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制度保障与传统惯俗之间——农村承包地确权登记颁证中妇女权益保障的村干部视角分析
2020-07-06 08:28:05 来源:《妇女研究论丛》2020年03期 作者:杨丽 张永英 【 】 浏览:169次 评论:0

【摘 要】通过对定量和定性的调查数据资料的梳理分析发现,75.0%的村庄在土地承包经营权证书上登载了妇女的名字,但妇女作为户主代表登载的比例仅为3.2%。村干部普遍对土地证上登载妇女名字的必要性有一定的认识,但对妇女作为户主与共有人登载的差别以及对登载妇女名字的依据、地点等认识不一。村干部的这种认知状况反映了处于制度保障与传统惯俗之间的农村妇女土地权益保障的现实。一方面,妇女土地权益的制度保障和性别平等的宣传倡导在一定程度上提高了村干部的性别意识和对妇女土地权益的认识;另一方面,与性别平等原则相背离的传统惯俗依然影响着村干部的认知和行为。加强土地承包经营权确权中的妇女权益保障,需要更加重视村干部这一群体的作用,特别是在加强制度保障和改变传统惯俗层面开展更多的工作。

【关键词】土地确权;登记颁证;农村妇女;权益保障

土地承包经营权确权登记颁证是巩固和完善农村基本经营制度,赋予农民合法土地权益的一项重要举措。切实保障农村妇女土地权益是党中央对深化农村土地制度改革的一项重要要求。现行法律政策为农村土地承包经营权确权登记颁证中保护妇女权益提供了制度保障。《中华人民共和国妇女权益保障法》《民法典·婚姻家庭编》等明确规定妇女享有与男子平等的土地承包经营权。早在2003年,农业部(1)出台的《农村土地承包经营权证管理办法》就要求,土地承包经营权证需要同时登记“承包方代表姓名”和“承包经营权共有人情况”[1]。2015年农业部等六部门出台《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》,进一步明确“承包经营权证书载明的户主或共有人,要体现男女平等的原则,切实保护妇女土地承包权益”[2]。2017年出台的《农业部关于加快推进农村承包地确权登记颁证工作的通知》中,要求真正做到登记簿和证书上写有妇女的名字。2018年修订的《中华人民共和国农村土地承包法》中不仅明确了土地承包经营权家庭成员共有的属性,规定“农户内家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益”,而且进一步明确规定“土地承包经营权证应当将具有土地承包经营权的全部家庭成员列入”[3],为妇女的名字登载在土地承包经营权证书上提供了法律依据。

农村妇女土地权益是近20年来广受关注的妇女权益问题。有关农村妇女土地权益问题的研究成果非常丰富,也有一些研究专门涉及土地承包经营权确权中的妇女权益保护,包括土地承包经营权确权中妇女权益保护的状况、存在的问题、土地承包经营权确权对妇女权益的影响以及对策建议等。有研究者发现,仍然有一定比例的农村妇女的名字没有被登记在土地承包经营权确权证书上,尤其是出嫁女、离婚丧偶妇女、大龄未婚女性等特殊妇女群体的权益更不容易得到保障[4];承包地确权实践中存在基层干部性别意识淡薄、政策规定缺乏可操作性、地方做法不统一、实际登记不够规范[5]、土地承包经营权确权中对妇女权益的宣传不到位、救济途径存在缺陷等问题[6],影响了对妇女土地权益的保护。土地承包经营权确权中如果不能处理好妇女土地权益保护问题,会进一步固化妇女权益受损的现实[7],而农村妇女土地权益受到侵害,会对农村家庭收入造成影响[8],使妇女家庭陷入贫困,影响农村妇女的政治经济社会地位,影响农业经济的发展,造成极大的社会不公正[9]。现有研究主要从以下角度提出对土地承包经营权确权中加强妇女权益保护的建议:构建保护农村妇女土地权益的法律体系[10],从立法、政府保护、社会中间层组织的区域联动保护等方面对农村妇女这一相对弱势的群体的土地权益进行倾斜性保护[11];还有研究者在总结土地承包经营权确权登记中保障妇女权益国际经验的基础上,提出从社会性别视角制定和完善相关法律和实施细则,增强利益相关者的性别意识、提高妇女的权利意识和参政程度,完善土地权益救济机制,为权益受到侵害的妇女提供有效的救济途径[12]。

不过,由于土地承包经营权确权是近年来新出台的政策举措,对土地承包经营权确权中妇女权益保障的研究不是太多,尤其实证研究成果较少。从已有研究对土地承包经营权确权中妇女权益保障问题及原因的分析来看,多涉及国家制度设计、地方执行、宣传倡导、救济措施等方面,仅简单提及基层干部性别意识薄弱,可以说从村干部视角对这一问题进行系统分析较为少见。在土地承包经营权确权登记颁证的现有制度设计下,作为这一重大国家决策部署在基层的直接执行者,村干部在土地承包经营权确权登记工作中发挥了非常重要的作用,其对妇女权益保障的认识和态度如何,在很大程度上决定了妇女权益能否有效落实。本文拟聚焦村干部这一群体,利用2016年农业部农村经济研究中心调查收集的河北、山西等17个省200个县共计204个村庄的问卷调查数据,以及2017年在江西、安徽、浙江、贵州、内蒙、河南6个省区7个村的村干部访谈资料,力求从村社和村干部层面对土地承包经营权确权登记颁证工作中的妇女权益保障问题进行较为系统全面的研究,描述土地承包经营权确权中妇女权益现状,分析村干部对于土地承包经营权确权中妇女权益保护相关问题的认识,进而从制度保障和传统惯俗之间张力的角度探讨村干部之所以有这种认识的原因,并在此基础上提出进一步加强妇女土地权益保障的思考。

