【摘 要】土地征收作为我国农村土地向城市用地变更的方式，因征地程序失范与补偿标准过低，造成了失地农民的“制度性损失”。由于我国农地的非财产性、产权不明和监管缺位，征地补偿不能直接套用以发达产权制度为前提的市场化定价方法。为了实现乡村振兴的目标，切实保护失地农民权益，可以采用一种内嵌农地社会保障价值的新征收补偿标准作为过渡，起到既能补偿农业生产损失，又能确保失地农民社保权益的作用。
【关键词】失地农民；土地征收补偿；产权保护；社会保障；乡村振兴
一、引言
我国政府一直高度重视城乡二元化问题，希望通过推进城乡区域协调发展，促进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，而城镇化正是实现这一目标的关键环节。我国的城乡二元分割，使农民对土地的依存关系要强于发达国家。土地除了发挥生产功能外，更承担了社会保障职责，伴随着征地过程会产生失地农民这一特殊利益群体。据学者测算，2014年我国失地农民总数就超过了1．12亿人，[1]并且这一数字仍在不断飙升，仅2016年我国农村人口又减少了1373万人。[2]如何避免失地农民这一庞大群体权益受损以及其他衍生矛盾，这是一个值得我们深思和亟待解决的问题。
失地农民权益受损在很大程度上源自现行征地补偿制度。我国尚未完全建立城乡间土地交易一级市场，从源头上阻碍了土地市场价格的形成。我国把土地征收作为农地向商业用地转变的路径，政府能以近乎“零成本”的方式获得土地征收与转让间的价格差额。同时农村基层监督和救济制度建设滞后，导致征地时频现各种违规操作和内幕交易，进一步拉大了征收补偿与土地合理价格间的差距。正如学者们总结的那样：地方政府在土地征收市场上处于买方垄断地位，在土地出让市场上处于卖方垄断地位，[3]加之当前财政结构与激励结构，使地方政府产生对“土地财政”的依赖性，[4]倾向于维持“低征收补偿、高土地出让”的征地补偿制度。在政府获利的同时，农民普遍反映现行征地补偿标准偏低、补偿款分配操作缺乏规范，对现存征地制度大多持不满意态度。[5]目前我国有60%的群体性事件与征地拆迁补偿有关，[6]甚至爆发过一些严重的群体事件，如云南晋宁征地冲突血案（2014年）、陕西安康暴力征地事件（2018年）等。[7]征地制度缺乏对农民财产权利的充分尊重，致使被征地农民丧失了农地转为商业用地的绝大部分增益。据国土资源部2014年公告显示，仅2013年我国土地出让收入就高达4．2万亿元，但补偿安置和社保费用只占188亿元，农民获得的土地补偿比例还不足5%，[8]失地农民长期处在城镇化过程的边缘地带，未能充分享受到城镇化带来的发展福利，自身权益反而遭到了严重侵害。
党的十九大报告明确提出乡村振兴战略，如何妥善地解决失地农民权益受损问题，不仅是我国下阶段城镇化进程面临的主要挑战之一，而且也将成为新时期乡村振兴战略的一大议题。
二、现行征地补偿制度与失地农民的“制度性损失”
（一）现行农地征收补偿制度概述
我国实行土地用途管制，出于公共利益需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿，即通过土地征收的方式实现农村土地向城市用地转换。政府通过土地征收的方式将农村集体土地转化为国有土地，再通过土地二级市场“招拍挂”，这一过程与其他国家政府的土地开发过程类似。理论上征地补偿款应以农地市场价格为基础，但我国在征地实务中并未遵循这一原则，而是依照《土地管理法》第47条的规定：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。以耕地为例，征地补偿款包括土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费和地上附着物补偿费等。前两项之和最高不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。这个补偿标准基于农地原用途，采用年产值倍数法，属于对农民身份的一次性补偿。同时该标准人为忽略了农地的社保功能，迫使失地农民使用大量补偿款来填补自身与城镇居民之间的社保差距。
