时性稳定。因此,根据地方政府行为是否符合制度规范,其应对社会抗争事件的行为策略可以分为制度框架内的方式与制度框架外的方式两大类。制度框架外的方式又可以进一步分为“摆平”与刚性压制两类( 如表3 所示) 。“摆平”是其中主要的行为策略。

更重要的是,上述案例大多是近几年来影响力较大、显示度较高的抗争事件,还有许多社会抗争因为被地方政府较好地“摆平”而无法得到社会的广泛关注。这更说明了地方政府“摆平”策略的广泛存在及其在短期应对意义上的良好绩效。


 

查看原文,请点击下列链接:

 

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