一、农村承包地确权登记颁证中的

妇女权益保障状况

2013年中央1号文件明确提出,用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作。从调查情况看,截至2016年底,204个样本村中有90.7%的村已经完成或正在进行土地承包经营权确权工作,仅有5.9%的村还没有开始确权工作(3.4%的村未作回答)。可见,绝大多数地方已经开展或完成确权工作。这次对承包地的确权登记颁证,不仅要求颁发的土地权证上登记承包方代表,而且要求登载承包方共有人信息。

关于土地承包经营权确权中妇女权益保障状况,本次调查对土地证上妇女名字登载的状况、由谁决定是否将妇女的名字登载在土地证上以及登载妇女名字的依据等问题进行考察,主要有以下几个方面的发现。

1.土地证上妇女名字的登载情况

据调查,在已完成确权和正在进行确权的村,剔除尚未发证无法回答此题的,共计180个村中,有75.0%的村在土地承包经营权证书上登载了妇女名字,16.1%的村没有登载妇女姓名,还有8.9%的村未作回答。在土地承包经营权证书上已登载妇女名字的村中,绝大多数妇女是作为共有人登记的,作为户主代表登记的比例较低,除非是丈夫为“非农”户籍或丈夫去世等情况。据调查数据显示,土地权证上妇女作为户主代表登记的户数仅占农户总数的3.2%。实地调查发现,没有登载妇女名字的这些村,主要是存在没有严格执行国家相关法律和政策中对土地承包经营权证载明共有人情况的规定和要求,仍依照传统惯俗,仅登记了户主,没有登记共有人,而户主一般为男性。访谈中,甚至有村干部表示,“这个家庭只要有男性,一般不会写女性的名字”。此外,因为确权时间不一致,或者承包地共有人的确定标准不同,也会造成婚嫁妇女土地权利在娘家和婆家两头落空,名字在两边都得不到登记,进而影响妇女土地权利的证明和实现。

名字是否登记在土地证上,与妇女的婚姻状况密切相关。调查数据显示,特殊妇女群体中登载比例最高的是丧偶妇女,有56.4%的村回答已经登载了丧偶妇女的名字;其次是嫁入妇女,登载其名字的村比例为32.8%;登载未婚和离婚妇女的村,所占比例均为26.0%;登载出嫁女名字的村比例最低,仅为18.6%。将这5种婚姻状况与是否在土地证上登载名字汇总起来看,在这5道题都回答的94个村中,5种婚姻状况的妇女都登载的村占比为18.1%,全都不登载的村仅有1个,占比为1.1%;只登载1种婚姻状况的村占24.5%,这些村大部分(78.2%)选择登载丧偶妇女;登载2种婚姻状况的村比例最高,为29.8%,这些村选择登载比例最高的为丧偶和嫁入妇女;选择登载4种婚姻状况的村,则大部分把出嫁女排除在外。这与传统的父系文化及“从夫居”婚居习俗密切相关,丧偶和嫁入妇女在夫家的家族中更被认可为自己人,未婚妇女和离婚妇女因为可能要外嫁而被父系或夫家认可的程度较低,至于已经嫁出的妇女,受“嫁出去的女儿泼出去的水”“女儿出嫁后是外人”等传统思想的影响,在原生家庭土地证上登载姓名时遇到的阻力最大。

2.土地证上登载妇女名字的决策权

谁对土地证上是否登载妇女的名字拥有决定权,对于土地承包经营权确权中的妇女权益保障具有重要意义。关于土地证上是否登载妇女的名字由谁来决定这个问题,每个村的做法不尽相同。调查显示,在回答此问题的142个村中,选择由农户家庭商量决定是否登载妇女的名字的村比例最高,为50.8%,选择按照村里统一规定的村占比为23.9%,另外还有7.0%的村选择由妇女自己决定,18.3%的村选择了“其他”,包括按照户籍登记、按照政策要求登记等。

选择农户家庭对土地证上是否登载妇女名字拥有决策权的比例最高,这种情况积极的一面是,只要家庭内部达成一致同意登载,妇女名字在土地证上的体现就有了保障,而不需要得到村集体经济组织其他成员或村干部的认可;消极的一面是,这就将矛盾集中到了家庭内部,如果家庭内部成员无法达成一致,妇女名字在土地证上登载就无法得到保障,甚至可能会激化家庭内部矛盾,给要求登载名字的妇女带来巨大压力。选择按照村里统一规定实行的,并非全都按照传统习惯只登载男性户主姓名,大部分村也是按照上级政策要求登载共有人。可以说,不管土地证上妇女名字登载的决定权在农户、村社还是妇女个人,大多数妇女的名字都能够以共有人身份登载在土地证上。不过,不管是决定权在谁,除了少数几种特殊情况(丧偶或者丈夫是非农户口等)之外,妇女的名字登载在户主代表栏的可能性很低。