现行征地制度最初借鉴了香港的批租制，但部门未分权、监管不到位，最后形成了以国土资源部为统领，但地方实际拥有审批权的现状。[9]土地通常存在正外部性，政府更青睐于将农地转换为价格更高的城市用地，目前我国城镇化过程中强制性大于诱致性。[10]当面对土地开发机会时，政府往往会做出非理性决策，加速推进城镇化。这其中一大推手就是征地补偿不合理，政府能通过征地获利因而会主动推进这一进程。地方政府作为土地交易的中介，垄断了土地交易市场。征地环节的高自主性和违规操作的低风险性让“土地财政”应运而生。地方政府在完全垄断的土地市场中凭借自身行政权力，借由城乡二元化“同地不同权”、“同地不同价”的定价方式，使征收补偿款远低于土地实际市场价格，正是这部分差额构成了“土地财政”的资金基础。土地出让收入也成为地方政府偿还债务的主要资金来源。[11]现行补偿标准使地方政府成为最大获利者，造成了失地农民的“制度性损失”。除此之外，征地补偿差异也加剧了区域发展不平衡。由于现行补偿制度给了各地政府充分的自由裁量权，所以各地的具体补偿标准相差甚远，征地行为给不同地域农民带来的效用大相径庭。
（二）失地农民的“制度性损失”分析
2014年修订的《土地管理法实施条例》第26条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物和青苗补助费归附着物和青苗所有者所有”。根据实际情况，安置补助费有三种发放方式：交由农村集体经济组织管理和使用；直接支付给安置单位；发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。这意味着普通失地农民只能直接获得补偿款总额的一小部分，剩余大部分由处于虚位的“集体”控制和发放。当前我国并未建立便捷的基层申诉合议制度，用于处理村民有关补偿款数额与分配的纠纷，针对该类侵权行为的救济机制也亟待完善。现行征地模式下，村干部具有充分代表权，对于留存征地款的发放方式和发放时间具有较强决定权。据估计，在征地补偿中，普通农民只能获得土地交易收入的5%—10%，集体获得约25%—30%，各级政府和土地管理部门获得60%—70%。[12]普通村民与村干部易因征地补偿款的发放走向对立面，使征地惠民的思想难以真正落实。
在政府、土地开发商、村干部与普通村民的博弈中，普通村民处于绝对劣势，因此现行征地模式是一种有损普通农民权益的决策过程，导致了普通失地农民的“制度性损失”。假定初始市场为信息对称的拍卖人市场，开发商与农民经过谈判后在P0价格水平成交。此时P0为土地市场价格，失地农民福利并未受损。假设开发商所能提供的最高价格降为P1（P1＜P0），如果仍处在信息对称的拍卖人市场，村民按此价格成交会遭受福利损失，因而交易不会发生。但在现实中，为能在P1价格水平成交，开发商可以选择与政府合作。地方政府在土地市场上处于垄断地位，可凭征收方式获得农地。所以只要征收补偿价格小于P1，政府再以P1价格出让土地，就能在这轮土地开发中获利。因而政府具有和开发商共谋，降低征地补偿款的动机。假设政府准备以P2（P2＜P1）价格征收土地，较之前的市场价格P0，此时失地农民福利水平受损程度更加严重，会导致所有被征地农民的激烈反对。为了不使计划流产，在农村土地集体所有制下，政府可以转而与参与谈判的村民代表（多数为村干部）合作。例如，政府默许村民代表以P3价格向普通村民发放补偿款，P2至P3部分作为集体财产，由其继续代表集体决定发放时间和分配方式。此时，村民代表能凭借此次土地征收获得额外收益。当个人与集体利益冲突时，村民代表出于个人利益，一般会选择与政府合作。这些操作可以简化成图1所示的过程：