3.土地证上登载妇女名字的依据

哪些人的名字可以登载在土地证上?对于这个问题,每个村依据的标准有所不同。调查显示,在样本村中,有38.2%的村以第二轮土地承包时的人口作为土地共有人,32.8%的村以现有人口作为土地共有人,1.0%的村采取第二轮土地承包时的人口与现有人口相结合的方式确定共有人,还有28.0%的村未作回答。未回答的村,除了没有开展确权,还包括只登载户主代表而不登载共有人的情况。从访谈中了解到,有的村依照县里的文件规定,或结合村民代表大会讨论决定,以二轮土地承包时的人口作为土地共有人,但二轮土地延包时户口迁出本村的外嫁妇女,未上户口的以及户口迁出人员等不作为家庭共有人予以登记;有的村在确定土地家庭承包共有人的标准时,把现有人口和二轮土地承包时的人口相结合,凡是娶进来的媳妇一律可以登记,嫁出去的女儿迁走户口的不予登记。

这表明,不管以哪种标准为依据,对于因婚姻状况变动而迁移的妇女来说,都可能遭遇姓名无法登载在土地证上的情况。以二轮土地承包时的人口数作为确定土地家庭承包共有人的标准带来的问题是,二轮土地承包以后迁入的人口,特别是嫁入妇女和二轮承包后出生的人口,不论男孩女孩都没有承包地,不能作为家庭共有人进行登记。因为各村的依据不同,可能会出现妇女因为婚姻变动而在婆家和娘家都无法获得登记的两头落空的现象。比如,有的村以现有户籍为标准进行共有人登记,出嫁妇女因户口已经迁出,无法在娘家作为共有人登记,而婆家村土地承包的共有人登记以二轮土地承包为标准,在二轮土地承包之后嫁入的妇女,虽然户籍在婆家,也无法以共有人的身份进行登记。

二、村干部对土地证上登载妇女名字的认识

村干部作为农村内部承包地确权的决策者和执行者,农村传统惯习的“引领者”和“代言人”,他们对土地证上登载妇女名字的认识,一方面体现了农村社会对男女平等和保障妇女权益的接受程度,另一方面也对土地承包经营权确权中农村妇女权益能否得到较好保障具有重要意义。本次调查主要考察了村干部对于土地承包经营权证上登载妇女名字必要性、登载方式、登载依据、登载地等问题的看法。

1.对土地证上登载妇女名字必要性的认识

调查中,在被问及土地证上是否应该登载妇女的名字时,177个作答的样本村中,有166个村(93.8%)的村干部认为土地证上应该登记妇女名字。可见,大部分村干部对于土地证上登载妇女名字持认同态度。但是,从问卷调查和访谈来看,对于为什么在土地证上登载妇女名字以及有什么积极作用,村干部的认识并不统一。

村干部对在土地证上登载妇女名字与妇女获得经济资源和权利之间关系的认知程度相对较高。土地是农村妇女最重要的财产,土地证上登载妇女的名字,不仅可以保障农村妇女享有和行使土地承包经营权,还可以基于对土地承包经营权的确认而获得其他经济资源,比如贷款。访谈中,有的村干部表示,“只有将妇女作为家庭承包地共有人登载,才能确保妇女有耕地经营”;问卷调查数据显示,75.4%的村干部认为土地证上登载妇女名字能够提高妇女的生产积极性,另外有38.5%的村干部认为土地证上登载妇女名字有助于妇女获得抵押贷款。

村干部对于在土地证上登载妇女名字必要性的认识一定程度上源于对基层社会治理的重视。45.0%的被调查村干部认为土地证上登载妇女名字有助于缓解土地问题。近几十年来,妇女土地权益受侵害的问题一直存在,由此引发了大量的矛盾纠纷,甚至出现集体上访现象,不利于社会的和谐稳定,提高了基层社会治理的成本[9]。土地证上登载妇女的名字,是对妇女土地承包经营权的一种法律确认,有助于缓解妇女土地权益受侵害问题,进而减少因此引发的土地矛盾纠纷,对于社会的和谐稳定具有重要意义。访谈中,也有村干部表示,土地证上登载妇女名字,能够“在一定程度上缓解以前的土地矛盾纠纷”。作为在基层社会治理中发挥领导作用的村干部,从这个角度出发来认知在土地证上登载妇女名字的问题及其重要性是可以理解的。

调查中发现,少部分村干部具有一定的性别平等意识,能够从男女平等和保障妇女权益的角度看待土地证上登载妇女名字的必要性。调查问卷数据显示,7.3%的村干部认为在土地证上登载妇女的名字能够体现男女平等,是在保护妇女的合法权益。土地承包经营权确权登记,对于农村妇女来说,是一个通过在土地证上登载名字来确认自己土地权益的有利时机。尤其是对于离婚、丧偶妇女来说,土地证上登记名字对于保障她们的土地权益尤为重要。离婚、丧偶妇女因为婚姻状况的变化,土地权益更容易受到侵害,名字登载在土地证上,可以在她们主张权利的时候提供有力支持。部分村干部对于这一点也给予认可。访谈中,有的村干部表示,应该把包括妇女在内的家庭成员都登记为共有人,因为“只登记户主代表不能保障家庭成员的权益,只有进行共有人登记才能对家庭成员的权益有所保障”;还有村干部表示,“妇女是家庭共有人,男女平等,妇女与其他家庭成员享有平等的权利”。