在监管救济制度缺位的情况下，开发商、政府、村干部有了三方合作的空间，共同瓜分原本属于普通失地农民的应得权益，致其遭受了严重的“制度性损失”。总体来看，现行征地补偿制度给失地农民带来的损失主要源于该制度存在的两种缺陷，一是征地程序失范，二是补偿标准过低。征地程序失范是指在征地过程中存在普遍的暗箱操作现象，少数村领导借“集体”之名侵害普通村民权益，也缺乏高效便捷的合议申诉机制用于处理争端。理论上，所有村民对于征地决议都有知情权和参与权，但实际上多由村干部代替集体进行决策。在集体利益与个人利益相冲突时，村干部倾向于选择对自己有利的操作。补偿标准过低是指现行标准侧重于农地生产功能，却忽视了农地的社保功能，刻意回避政府在农民向城镇居民转换过程中的义务。地方政府反而通过人为设置征地补偿与土地出让金之间的巨大差额，藉由侵占普通农民的权益来获得“土地财政”的资金基础。这种标准与程序的双重缺陷给失地农民造成了严重的“制度性损失”，在一定程度上成了被征地农民贫困的根源。
三、征地补偿不宜完全套用市场化定价方式
西方发达国家农民因土地受益的法律基础是拥有土地所有权。合理的征地补偿要起到保护农民土地产权的作用，因此作为财产的土地在产权变更时应当遵循产权保护规则。国际通行的产权保护规则主要有三种：财产规则、责任规则与不可转让规则。[13]但目前我国农地征收并不能直接套用这三种转让规则，每一种规则都会产生新问题，无法充分保护失地农民权益。
（一）财产规则造成农地转换效率停滞
财产规则是对财产所有者的充分保护，产权变更的条件是达到使原产权所有者满意的价格。该规则是将原权利主体在权利客体上形成的禀赋效应加入到权利交易过程中，体现了对原权利人意愿的尊重，反映了财产的主观价格，能实现权利人凭自我意志保障其权益的目的。财产规则主张自愿交易，在该规则下权利持有人占据主导地位。西方发达国家已经建立了完善的土地交易市场，农地转为商业用地是常见的商业行为。在此前提下运用财产规则可以有效调节市场供需行为，保护所有者权益。但我国并未完全构建土地交易市场，开发商不能直接与农民进行土地交易，致使无法有效确定土地的市场价格。同时主观评价具有特异性，谈判过程复杂，特别是在令农民受损严重的补偿制度施行已久的情况下，农民为防止自身利益受损，往往会给土地赋予远超合理价格的预期，造成财产规则下我国农地转建设用地效率低下。若贸然放开土地交易市场，除了农地转换效率可能受损外，更由于各方地位不对等加之救济措施缺乏，易形成土地市场的恶意垄断，对农民造成更大伤害。此外，假使严格按照财产规则处理农地价值，也可能将催生出一系列以农地价格为基准的金融衍生品。由于农地价格本身不稳定，这些风险较高的衍生品极易冲击我国经济，引发金融不稳定。以住房信贷等衍生品价格崩溃而起的金融体系崩溃沉重打击了全球经济，[14]需要进一步强化金融市场监管，避免农地流转成为新的不稳定根源。因此，目前我国农地产权变更不宜完全直接套用财产规则。
（二）责任规则未充分考虑农地社保功能
责任规则较贴合于我国国情，权利转让可以不经原权利所有人同意，但侵权人需向受害人支付损害赔偿金，权利所有人的主导性被大大削弱。责任规则依赖于公权力，政府通过行使征收权在支付损害赔偿金后强制取得资源所有权。责任规则下的损害赔偿金也应以土地市场价格为基础，但补偿额一般会低于财产规则下的成交价格。责任规则未充分顾及原所有人对土地的主观评价部分，以客观价格为基础，但仍能起到对土地所有权的保护。该规则的前提是为了公共利益，这也与我国法律规定一致。建设大型基础设施等公共产品需要集聚土地，而且这类产品具有正外部性，价值增值源自社会发展，理应由全民共享。但因土地区位以及经济发展等因素的制约，只有特定土地才可被用作公共项目。受益广泛性与可用土地的局限性产生了矛盾，这部分土地所有者倾向于采取不配合的态度，希冀于凭借此行为获得高于土地合理市场价格的补偿，与公众争利进而损害社会总福利。此时若仍采取财产规则，会导致公共项目搁浅或其他民众权益受损。