不过,也有部分村干部对于土地证上登载妇女名字的必要性认知程度不高。调查显示,在剔除缺失值后的92个样本村中,14个样本村(15.2%)的村干部回答不出土地证上登载妇女名字有什么积极作用。访谈中,有的村干部表示,土地证上登载妇女名字“没那么重要”,“没觉得有什么好处”。另外,调查数据还显示,有11个村(6.2%)的村干部认为土地证上不应该登载妇女的名字。例如,访谈中有村干部表示,不登记妇女名字是传统习惯,“老传统,男人当家”;“以前一直都是只登记男性户主”。有的村干部从工作效率出发,认为只登记户主,“比较简便”,“一册几名还繁琐”。还有的村干部出发点是减少矛盾,“一家有一个户主登记就可以了,多了反而引发新的问题和矛盾”。从村干部的这些认识可以看出,由于农村社会男女平等和保障妇女权益的意识还比较薄弱,保障妇女权益的相关法律政策规定的落实,在村社层面有时不得不让位于男主女从的传统观念、工作效率等,这也是部分妇女的名字无法登载在土地证上的重要原因之一。

2.对土地证上登载妇女名字方式的认识

从男女平等和保障妇女权益的角度看,妇女的名字是作为户主代表还是作为家庭共有人登载在土地证上,是存在差异的:妇女作为户主代表登载在土地证上,一是具有宣示意义,享有在土地承包、流转、征用等相关合同或协议上签字的权利,能够宣示妇女在家庭对外事务中的决策权,显示妇女的家庭和社会地位;二是能够更好地保护妇女的土地权益,虽然从法律上讲,户主代表和共有人对土地承包经营权的收益、处分等权利并无不同,但在土地流转等合同上签字的通常是户主代表,可能会出现在共有人不知情的情况下对承包地进行流转,侵害共有人的相关权益,造成矛盾纠纷的情况。据相关学者调查发现,在有过家庭土地流转情况的59位受调查妇女中,有27位妇女没在家庭土地流转合同上签字,11位妇女甚至表示并不清楚此事,合计占比64.4%[13]。因此,不论妇女权益保障的研究者还是实际工作者,都更倾向于妇女能够作为户主代表登记。

部分村干部能够正确认识妇女作为户主代表登载和作为共有人登载的区别。在调查中,回答此问题的136个样本村的村干部中,有28.0%的村干部认为妇女作为户主代表登载更好,对于妇女作为户主登载的好处,村干部认为主要有三个方面:一是作为户主登载可以使妇女有更大的自主权。回答妇女作为户主登载更好的村中,有42.1%的村干部持这种观点,占比最高。比如,有的村干部认为,妇女作为户主登载“可以使妇女享有土地承包经营的更大自主权”,妇女“有充分的发言权”,“户主是经营主,说了算,作为承包地共有人登载没有主营权”,“户主代表能为家庭承包地共有人做主”,“户主有决定权,共有人只有参与权”。二是妇女作为户主代表登载可以体现妇女地位。赞同妇女应作为户主代表登载的村中,有39.5%的村干部认可这种观点,他们认为,与作为共有人登载相比,妇女作为户主代表登载“说明妇女有地位说了算”,“作为户主代表登载说明妇女代表全家,共有人只代表她自己”,户主代表和共有人“在土地分配权中的地位不同”。三是能够更好地保障妇女土地权益。在认为妇女作为户主代表登载更好的村中,有18.4%的村干部持这种观点,他们认为“作为户主代表登载,权益更明确,有保障”,而且有的村干部进一步指出,“妇女作为户主登载能帮助妇女下一步出面申请抵押贷款”,“进一步提高妇女生产积极性”。

不过,调查数据也反映出,大部分村干部对于妇女作为户主代表登载和作为共有人登载的区别缺乏足够的认识。136个样本村的村干部中,58.1%的村干部认为妇女作为户主代表登载和作为共有人登载没有什么不同,还有8.8%认为男人应该作为户主代表登载,妇女作为家庭共有人登载,同时对这一问题表示“不好说”的村干部占比为5.1%,以上选择总占比高达72%。有些村干部受男主女从的传统观念影响,认为应该把男性登记为户主代表,妇女登记为共有人,只有在丈夫去世或者丈夫是非农户口等情况下,才能把妇女登记为户主代表。这部分村干部群体的理由主要有,“老传统,男人当家”;“若父母早故,由儿子当作继承人”;“现在都以男性为主”;“男性作为户主代表是一种历史习惯”;“丧偶妇女可作为户主代表登记”;“夫妻双方都健在的应登记男性做户主,否则登记妇女做户主”;等等。

3.对土地证上妇女名字登载依据的认识

虽然大部分的村都能够把妇女的名字作为家庭共有人登记在土地证上。不过,是否家庭所有的女性成员都能够作为共有人登载,还是一个问题。妇女因婚姻状况变化面临着户籍、居住地、承包地的变动,对妇女的名字是否能够登载产生重要影响。这一点从村干部的认识可以看出来,大部分的村干部认为妇女的名字是否能够登载,还是有一些附加条件的。

调查数据显示,在问及应该按照什么标准登载妇女名字时,有63.2%的样本村村干部认为应该按照妇女是否有承包地进行登记,51.5%认为应该按照妇女户口是否在当地登记,28.9%认为应该按照妇女是否结婚进行登记,26.0%认为应按照妇女是否居住在当地进行登记。另外,还有3.4%选择了“其他”,比如根据家庭情况而定,丧偶离婚的妇女才登载名字,无男户主或男户主为集体户口的才登记妇女名字,以及认为属于集体经济组织成员的全部予以登载等看法。由此可见,大部分村干部都将承包地和户口作为土地证上登载妇女名字的依据,也有相当部分的村认为应该考虑妇女结婚和居住地进行登记。

这种多元标准,使得妇女面临因婚姻状况变化而姓名无法登载在土地证上的困境。比如,出嫁女可能承包地在娘家,而户口已经迁入婆家,这种情况如何处理?如果婆家以承包地为标准,娘家以户口为标准,则妇女不论在娘家婆家名字都不能被登载,导致出现“两头空”的问题。据调查,所有的村都没有采取防止“两头空”的措施,村干部对于这一问题也缺乏必要的认知。再加上是否结婚、是否居住在当地等都可能作为标准,进一步加剧了土地承包经营权确权中妇女权益保障问题的复杂性。

4.对妇女名字登载地的认识

与妇女名字登载标准相关的另一个问题,就是对于婚姻状况变化的妇女,如出嫁女、离婚妇女、丧偶妇女等,在土地承包经营权确权中她们的名字应该登记在何处。村干部们对于这一问题持何种态度,对于土地证上是否能够登载妇女的名字也有重要影响。

对于出嫁女的名字登载地,调查数据发现,84.6%的样本村村干部认为应该登记在婆家,只有6.8%认为应登记在娘家,另有8.6%回答其他选项,包括按户口登记、按生活居住地登记和按承包地登记等。这是因为,在男性中心社会和从夫居的婚居模式下,农村社会更倾向于将出嫁女作为夫家而非原生家庭的家庭成员。

离婚和丧偶妇女的情况更为复杂,还包括离婚和丧偶后再嫁等情况。从村干部的认识看,对于丧偶妇女,如果未再嫁,村干部普遍认为应该登记在原丈夫家,而如果再嫁的话,那就应该登记在新嫁入的丈夫家,用村干部的话说,就是“根据妇女去向”,“嫁哪登哪”。对于离婚再嫁的妇女,大部分村干部都认为应该登记在新嫁入的丈夫家。不论是离婚还是丧偶妇女,村干部赞同登记在娘家的比例极低,均不到5%。不过,从调查中也能看出,一些村干部对此持有积极看法,比如有的村干部认为丧偶妇女和离婚妇女可以单独登记、分户登记,还有的村干部认为应尊重妇女意愿等。

三、制度保障与传统惯俗对村干部认识

影响分析

从前文可以看出,总体上土地承包经营权确权中农村妇女权益保障工作取得积极进展,大部分农村妇女的名字都能够登记在土地证上,这对于农村妇女土地权益的享有和行使以及在农村经济社会发展中作用的发挥都具有重要意义。不过,妇女因婚姻状况变动而面临土地权益受到损害的状况依然没有得到根本改变,出嫁女、离婚妇女、丧偶妇女等群体的权益更易受到侵害。造成这种状况的原因,一方面是土地承包经营权确权登记的制度设计本身尚不完善,比如是否对家庭共有人进行登记,各地执行时不统一;对集体经济组织成员资格,即谁有资格被登载在土地证上,没有全国层面的统一规范;对登记的决策权、登记的依据标准等,国家都没有明确的规定。另一方面,国家将土地承包经营权确权登记的决策权力很大程度上赋予了村级自治组织,作为村级自治组织领导层成员的村干部,在其中起到非常重要的作用,村干部对土地证上登载妇女名字的认识、是否能够自觉执行国家有关保障妇女权益的法律政策规定等,对于妇女土地权益保障都产生重要影响。

对于土地证上是否能够登载妇女的名字,村干部的重要性是确定无疑的。从本文第二部分的分析可以看出,一方面,村干部对土地证上登载妇女名字的必要性有一定认知,事实上大部分村也执行了国家相关法律政策规定,即大部分妇女的名字登载在了共有人栏内;另一方面,涉及土地确权颁证的一些操作性规则,村干部们则可能做出有违男女平等原则的决策,这其中除了出于工作效率等考虑(认为只登载户主代表比较简单,登载共有人麻烦,增加工作量)外,更主要的是村干部往往从传统惯俗出发,做出对受婚姻状况变动影响的妇女不利的决策。从这个意义上说,土地承包经营权确权中农村妇女权益保障取得积极进展又面临突出问题,反映了处于制度保障与传统惯俗之间的农村妇女权益保障的现实。而村干部对于土地承包经营权确权中农村妇女权益保障问题的认识,既是这种现实的直接体现,也是导致这种问题发生的重要因素之一。从制度保障和传统惯俗的共同作用出发,可以更好地理解村干部何以有此认识,以及村干部认识的内在矛盾之处。