在此前提下，需要政府动用征收权对土地资源进行重新配置。责任规则的目的是为了降低交易费用，防止原土地所有者攫取公共项目租金。该规则以政府公信力为基础，回避了土地的禀赋效应，所以西方发达国家在运用责任规则时力求公平，依托完善的法定程序与监管机制以防止其被滥用。土地补偿款既有对土地本身价格的补偿，还包括相邻土地损失补偿、搬迁损失等，这几部分共同构成了土地补偿款。但在整个过程中，政府征收的只是土地，并未剥夺土地所有人的社保权利。原所有者享有的医疗保险、失业救济、养老保险、住房补助和最低生活补助等未受到波及。西方国家在土地征收时不必考虑土地的社保功能，但我国必须要考虑这部分价值。因而以市场价格为基础，无需考虑社保损失的责任规则也不完全适用于我国征地实践。
（三）不可转让规则无法适应城镇化需要
不可转让规则禁止产权转让，适用于前两种规则的极端情况下。一种是权利的转让费用过高，即使通过政府仍不能有效降低交易成本。另一种是资源配置已达到最优，贸然改变用途会降低社会总福利水平，而且从长远来看也会损害原权利所有人权益。在第一种情况下，禀赋效应达到最强，权利所有人给权利客体赋予了过高的主观价格，即使不禁止转让在财产规则下也难以达成交易。在第二种情况下，禀赋效应遭到严重弱化，权利所有人低估了权利客体的价值，准备做出错误的交易行为。比如被抛荒的农地价值远低于被合理利用时的价值，土地所有人倾向于交易，但土地自身更适合作为农地使用，此时就需要政府出面禁止转让，督促其发挥农地的原有功能。不可转让规则适用于主观价格被严重错估的情况下，该规则对于我国也具有借鉴意义。对于被征地农民利益受损严重的部分地区，暂时采取不可转让规则也能起到维持农民基本生活的作用。但由于我国城镇化过程的现实需要，不可转让规则也只能作为权宜之计。
综上，我国农地征收过程无法直接套用这三种产权保护规则。产权保护规则生效需要明晰所有权归属，否则便无法准确计算其价格。我国农民对农地享有的是集体所有权，集体又分村民小组、村、乡（镇）三级。这种分类下的集体处于虚位状态，农民个人并没有享有对土地的完全物权，无法据此确定价格，制约了产权保护规则的效果。此外，产权保护规则适用于财产流转，但我国农地还具有身份性，农民不通过市场支付对价，而是通过农村集体成员的身份当然获得土地。国家也通过城乡身份分割推卸了对农民的一部分保障义务，农民多凭借土地自行实现这部分社会保障。虽然这种立足于农地的保障是低层次的、不充分的，但确已构成我国社会保障体系的重要组成部分。我国农地不是纯财产，还承担着对农民的社会保障功能。若忽略这点，将农地简单地视为纯财产，即使明晰产权归属后，得到的也只是我国农地真实价值的一部分，农民权益仍将受损。但诞生于发达市场经济的产权保护规则，对于制定新征地补偿标准仍具有指导意义。在测算农地生产价值时，可采取财产规则下的定价方式，按一定贴现率对农地产值进行折现后，以货币补偿形式发放。在测算我国农地特有的社保价值时，可以从责任规则出发，以安置失地农民的实际社会成本为依据制定补偿标准。[15]总之，在农地产权不明、承载社保功能和监管缺失的现实下，我国征地补偿规则不宜完全套用市场化定价，但仍可借鉴产权保护规则的定价方式，制定出符合我国国情，能充分保护失地农民权益的新征地补偿标准。
四、构建包含社保价值的新征地补偿规则
现行征地补偿制度下，一方面“集体”概念模糊造成农地产权不明，征地过程中违规操作频现，又缺乏有效的监管救济程序；另一方面根据原用途为基准制定的补偿标准过低，与农地合理市场价格相距甚远。为了有效地解决失地农民权益受损问题，修正现行征地补偿制度程序和标准中的不足之处，诸多学者从规范程序和提高标准出发，提出了许多政策性建议。在规范征地程序方面，除了加强立法、执法，确保农民知情权、决策权，尽快建立妥善的监督救济机制外，产权经济学家还从所有权视角出发，主张明晰土地产权，通过土地产权权能的提高来促进农村经济增长，[16]为保护失地农民权益，还主张建立土地交易市场，实现城乡土地市场一体化，充分发挥市场机制作用。[17]由农民直接在一级交易市场上进行土地买卖，不仅可以较大程度地规避因强制征用而出现的程序问题，而且通过自愿交易形成的土地市场价格可以作为基准价，供邻近地区参考，用以制定合理的征地补偿标准。目前我国也正在加速构建城乡土地交易市场，国土资源部提出预计到2020年基本建成城乡统一的建设用地市场。