1.制度保障的重要作用

在土地承包经营权确权登记颁证工作的推进过程中,妇联组织、农业部门等密切重视妇女权益保障问题,注重将男女平等原则纳入相关政策制定实施各环节及土地确权工作部署落实的全过程,切实保障农村妇女土地权益。作为最基层的政策执行者和土地确权工作的落实者,村干部在执行政策和推进工作的过程中,必须明确保障妇女土地权益的政策要求,并将之落到实处。这一过程势必会提升村干部对于土地权证上登载妇女名字和妇女土地权益保障必要性的认识。

国家有关土地承包经营权确权的法律政策对保障妇女权益提出明确要求,为将妇女名字写入土地承包经营权证书提供了法律依据。2014年7月,全国妇联与农业部就农村土地承包经营权确权登记颁证过程中保障妇女权益问题进行交流座谈,并下发《农业部、全国妇联关于在农村土地承包经营权确权登记颁证过程中维护妇女权益的会谈纪要》,要求权证和登记簿上要有妇女的名字;鼓励各级土地承包经营权确权登记颁证试点工作领导小组吸收同级妇联组织参加;农业部门在研究集体经济组织成员资格认定标准和试点过程中,要坚持男女平等原则,充分考虑婚嫁因素可能产生的影响,确保法律上赋予农村妇女的集体经济组织成员权利得到落实[14]。之后,农业部出台的多份有关土地承包经营权确权的政策文件,也不断重申“保护好妇女土地承包权益,真正做到登记簿和证书上有其名”[15]。各省妇联与省农业部门联合或者单独下发《关于在农村土地承包经营权确权登记颁证工作中保障妇女合法权益的通知》,对在土地承包经营权确权中维护农村妇女合法权益提出明确落实措施。比如2015年7月,湖北省省妇联和省农业厅联合下发文件,对于切实在土地承包经营权确权登记颁证工作中保障妇女合法权益,提出6条具体措施[16]。

明确的法律依据和具体的落实措施,使土地承包经营权确权登记颁证工作中保障妇女土地权益成为可能。而这一政策的最终落地,妇女的名字要真正登载在土地承包经营权证上,还要依靠包括村干部在内的基层政策执行者的落实。因此对基层政策执行者的动员和对土地承包经营权确权登记颁证工作的督导及对问题的纠偏极为重要,需要改变或提高包括村干部在内的基层政策执行者对在土地承包经营权证上登载妇女名字的认知,使其明确相关政策要求并自觉落实。

实践中,许多地方在对村干部等基层政策执行者进行工作部署、动员、检查督导时,突出强调要落实将妇女名字登载在土地承包经营权证上的政策要求。比如,一些地方在有村干部参加的土地承包经营权确权登记颁证工作会议上,相关领导在讲话中会明确要求落实保护妇女权益的政策规定,有些地方在相关工作的培训中将如何维护妇女权益作为重要培训内容。安徽省凤阳县还将《有关妇女维权法律法规政策汇编》《县农村妇女土地确权政策答疑》《关于在农村土地承包经营权中做好妇女权益维护工作的实施方案》以及凤阳县农村妇女土地确权做法与思路等汇编成册,印发到各乡镇、村,让村干部明确相关法律规定和工作要求[17](PP194-195)。土地承包经营权确权工作的部署和宣传动员,使村干部对于保障妇女土地权益的法律政策有了一定的了解,对在土地承包经营权确权中维护妇女权益有了一定的认识。黑龙江省妇联在鸡东县专门召开农村土地承包经营权确权登记颁证过程中维护妇女权益推进会,会议明确要求确保妇女权益不受侵害[18]。一些地方对于保障妇女权益的法律政策在落实中出现的问题,积极研究采取相关补救措施。比如,山东省相关部门在发现已经印制或者颁发给农业的土地承包经营权证书上仅有户主栏,而没有共有人栏时,立即专门下发文件,要求“已将土地承包经营权证书发放到农户手中的地方,要按照与承包农户登记簿‘共有人’一栏中一致的内容,印制一张与权证大小一致的插页,加盖发证机关印章发放到农户,作为承包农户权证信息的补充。还没有将土地承包经营权证书发放到农户手中的地方,要按照上述要求,在印制经营权证时补加插页,一并发放到农户”。截至2015年12月,山东省全省有80%以上的村(社区)在土地承包经营权证中补打了“共有人”栏目,从而让女性实现了“证上有名”[19]。安徽省合肥市在调查处理妇女土地纠纷的过程中,建立司法保障、基层调解、村委会参与的保障体系[20]。通过土地承包经营权确权的检查督导、问题纠偏等工作,进一步强化了村干部对土地承包经营权证书上登载妇女名字的意识和行动自觉。

将保障妇女土地权益的法律政策规定纳入土地承包经营权确权登记颁证工作全过程的工作机制,使村干部作对土地承包经营权确权中妇女权益保障的相关法律政策规定有一定的了解,对保障妇女权益的意义及其重要性有一定认识,对于在具体工作中落实这些法律政策规定有了一定的行动自觉。定量和定性调查也印证了这一结论,大部分村干部比较接受妇女的名字登载在土地证上。有的村干部在访谈中明确表示,妇女的名字登载在土地证上是国家规定的,是上级的要求,要执行落实。村干部的这种态度,对于土地承包经营权确权中妇女权益保障政策规定的落实具有重要影响。