然而，无论是完善法规还是明晰产权，旨在规范征地程序的对策往往都需要对现有征地制度进行大调整。这种制度变革面临着较大阻力与高昂的时间成本，同时我国农地的非财产性和集体所有制也使得政府不能直接套用西方土地交易制度。因此，有学者认为产权改革所需的成本可能会超出社会承受力，提供合理而适度的征地补偿款既可解决现行标准过低的问题，也可凭易操作性得到地方政府的青睐，能更及时地保护失地农民权益。[18]合理的补偿标准应相当于农地所有权价值，在无法准确计算市场价格的情况下，可以采取按功能定价，将农地各功能价值加和后作为农地总价值。我国仍未完全建成覆盖城乡居民的统一社保体系，使得农地兼具生产功能和社保功能，农地社保功能给农民带来的效用甚至已经超过了直接经济效益，[19]因此新补偿标准应至少包含这两种功能的价值。
鉴于农地社保功能的重要性，我国政府已逐渐开始尝试在征地制度中嵌入对该功能的补偿。例如，《物权法》中就明确规定在征地时应支付给失地农民一定的社会保障费，保护失地农民的居住权。2014年的中央一号文件中也明确提出要完善对被征地农民的合理、规范、多元化保障机制。除此之外，我国地方政府通过征地实践，构建出了几种既具地方特色又内含社保价值的新征地补偿规则，具体如表1所示：
资料来源：作者根据劳动保障部课题组（2007）[20]、杜朝晖（2010）[21]整理。
从表1可看出，地方政府维护失地农民社保权益的方式不仅局限于货币式补偿，为了实现失地农民的“生计可持续”，[22]还包括对养老、就业、医疗和住房保障进行调整，使之被纳入到现有的社保体系中，最大限度地保护失地农民在城镇中的发展权。
在此背景下，从农地的生产、社保两功能出发，结合各地施行的多元化补偿方式，可以构建一种包含农地每亩生产价值Y1和社会保障价值Y2的新补偿标准。Y2旨在保证使失地农民享有与城镇居民相当的保障，属于对农地社保功能的定价。在产权改革面临诸多不确定性的现实下，通过提高补偿标准，使被征地农民既能获得预期的农地收益，又能实现与城镇居民相一致的社会保障水平，可以显著地减轻失地农民面临的“制度性损失”。
（一）每亩生产价值Y1
这部分价值是农民利用土地从事农业生产时所带来的收益，可用每户农民各自近三年农业生产净收入的平均值来表示，其中单位面积农地纯收益=单位面积农地年总产值－单位面积农地年总成本。各户农业收入的差异源自投入不同，包括改良土地物理化学性质、修缮基础设施、增加附属物、出售种植作物以及从事其他农业活动等。这种因自我投入而让土地增值的行为属于自力增值，农户理应享有。在家庭联产承包责任制下，以户为单位对农地生产价值进行差异化补偿，可以起到促进农业生产、防止故意抛荒的作用。我国农地有承包期，在计算时也要考虑距离承包到期的时间，将截至承包期的预期收入按一定贴现率进行补偿，可以选择土地还原率作为贴现率，即以银行一年期定期存款利率为基础，用物价指数调整后再扣除所得税。我国农业税为零，因此土地还原率r=一年期银行存款利率/同期农产品价格指数。最后，每亩生产价值Y1可表示为：
其中Y1为每亩生产价值，a为剩余承包年限，r为土地还原率，y为每亩土地近三年农地年总产值的平均值，c为每亩土地近三年农地年总成本的平均值。
（二）社会保障价值Y2
城乡居民在养老、就业、医疗和住房方面存在双轨制待遇，农民主要依靠土地来实现社会保障，征地意味着农民将失去这部分保障权益，所以政府应当按照所迁入城镇的居民社保标准对失地农民进行适当补偿，即农地社会保障价值Y2是为了填补失地农民的“身份转换成本”。结合我国现有的社会保障体系，Y2应至少包括养老保险费y1、医疗保险费y2、就业保障费y3和住房保障费y4。在测算这四种保障费用时，因前三种补偿费具有年限性，可参考城镇居民社保标准，结合农地剩余承包年限进行贴现；在计算住房保障费用时，可以保障性住房单价为标准，具体思路如下：
养老保险费y1。虽然我国从2009年起就开始试点推行新型农村社会养老保险，但农民养老仍主要依靠家庭和土地，即以家庭为单位的“土地保障”，[23]城市人口则主要依靠城镇居民养老保险金。失地农民介于城镇居民与农民之间，二者养老模式的巨大差异导致其处在养老保障体系的真空地带。因此y1要帮助失地农民达到迁入城镇居民的养老水平。鉴于城镇居民养老保险最低缴费年限为15年，可以此为分界线进行差异化补偿，例如已承包经营年限达到15年以上的失地农民，由政府补全其与城镇居民在同等工作年限下的应缴保费差值，直接纳入到当地城镇居民养老体系中发放养老金；已承包年限不足15年的，先由政府补全其与同等工作年限下城镇居民已缴保费之间的差值。之后按临近乡村的养老保险缴费标准，将剩余承包年限的应缴费额作为补偿款发放。
医疗保险费y2。国务院2016年正式发文整合城乡二元医疗体制，主张建立统一的城乡居民基本医疗保险。妥善处理失地农民的医疗保障问题，对于建立城乡统筹的全民医疗体系至关重要。y2可参照对y1的补偿，先由政府补全已承包年份与同等工作年限下的城镇居民应缴保费的差值。之后按照“新农合”的缴费标准，将剩余承包年限的应缴费额作为补偿款发放。
就业保障费y3。由于农业活动与城镇工作的差异性，加之技能储备不足，失地农民容易陷入失业状态。国家有义务确保这部分主体在城镇的正常生活，可以通过y3对失地农民提供就业培训。根据城镇居民就业保障费的构成和具体支付办法，y3可分为两部分，即失业保险金j1和就业培训费j2。参考城镇职工的失业保险支付办法和年限划分，可规定已承包年限在1至5年的，征地时每亩补偿1年的农地年亩总收入；在5至10年的，每亩补偿1．5年的农地年亩总收入；超过10年的，每亩补偿2年的年亩总收入。对于领取完失业救济，但在一定时限内仍未找到工作的失地农民，政府还需对其发放最低生活补助。j2参考迁入城镇的职业技能培训费，至少能为被征地农民提供满足一整期初级工培训的费用。
住房保障费y4。农民的住房保障具有身份性，作为集体组织成员能当然获取宅基地作为住宅。在房价偏高的背景下，保护失地农民在城镇的居住权具有特别意义。住房保障可采取两种方式：一种是建设定向安置房，这可以充分保护失地农民的住房权利。另一种是以家庭为单位发放住房保障费y4，帮助失地农民购买保障性住房。在实际操作中，例如可规定y4=m*n*p，其中m为迁入城镇的中低收入者人均住房面积，n为被征地家庭人口数，p为保障性住房每平方米单价。当m*n大于迁入城镇的单套保障性住房面积时，以单套保障性住房面积为限。
在不满足土地市场化交易条件、制度变革需要较长时间的现实下，我国基于土地原用途的补偿标准可替换成以农地两功能为标准，包含农业生产价值和社会保障价值的新补偿规则。在具体操作实务中，除了一次性货币补偿外，还可采取提供职业培训、宅基地换房、地票交易、留存专项基金定期发放等多元化补偿方式，实现使失地农民纳入城镇社保体系的目标。
为消除失地农民的“制度性损失”，需要逐步调整征地程序和补偿标准中与现实脱节的部分，包括完善法规、明晰产权、建立城乡一体化社保体系等诸多制度性变革。在这一复杂而漫长的改革过程中，可采用一种包含农地社保功能的新补偿标准作为过渡，尽可能地缓解被征地农民的利益损失。总之，在征地过程中，要始终坚持以人民为中心的发展思想，保障失地农民的可持续发展，实现城乡协调发展，达成乡村振兴的伟大战略目标。
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