2.改变传统惯俗行动的积极意义

相较于制度保障而言,文化习俗的改变是一个漫长的过程,但其影响将更为深远。进行男女平等的宣传倡导,改变传统的、性别不平等的观念和做法,在全社会营造有利于男女平等和妇女发展的社会文化环境,是中国推动男女平等事业的理论和实际工作者的重要行动策略之一。相关部门、妇联组织、其他妇女组织等都在男女平等的宣传倡导方面有所行动。组织部、人力资源和社会保障部、民政部、国家卫生健康委员会等部门,在开展干部培养选拔、就业促进与监管、村委会选举、计划生育等工作时,也将男女平等的宣传倡导纳入其中。尤其是农村村委会选举中积极鼓励和推动女性当选、在农村开展的关爱女孩行动等,都是在注重农村男女平等的宣传教育,提升村民的男女平等意识。妇联组织将男女平等基本国策的宣传作为工作重点之一,努力提升决策者、媒体和社会公众的男女平等意识。例如,2013年辽宁省妇联在全省组织开展男女平等基本国策进党校、进高校、进机关、进媒体、进社区、进家庭的“六进”活动,对各级领导干部、媒体从业人员和社区群众等进行男女平等基本国策的宣传教育,提高他们对男女平等基本国策的知晓和认同[21]。其他妇女组织利用自身特点与优势,开展了通过性别平等倡导改变农村传统村社文化的探索性工作。比如中央党校妇女研究中心在河南省登封市等地开展的通过修改村规民约进行社会性别倡导的项目,取得了显著效果[22]。由于各方的共同努力,根据1990-2010年三次中国妇女社会地位调查的数据,中国社会的男女平等意识整体上有所提升[23](P147)。

在土地承包经营权确权登记工作中,男女平等的宣传倡导也是重要工作内容之一。各地妇联和相关部门机构积极开展相关法律政策和性别平等观念的宣传普及[17](PP195-196)。例如,许多地方借土地承包经营权确权的契机,开展村规民约的审查修订工作,在此过程中大力宣传男女平等和妇女权益保障的意义与相关法规政策,对村民进行性别平等观念的宣传倡导[5]。为了防止村规民约出现侵犯群众合法权益的情况,2018年,民政部、中央组织部、全国妇联等7部门印发了《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》,要求村规民约内容要坚持男女平等基本国策,针对侵犯妇女特别是出嫁、离婚、丧偶女性合法权益的问题予以抵制和约束,并提出相应惩戒措施;村规民约制定与修订过程,要注意妇女和妇联组织的参与[24]。这一意见的出台,对于村规民约修订中进行男女平等宣传倡导提供了政策支持。

男女平等的宣传倡导,逐步将保护妇女权益的观念内化为村干部的意识,并转化为土地承包经营权确权中的实际行动。从此次调查可以看出,大部分村干部认为,土地证上登载妇女的名字可以体现男女平等,有助于保障妇女获得经济资源。这种认识体现出的男女平等意识,在很大程度上应归功于长期以来为改变传统惯俗而进行的性别平等宣传倡导。

3.制度保障与传统惯俗之间的张力

制度保障使大多数村干部认识到将妇女的名字登载在土地证上的重要性,长期进行的男女平等宣传倡导也在缓慢改变着村干部“男主外,女主内”“男主女从”的传统观念。不过从村干部在土地承包经营权确权登记对妇女权益保障的态度和行为来看,制度保障的影响在一定程度上是表面的或者形式上的,改变传统惯俗的宣传倡导的影响也较为有限,有违男女平等原则的传统观念依然在农村社会占据主导地位,以男性为主的村干部作为农村的精英阶层,对土地承包经营权确权登记中妇女权益保障的认识常有矛盾之处。从定量和定性数据的分析可以看出,村干部认识的矛盾之处表现在以下几个方面。

一是对总体妇女权益和特殊妇女群体权益认识的矛盾。大部分村干部在回答妇女名字是否应该写在土地承包经营权证书上、妇女名字登载在证书上的积极作用等整体性问题时,都能够给出肯定的答案。不过当对妇女群体进行分层时,由于村干部性别意识的缺乏和受传统性别观念的影响,在比如对嫁入妇女、丧偶妇女和出嫁妇女、离婚妇女是“自己人”还是“外人”的判断等问题上,会出现对嫁入妇女和丧偶妇女登载名字的认可度高于出嫁妇女和离婚妇女的情况。

二是法律政策规定与贯彻落实之间的矛盾。村干部作为保障妇女权益相关法律政策的执行者,能够认识到落实法律政策规定是其工作职责。但是,如何将法律政策规定转化为现实执行,特别是涉及到土地承包权确权登记颁证中如何保证妇女“证上有名”,则会在登记的程序、标准、依据等诸多具体工作环节中出现问题,比如是将妇女作为共有人还是户主进行登记,哪些人应该登哪些人不应该登,妇女的名字应该登在哪里等,这些问题的不同处理方式,直接影响了法律政策的规定是否能够真正落地。从调查来看,相当比例的村社对这些问题的处理方式,实际上不利于妇女土地权益的保障,其背后也反映出村干部因受传统惯俗的影响,做出的决策与法律政策的目标相背离。比如,对于出嫁妇女、离婚、丧偶妇女等名字登载在何处的问题,大部分村干部秉持“从夫”的观点,认为应该“嫁哪儿登哪儿”,而没有从保障妇女权益和尊重妇女意愿的角度出发,这些认识在实践中导致一些妇女尤其是出嫁妇女、离婚妇女等群体的合法权益受到侵害[25]。

三是法律政策的执行与村民看法、利益协调之间的矛盾。承包地确权登记颁证,是对农民土地权利的再确认,与村民及其家庭的切身利益密切相关。承包地确权登记颁证的标准、依据,是村民关注的焦点,也是极易引发矛盾的问题。在传统惯俗主导的农村社会,落实保障妇女土地权益法律政策中,会遇到来自村民的阻力。正如前文提到的,访谈中有村干部说:“一家有一个户主登记就可以了,多了反而引发新的问题和矛盾。”村干部在执行保障妇女权益的法律政策、落实妇女“证上有名,名下有权”的要求过程中,还要顾及村民的看法、协调村民的利益。面对少数的妇女受法律保障的个体利益和多数村民及家庭依传统惯俗的群体利益之间的矛盾,村干部往往更容易站传统惯俗一边。比如,访谈中有村干部说:“承包地确权登记时,家庭中夫妻都健在的,只登记男性户主的名字,这一标准是村民代表大会讨论决定的,反映了村民的意愿。”最终全村仅有8名妇女的名字登载在土地承包经营权证书上。这说明在制度保障和传统惯俗之间不一致的时候,传统惯俗常常通过村民自治,以村民代表大会决议的形式取得胜利。

以上种种矛盾的呈现和解决,清晰地反映了在承包地确权登记颁证中,村干部面对制度保障与传统惯俗之间的张力时的惯常选择。在这一选择过程中,妇女合法的土地权益一步步遭到消减和侵害。

四、进一步加强农村妇女土地权益保障的思考

虽然全国范围的农村承包地确权登记颁证工作已经结束,但新时代农村土地制度改革依然给妇女土地权益带来诸多挑战。在三权分置和土地入股、流转中,证上有名的妇女能否真正实现其土地权益?这是需要学界同仁进一步深入研究的重大理论和现实问题。在此仅依据上文分析,对今后加强农村妇女土地权益保障工作的切入点提出初步思考。

一是将村干部群体作为农村妇女土地权益保障的关键影响因素。涉及土地权益的事项是村民自治的重要内容,村干部群体在农村妇女土地权益保障中发挥关键作用。土地承包经营权确权登记的具体规则与程序,基本由村级层面决定。其他诸如宅基地确权颁证、土地入股分红、集体土地收益分配等,村干部都在一定程度上起着主导作用。而作为最基层的国家法律政策执行者,村干部本就负有将保障妇女权益法律政策落在实处的职责。因此,保障农村妇女土地权益工作,要将村干部群体作为重要的利益相关者,研究其对农村妇女土地权益的态度和行为,采取针对性的措施与行动,使他们成为保障农村妇女土地权益的支持性力量。而以往有关农村妇女土地权益的研究在这方面有所欠缺,或忽视这一因素,或将其掩蔽在村集体、社区文化之中,并且多将这一群体视为消极因素,而没有将其作为具有能动性、可以被国家制度规定和政策宣传所影响的主体[26]。从本次调查来看,处于制度保障与传统惯俗的双重影响下的村干部群体对妇女权益保障的认识是可以被影响、被改变的。

二是加强制度保障与改变传统惯俗密切结合。从村社视角来看,要使农村妇女土地权益得到切实保障,法律制度的强化与传统惯俗的改变缺一不可。在制度保障方面,建议涉及土地入股、流转、集体经济收益分配等内容的相关法律政策,更加明确对农村妇女土地权益的保障,并对相关程序、规则等作出明确规范,以减少村级层面操作空间。比如,针对影响妇女土地权益保障的核心问题,即集体经济组织成员资格,由全国人大或者相关立法机构出台专门法律法规予以规范,以解决各地因为集体经济组织成员资格认定标准不统一而造成的妇女土地权益问题。同时,建议加强对村规民约的备案审查,对于村规民约中不符合男女平等宪法原则和基本国策的内容,比如涉及土地承包经营权确权标准、土地流转、收益分配等有侵害妇女合法权益的,予以修正,这同时也是一个对村干部群体进行男女平等宣传倡导的过程。在改变传统惯俗方面,注重加强男女平等和妇女权益保障相关法律政策和观念意识的宣传倡导,提升村干部的男女平等意识及对于保障妇女土地权益的认识,使其在相关工作中主动将国家有关妇女土地权益的制度保障落在实处。

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[25]王晓莉.调研与分析:土地确权中女性权益保障之困[N].中国妇女报,2016-05-31.

[26]李梦华、袁宗梁.基于社会性别视角的农村妇女土地权益问题研究[J].湖北农业科学,2017,(23).

注释:

(1)2018年3月中华人民共和国十三届全国人民代表大会一次会议表决通过了关于国务院机构改革方案的决定,批准成立中华人民共和国农业农村部,不再保留农业部。农业部的职责与国家发展和改革委员会、财政部、国土资源部、水利部的有关农业投资项目管理职责整合,组建农业农村部,作为国务院组成部门。

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